1. 

Směrnice 2013/33/EU Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen „směrnice o přijímání“) ( 2 ), obsahuje seznam důvodů, z nichž může členský stát nařídit zajištění osoby žádající o mezinárodní ochranu. Mezi tyto důvody patří důvod uvedený v čl. 8 odst. 3 prvním pododstavci písm. e) směrnice o přijímání, související s „ochranou národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku“ (dále jen „sporné ustanovení“). Svou žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce se Raad van State (Státní rada, Nizozemsko) táže Soudního dvora na slučitelnost tohoto ustanovení s právem na svobodu a bezpečnost, zaručeným článkem 6 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). Tato otázka byla Soudnímu dvoru předložena v rámci sporu týkajícího se rozhodnutí ze dne 14. září 2014, kterým bylo v Nizozemsku nařízeno zajištění žadatele o azyl odsouzeného opakovaně za trestné činy, především za krádeže, vůči němuž bylo vydáno rozhodnutí o vyhoštění spojené se zákazem vstupu, a to před podáním jeho poslední žádosti o azyl.

2.

Podle článku 31 odst. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků, která byla podepsána v Ženevě dne 28. července 1951 a vstoupila v platnost dne 22. dubna 1954 ( 3 ), ve znění doplněném Protokolem o právním postavení uprchlíků, uzavřeným v New Yorku dne 31. ledna 1967, který vstoupil v platnost dne 4. října 1967 (dále jen „Ženevská úmluva“), se smluvní státy zavazují, že nebudou stíhat pro nezákonný vstup nebo přítomnost takové uprchlíky, kteří přicházejíce přímo z území, kde jejich život nebo svoboda byly ohroženy ve smyslu článku 1 uvedené úmluvy, vstoupí nebo jsou přítomni na jejich území bez povolení, za předpokladu, že se sami přihlásí bez prodlení úřadům a prokáží dobrý důvod pro svůj nezákonný vstup nebo přítomnost.

3.

Podle článku 32 odst. 1 Ženevské úmluvy smluvní státy nesmí vyhostit uprchlíka zákonně se nacházejícího na jejich území, kromě případů odůvodněných státní bezpečností nebo veřejným pořádkem.

4.

Článek 5 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), pod nadpisem „Právo na svobodu a osobní bezpečnost“, stanoví:

„1.   Každý má právo na svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být zbaven svobody kromě následujících případů, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem:

2.   Každý, kdo je zatčen, musí být seznámen neprodleně a v jazyce, jemuž rozumí, s důvody svého zatčení a s každým obviněním proti němu.

3.   Každý, kdo je zatčen nebo jinak zbaven svobody v souladu s ustanovením odstavce 1 písm. c) tohoto článku, musí být ihned předveden před soudce nebo jinou úřední osobu zmocněnou zákonem k výkonu soudní pravomoci a má právo být souzen v přiměřené lhůtě nebo propuštěn během řízení. […]

4.   Každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je‑li zbavení svobody nezákonné.

5.   Každý, kdo byl zatčen nebo zadržen v rozporu s ustanoveními tohoto článku, má nárok na odškodnění.“

5.

Článek 15 EÚLP, nadepsaný „Odstoupení od závazků v naléhavé situaci“, v odstavci 1 stanoví, že „[v] případě války nebo jiného veřejného ohrožení státní existence může každá Vysoká smluvní strana přijmout opatření směřující k odstoupení od závazků stanovených v této Úmluvě v rozsahu přísně vyžadovaném naléhavostí situace, pokud tato opatření nebudou neslučitelná s ostatními závazky podle mezinárodního práva“. Právo na svobodu a osobní bezpečnost patří mezi ta práva, u nichž mohou smluvní strany za takových okolností odstoupit od svých závazků ( 4 ).

6.

Článek 4 odst. 2 SEU mimo jiné stanoví, že Evropská unie „[r]espektuje základní funkce státu, zejména ty, které souvisejí [s] […] udržením veřejného pořádku a ochranou národní bezpečnosti“, přičemž ta „zůstává výhradní odpovědností každého členského státu“.

7.

Práva, svobody a zásady obsažené v Listině se podle čl. 6 odst. 1 třetího pododstavce SEU vykládají v souladu s obecnými ustanoveními v hlavě VII Listiny, jimiž se řídí její výklad a použití, a s náležitým přihlédnutím k vysvětlením zmíněným v Listině, jež uvádějí zdroje těchto ustanovení.

8.

Podle článku 72 SFEU se politika Unie prováděná na základě hlavy V třetí části této smlouvy, věnované prostoru svobody, bezpečnosti a práva, nedotýká výkonu odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti. Článek 78 odst. 1 SFEU, který je obsažen v téže hlavě, stanoví, že Unie vyvíjí společnou politiku týkající se azylu, doplňkové ochrany a dočasné ochrany s cílem poskytnout každému státnímu příslušníkovi třetí země, který potřebuje mezinárodní ochranu, přiměřený status a zajistit dodržování zásady nenavracení. Tento článek dále uvádí, že tato politika musí být v souladu zejména s Ženevskou úmluvou.

9.

Podle článku 6 Listiny má každý právo na svobodu a osobní bezpečnost.

10.

Článek 51 odst. 1 Listiny mimo jiné stanoví, že její ustanovení jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie.

11.

Článek 52 Listiny, který je součástí její hlavy VII, nadepsané „Obecná ustanovení upravující výklad a použití Listiny“, pod nadpisem „Rozsah a výklad práv a zásad“ stanoví následující:

„1.   Každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto listinou musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.

[…]

3.   Pokud tato listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným [EÚLP], jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva. Toto ustanovení nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu.

[…]

7.   Soudy Unie a členských států náležitě přihlížejí k vysvětlením vypracovaným jako pomůcka pro výklad této listiny.“

12.

Preambule směrnice o přijímání mimo jiné uvádí, že společná azylová politika včetně společného evropského azylového systému je nedílnou součástí cíle Unie spočívajícího v postupném vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva otevřeného těm, kteří donuceni okolnostmi oprávněně hledají ochranu v Unii ( 5 ). Podle této preambule by zajištění žadatelů mělo být prováděno v souladu s hlavní zásadou, podle níž nelze nikoho zajistit pouze proto, že žádá o mezinárodní ochranu, a zejména v souladu s mezinárodními právními závazky členských států a s článkem 31 Ženevské úmluvy ( 6 ). Zajištění žadatelů by tedy mělo být možné pouze v jasně vymezených výjimečných případech stanovených směrnicí o přijímání a v souladu se zásadou nezbytnosti a přiměřenosti, pokud jde o způsob i účel zajištění ( 7 ). Doba zajištění zejména nesmí přesáhnout dobu nezbytnou k dokončení příslušných řízení ( 8 ). Podle bodu 17 uvedené směrnice „[d]ůvody zajištění stanovenými v této směrnici nejsou dotčeny jiné důvody zajištění, včetně důvodů zajištění v rámci trestního řízení, které se podle vnitrostátního práva uplatňují nezávisle na žádosti státního příslušníka třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti o mezinárodní ochranu“. Preambule směrnice o přijímání konečně upřesňuje, že tato směrnice dodržuje základní lidská práva a ctí zásady uznávané zejména Listinou a jejím cílem je zajistit plné respektování lidské důstojnosti a podpořit uplatňování mimo jiné článku 6 Listiny ( 9 ).

13.

Podle článku 2 směrnice o přijímání se rozumí:

„[…]

[…]

[…]“

14.

Článek 8 směrnice o přijímání, nadepsaný „Zajištění“, stanoví následující:

„1.   Členské státy nesmějí nikoho zadržet pouze proto, že je žadatelem v souladu se [směrnicí o řízeních ( 12 )].

2.   V případě nutnosti a na základě individuálního posouzení každého případu mohou členské státy zajistit žadatele, nelze-li účinně uplatnit jiná, mírnější donucovací opatření.

3.   Žadatel může být zajištěn pouze v těchto případech:

4.   Členské státy zajistí, aby vnitrostátní právo stanovilo pravidla týkající se alternativních opatření k zajištění, jako je například pravidelné hlášení u příslušných orgánů, složení finanční záruky či povinnost zdržovat se na určeném místě.“

15.

Článek 9 směrnice o přijímání, nadepsaný „Záruky pro zajištěné žadatele“, mimo jiné stanoví:

„1.   Žadatel musí být zajištěn pouze po co nejkratší dobu a pokud přetrvávají důvody stanovené v čl. 8 odst. 3.

Správní řízení týkající se důvodů zajištění stanovených v čl. 8 odst. 3 musí být vedena s náležitou péčí. Zpoždění, k nimž dojde během správních řízení a jež nejsou zaviněna žadatelem, nemohou být důvodem pro to, aby byl žadatel nadále zajištěn.

2.   Zajištění žadatele nařizují písemně soudní či správní orgány. Příkaz k zajištění musí obsahovat odůvodnění po skutkové i právní stránce.

3.   V případech, kdy zajištění nařizují správní orgány, zajistí členské státy, aby mohl být proveden z moci úřední nebo na žádost žadatele rychlý soudní přezkum zákonnosti zajištění. V případě přezkumu zákonnosti zajištění z moci úřední se o přezkumu rozhodne v co nejkratší době od začátku zajištění. V případě přezkumu zákonnosti zajištění na žádost žadatele se o přezkumu rozhodne v co nejkratší době od začátku příslušného řízení. […]

Je-li zajištění shledáno v rámci soudního přezkumu jako nezákonné, musí být dotčený žadatel neprodleně propuštěn.

4.   Zajištění žadatelé jsou neprodleně písemně informování o důvodech zajištění a o postupech, jakými mohou podle vnitrostátního práva příkaz k zajištění napadnout, a o možnosti požádat o bezplatnou právní pomoc a zastupování, a to v jazyce, jemuž rozumějí nebo o němž lze důvodně předpokládat, že mu rozumějí.

5.   Zajištění přezkoumává v přiměřených časových odstupech soudní orgán z moci úřední nebo na žádost dotyčného žadatele a činí tak zejména vždy při jeho prodlužování, nebo jakmile to vyžadují okolnosti či jsou k dispozici nové informace, které mohou mít vliv na zákonnost zajištění.

[…]“

16.

Účelem směrnice o řízeních je podle jejího článku 1 stanovit společná řízení pro přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany podle kvalifikační směrnice.

17.

Článek 2 písm. q) směrnice o řízeních definuje „následnou žádost“ v podstatě jako další žádost o mezinárodní ochranu, která byla učiněna po přijetí pravomocného rozhodnutí o předchozí žádosti.

18.

Článek 9 odst. 1 této směrnice stanoví, že žadatelé mohou v členském státě setrvat výlučně za účelem řízení do doby, než rozhodující orgán vydá rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu v řízení v prvním stupni, a že toto právo nezakládá nárok na povolení k pobytu. Podle odstavce 2 uvedeného článku mohou členské státy učinit výjimku pouze tehdy, pokud mimo jiné osoba učiní následnou žádost podle článku 41 uvedené směrnice.

19.

Článek 26 uvádí, že členské státy nesmějí nikoho zadržet pouze proto, že se jedná o žadatele, že důvody a podmínky zajištění a záruky dané zajištěným žadatelům musí být v souladu se směrnicí o přijímání a že zajištění musí být spojeno s možností rychlého soudního přezkumu podle posledně uvedené směrnice.

20.

Podle článku 33 odst. 2 písm. d) směrnice o řízeních mohou členské státy považovat žádost o mezinárodní ochranu za nepřípustnou, pokud je dotyčná žádost následnou žádostí, v níž se neobjevily nebo nebyly žadatelem předloženy žádné nové skutečnosti či zjištění týkající se posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany podle kvalifikační směrnice.

21.

Článek 40 odst. 2 této směrnice stanoví, že pro účely rozhodnutí o přípustnosti žádosti o mezinárodní ochranu podle jejího čl. 33 odst. 2 písm. d) podléhá následná žádost o mezinárodní ochranu nejprve předběžnému posouzení, zda se objevily nebo byly žadatelem předloženy nové skutečnosti nebo zjištění týkající se posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany podle kvalifikační směrnice. Článek 40 odst. 3 stanoví, že žádost se posuzuje obvyklým způsobem, pokud se předběžné posouzení odhalí nové skutečnosti nebo zjištění, které významně zvyšují pravděpodobnost, že žádosti bude vyhověno. Naopak, pokud tomu tak není, podle odstavce 5 uvedeného článku se žádost považuje za nepřípustnou podle čl. 33 odst. 2 písm. d) uvedené směrnice.

22.

Článek 41 odst. 1 směrnice o řízeních stanoví, že členské státy mohou učinit výjimku z práva setrvat na jejich území, pokud osoba buď podala první následnou žádost, která není předmětem dalšího posouzení podle čl. 40 odst. 5, pouze proto, aby pozdržela nebo zmařila výkon rozhodnutí, které by vedlo k jejímu okamžitému vyhoštění z daného členského státu, nebo učinila další žádost o mezinárodní ochranu ve stejném členském státě po pravomocném rozhodnutí, jež považuje první následnou žádost za nepřípustnou podle uvedeného čl. 40 odst. 5, nebo po pravomocném rozhodnutí, kterým se zamítá tato žádost jako nedůvodná. Taková výjimka je však možná pouze s výhradou dodržení zásady nenavracení.

23.

Podle svého čl. 2 odst. 1 se směrnice o navracení vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu.

24.

Článek 3 této směrnice obsahuje následující definice:

„[…]

[…]

[…]“

25.

Článek 7 odst. 4 stanoví, že členské státy nemusí v rámci rozhodnutí o navrácení poskytnout lhůtu k dobrovolnému opuštění území nebo mohou poskytnout lhůtu kratší než sedm dní, mimo jiné tehdy, pokud dotčená osoba představuje hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo národní bezpečnost.

26.

Podle článku 8 odst. 1 členské státy přijmou veškerá opatření nezbytná k výkonu rozhodnutí o navrácení, jestliže nebyla poskytnuta lhůta k dobrovolnému opuštění území nebo jestliže povinnost návratu nebyla během lhůty pro dobrovolné opuštění území splněna.

27.

Podle článku 11 odst. 1 jsou rozhodnutí o navrácení spojena se zákazem vstupu, jestliže nebyla poskytnuta lhůta k dobrovolnému opuštění území nebo jestliže nebyla splněna povinnost návratu. V ostatních případech zákaz vstupu nařízen být může, avšak nemusí. Článek 11 odst. 2 stanoví, že délka zákazu vstupu se stanoví po řádném uvážení všech významných okolností jednotlivého případu a v zásadě nemůže překročit pět let, ledaže státní příslušník třetí země, na kterého se tento zákaz vztahuje, představuje vážné ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti. V takovém případě může být zákaz vstupu uložen až na deset let. Podle odstavce 5 uvedeného článku není těmito pravidly dotčeno právo na mezinárodní ochranu.

28.

Článek 15 odst. 1 směrnice o navracení stanoví toto:

„Nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že

Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění.“

29.

Cizinecký zákon z roku 2000 (Vreemdelingenwet 2000) v článcích 8 a 59b stanoví:

30.

Článek 3.1 vyhlášky o pobytu cizinců z roku 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) mimo jiné stanoví, že podání žádosti o azyl vede v zásadě k tomu, že vyhoštění nelze provést, ledaže cizinec podal následnou žádost poté, co byla předchozí následná žádost s konečnou platností prohlášena za nepřípustnou nebo byla s konečnou platností zamítnuta jako zjevně nedůvodná, a nevyšly najevo nové skutečnosti či zjištění, které by mohly být relevantní pro posouzení žádosti.

31.

Žalobce v původním řízení, J. N., je tuniský státní příslušník, který vstoupil na území Nizozemska dne 23. září 1995. Podal zde první žádost o azyl, která byla dne 18. ledna 1996 zamítnuta. Žaloba, kterou podal J. N. proti tomuto rozhodnutí, byla dne 5. června 1997 zamítnuta.

32.

Dne 19. prosince 2012 podal J. N. následnou žádost o azyl, kterou vzal dne 24. prosince téhož roku zpět.

33.

Dne 8. července 2013 podal J. N. další následnou žádost o azyl. Rozhodnutím ze dne 8. ledna 2014 (dále jen „rozhodnutí o navrácení“) staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (státní tajemník pro bezpečnost a spravedlnost, dále jen „státní tajemník“) tuto žádost zamítl a nařídil J. N., aby okamžitě opustil území Unie. Rozhodnutí o navrácení bylo spojeno se zákazem vstupu na toto území po dobu deseti let. Žalobu, kterou proti tomuto rozhodnutí J. N. podal, zamítl Rechtbank Den Haag (soud města Haagu) se sídlem v Amsterodamu (Nizozemsko) rozsudkem ze dne 4. dubna 2014. Tento rozsudek nabyl právní moci.

34.

V době od 25. listopadu 1999 do 17. června 2015 kromě toho J. N. spáchal 36 trestných činů, většinou krádeží. Pro tyto činy byl 21krát odsouzen, přičemž uložené tresty sahaly od pokuty po tři měsíce odnětí svobody.

35.

Dne 27. února 2015 podal J. N., v té době ve výkonu trestu odnětí svobody („strafrechtelijke detentie“), svou poslední následnou žádost (dále jen „poslední žádost o azyl“). Předkládající soud uvádí, že podle jeho vlastní judikatury rozhodnutí o navrácení v důsledku toho ze zákona pozbylo k uvedenému dni platnost. V případě zamítnutí žádosti o azyl musí státní tajemník případně přijmout nové rozhodnutí o navrácení.

36.

V odpovědi na písemnou otázku položenou Soudním dvorem nizozemská vláda uvedla, že dne 29. května 2015 imigrační a naturalizační služba (Immigratie- en Naturalisatiedienst) ministerstva bezpečnosti a spravedlnosti (Ministerie van Veiligheid en Justitie) informovala J. N., že jeho poslední žádost o azyl bude pravděpodobně zamítnuta. Příslušný orgán však dosud o této žádosti nerozhodl.

37.

Dne 1. července 2015 byl J. N. odsouzen k trestu odnětí svobody na tři měsíce, pro krádež a nedodržení zákazu vstupu na území Unie ( 15 ). Během výkonu tohoto trestu státní tajemník dne 23. července 2015 rozhodl, že uvedený žadatel bude podroben lékařskému vyšetření, které ukázalo, že jej nelze v souvislosti s jeho poslední žádostí o azyl vyslechnout.

38.

Dne 14. září 2015, při skončení tohoto trestu odnětí svobody, státní tajemník nařídil provést v případě J. N. správní zajištění cizince („vreemdelingenbewaring“) ( 16 ). Státní tajemník uvedl, že J. N. od podání své poslední žádost o azyl sice pobývá na základě čl. 8 písm. f) cizineckého zákona z roku 2000 v Nizozemsku oprávněně, avšak měl za to, že dotčený musí být zajištěn, jelikož je „podezřelý ze spáchání trestných činů nebo byl odsouzen za jejich spáchání“, a představuje tedy nebezpečí pro veřejný pořádek ve smyslu čl. 59b odst. 1 písm. d) cizineckého zákona z roku 2000 ( 17 ). Sporné rozhodnutí poukazuje zejména na řadu záznamů v trestním rejstříku J. N., skutečnost, že nemá prostředky na obživu ani trvalé bydliště či pobyt, jakož i to, že uvádí, že navzdory rozhodnutí o navrácení, jehož je předmětem, nechce Nizozemsko opustit ( 18 ). Sporné rozhodnutí počítá rovněž s jeho umístěním na oddělení se zvláštní péčí daného zajišťovacího zařízení, aby byl zohledněn jeho zdravotní stav ( 19 ).

39.

Rechtbank Den Haag (soud města Haagu) rozsudkem ze dne 28. září 2015 zamítl žalobu, kterou J. N. podal proti spornému rozhodnutí a kterou požadoval navíc náhradu škody.

40.

V opravném prostředku podaném proti tomuto rozsudku k předkládajícímu soudu J. N. především tvrdí, že jeho zajištění je v rozporu s článkem 5 odst. 1 písm. f) EÚLP, jelikož toto ustanovení umožňuje zbavení svobody pouze za účelem vyhoštění. Toto ustanovení nemůže odůvodňovat zajištění vztahující se na státního příslušníka třetí země, který pobývá v Nizozemsku oprávněně.

41.

V tomto kontextu se Raad van State (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

42.

Dopisem ze dne 17. listopadu 2015, došlým kanceláři Soudního dvora téhož dne, předkládající soud požádal, aby žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla projednána v naléhavém řízení podle článku 23a statutu Soudního dvora Evropské unie (dále jen „statut Soudního dvora“) a článku 107 jednacího řádu Soudního dvora. Předkládající soud v tomto dopise poukázal na to, že J. N. je v současnosti zbaven svobody. Upřesnil však, že od 23. října 2015 již J. N. není předmětem správního zajištění cizince, nýbrž je ve výkonu trestu odnětí svobody ( 21 ). Předkládající soud nicméně uvedl, že po skončení tohoto trestu (tj. dne 1. prosince 2015) bude J. N. v souladu s praxí státního tajemníka nepochybně znovu zajištěn.

43.

Dne 24. listopadu 2015 Soudní dvůr žádosti předkládajícího soudu o projednání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v naléhavém řízení vyhověl a konstatoval, že význam položené otázky zasluhuje pozornost velkého senátu. Soudní dvůr navíc dospěl k závěru, že je vhodné, aby písemná část řízení nebyla omezena (jak stanoví článek 109 jednacího řádu) pouze na účastníky řízení, kteří ovládají jednací jazyk (v projednávaném případě účastníci původního řízení, Nizozemské království, Evropský parlament, Rada Evropské unie a Evropská komise). Na základě článku 24 statutu Soudního dvora tedy vyzval účastníky řízení a další zúčastněné podle článku 23 statutu Soudního dvora, aby se písemně vyjádřili k sérii otázek.

44.

Dne 1. prosince 2015 předkládající soud zaslal Soudnímu dvoru dopis s informací, že státní tajemník přijal téhož dne nové rozhodnutí o správním zajištění cizince týkající se J. N. Z tohoto dopisu vyplývá, že zajištění je nadále založeno na čl. 59b odst. 1 písm. b) a d) cizineckého zákona z roku 2000. Toto nové rozhodnutí tedy již nevychází pouze z nebezpečí, které představuje J. N. pro národní bezpečnost nebo veřejný pořádek [písmeno d)], ale rovněž z toho, že uvedený žadatel musí být vzhledem k nebezpečí, že uprchne, zajištěn pro správní účely, aby mohly být získány informace nezbytné pro posouzení jeho poslední žádost o azyl [písmeno b)]. O toto nové rozhodnutí však ve sporu v původním řízení nejde.

45.

J. N., nizozemská vláda, Parlament, Rada a Komise předložili písemná vyjádření a belgická, česká, italská, kyperská a polská vláda písemně odpověděly na otázky Soudního dvora ( 22 ). Jednání, které se konalo dne 22. ledna 2016, se zúčastnili J. N., nizozemská, belgická a řecká vláda, jakož i Parlament, Rada a Komise.

46.

Přijetím procesních opatření popsaných v bodě 43 výše Soudní dvůr nepochybně přispěl k tomu, že je projednávaná věc zkoumána důkladněji, než by umožňovalo klasické naléhavé řízení o předběžné otázce. Dovoluji si však uvést následující poznámky.

47.

Článek 267 poslední pododstavec SFEU stanoví, že “[v]yvstane-li [předběžná otázka] při jednání před soudem členského státu, které se týká osoby ve vazbě, rozhodne Soudní dvůr Evropské unie v co nejkratší lhůtě“. Toto pravidlo má smysl pouze tehdy, pokud má předběžná otázka předložená Soudnímu dvoru význam pro zbavení svobody dotčené osoby a vliv na něj. V opačném případě nezáleží na tom, zda Soudní dvůr projedná věc rychleji či pomaleji.

48.

I pokud je tato podmínka splněna, nic podle mého názoru neumožňuje učinit závěr, že Soudní dvůr je povinen postupovat rychleji, než dovoluje povaha, citlivost nebo složitost položených otázek. To platí obzvláště tehdy, když má Soudní dvůr za to, že posouzení věci vyžaduje, aby možnost zaujmout písemně stanovisko měli všichni zúčastnění uvedení v článku 23 statutu Soudního dvora. Soudní dvůr nemá totiž k projednání naléhavých předběžných otázek pouze jeden procesní nástroj, nýbrž dva, a tím druhým je zrychlené řízení o předběžné otázce podle článku 105 jednacího řádu ( 23 ). Jedna z hlavních odlišností tohoto řízení od naléhavého řízení o předběžné otázce spočívá právě v tom, že účast na písemné části řízení je umožněna všem uvedeným zúčastněným. Takové zrychlené řízení o předběžné otázce může být samozřejmě vedeno tempem, které patřičně zohlední pravidlo obsažené v čl. 267 posledním pododstavci SFEU, a může tak být vhodné k projednání takové žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, o jakou se zde jedná.

49.

Mé odůvodnění bude sledovat následující linii. Po několika úvodních poznámkách a upřesněních ohledně referenčních norem pro posouzení platnosti, které má Soudní dvůr v projednávaném případě provést, zasadím sporné ustanovení do kontextu legislativní historie směrnice o přijímání. Poté uvedu dvě obecné poznámky k čl. 8 odst. 3 směrnice o přijímání, načež se budu podrobně zabývat výkladem samotného sporného ustanovení. Na tomto základě nakonec posoudím, zda toto řízení odhalilo něco, čím může být zpochybněna platnost sporného ustanovení.

50.

J. N. pobýval v Nizozemsku ode dne, kdy nabyl právní moci rozsudek Rechtbank Den Haag (soud města Haagu) ze dne 4. dubna 2014, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí o navrácení, neoprávněně ve smyslu směrnice o navracení,.

51.

J. N. nicméně podal svou poslední žádost o azyl dne 27. února 2015. V takovém případě čl. 9 odst. 1 směrnice o řízeních v zásadě stanoví – stejně tak činila i starší směrnice o řízeních ( 24 ) – že žadatel je oprávněn setrvat v přijímacím členském státě do doby, než orgán příslušný k rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu v prvním stupni vydá rozhodnutí v řízení v prvním stupni podle kapitoly III této směrnice ( 25 ). Článek 9 odst. 2 směrnice o řízeních umožňuje výjimku z pravidla obsaženého v odstavci 1 uvedeného článku pouze za striktních podmínek, a sice mimo jiné pokud se jedná o „následnou žádost“ ve smyslu článku 41 uvedené směrnice ( 26 ).

52.

Jak jsem uvedla, v projednávaném případě je nesporné, že o poslední žádosti o azyl dosud nebylo rozhodnuto. Kromě toho, třebaže J. N. již podal v minulosti v Nizozemsku několik žádostí o mezinárodní ochranu a žádné z nich nebylo vyhověno, ze skutečností známých Soudnímu dvoru nevyplývá, že by státní tajemník rozhodl zakázat mu pobyt v tomto členském státě během posuzování jeho poslední žádosti o azyl ( 27 ). Nizozemská vláda naopak jak ve svém písemném vyjádření, tak na jednání uvedla, že takové rozhodnutí dosud nebylo přijato. Jak správně zdůrazňují předkládající soud a J. N., za těchto okolností pobývá J. N. v Nizozemsku v současnosti oprávněně ve smyslu čl. 9 odst. 1 směrnice o řízeních. Nespadá tedy již pod směrnici o navracení v souladu s jejím čl. 2 odst. 1, nýbrž je znovu „žadatelem“ ve smyslu čl. 2 písm. b) směrnice o přijímání.

53.

Sporné rozhodnutí nadto vychází výlučně z čl. 59b odst. 1 písm. d) cizineckého zákona z roku 2000, který provedl sporné ustanovení do nizozemského práva. Na rozdíl od nového rozhodnutí o zajištění přijatého dne 1. prosince 2015 není sporné rozhodnutí založeno na ustanovení nizozemského práva provádějícím čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. b) směrnice o přijímání. Soudnímu dvoru mezitím Rechtbank Den Haag (soud města Haagu), se sídlem v Haarlemu, předložil další žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se platnosti písmen a) a b) článku 8 odst. 3 prvního pododstavce směrnice o přijímání, která článek 59b odst. 1 písm. a) a b) cizineckého zákona z roku 2000 provádí do nizozemského práva (věc C‑18/16, K., projednávaná Soudním dvorem). Tato otázka platnosti však není v projednávané věci vznesena, a nebudu se jí tedy v tomto názoru zabývat.

54.

Kromě toho je nesporné, že v takové situaci, o jakou se jedná v původním řízení, jde o uplatňování směrnice o přijímání členským státem, a tato situace tedy podle čl. 51 odst. 1 Listiny spadá do působnosti Listiny, konkrétně jejího článku 6, a dále, že J. N. patří ve svém postavení žadatele o mezinárodní ochranu do působnosti této směrnice. Kromě toho je nesporné, že takové opatření spočívající ve zbavení svobody, o jaké se jedná ve sporu v původním řízení, třebaže má formu správního zajištění ( 28 ), lze považovat za „zadržování žadatele členským státem na určitém místě, kde je […] zbaven svobody pohybu“, ve smyslu čl. 2 písm. h) směrnice o přijímání. Toto opatření rozhodně představuje zásah do práva J. N. na svobodu a bezpečnost zakotveného v článku 6 Listiny.

55.

Předkládající soud se v podstatě táže na slučitelnost sporného ustanovení s článkem 6 Listiny, vykládaným ve světle čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP.

56.

To vyvolává nejprve otázku vztahu mezi ochranou práva na svobodu a bezpečnost, zaručeného článkem 6 Listiny, a touto ochranou vyplývající z článku 5 EÚLP, neboť tato dvě ustanovení nejsou formulována totožně.

57.

Článek 6 Listiny se omezuje na obecnou ochranu práva každého na svobodu a osobní bezpečnost. Článek 52 odst. 1 Listiny v tomto ohledu připouští, že výkon tohoto práva může být omezen za předpokladu, že jsou tato omezení stanovena zákonem, respektují podstatu uvedených práv a svobod a že při dodržení zásady proporcionality jsou nezbytná a skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého ( 29 ).

58.

Podle čl. 52 odst. 7 Listiny je však třeba přihlížet rovněž k vysvětlením k Listině. Tato vysvětlení uvádějí, že práva stanovená v článku 6 Listiny „odpovídají právům zaručeným článkem 5 EÚLP a v souladu s čl. 52 odst. 3 Listiny mají stejný smysl a rozsah“. Podle stejných vysvětlení „omezení, která na [tato práva] mohou být oprávněně uvalena, nesmějí překročit meze povolené článkem 5 EÚLP“, který uvedená vysvětlení reprodukují ( 30 ). Z toho vyplývá, že posouzení platnosti, které má Soudní dvůr provést v projednávaném případě, je třeba provést z hlediska článku 6 Listiny, vykládaného ve světle článku 5 EÚLP.

59.

Dále předkládající soud řeší hlavně otázku, zda sporné ustanovení může spadat pod jednu z přípustných výjimek z práva na svobodu a bezpečnost zaručeného článkem 6 Listiny, a sice výjimku uvedenou v písmeně f) článku 5 odst. 1 EÚLP. Posouzení platnosti sporného ustanovení se však nemůže omezovat na článek 6 Listiny, vykládaný pouze ve světle předmětného písmene f).

60.

Článek 5 odst. 1 EÚLP totiž obsahuje další výjimky z práva na svobodu a osobní bezpečnost, u nichž je třeba posoudit, zda mohou odůvodňovat zajištění na základě sporného ustanovení ( 31 ). A dále předběžná otázka předložená Soudnímu dvoru v projednávaném případě se týká obecněji souladu sporného ustanovení s článkem 6 Listiny. K podání úplné odpovědi na tuto otázku a v zájmu právní jistoty je podle mne nezbytné zabývat se ostatními zárukami, které poskytují posledně uvedená ustanovení, a otázkou, zda sporné ustanovení, chápané v kontextu ustanovení směrnice o přijímání upravujících zajištění, lze uplatňovat způsobem, který je s těmito zárukami plně v souladu, či nikoliv ( 32 ).

61.

V tomto stadiu mé analýzy nadto musím poukázat na to, že písmeno f) článku 5 odst. 1 EÚLP není v rámci sporu v původním řízení relevantní.

62.

Judikatura Evropského soudu pro lidská práva, na kterou odkazuje předkládající soud, a sice rozsudky R. U. v. Řecko, Ahmade v. Řecko a Nabil a další v. Maďarsko, se týkaly situací, kdy žadatelé o azyl měli za to, že byli svévolně zbaveni svobody, když bylo nařízeno jejich vyhoštění. Evropský soud pro lidská práva v těchto rozsudcích dospěl k závěru, že přezkum případných porušení čl. 5 odst. 1 EÚLP musí být proveden pouze z hlediska písmene f) tohoto ustanovení ( 33 ). Zejména uvedl, že toto ustanovení pouze vyžaduje, aby řízení o vyhoštění probíhalo, a že tedy neposkytuje stejnou ochranu jako uvedený čl. 5 odst. 1 písm. c), jelikož na tomto základě může být zajištění odůvodněno, aniž by bylo nutné například k tomu, aby bylo dotčené osobě zabráněno ve spáchání trestného činu nebo v útěku ( 34 ). Nicméně pouze probíhající řízení o vyhoštění nebo vydání odůvodňuje zbavení svobody na základě čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP, a pokud takové řízení není vedeno s náležitou péčí, přestává být zbavení svobody oprávněné ( 35 ).

63.

Ve sporu v původním řízení naproti tomu z předkládacího rozhodnutí vyplývá nejen to, že J. N. pobýval od 27. února 2015 v Nizozemsku oprávněně, ale i to, že podáním jeho poslední žádosti o azyl téhož dne pozbylo rozhodnutí o navrácení platnosti ( 36 ). Za těchto okolností nemohlo být dotčené zajištění založeno na cíli zabránit jeho nepovolenému vstupu na území Nizozemska [první případ uvedený v čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP]. S ohledem na judikaturu připomenutou výše nemohlo být toto zajištění odůvodněno ani druhým důvodem uvedeným v čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí o navrácení pozbylo platnosti, nebylo zajištění součástí probíhajícího řízení o vyhoštění nebo vydání.

64.

Konečně někteří účastníci řízení a zúčastnění, kteří předložili vyjádření, se v odpověď na otázku, kterou jim položil Soudní dvůr, vyjádřili k případné relevanci článku 15 EÚLP (ustanovení, které nemá ekvivalent v Listině) pro odpověď na otázku platnosti položenou v tomto případě.

65.

V tomto ohledu vysvětlení k Listině upřesňují, že Listina „neovlivňuje možnost členských států využít článku 15 EÚLP, který v případě války nebo jiného veřejného ohrožení státní existence umožňuje odchylky od práv zaručených EÚLP v oblasti národní obrany v případě války a zachování práva a pořádku, v souladu s jejich povinnostmi stanovenými v čl. 4 odst. 1 [SEU] a článcích 72 a 347 [SFEU]“ ( 37 ).

66.

Nicméně, jak uvádí Rada a Komise, nic ve spisu neumožňuje mít za to, že by se Nizozemské království ve věci v původním řízení dovolávalo tohoto ustanovení nebo případného „výjimečného stavu“, aby se odchýlilo od základních práv a odůvodnilo sporné zajištění. Z vyjádření nizozemské vlády spíše vyplývá, že tato vláda má za to, že sporné rozhodnutí je v souladu zejména s článkem 6 Listiny, vykládaným ve světle článku 5 EÚLP. Kromě toho článek 15 EÚLP nemůže zpochybnit ochranu, kterou poskytuje obecně článek 5 EÚLP, a nemá tedy žádný dopad na to, zda sporné ustanovení je či není v souladu s článkem 6 Listiny.

67.

Starší směrnice o přijímání neobsahovala zvláštní ustanovení o zajištění. Starší směrnice o řízeních v článku 18 jen stanovila, že členské státy nezajistí osobu pouze z toho důvodu, že se jedná o žadatele o azyl, a je-li žadatel o azyl zajištěn, členské státy musí zajistit možnost rychlého soudního přezkumu ( 38 ). Jak uvedl Soudní dvůr v rozsudku Arslan ( 39 ), žádná z těchto směrnic „[neprovedla harmonizaci] důvodů, z nichž lze nařídit zajištění žadatele o azyl“, jelikož „od návrhu taxativního výčtu těchto důvodů bylo […] upuštěno během jednání, jež předcházela přijetí [starší směrnice o řízeních], a o zavedení takového výčtu na úrovni Unie se uvažuje až v rámci přepracovaného znění [starší směrnice o přijímání]“ ( 40 ). Soudní dvůr z toho vyvodil, že je na členských státech, aby za plného respektování závazků vyplývajících z mezinárodního práva i z práva unijního stanovily důvody, z nichž smí být žadatel o azyl zajištěn nebo ponechán v zajištění ( 41 ).

68.

Seznam uvedený v čl. 8 odst. 3 prvním pododstavci směrnice o přijímání představuje v tomto smyslu novinku. Komise ve svém návrhu směrnice uvedla, že vložení specifického ustanovení věnovaného zajištění žadatelů o mezinárodní ochranu je odůvodněno nejen s ohledem na časté používání takového opatření členskými státy, ale rovněž na vývoj judikatury Evropského soudu pro lidská práva ( 42 ).

69.

Návrh již obsahoval případ zajištění nezbytného k ochraně národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku. Odkazoval v tomto ohledu na doporučení Výboru ministrů Rady Evropy k opatřením spočívajícím v zadržení žadatele o azyl, jejichž bod 3 uvádí mimo jiné, že i když „[c]ílem zajištění není trestat žadatele o azyl“, může být takové opatření nezbytné, „vyžaduje-li to ochrana národní bezpečnosti a veřejného pořádku“ ( 43 ). Doporučení Výboru ministrů se – jak vyplývá z jeho preambule – v tomto ohledu inspirovalo závěrem Výkonného výboru programu Vysokého komisaře Organizace spojených národů pro uprchlíky (UNHCR) č. 44 (XXXVII) 1986 ze dne 13. října 1986 o zadržování uprchlíků a žadatelů o azyl ( 44 ).

70.

Parlament ve svém legislativním usnesení ze dne 7. května 2009 nenavrhl žádnou podstatnou změnu budoucího článku 8 směrnice o přijímání ( 45 ). Naproti tomu Komise v pozměněném návrhu předloženém dne 1. června 2011 navrhla, „v souladu s jednáním v rámci Rady“, upřesnit v uvedeném čl. 8 odst. 3 prvním pododstavci, že seznamem důvodů zajištění, který obsahuje toto ustanovení, není dotčen postup zadržení v rámci trestního řízení ( 46 ). Třebaže tato navrhovaná formulace nebyla přijata ( 47 ), zásadu, která z ní plyne, lze v podstatě nalézt v bodě 17 odůvodnění směrnice o přijímání, i když ta pokrývá obecněji všechny důvody zajištění použitelné na základě vnitrostátního práva nezávisle na žádosti o mezinárodní ochranu, a nikoliv pouze důvody zbavení svobody v rámci trestního práva.

71.

Článek 8 odst. 3 směrnice o přijímání vyžaduje na úvod dvě upřesnění.

72.

Zaprvé z úvodní věty čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce směrnice o přijímání vyplývá, že důvody vyjmenované v tomto ustanovení mohou představovat základ zajišťovacího opatření přijatého pouze vůči žadateli ve smyslu čl. 2 písm. b) uvedené směrnice. Z definice obsažené v posledně uvedeném ustanovení přitom vyplývá, že osoba toto postavení ztrácí, jakmile je pravomocně rozhodnuto o její žádosti o mezinárodní ochranu. Zajišťovací opatření přijaté vůči určité osobě tedy nemůže být od okamžiku, kdy příslušný orgán pravomocně rozhodl o její žádosti o mezinárodní ochranu, ať již ji zamítl či jí vyhověl, nadále založeno na sporném ustanovení ( 48 ).

73.

Tento závěr nicméně neznamená, že členský stát je bezmocný vůči hrozbě, kterou představuje pro národní bezpečnost nebo veřejný pořádek cizinec, jemuž byla pravomocně odmítnuta mezinárodní ochrana a vůči němuž bylo vydáno rozhodnutí o navrácení. Členský stát totiž může, za podmínek stanovených v článku 15 směrnice o navracení, cizince v takové situaci nejen zajistit, ale rovněž ponechat v zajištění za účelem přípravy jeho návratu nebo výkonu jeho vyhoštění. Nic nevylučuje, aby takové zajištění mohlo být odůvodněno nezbytností chránit národní bezpečnost nebo veřejný pořádek. Článek 15 odst. 1 směrnice o navracení totiž uvádí nebezpečí skrývání nebo situaci, kdy se dotčený státní příslušník vyhýbá přípravě návratu či provedení vyhoštění, pouze jako příklady důvodů zajištění v takové souvislosti ( 49 ).

74.

Zadruhé na jednání byla vznesena otázka, zda sporné ustanovení může být vykládáno jako autonomní ustanovení. Tuto otázku, která se týká především vztahu mezi důvodem zadržení stanoveným ve sporném ustanovení s ostatními důvody vyjmenovanými v čl. 8 odst. 3 prvním pododstavci směrnice o přijímání, lze vztáhnout na každý z těchto důvodů. Podle mého názoru je třeba na ni odpovědět kladně.

75.

Je pravda, že seznam důvodů zajištění obsažený v čl. 8 odst. 3 prvním pododstavci směrnice o přijímání je taxativní a vzhledem k tomu, že jde o výjimku ze zásady vyjádřené v odstavci 1 uvedeného článku, musí být chápán striktně ( 50 ). To však nemůže vést k výkladu kteréhokoliv z těchto důvodů takovým způsobem, že bude zbaven jakékoliv přidané hodnoty ve vztahu k jinému důvodu. Tak by tomu bylo například tehdy, pokud by sporné ustanovení mohlo být použito pouze ve spojení s jiným důvodem zajištění uvedeným v tomto čl. 8 odst. 3 prvním pododstavci. Samotné znění sporného ustanovení potvrzuje, že toto ustanovení se v ničem nepřekrývá s ostatními důvody zajištění vyjmenovanými v uvedeném článku.

76.

Pokud jde konkrétně o sporné ustanovení, jeho autonomie má ještě další význam. Okolnost, že osoba žádající o mezinárodní ochranu byla před podáním této žádosti předmětem řízení o navrácení a že uvedené řízení bylo do posouzení této žádosti pouze přerušeno, nemůže sama o sobě odůvodňovat zajištění na základě sporného ustanovení. A dále uplatnění tohoto ustanovení nutně nevyžaduje, aby zajišťovaná osoba byla již předmětem řízení o navrácení ve smyslu směrnice o navracení. Ke každému z těchto aspektů se ještě vrátím ( 51 ).

77.

Nyní se budu věnovat jádru výkladu sporného ustanovení: co znamená věta „vyžaduje-li to ochrana národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku“?

78.

Směrnice o přijímání nedefinuje výraz „ochrana národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku“. Podle ustálené judikatury je třeba význam a dosah pojmů, které unijní právo nijak nedefinuje, určit v souladu s jejich obvyklým smyslem v běžném jazyce s přihlédnutím ke kontextu, ve kterém jsou použity, a cílům, které sleduje právní úprava, jejíž jsou součástí. Pokud se tyto pojmy vyskytují v ustanovení, které zakládá výjimku z určité zásady, musejí být vykládány tak, aby byl umožněn restriktivní výklad uvedeného ustanovení ( 52 ).

79.

Článek 8 odst. 1 směrnice o přijímání, který stanoví, že členské státy nesmějí nikoho zadržet pouze proto, že je žadatelem v souladu se směrnicí o řízeních, má zajistit dodržování základního práva dotčených státních příslušníků třetí země na svobodu a bezpečnost. Jak vyplývá z bodu 15 odůvodnění směrnice o přijímání, členské státy jsou oprávněny takového žadatele zajistit pouze v jasně vymezených výjimečných případech a v souladu se zásadou nezbytnosti a přiměřenosti, pokud jde o způsob i účel zajištění ( 53 ).

80.

Je pravda, že z čl. 4 odst. 2 SEU a článku 72 SFEU vyplývá, že členské státy mají možnost určit požadavky veřejného pořádku a požadavky související s jejich národní bezpečností podle svých vnitrostátních potřeb, které se mohou v jednotlivých členských státech a v různých obdobích lišit ( 54 ).

81.

Nicméně z výše uvedeného popisu sporného ustanovení ( 55 ) vyplývá, že toto ustanovení – zdá se – odůvodňuje možnou výjimku ze strany členských států z povinnosti koncipované za účelem zajistit dodržování základních práva žadatelů o mezinárodní ochranu, jsou-li přijati v Unii. Požadavky související s ochranou národní bezpečnosti a veřejného pořádku tedy musí být chápany striktně a jejich dosah nemůže být určován jednostranně každým členským státem bez kontroly ze strany unijních orgánů, konkrétně Soudního dvora ( 56 ).

82.

Posledně uvedené požadavky jsou o to důležitější, že sporné ustanovení se liší od ostatních důvodů uvedených v čl. 8 odst. 3 prvním pododstavci směrnice o přijímání obecností výrazů, které používá. Toto ustanovení nemůže být v žádném případě vykládáno tak široce, aby striktní ohraničení zajištění žadatele o azyl směrnicí o přijímání mohlo být v praxi zbaveno jakéhokoliv účinku.

83.

Konečně bych ráda uvedla, že podle obecné interpretační zásady musí být unijní akt vykládán v co největším možném rozsahu způsobem, který nezpochybní jeho platnost, a v souladu s veškerým primárním právem, zejména s ustanoveními Listiny ( 57 ). Členské státy tedy musí nejen vykládat své vnitrostátní právo spadající do působnosti unijního práva v souladu s tímto právem, ale rovněž dbát na to, aby se neopíraly o výklad znění předpisu sekundárního práva, který koliduje se základními právy chráněnými unijním právním řádem nebo s jinými obecnými zásadami unijního práva ( 58 ).

84.

V projednávaném případě tato zásada znamená, že pokud se členské státy v souladu se sporným ustanovením rozhodnout stanovit, že žadatel o mezinárodní ochranu může být zajištěn z důvodu, že to vyžaduje ochrana národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku, musí dbát na to, aby takové zajištění bylo plně v souladu s právem na svobodu a bezpečnost zaručeným článkem 6 Listiny.

85.

Kromě toho, jak správně uvádí italská vláda a Komise, z bodu 17 odůvodnění směrnice o přijímání, který může osvětlit působnost uvedené směrnice ( 59 ), jednoznačně vyplývá, že důvod zajištění uvedený ve sporném ustanovení, stejně jako ostatní důvody vyjmenované v čl. 8 odst. 3 prvním pododstavci směrnice o přijímání, se liší od případů zadržení na základě vnitrostátního práva (zejména trestního), které se vztahují na každého, nezávisle na žádosti o mezinárodní ochranu.

86.

Uvedený bod 17 odůvodnění tak potvrzuje, že směrnicí o přijímání není nijak dotčena možnost členských států zbavit žadatele o mezinárodní ochranu svobody ze stejných důvodů a za stejných podmínek jako kteroukoliv jinou osobu spadající do jejich pravomoci, obzvláště jejich státní příslušníky a státní příslušníky třetích zemí, kteří pobývají oprávněně na jejich území. Z toho například plyne, že sporným ustanovením není dotčena možnost uplatnit na žadatele o mezinárodní ochranu – za stejných podmínek, jako na kteroukoliv jinou osobu – ustanovení vnitrostátního práva umožňující zadržení a krátkodobé správní zajištění osoby účastnící se demonstrace, pokud to vyžaduje udržení nebo obnovení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti. Podobně směrnice o přijímání neprovádí žádnou harmonizaci právních předpisů členských států, na základě kterých může být osobě, ať již je žadatelem o mezinárodní ochranu či nikoliv, uložen trest odnětí svobody, spáchá-li trestný čin (například vraždu nebo krádež).

87.

Jednou z funkcí trestního práva je však právě chránit společnost proti narušením veřejného pořádku, či dokonce národní bezpečnosti. Upřesnění, které jsem učinila v předchozích bodech, tedy nevylučuje, že určité okolnosti mohou zároveň spadat do trestního práva i odůvodňovat zajišťovací opatření na základě sporného ustanovení. Abych uvedla zjevný příklad, příprava teroristického útoku může jak naplňovat skutkovou podstatu trestného činu (vedoucího případně k trestu odnětí svobody), tak zakládat nutnost preventivního zajištění na základě sporného ustanovení ( 60 ). Jak v podstatě naznačuje Komise, toto ustanovení umožňuje členskému státu za takových okolností přiznat orgánu rozhodujícímu o žádosti o azyl pravomoc zabránit závažnému zásahu do národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku tím, že sám nařídí zajištění žadatele ( 61 ). V takovém případě však čl. 9 odst. 3 první pododstavec směrnice o přijímání od členského státu vyžaduje, aby mohl být proveden z moci úřední nebo na žádost žadatele rychlý soudní přezkum zákonnosti zajištění, jakož i neprodlené propuštění žadatele, je-li zajištění shledáno nezákonným ( 62 ).

88.

Pokud jde o vlastní význam pojmů „národní bezpečnost“ a „veřejný pořádek“, v rozsudku T. ( 63 ) Soudní dvůr již měl příležitost vyložit tyto pojmy, uvedené v čl. 24 odst. 1 starší kvalifikační směrnice ( 64 ), per analogiam s pojmy „veřejná bezpečnost“ a „veřejný pořádek“ použitými v článcích 27 a 28 směrnice 2004/38/ES ( 65 ). I když – jak jsem uvedla výše – členské státy mají možnost vymezit požadavky veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, Soudní dvůr dospěl k závěru, že se rozsah ochrany, kterou společnost zamýšlí poskytnout svým základním zájmům, nemůže měnit v závislosti na právním postavení osoby, která tyto zájmy porušuje ( 66 ).

89.

Soudní dvůr tak rozhodl, že pojem „veřejná bezpečnost“ zahrnuje jak vnitřní, tak vnější bezpečnost členského státu, a že tedy veřejná bezpečnost může být dotčena zásahem do funkčnosti základních institucí a veřejných služeb, jakož i přežití obyvatelstva, stejně jako nebezpečím vážného narušení vnějších vztahů nebo mírového soužití národů anebo zásahem do vojenských zájmů ( 67 ).

90.

Pokud jde o pojem „veřejný pořádek“, Soudní dvůr jej v různých souvislostech vyložil v tom smyslu, že předpokládá v každém případě kromě narušení společenského řádu, které představují všechna porušení práva, existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého základního zájmu společnosti ( 68 ). Z toho vyplývá, že v rámci posouzení tohoto pojmu je relevantní jakákoli skutková či právní okolnost týkající se situace dotčeného státního příslušníka třetí země, která může objasnit otázku, zda jeho osobní chování představuje takové ohrožení ( 69 ).

91.

Tato upřesnění jsou podle mého názoru plně použitelná při výkladu pojmů „národní bezpečnost“ a „veřejný pořádek“ ve sporném ustanovení.

92.

Ráda bych poukázala ještě na to, že bod 37 odůvodnění kvalifikační směrnice, v souladu s nímž musí být sporné ustanovení vykládáno, poskytuje příklad toho, co může být vážným ohrožením národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku. Podle tohoto bodu odůvodnění se „pojmy bezpečnosti státu a veřejného pořádku […] vztahují rovněž na případy, kdy státní příslušník třetí země patří ke spolčení podporujícímu mezinárodní terorismus nebo podporuje takové spolčení“ ( 70 ). Je-li taková účast řádně prokázána, může stačit k nezbytnosti zajišťovacího opatření na základě sporného ustanovení.

93.

Vzhledem k tomu, že sporné ustanovení umožňuje přijmout opatření k zabránění narušení národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku, má výlučně preventivní funkci.

94.

K tomuto preventivnímu charakteru se pojí požadavek, vyplývající z čl. 8 odst. 2 směrnice o přijímání, podle něhož lze o zajištění na základě sporného ustanovení rozhodnout pouze na základě „individuálního posouzení každého případu“. Tento požadavek předpokládá ověřit, zda skutkové nebo právní okolnosti týkající se situace žadatele mohou svědčit o tom, že jeho osobní chování odůvodňuje, aby byl zajištěn, protože představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení pro národní bezpečnost nebo veřejný pořádek. V tomto ohledu je irelevantní, že sporné ustanovení nehovoří výslovně o „nebezpečí“, které představuje žadatel pro veřejný pořádek nebo národní bezpečnost, na rozdíl například od čl. 7 odst. 4 směrnice o navracení.

95.

Požadavek připomenutý v předchozím bodě znamená, že členský stát nemůže při konstatování ohrožení národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku ve smyslu sporného ustanovení vycházet z obecné praxe či jakékoli domněnky, aniž by bylo řádně zohledněno osobní chování státního příslušníka a hrozba, kterou toto chování v tomto ohledu představuje ( 71 ).

96.

Z tohoto důvodu se nemohu ztotožnit se stanoviskem Komise, že sporné ustanovení umožňuje členskému státu, aby žadatele o azyl zajistil, jestliže jsou součástí hromadného a náhlého přílivu migrantů ohrožujícího vnitřní řád tohoto státu a jeho schopnost zvládnout takový příliv. K tomu je třeba ostatně uvést, že směrnice o přijímání se podle svého čl. 3 odst. 3 nepoužije na případy, ve kterých se použije směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími ( 72 ).

97.

Stejně tak skutečnost, že je žadatel podezřelý ze spáchání činu, který je kvalifikován jako přečin nebo trestný čin podle vnitrostátních právních předpisů, či byl již za takový čin odsouzen v trestním řízení, nemůže sama o sobě odůvodnit, aby byl zajištěn z důvodu, že to vyžaduje ochrana národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku ( 73 ). Preventivní charakter zajištění na základě sporného ustanovení totiž vylučuje, aby jeho účelem per se mohlo být potrestat minulé chování žadatele. Poukazuji ostatně na to, že jiný závěr by vyvolával problémy z hlediska zásady non bis in idem, neboť by mohlo dojít k situaci, kdy určitá osoba po odsouzení za jeden či více trestných činů a vykonání příslušných trestů by mohla být za tytéž činy znovu „potrestána“ jejím zajištěním na základě sporného ustanovení.

98.

V tomto ohledu je vhodné ještě upřesnit, že Soudní dvůr v rozsudku El Dridi ( 74 ) rozhodl, že směrnice o navracení, zejména její články 15 a 16, brání právní úpravě členského státu, jež stanoví uložení trestu odnětí svobody neoprávněně pobývajícímu státnímu příslušníkovi třetí země pouze z toho důvodu, že v rozporu s příkazem k opuštění území tohoto státu v určité lhůtě setrvává na uvedeném území, aniž k tomu má legitimní důvod. Takový trest totiž může ohrozit dosažení cíle sledovaného uvedenou směrnicí, tedy vypracování účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí ( 75 ). Z toho plyne, že na rozdíl od toho, co uvádí nizozemská vláda, okolnost, že státní příslušník třetí země byl v minulosti odsouzen k takovému trestu, nemůže v žádném případě přispět k prokázání toho, že uvedený státní příslušník po podání žádosti o mezinárodní ochranu představuje aktuální ohrožení národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku odůvodňující, aby byl na základě sporného ustanovení zajištěn.

99.

Naproti tomu – jak v podstatě uvádí belgická vláda – konstatování ohrožení národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku nevyžaduje nutně, aby příslušný vnitrostátní orgán podezíral žadatele, že spáchal čin, který je kvalifikován jako přečin nebo trestný čin, nebo a fortiori, aby byl schopen prokázat, že tomu tak je, či že žadatel již byl z tohoto důvodu odsouzen. Nelze totiž po posouzení všech relevantních okolností vyloučit, že žadatel může představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku na základě závažných indicií, ze kterých může vyplývat podezření, že se chystá ke spáchání takového činu.

100.

Okolnost, že žadatel byl před podáním žádosti o azyl předmětem rozhodnutí o navrácení, či dokonce byl odsouzen za to, že toto rozhodnutí nesplnil, jako taková nesouvisí se zjištěním, že uvedený žadatel představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku v předmětném členském státě ( 76 ). To platí i tehdy, pokud je takové rozhodnutí o navrácení důsledkem zamítnutí předchozí žádosti o azyl ( 77 ). Na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, skutečnost, že žadatel podá „následnou žádost“ o mezinárodní ochranu ve stejném členském státě po pravomocném rozhodnutí, jež považuje první následnou žádost za nepřípustnou, podle čl. 41 odst. 1 písm. b) směrnice o řízeních, který umožňuje členskému státu učinit výjimku z práva uvedeného žadatele setrvat na jeho území, je jako taková v tomto ohledu irelevantní.

101.

Posledně uvedené upřesnění mi umožňuje zabývat se otázkou vztahu mezi sporným ustanovením a důvodem zajištění uvedeným v čl. 8 odst. 3 prvním pododstavci písm. d) směrnice o přijímání. Tento důvod se týká situace žadatele o mezinárodní ochranu zajištěného v rámci řízení o navrácení podle směrnice o navracení za účelem přípravy navrácení nebo výkonu vyhoštění ( 78 ).

102.

V rozsudku Arslan ( 79 ) měl Soudní dvůr příležitost upřesnit, že směrnice o navracení se nevztahuje na státního příslušníka třetí země, který podal žádost o azyl, a to v době od podání uvedené žádosti do přijetí rozhodnutí o této žádosti v prvním stupni, či případně do rozhodnutí o opravném prostředku podaném proti uvedenému rozhodnutí. Z toho plyne, že během této doby nemůže být zajištění žadatele o azyl za účelem vyhoštění založeno na článku 15 směrnice o navracení, a to ani tehdy, pokud byl uvedený žadatel před podáním své žádosti zajištěn na základě tohoto článku z důvodu, že jeho chování vyvolávalo obavy, že uprchne a bude mařit vyhoštění ( 80 ).

103.

Soudní dvůr nicméně ještě před vstupem směrnice o přijímání v platnost dospěl k závěru, že kdyby žadatel, který byl zajištěn na základě článku 15 této směrnice, mohl pouze na základě podání žádosti o azyl automaticky dosáhnout propuštění, byl by tím narušen cíl směrnice o navracení, kterým je účinné navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí ( 81 ). Soudní dvůr totiž zdůraznil, že průběh řízení o posouzení takové žádosti neznamená, že bylo ukončeno řízení o navrácení, které může v případě, že bude žádost o azyl zamítnuta, pokračovat ( 82 ). Starší směrnice o přijímání ani starší směrnice o řízeních tudíž nebránily tomu, aby státní příslušník třetí země, který po svém zajištění na základě článku 15 směrnice o navracení podal žádost o mezinárodní ochranu, byl ponechán v zajištění na základě ustanovení vnitrostátního práva, jestliže se po individuálním posouzení všech relevantních okolností ukázalo, že tato žádost byla podána pouze s cílem pozdržet nebo zmařit účinné navrácení a že pokračování zajištění bylo objektivně nutné k tomu, aby se dotyčný nemohl definitivně vyhnout svému navrácení ( 83 ).

104.

Článek 8 odst. 3 první pododstavec písm. d) směrnice o přijímání nyní přesně vymezuje zajišťovací opatření, která mohou členské státy v takových situacích nařídit. Zajištění na základě tohoto ustanovení je možné pouze tehdy, je-li žadatel v době, kdy podává žádost o mezinárodní ochranu, zajištěn v rámci řízení o navrácení podle směrnice o navracení za účelem přípravy navrácení nebo výkonu vyhoštění a může-li předmětný členský stát na základě objektivních kritérií řádně doložit, že existují oprávněné důvody se domnívat, že žadatel podal uvedenou žádost pouze proto, aby pozdržel nebo zmařil výkon rozhodnutí o navrácení, jehož je předmětem. Článek 8 odst. 3 první pododstavec písm. d) směrnice o přijímání tedy jednoznačně nekryje případ, kdy dotčená osoba při podání žádosti o azyl buď není zbavena svobody, nebo je jí zbavena mimo rámec řízení o navrácení na základě směrnice o navracení.

105.

Na jednání bylo v podstatě uvedeno, že sporné ustanovení by mohlo být vykládáno v tom smyslu, že umožňuje zajištění státního příslušníka třetí země, který je předmětem rozhodnutí o navrácení, ale dosud je na svobodě, poté, co podá žádost o mezinárodní ochranu, z důvodu, že tato žádost byla podána pouze proto, aby byl pozdržen nebo zmařen výkon tohoto rozhodnutí o navrácení. Takovýto výklad podle mne nelze přijmout. Zbavil by totiž účinku nejen první podmínku stanovenou v čl. 8 odst. 3 prvním pododstavci písm. d) směrnice o přijímání, připomenutou v předchozím bodě. Byl by rovněž neslučitelný se samotným principem uvedeným v čl. 8 odst. 1 této směrnice, jelikož příčinou zajištění by v takovém případě bylo podání žádosti o mezinárodní ochranu. Tento výklad by byl potažmo problematický i z hlediska článku 31 Ženevské úmluvy, který uvedený čl. 8 odst. 1 mimo jiné provádí. Jak jsem již zdůraznila, čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. d) směrnice o přijímání pouze umožňuje, a to za určitých podmínek, prodloužit zajišťovací opatření již přijaté vůči státnímu příslušníkovi třetí země za účelem přípravy navrácení nebo výkonu vyhoštění v rámci řízení o navrácení.

106.

Po tomto upřesnění je třeba uvést, že samotná okolnost, že žadatel o azyl byl před podáním žádosti o mezinárodní ochranu předmětem rozhodnutí o navrácení, které nabylo právní moci, spojeného případně se zákazem vstupu, nebrání tomu, aby byl uvedený žadatel poprvé zajištěn na základě sporného ustanovení, jestliže dotyčný členský stát prokáže, že představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku ( 84 ).

107.

Komise kromě toho na jednání v podstatě tvrdila, že účelem sporného ustanovení by mohlo být umožnit zajištění žadatele o mezinárodní ochranu, pokud je učiněna výjimka z jeho práva setrvat na území předmětného členského státu podle čl. 9 odst. 2 směrnice o řízeních ve spojení s článkem 41 téže směrnice. Sporné ustanovení by v takovém případě umožňovalo zajistit žadatele ještě před tím, než je rozhodnuto o jeho žádosti o mezinárodní ochranu, pokud uvedenému žadateli byly takové žádosti již několikrát zamítnuty a hrozí, že se nepodřídí vůči němu vydanému příkazu opustit území.

108.

Tento argument nepovažuji za přesvědčivý. Ve výše popsané situaci totiž žadatel z povahy věci pobývá na území předmětného členského státu „neoprávněně“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 směrnice o navracení. Z toho plyne, že se použijí ustanovení této směrnice. Případné zajištění za účelem vyhoštění je přitom samozřejmě možné na základě článku 15 této směrnice za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění. Sporné ustanovení tak nemusí v takové situaci vyplňovat žádnou „právní mezeru“.

109.

Konečně na rozdíl od toho, co tvrdili jak J. N., tak nizozemská vláda a Parlament na jednání, nevidím důvod omezovat použití sporného ustanovení pouze na případy, kdy byl dotčený žadatel předmětem rozhodnutí o navrácení před podáním své žádosti. Takový výklad nemá žádnou oporu ve znění sporného ustanovení ani obecněji ve znění směrnice o přijímání. Mohl by nadto vážně ohrožovat užitečný účinek tohoto ustanovení, jelikož schopnost členského státu zabránit na jeho základě vážnému narušení národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku by závisela především na předchozím přijetí rozhodnutí o navrácení. Ohrožení, kterému může být nucen čelit členský stát, se přitom může ukázat i v průběhu posuzování žádosti o azyl, tj. (dávno) před tím, než je přijato rozhodnutí o navrácení ( 85 ).

110.

Jaký význam má okolnost, že předchozí rozhodnutí o navrácení bylo spojeno se zákazem vstupu ve smyslu článku 11 směrnice o navracení?

111.

Podle mého názoru nemůže být taková okolnost v žádném případě rozhodující. Je pravda, že odstavec 2 tohoto ustanovení stanoví, že zákaz vstupu může být stanoven na dobu delší než pět let, představuje-li státní příslušník třetí země, na kterého se toto opatření vztahuje, vážné ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnost. Zákaz vstupu na základě takových důvodů tedy může – jak uvádějí belgická, řecká a italská vláda, jakož i Rada – představovat indicii v tom smyslu, že žadatel o azyl představuje takové ohrožení.

112.

Nicméně podle čl. 11 odst. 5 směrnice o navracení není zákazem vstupu dotčeno právo na mezinárodní ochranu, které může mít dotčená osoba podle unijního práva, pokud podá žádost o přiznání takové ochrany. Takovým zákazem nejsou potažmo dotčeny ani záruky, které poskytuje směrnice o přijímání, včetně ochrany proti zajištění, které není odůvodněno na základě jednoho z důvodů uvedených v čl. 8 odst. 3 prvním pododstavci této směrnice. Samotná skutečnost, že žadatel byl v minulosti předmětem zákazu vstupu na území členského státu z důvodů souvisejících s ochranou národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku, tedy nezbavuje příslušný orgán povinnosti, aby při zvažování případného zajištění na základě sporného ustanovení posoudil, zda je toto opatření odůvodněné z hlediska aktuálního nebezpečí, které představuje žadatel pro národní bezpečnost nebo veřejný pořádek ( 86 ).

113.

Směrnice o přijímání v každém případě zohledňuje to, že zajištění je obzvláště drastické opatření vůči žadateli o mezinárodní ochranu, které lze přijmout jen za výjimečných okolností ( 87 ). Podle čl. 8 odst. 2 této směrnice je tak členský stát oprávněn zajistit žadatele o azyl z důvodu, že to vyžaduje ochrana národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku, pouze „[v] případě nutnosti“ a „nelze-li účinně uplatnit jiná, mírnější donucovací opatření“. Na takové zajištění se tedy vztahuje striktní požadavek proporcionality. Okolnost, že sporné ustanovení představuje krajní opatření, potvrzuje i čl. 8 odst. 4 směrnice o přijímání, který uvádí alternativní opatření k zajištění, jako je zejména pravidelné hlášení u příslušných orgánů či povinnost zdržovat se na určeném místě (ovšem bez zajištění). Taková alternativní opatření však nejsou vhodná například k zabránění vážného ohrožení národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku, jež představuje jedinec, který se podle souboru shodujících se nepřímých důkazů chystá spáchat teroristický útok.

114.

Poukazuji ještě na to, že výklad sporného ustanovení, který jsem výše rozvedla, nebrání tomu, aby členský stát na základě jiného důvodu pro zajištění uvedeného v čl. 8 odst. 3 prvním pododstavci směrnice o přijímání stanovil, že žadatel o mezinárodní ochranu může být zajištěn, pokud hrozí, že se bude skrývat. Článek 8 odst. 3 první pododstavec písm. b) totiž stanoví, že v takovém případě může být zajištění nařízeno, je-li nezbytné k tomu, aby příslušný vnitrostátní orgán mohl určit skutečnosti, na nichž je žádost o mezinárodní ochranu založena ( 88 ). Existence takového nebezpečí sama o sobě tedy nemůže sloužit jako základ konstatování, že žadatel o mezinárodní ochranu představuje ohrožení pro národní bezpečnost nebo veřejný pořádek ve smyslu sporného ustanovení.

115.

Tímto výkladem není dotčena ani možnost členských států zajistit žadatele o azyl za účelem ověření jeho totožnosti nebo státní příslušnosti nebo za účelem rozhodnutí o jeho právu na vstup na území uvedeného členského státu, nelze-li vůči takovému žadateli účinně uplatnit mírnější donucovací opatření. Písmena a) a c) článku 8 odst. 3 prvního pododstavce směrnice o přijímání totiž výslovně stanoví, že k zajištění může dojít z takových důvodů, pokud jsou dodrženy všechny záruky stanovené touto směrnicí v oblasti zajištění ( 89 ).

116.

K tomu, aby bylo zajišťovací opatření na základě sporného ustanovení v souladu s článkem 6 Listiny, musí být stanoveno zákonem, respektovat podstatu práva na svobodu a bezpečnost a při dodržení zásady proporcionality být nezbytné a skutečně odpovídat cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého. Jak jsem uvedla v bodě 60 tohoto názoru, to vyžaduje ověřit, zda takové zajištění spadá pod některou z výjimek uvedených v čl. 5 odst. 1 EÚLP a zda respektuje všechny ostatní záruky, které poskytují odstavce 2 až 5 uvedeného článku. Těmito požadavky se budu nyní zabývat podrobněji. Cílem následujících úvah není uvést veškerou relevantní judikaturu Evropského soudu pro lidská práva v souvislosti se zásahy do práva na svobodu a osobní bezpečnost zaručeného článkem 5 EÚLP a potažmo článkem 6 Listiny. Omezují se na to, co je nezbytné k zodpovězení otázky týkající se platnosti položené Soudnímu dvoru.

117.

Z ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva, plně relevantní pro výklad článku 6 Listiny, vyplývá, že písmena a) až f) článku 5 odst. 1 EÚLP obsahují taxativní seznam důvodů umožňujících zbavení svobody, přičemž takové opatření není legální, pokud nespadá pod jeden z těchto důvodů ( 90 ). Tyto důvody musí být vykládány striktně, jelikož představují výjimku z práva na svobodu a osobní bezpečnost ( 91 ).

118.

Na úvod bych ráda podotkla, že s ohledem na výlučně preventivní povahu důvodu zajištění uvedeného ve sporném ustanovení, na kterou jsem poukázala výše ( 92 ), nemůže zajišťovací opatření nařízené na jeho základě v žádném případě spadat pod výjimku z práva na svobodu a osobní bezpečnost stanovenou v čl. 5 odst. 1 písm. a) EÚLP. Tato výjimka se totiž týká odsouzení k trestu odnětí svobody soudem a nesouvisí s preventivními opatřeními ( 93 ).

119.

Zajištění žadatele o azyl na základě sporného ustanovení v mezích působnosti tohoto ustanovení, které jsme vytyčila výše, však může být spojeno i s několika dalšími výjimkám uvedeným v článku 5 EÚLP.

120.

První z nich je výjimka stanovená v čl. 5 odst. 1 písm. c) EÚLP, která se týká vazebního zajištění ( 94 ). Evropský soud pro lidská práva v tomto ohledu rozhodl, že důvod zajištění související s nutností zabránit určité osobě ve spáchání trestného činu není vhodný k politice obecné prevence směřující vůči osobě či kategorii osob, které jsou nebezpečné vzhledem k trvalému sklonu k trestné činnosti. Tento důvod poskytuje smluvním státům prostředek zabránit pouze konkrétnímu a určitému trestnému činu ( 95 ). Dovoluje jen zbavení svobody nařízené v rámci trestního řízení ( 96 ). To plyne z jeho znění, které je třeba vykládat ve spojení s písmenem a) téhož odstavce článku 5 a odstavcem 3 tohoto článku, se kterým tvoří celek a který mimo jiné upřesňuje, že taková výjimka z práva na svobodu a osobní bezpečnost předpokládá, že dotčená osoba je ihned předvedena před soudce nebo jinou úřední osobu zmocněnou zákonem k výkonu soudní pravomoci a má právo být souzena v přiměřené lhůtě nebo propuštěna během řízení ( 97 ). Účelem takového řízení může být, je-li určitá osoba zbavena svobody s cílem zabránit jí spáchat trestný čin, uložit této osobě trestněprávní sankci za přípravu tohoto trestného činu ( 98 ). Požadavek trestního řízení nicméně neznamená, že zatčení a zbavení svobody nemohou být nařízeny správním orgánem (jako v příkladu, který jsem uvedla v bodě 87 tohoto stanoviska), přičemž Evropský soud pro lidská práva rozhodl, že čl. 5 odst. 3 EÚLP má právě zajistit rychlý a systematický soudní přezkum opatření spočívajícího ve zbavení svobody, které bylo nařízeno policií nebo správním orgánem na základě odstavce 1 písm. c) uvedené článku ( 99 ).

121.

Kromě toho autonomie sporného ustanovení ve vztahu k řízení o navrácení, na kterou jsme poukázala v bodech 100 až 109 tohoto stanoviska, samozřejmě nevylučuje nařízení zajištění z tohoto titulu v rámci řízení o navrácení, pokud bylo vůči dotčenému žadateli před podáním jeho žádosti o mezinárodní ochranu vydáno rozhodnutí o navrácení. Takové zajišťovací opatření může být v tomto případě odůvodněno z hlediska druhé výjimky uvedené v čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP.

122.

Jak jsem uvedla ( 100 ), z judikatury Evropského soudu pro lidská práva totiž vyplývá, že posledně uvedené ustanovení pouze vyžaduje, aby probíhalo řízení o vyhoštění. Neposkytuje tedy stejnou ochranu jako čl. 5 odst. 1 písm. c) EÚLP a nevyžaduje tudíž zejména bezodkladné předvedení před soudce, což vyžaduje tento čl. 5 odst. 3 v případech zbavení svobody na základě uvedeného čl. 5 odst. 1 písm. c). Evropský soud pro lidská práva přitom v rozsudku Nabil a další v. Maďarsko uvedl, že samotná okolnost, že osoba, v jejímž případě bylo nařízeno vyhoštění, podala žádost o azyl, neznamená nutně, že cílem zajištění této osoby již není nadále její vyhoštění, jelikož případné zamítnutí uvedené žádosti může umožnit provedení příkazu k vyhoštění ( 101 ). Tyto úvahy jsou obdobné úvahám uvedeným v bodě 60 rozsudku Arslan ( 102 ).

123.

Zbavení svobody z tohoto titulu však odůvodňuje pouze probíhající řízení o vyhoštění nebo vydání, a to pokud je vedeno s náležitou péčí ( 103 ). Druhá výjimka stanovená v čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP tedy může odůvodnit zbavení svobody u žadatele o azyl pouze za předpokladu, že podání žádosti o mezinárodní ochranu z jeho strany nevede k tomu, že vůči němu vydaný příkaz k vyhoštění zmizí z právního řádu ( 104 ). Opatření spočívající ve zbavení svobody kromě toho může být odůvodněno na základě uvedeného čl. 5 odst. 1 písm. f) pouze tehdy, je-li provedeno v dobré víře, souvisí-li úzce s důvodem zbavení svobody uvedeným dotčenou vládou, jsou-li místo a podmínky zbavení svobody přiměřené a konečně nepřekračuje-li délka trvání tohoto opatření přiměřenou dobu nezbytnou k dosažení sledovaného cíle ( 105 ). Nic ve směrnici o přijímání ani ve směrnici o řízeních a směrnici o navracení nebrání dodržení těchto požadavků v unijním právu.

124.

Nevylučuji ani, že zajištění na základě sporného ustanovení může případně – jak tvrdí belgická vláda, Rada a Komise – spadat pod druhou výjimku stanovenou v čl. 5 odst. 1 písm. b) EÚLP, která umožňuje zbavit určitou osobu svobody proto, aby bylo zaručeno splnění povinnosti stanovené zákonem. Ve výše uvedeném rozsudku Ostendorf v. Německo Evropský soud pro lidská práva připustil, že o toto ustanovení se může opírat zajištění za účelem zabránění spáchání trestného činu, spočívajícího v narušení veřejného pořádku účastí na rvačce mezi výtržníky, aniž by cílem tohoto zajištění bylo předvést dotčenou osobu před příslušný soud a uvedené zajištění tedy spadalo pod čl. 5 odst. 1 písm. c) EÚLP ( 106 ). Kromě jiného je ovšem ještě třeba, aby zákon umožňoval takové zajištění za účelem přinutit dotčenou sobu ke splnění specifické a konkrétní povinnosti, kterou má a kterou dosud nesplnila ( 107 ). Pokud jde o zbavení svobody, jehož cílem je zabránit spáchání trestného činu, to vyžaduje, aby mohly být s dostatečnou přesností určeny místo a doba bezprostředně hrozícího spáchání tohoto trestného činu, jakož i jeho potenciální oběti ( 108 ).

125.

Rada a Komise ještě tvrdí, že nelze vyloučit, že zajišťovací opatření na základě sporného ustanovení spadá pod výjimku stanovenou v čl. 5 odst. 1 písm. e) EÚLP, která stanoví možnost zadržení alkoholiků, narkomanů nebo tuláků ( 109 ). Je pravda, že Evropský soud pro lidská práva v tomto ohledu rozhodl, že takové osoby mohou být zbaveny svobody na tomto základě mimo jiné proto, že je třeba mít za to, že jsou nebezpečné pro veřejnou bezpečnost ( 110 ). Nicméně připomínám striktně vymezenou působnost sporného ustanovení, kterou jsem upřesnila v bodech 77 až 115 tohoto stanoviska, přičemž předpokladem uplatnění tohoto ustanovení je zejména to, že skutkové a právní okolnosti týkající se situace žadatele mohou nasvědčovat tomu, že jeho osobní chování odůvodňuje, aby byl zajištěn, jelikož představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení pro národní bezpečnost nebo veřejný pořádek. V této souvislosti mám vážné výhrady k možnosti odůvodnit zajišťovací opatření nařízené podle sporného ustanovení na základě této výjimky.

126.

Článek 6 Listiny, vykládaný ve světle článku 5 EÚLP, poskytuje řadu dodatečných záruk, jak hmotněprávních, tak procesních ( 111 ).

127.

Zaprvé jakýkoliv zásah do práva na svobodu a bezpečnost musí být v souladu s právem. Podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva tento požadavek především znamená, že zbavení svobody musí respektovat hmotněprávní i procesní normy stanovené vnitrostátním právem ( 112 ). Tento požadavek je potvrzen v čl. 52 odst. 1 Listiny, podle něhož každé omezení výkonu práv a svobod uznaných Listinou musí být stanoveno zákonem. V případě takového zajištění, o jaké se jedná v původním řízení, se tento požadavek týká dodržení všech relevantních ustanovení směrnice o přijímání a použitelného vnitrostátního práva.

128.

Článek 5 odst. 1 EÚLP nadto vyžaduje, aby každé zbavení svobody bylo v souladu s cílem spočívajícím v ochraně jednotlivce proti svévoli, neboť i zákonné zbavení svobody podle vnitrostátního práva může být svévolné, a tedy v rozporu s EÚLP ( 113 ). Tato podmínka mimo jiné znamená, že při použití opatření spočívajícího ve zbavení svobody nesmí být orgány vedeny zlým úmyslem nebo snahou klamat, toto použití musí být v souladu s cílem omezení povolených relevantním pododstavcem čl. 5 odst. 1 EÚLP, mezi uvedeným důvodem zákonného zbavení svobody a místem, jakož i podmínkami zbavení svobody musí existovat souvislost a dále mezi uvedeným důvodem zbavení svobody a dotyčným zbavením svobody musí být úměrnost ( 114 ). Zbavení svobody je natolik závažné opatření, že je odůvodněno až v krajním případě, pokud byla zvážena jiná, méně přísná, opatření a bylo konstatováno, že jsou nedostatečná k ochraně osobního nebo veřejného zájmu vyžadujícího zbavení svobody ( 115 ).

129.

Směrnice o přijímání obsahuje záruky proti svévolnému zbavení svobody ( 116 ). Připomínám, že zajištění na základě článku 8 této směrnice je totiž krajním opatřením, které lze nařídit jen na základě individuálního posouzení každého případu a „nelze-li účinně uplatnit jiná, mírnější donucovací opatření“ ( 117 ). I když je takové zajištění v zásadě možné, může být použito „pouze po co nejkratší dobu a pokud přetrvávají důvody stanovené v čl. 8 odst. 3“ ( 118 ). Tato pravidla odrážejí požadavek proporcionality, který podmiňuje jakékoliv omezení výkonu práv a svobod zaručených Listinou ( 119 ).

130.

Zadruhé je předpokladem uplatnění sporného ustanovení dodržení zásady právní jistoty. Je tedy nezbytné, aby podmínky zbavení svobody byly jasně vymezeny a uplatňování samotného zákona bylo předvídatelné tak, aby bylo splněno kritérium legality, které vyžaduje, aby každý zákon byl dostatečně přesný, aby občanovi – případně s využitím odborného poradenství – umožňoval s mírou odpovídající daným okolnostem předvídat důsledky, které může mít určité jednání ( 120 ).

131.

Pokud jde o zajištění nařízené na základě sporného ustanovení, je třeba uznat, že toto ustanovení je formulováno obzvláště obecně. Posouzení dodržení požadavku právní jistoty nicméně vyžaduje přihlédnout nejen k tomuto ustanovení, ale i k vnitrostátnímu právu, které jej provádí, a případně k dalším relevantním normám vnitrostátního práva. Jak v zásadě tvrdí italská vláda a Parlament, je tedy na každém členskému státu, který má v úmyslu stanovit, že na základě sporného ustanovení lze nařídit zajišťovací opatření, aby dostatečně přesně vymezil případy, kdy jej lze použít.

132.

Zatřetí každý, kdo je zatčen, musí být jednoduchým jazykem, jemuž rozumí, seznámen s právními a skutkovými důvody svého zadržení ( 121 ). Takové odůvodnění je nezbytné jak k tomu, aby bylo dotyčné osobě zbavené svobody umožněno hájit svá práva za co nejpříznivějších podmínek a rozhodnout se s plnou znalostí věci, zda je účelné obrátit se na příslušný soud, tak i k tomu, aby byl uvedený soud plně schopen přezkoumat legalitu dotčeného rozhodnutí ( 122 ).

133.

Tento požadavek odůvodnění se odráží v čl. 9 odst. 2 a 4 směrnice o přijímání, přičemž odstavec 2 se týká odůvodnění samotného příkazu k zajištění, zatímco odstavec 4 se týká informací, které musí být sděleny žadateli neprodleně po jeho zajištění. V případě zajištění na základě sporného ustanovení toto odůvodnění povinně obsahuje jasné a přesné uvedení důvodů, které vedly příslušný vnitrostátní orgán k závěru, že žadatel představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku předmětného členského státu. S ohledem na pravidlo uvedené v čl. 8 odst. 2 směrnice o přijímání je tento orgán rovněž povinen dostatečně podrobně vysvětlit, proč se domnívá, že za účelem ochrany národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku nelze účinně uplatnit žádné mírnější donucovací opatření ( 123 ).

134.

Začtvrté je zásah do práva na svobodu a bezpečnost podmíněn dodržením procesních záruk. Pokud jde o zbavení svobody spadající pod výjimku uvedenou v čl. 5 odst. 1 písm. c) EÚLP, již jsem uvedla, že tato výjimka vyžaduje, aby dotčená osoba (v případě, že je toto zbavení svobody provedeno na základě sporného ustanovení, žadatel o mezinárodní ochranu) byla ihned předvedena před soudce nebo jinou úřední osobu zmocněnou zákonem k výkonu soudní pravomoci a měla právo být souzena v přiměřené lhůtě nebo propuštěna během řízení ( 124 ). Jak jsem již uvedla, čl. 9 odst. 3 směrnice o přijímání počítá specificky nejen se soudním přezkumem legality zajištění nařízeného správním orgánem z moci úřední (to znamená nezávisle na jakémkoliv návrhu žadatele na zahájení řízení), a to co možná nejdříve po začátku zajištění, ale i s bezodkladným propuštěním dotčeného žadatele, je-li rozhodnuto, že toto zajištění je protiprávní.

135.

Obecněji každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh k soudu, aby tento urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je‑li zbavení svobody nezákonné ( 125 ). Článek 5 odst. 4 EÚLP, a potažmo článek 6 Listiny, vyžaduje přezkum dostatečně široký na to, aby zahrnoval všechny nevyhnutelné podmínky zákonnosti zbavení jednotlivce svobody s ohledem na čl. 5 odst. 1 EÚLP ( 126 ). Směrnice o přijímání opět nijak nebrání členským státům v tom, aby při uplatňování sporného ustanovení dodržely tento požadavek. Právě naopak, pravidla obsažená v čl. 9 odst. 3 a 5 této směrnice mají zaručit dodržení tohoto požadavku v případě zajištění žadatele o azyl na základě článku 8 uvedené směrnice ( 127 ).

136.

Konečně zapáté čl. 5 odst. 5 EÚLP stanoví, že každý, kdo byl zbaven svobody v rozporu s pravidly vyplývajícími z prvních čtyř odstavců uvedeného článku, má nárok na odškodnění. S ohledem na vysvětlení k článku 6 Listiny to musí platit i o tomto ustanovení. Směrnice o přijímání neobsahuje ustanovení, které by členským státům konkrétně nařizovalo stanovit takový nárok na odškodnění. Je však třeba zohlednit normativní specifika takového unijního aktu, který – jak vyplývá z čl. 288 třetího pododstavce SFEU – je na jedné straně závazný pro každý stát, kterému je určen, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, ale na druhé straně ponechává volbu formy a prostředků k jeho dosažení vnitrostátním orgánům. Cílem směrnice o přijímání je přitom podle bodu 35 jejího odůvodnění právě podpořit mimo jiné uplatňování článku 6 Listiny. Za těchto okolností je tedy třeba učinit závěr, že tato směrnice ponechává členským státům veškerý prostor potřebný ke splnění požadavku, který jsem připomenula výše.

137.

Na závěr bych ráda uvedla, že i když sporné ustanovení dovoluje zásah do práva na svobodu a bezpečnost zaručeného článkem 6 Listiny, toto omezení je za předpokladu, že je toto ustanovení vykládáno způsobem, který jsem vyložila v tomto názoru, nejen stanoveno zákonem, ale rovněž respektuje podstatu tohoto práva a je nezbytné k tomu, aby členské státy mohly v souladu se zásadami vyjádřenými v čl. 4 odst. 2 SEU, jakož i v článku 72 SFEU účinně bojovat proti narušením jejich národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku. Posouzení otázky platnosti předložené Soudnímu dvoru v projednávaném případě tedy neodhalilo nic, čím by mohla být zpochybněna legalita sporného ustanovení.

138.

Musím však zdůraznit, že tímto závěrem, který vyplývá z objektivního posouzení souladu sporného ustanovení s článkem 6 Listiny, není nijak dotčeno to, jak je třeba rozhodnout o opravném prostředku, který podal J. N. k předkládajícímu soudu. Je věcí pouze předkládajícího soudu, aby se v mezích sporu, o kterém rozhoduje, vyslovil k tomu, zda zajišťovací opatření dotčené ve sporu v původním řízení je v souladu s článkem 6 Listiny, vykládaným z hlediska článku 5 EÚLP, či nikoliv.

139.

S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl: