1.

S velkou pravidelností dochází na unijní úrovni ke sporům o to, zda smí Evropská unie vystupovat v mezinárodních orgánech samostatně, nebo pouze společně se svými členskými státy, aby se účastnila jejich diskusí a rozhodování. Spor se vždy rozhoří o otázku, o jaký právní základ se má zahraniční jednání Unie podle jejích základních smluv opírat.

2.

Takovéto kompetenční otázky jsou mocenské otázky, o nichž se vedou urputné spory již řadu desetiletí. Zaprvé se jedná o to, jak komplikovaný musí být interní proces rozhodování na evropské straně, a zadruhé o to, kdo smí za evropskou stranu zasednout za mezinárodní jednací stůl. Zdá se, že od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost nedošlo v tomto ohledu k žádnému uvolnění.

3.

V projednávané věci jde o opatření na ochranu moří v Antarktidě, zejména o vytvoření různých chráněných mořských oblastí (CHMO), o nichž se již řadu let diskutuje na výročních zasedáních Komise pro zachování živých mořských zdrojů v Antarktidě (CCAMLR).

4.

Obsahově jsou Evropská komise, Rada Evropské unie a členské státy zajedno, že je nutno se na ochraně moří v Antarktidě aktivně podílet. Z formálního hlediska ale Rada a členské státy trvají na tom, že opatření na ochranu moří jsou součástí politiky ochrany životního prostředí, a patří tedy do oblasti sdílené pravomoci [čl. 4 odst. 2 písm. e) SFEU]. Podle jejich názoru musí tedy Unie a členské státy vystupovat na mezinárodní scéně společně. Komise je naopak přesvědčena, že se jedná o opatření na zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky [čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU], která patří do výlučné pravomoci Unie, a jako taková tedy nestrpí vystupování členských států po boku unijních orgánů. Kromě toho se diskutuje o tom, zda má Unie v této oblasti implicitně výhradní vnější pravomoci podle doktríny AETR ( 2 ) (čl. 3 odst. 2 SFEU), a do jaké míry hraje v předkládané věci roli politika výzkumu, která patří mezi doplňující pravomoci (čl. 4 odst. 3 SFEU).

5.

Komise zde konkrétně napadá dvě rozhodnutí přijatá v rámci Rady o jednání Unie na 34. a 35. výročním zasedání CCAMLR v letech 2015 a 2016 (dále jen jako „napadená rozhodnutí“):

6.

Rozsudek Soudního dvora v obou těchto věcech bude představovat další díl mozaiky celkového obrazu vnějších kompetencí Unie a jejích členských států, jak jej stanovila Lisabonská smlouva. Projednávaná věc zejména nabízí příležitost vyjasnit, zda existence pravomoci sdílené mezi Unií a jejími členskými státy nutně vyžaduje společné („smíšené“) vystupování Unie a jejích členských států v mezinárodních orgánech, nebo zda Unie smí, či dokonce musí vystupovat navenek také samostatně. Ve věci C‑626/16 bude navíc nutno projednat, za jakých okolností jsou rozhodnutí Coreperu napadnutelnými právními akty ve smyslu článku 263 SFEU. V řízení týkajícím se dohody o partnerství s Kazachstánem (C‑244/17), v němž jsem rovněž dnes předložila své stanovisko, se jedná o zcela odlišné otázky týkající se požadavků na většinu při přijetí rozhodnutí Rady, které vykazují určité souvislosti se společnou zahraniční a bezpečnostní politikou.

7.

Rámec unijního práva této věci je v první řadě vymezen články 2, 3 a 4 SFEU, jakož i čl. 4 odst. 1 a čl. 5 odst. 2 SEU. Dále jsou relevantní články 191 a 192 SFEU. Mimoto je nutno odkázat na zásadní předpisy společné rybářské politiky, jež je formulována v nařízení (EU) č. 1380/2013 ( 5 ).

8.

V článku 1 nařízení č. 1380/2013 se v oblasti působnosti společné rybářské politiky stanoví:

(1)   Společná rybářská politika se vztahuje na:

[…]

(2)   Společná rybářská politika se vztahuje na činnosti uvedené v odstavci 1, pokud jsou prováděny:

[…]

9.

Cíle společné rybářské politiky jsou v článku 2 nařízení č. 1380/2013 popsány takto:

„(1)   Společná rybářská politika musí zajistit, aby činnosti v oblasti rybolovu a akvakultury byly dlouhodobě udržitelné z hlediska životního prostředí […].

(2)   Společná rybářská politika musí uplatňovat přístup předběžné opatrnosti v oblasti řízení rybolovu a jejím účelem je zajistit, aby využívání živých biologických mořských zdrojů obnovilo a zachovalo stavy lovených druhů nad úrovněmi, které mohou poskytnout maximální udržitelný výnos.

[…]

(3)   Společná rybářská politika musí provádět ekosystémový přístup k řízení rybolovu, aby zajistila, že nepříznivé dopady rybolovných činností na mořský ekosystém budou minimalizovány, a musí se snažit zajistit, aby při činnostech v oblasti akvakultury a rybolovu nedocházelo ke zhoršování mořského prostředí.

[…]

(5)   Společná rybářská politika musí zejména:

[…]

10.

Co se týče cílů vnější rybářské politiky, obsahuje čl. 28 odst. 1 nařízení č. 1380/2013 toto ustanovení:

„Za účelem zajištění udržitelného využívání, řízení a zachování biologických mořských zdrojů a mořského prostředí udržuje Unie vnější vztahy v oblasti rybolovu v souladu se svými mezinárodními závazky a politickými cíli a s cíli a zásadami uvedenými v článcích 2 a 3.“

11.

Z mezinárodního práva jsou relevantní ustanovení Canberrské úmluvy; kromě toho je nutno odkázat na Smlouvu o Antarktidě.

12.

Úmluva o zachování živých mořských zdrojů v Antarktidě ( 6 ) (Canberrská úmluva) byla podepsána 20. května 1980 v Canberře (Austrálie) a vstoupila v platnost 7. dubna 1982. Kromě Unie jsou signatáři smlouvy také dvanáct členských států Unie ( 7 ) a dalších 23 třetích zemí.

13.

Článek I Canberrské úmluvy stanoví:

„(1)   Tato úmluva se vztahuje na živé mořské zdroje v Antarktidě v oblasti jižně od 60° jižní šířky a na živé mořské zdroje v Antarktidě v oblasti mezi touto zeměpisnou šířkou a antarktickou konvergencí, které tvoří součást mořského ekosystému Antarktidy.

(2)   Živými mořskými zdroji v Antarktidě se rozumějí populace ryb, měkkýšů, korýšů a všech ostatních druhů živých organismů, včetně ptáků, vyskytující se jižně od antarktické konvergence.

(3)   Mořským ekosystémem Antarktidy se rozumí komplex vzájemných vztahů živých mořských zdrojů v Antarktidě a jejich vztahů s prostředím.

[…]“

14.

Článek II Canberrské úmluvy zní:

(1)   Cílem této úmluvy je zachování živých mořských zdrojů v Antarktidě.

(2)   Pro účely této úmluvy zahrnuje termín „zachování“ racionální využívání.

(3)   Lov a s ním související činnosti v oblasti působnosti této úmluvy se musí provádět ve shodě s ustanoveními této úmluvy a podle těchto zásad pro zachování:

[…]“

15.

V článku III upravuje Canberrská úmluva svůj vztah ke Smlouvě o Antarktidě:

„Smluvní strany bez ohledu na to, zda jsou nebo nejsou smluvními stranami Smlouvy o Antarktidě, se dohodly, že se v oblasti působnosti Smlouvy o Antarktidě nezapojí do žádných činností odporujících zásadám a cílům této smlouvy […]“

16.

Článek V Canberrské úmluvy kromě toho stanoví:

„(1)   Smluvní strany, které nejsou smluvními stranami Smlouvy o Antarktidě, uznávají zvláštní závazky a povinnosti poradních stran Smlouvy o Antarktidě, pokud jde o ochranu a zachování životního prostředí v oblasti Smlouvy o Antarktidě.

(2)   Smluvní strany, které nejsou smluvními stranami Smlouvy o Antarktidě, se dohodly, že budou při své činnosti v oblasti Smlouvy o Antarktidě zachovávat v příslušných případech dohodnutá opatření pro zachování fauny a flory v Antarktidě i další opatření doporučená poradními stranami Smlouvy o Antarktidě v rámci plnění svých povinností chránit životní prostředí Antarktidy před všemi formami škodlivých zásahů lidí.

[…]“

17.

Článkem VII Canberrské úmluvy se zakládá Komise k zachovávání živých mořských zdrojů v Antarktidě (CCAMLR), jíž článek IX Úmluvy stanoví mimo jiné tyto úkoly:

„(1)   Úkolem komise je uskutečňování cílů a zásad stanovených v článku II této úmluvy. Za tímto účelem:

[…]

[…]

(2)   Opatření pro zachování uvedená v odst. 1 písm. f) zahrnují

[…]

[…]“

18.

Kromě Evropské unie je členy CCAMLR osm jejích členských států ( 8 ).

19.

Smlouva o Antarktidě byla podepsána 1. prosince 1959 ve Washingtonu, D. C. (Spojené státy americké). Tři členské státy Evropské unie mají jako signatáři Smlouvy o Antarktidě postavení smluvní strany ( 9 ). Devět dalších členských států Unie má postavení poradní smluvní strany ( 10 ) a osm členských států postavení neporadní smluvní strany ( 11 ).

20.

Článek IX odst. 1 Smlouvy o Antarktidě stanoví:

„Zástupci smluvních stran […] budou se […] scházet v termínech a na místech, které si určí v zájmu výměny informací, vzájemných konzultací o otázkách Antarktidy, jež představují obecný zájem a také v zájmu rozpracování, prozkoumání a doporučení opatření svým vládám, která by přispěla k uskutečnění zásad a cílů této Smlouvy, včetně opatření o

[…]

21.

V článku VI Smlouvy o Antarktidě je stanovena její prostorová působnost takto:

„Ustanovení této Smlouvy platí pro oblast na jih od 60. rovnoběžky jižní šířky, včetně plovoucích ledovců[…]“

22.

CCAMLR si stanovila za cíl vytvořit síť chráněných mořských oblastí v oblasti Antarktidy. Evropská unie tento cíl výslovně podporuje.

23.

Na tomto základě sepsala Rada v roce 2014 jako přípravu na účast Unie na budoucích výročních zasedáních CCAMLR, na základě čl. 218 odst. 9 SFEU „víceleté stanovisko“, kterým byl mimo jiné zaveden „zjednodušený postup“ pro přijímání rozhodnutí Rady o postoji k otázkám v oblasti společné rybářské politiky, který má Unie v rámci CCAMLR přijmout ( 12 ). Podle tohoto postupu předkládají útvary Komise před každým výročním zasedáním CCAMLR přípravným orgánům Rady příslušné podklady. V praxi útvary Komise tyto podklady předávají buď pracovní skupině Rady pro rybolov, nebo Coreperu.

24.

Dne 31. srpna 2015 předložily útvary Komise pracovní skupině Rady pro rybolov cestou zkráceného postupu neformální dokument (takzvaný „non-paper“), ke kterému byl přiložen návrh na „Diskusní dokument o budoucím návrhu na vytvoření chráněné mořské oblasti ve Weddellově moři“ ( 13 ).

25.

Útvary Komise navrhly, aby tento diskusní papír byl CCAMLR (přesněji řečeno vědeckému výboru při CCAMLR ( 14 )) předložen pouze jménem Unie, protože podle jejich názoru se jednalo o oblast společné rybářské politiky.

26.

Na svém zasedání dne 5. září 2015 schválila pracovní skupina Rady obsah diskusního dokumentu, přiřadila jej však politice životního prostředí, a považovala proto za nutné, aby tento dokument byl vědeckému výboru CCAMLR předložen jménem Unie a jejích členských států. Věc byla předána Coreperu.

27.

Coreper se věcí zabýval na svém zasedání dne 11. září 2015. Po výměně názorů předseda Coreperu konstatoval, že o obsahu diskusního dokumentu panuje shoda a tento dokument by měl být předložen CCAMLR na jejím 34. výročním zasedání 2015. Mimoto konstatoval, že bylo ujednáno, že diskusní dokument bude CCAMLR předložen jménem Unie a jejích členských států.

28.

Proti posledně uvedenému protestovala Komise v prohlášení, které uvedla do protokolu. Prohlásila sice, že je ochotna, jak se dohodl VSZ, předložit diskusní dokument CCAMLR jménem Unie a jejích členských států, výslovně si však vyhrazuje právo učinit právní kroky.

29.

Dne 30. srpna 2016 předložily útvary Komise pracovní skupině Rady pro rybolov, opět zjednodušeným postupem, neformální dokument („non-paper“). Tento dokument byl 6. září 2016 doplněn o čtyři návrhy na vytvoření nebo podporu vytvoření chráněných mořských oblastí v Antarktidě, jmenovitě se jednalo o CHMO Weddellovo moře ( 15 ), uvedenou již v roce 2015, dále o CHMO Rossovo moře ( 16 ), CHMO Východní Antarktida a o komplex zvláštních výzkumných oblasti určených pro zkoumání ústupu ledovců ( 17 ).

30.

Útvary Komise navrhly, aby tento návrh byl předložen CCAMLR pouze jménem Unie, protože podle jejich názoru se jednalo o oblast společné rybářské politiky. V zájmu dodržení lhůt pro předkládání návrhů k výročním zasedáním CCAMLR doručila Komise uvedené podklady ihned do sekretariátu CCAMLR, a sice pouze jménem Unie.

31.

Pracovní skupina Rady projednala obsah diskusního dokumentu i uvedených čtyř návrhů na svých jednáních ve dnech 15. a 22. září 2016 a jejich obsah dne 22. září 2016 schválila, přiřadila je však politice životního prostředí, a považovala proto za nezbytné, aby byly CCAMLR předloženy jménem Unie a jejích členských států. Pracovní skupina byla mimoto toho názoru, že na tento případ nelze použít zjednodušený postup, protože ten je určen pouze pro otázky společné rybářské politiky. Věc byla poté předložena VSZ a posléze Radě.

32.

Rada schválila dne 10. října 2016 na svém 3487. zasedání v Lucemburku záměr Komise předložit CCAMLR diskusní dokument a uvedené čtyři návrhy jménem Unie. Kromě toho konstatovala, že z těchto údajů vyplývá postoj, který má během 35. výročního zasedání CCAMLR zastupovat Unie.

33.

Ve svém prohlášení, které uvedla do protokolu, trvala Komise na tom, že se uvedené podklady týkají oblasti výlučných pravomocí Unie k zachovávání biologických mořských zdrojů. Sice vyjádřila svoji ochotu vyjasnit sekretariátu CCAMLR, že podklady je nutno chápat jako předložené Unií a jejími členskými státy ( 18 ), výslovně si však vyhradila právní kroky.

34.

Na svém 35. výročním zasedání 2016 pak CCAMLR rozhodla, že přijme dva z návrhů předložených, resp. podporovaných Unií, a sice že zřídí mořskou chráněnou oblasti v Rossově moře a několik zvláštních výzkumných oblastí. Dále rozhodla, že o obou zbývajících návrzích Unie – v neposlední řadě o případném vytvoření CHMO Weddellovo moře – bude dále jednat.

35.

U Soudního dvora jsou nyní ve věcech C‑626/15 a C‑659/16 vedena dvě řízení o žalobách na neplatnost podle čl. 263 odst. 2 SFEU, v nichž proti sobě stojí Komise a Rada. Rada má přitom podporu několika členských států.

36.

Ve věci C‑626/15 podala Komise písemným vyhotovením ze dne 23. listopadu 2015 žalobu na neplatnost rozhodnutí z roku 2015.

37.

Podle čl. 131 odst. 2 jednacího řádu povolil předseda Soudního dvora v této věci Spolkové republice Německo, Řecké republice, Španělskému království, Francouzské republice, Nizozemskému království, Portugalské republice, Finské republice, Švédskému království a Spojenému království Velké Británie a Severního Irska vedlejší účastenství na podporu Rady.

38.

Ve věci C‑626/15 Komise navrhuje, aby Soudní dvůr

39.

Rada, s podporou devíti vedlejších účastníků, navrhuje, aby Soudní dvůr

40.

Ve věci C‑659/16 podala Komise písemným vyhotovením ze dne 20. prosince 2016 žalobu na neplatnost rozhodnutí z roku 2016.

41.

Podle čl. 131 odst. 2 jednacího řádu povolil předseda Soudního dvora v této věci Belgickému království, Spolkové republice Německo, Španělskému království, Francouzské republice, Lucemburskému velkovévodství, Nizozemskému království, Portugalské republice, Finské republice, Švédskému království a Spojenému království Velké Británie a Severního Irska vedlejší účastenství na podporu Rady.

42.

Ve věci C‑659/16 navrhuje Komise, aby Soudní dvůr

43.

Rada, s podporou deseti vedlejších účastníků, navrhuje, aby Soudní dvůr

44.

Před Soudním dvorem byly obě žaloby Komise projednány písemně. Dne 10. ledna 2017 povolil předseda Soudního dvora Radě ve věci C‑626/15 předložení nových důkazních prostředků. Rozhodnutím ze dne 10. února 2017 předseda dále přerušil řízení ve věci C‑626/15 do ukončení písemné části řízení ve věci C‑659/16. Usnesením z téhož dne kromě toho předseda spojil obě věci C‑626/15 a C‑659/16 pro účely ústní části řízení a rozsudku.

45.

Společné jednání, jehož se zúčastnila Komise, Rada a její vedlejší účastníci s výjimkou Belgického království, Lucemburského velkovévodství, Nizozemského království a Finské republiky, se konalo dne 13. března 2018.

46.

Na návrh Rady podaný ve věci C‑626/15 zasedá Soudní dvůr v tomto řízení podle čl. 16 odst. 3 svého statutu ve velkém senátu. Podle čl. 29 odst. 1 jednacího řádu Soudní dvůr rozhodl, že spojené věci C‑626/15 a C‑659/16 budou přiděleny stejnému soudnímu kolegiu.

47.

Ve věci C‑626/15 zaujímá otázka přípustnosti žaloby Komise značný prostor. Na rozdíl od věci C‑659/16 totiž Rada a řada vedlejších účastníků řízení vehementně popírají, že rozhodnutí napadené Komisí ve věci C‑626/15 z roku 2015 lze napadnout žalobou na neplatnost ve smyslu článku 263 SFEU. Opírají se v zásadě o dva argumenty: Zaprvé mají za to, že se jedná o pouhé rozhodnutí Coreperu, nikoliv o rozhodnutí Rady. A zadruhé podle nich nejsou s tímto rozhodnutím spojeny žádné závazné právní účinky.

48.

Bezpochyby není Coreper jako takový unijním orgánem, kterému by Smlouvy udělovaly pravomoci, nýbrž je pouze pomocným orgánem Rady, který připravuje práce a plní úkoly ( 22 ) (čl. 240 odst. 1 první věta SFEU).

49.

Okolnost, že Coreper smí přijmout pouze určitá procedurální rozhodnutí (čl. 240 odst. 1 druhá věta SFEU a čl. 19 odst. 7 jednacího řádu Rady) a v ostatním není oprávněn vykonávat rozhodovací pravomoc příslušející podle smluv Radě ( 23 ), však v žádném případě neznamená, že jeho jednání nemohou být přezkoumána unijními soudy. Spíše je nutno jednání Coreperu přičíst Radě. Chová-li se VSZ protiprávně, musí se za to Rada zodpovídat před unijními soudy. Pro tento názor hovoří myšlenka rozsáhlé právní ochrany a rozsáhlé soudní kontroly ohledně všech jednání orgánů, institucí a jiných subjektů Unie, z níž vychází článek 263 SFEU.

50.

Je sice pravda, že v mnoha případech existuje zvláštní právní akt Rady, který Coreper pouze připravil. V takovém případě je soudní kontrola spojena s tímto právním aktem a přípravné úkony Coreperu nelze před soudem samostatně napadnout.

51.

Jinak je tomu v případě, pokud výjimečně jedná pouze Coreper, a naopak Rada na úrovni ministrů se nezapojí vůbec. V takovém případě je totiž příslušný postup uzavřen již aktem Coreperu ( 24 ), a stanovisko Rady jako unijního orgánu je s konečnou platností stanoveno tímto aktem Coreperu ( 25 ). Tak tomu bylo u rozhodnutí z roku 2015, jež je základem věci C‑626/15. Rozhodnutí z roku 2015 jako právní akt, který lze přičíst Radě, tedy musí být možno podrobit soudnímu přezkumu unijními soudci.

52.

Z ustálené judikatury vyplývá, že za „napadnutelné akty“ ve smyslu článku 263 SFEU se považují všechna opatření přijímaná orgány Unie v jakékoliv formě, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky ( 26 ).

53.

Pro konstatování, zda napadený akt takovéto účinky vyvolává (či vyvolávat má), je třeba vycházet z jeho podstaty ( 27 ), což je třeba posoudit na základě objektivních kritérií. Mezi ně patří v první řadě obsah aktu, ale také souvislosti jeho přijetí a pravomoc jednajícího ( 28 ). Úmysl jednajícího orgánu také hraje roli ( 29 ), vždy za předpokladu, že jej lze objektivně zjistit.

54.

Na rozdíl od názoru Rady zde nejde o otázku, zda je diskusní dokument předaný CCAMLR jako takový napadnutelný. Spíše je nutno posoudit, zda rozhodnutí Coreperu přijaté v roce 2015, totiž předat tento diskusní dokument CCAMLR jménem Unie a jejích členských států, vyvolává závazné právní účinky, a tak jej lze kvalifikovat jako napadnutelný akt ve smyslu článku 263 SFEU.

55.

Co se týče obsahu rozhodnutí z roku 2015, toto rozhodnutí stanoví, že diskusní dokument o vytvoření chráněných mořských oblastí ve Weddellově moři bude CCAMLR předložen společně jménem Unie a jejích členských států, nikoliv pouze jménem Unie. Tento údaj důrazně poukazuje na to, že rozhodnutí z roku 2015 vyvolalo právní účinky, neboť omezilo možnosti jednání Komise ohledně jejího vystupování na 34. výročním zasedání CCAMLR v roce 2015. Toto rozhodnutí zejména zabránilo komisi, aby využila své pravomoci k vnějšímu zastupování Unie (čl. 17 odst. 1 šestá věta SEU) jiným způsobem než společným mezinárodním vystupováním se zástupci členských států.

56.

Co se pak týče souvislostí, do nichž rozhodnutí z roku 2015 zapadá, je nutno poukázat na víceleté stanovisko, které Rada schválila v roce 2014 ( 30 ). V tomto stanovisku je „přípravným orgánům“ Rady výslovně přiznána kontrolní a rozhodovací pravomoc, jejímž cílem je „zjednodušeným postupem“ konkretizovat postoj Unie k určitým záležitostem projednávaným na výročních zasedáních CCAMLR. Diskusní dokument, který je ve věci C‑626/15 předmětem sporu, byl Coreperu předložen speciálně v rámci tohoto zjednodušeného postupu. Také tato okolnost hovoří pro domněnku, že rozhodnutí z roku 2015 vyvolalo závazné právní účinky.

57.

To samé konečně platí také pro úmysl jednajících orgánů: účastníci nevedou spor o to, že Coreper v tomto případě svým rozhodnutím z roku 2015 chtěl stanovit, jak se mají zástupci Unie v rámci 34. výročního zasedání CCAMLR na mezinárodní scéně konkrétně chovat.

58.

Za těchto okolností je nutno vycházet z toho, že rozhodnutí z roku 2015 mělo vyvolat závazné právní účinky a také je vyvolalo.

59.

Rada a někteří vedlejší účastníci nesouhlasí s domněnkou napadnutelného právního aktu ve věci C‑626/15 v zásadě dvěma protiargumenty.

60.

Účastníci řízení zaprvé poukazují na to, že podle čl. 16 odst. 1 druhé věty SEU Radě přísluší vymezování politik Unie, také a právě v souvislosti s jejím vnějším jednáním, a také na vnější zastupování Unie Komisí ve smyslu čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU ( 31 ).

61.

Tato námitka však není účinná. Zcela nesporná existence pravomoci Rady podle čl. 16 odst. 1 druhé věty SEU totiž v žádném případě nevylučuje, aby rozhodnutí Rady týkající se vnější činnosti Unie, která Rada přijme na tomto základě, vyvolávala právní účinky a byla napadnutelná u unijních soudů. Právě naopak je nasnadě, že takováto rozhodnutí projednávanému rozhodnutí přiznávají právní účinky a činí z něj akt napadnutelný podle článku 263 SFEU.

62.

Rada a některé členské státy zadruhé namítají, že rozhodnutí z roku 2015 nevyvolává právní účinky, protože v něm není stanoven žádný postoj Unie ve smyslu čl. 218 odst. 9 SFEU. Svůj názor odůvodňují okolností, že na 34. výročním zasedání CCAMLR nemělo být přijato ještě žádné formální usnesení o chráněné mořské oblasti ve Weddellově moři, nýbrž pouze mělo dojít k předložení sporného diskusního dokumentu CCAMLR pro přípravu případného budoucího usnesení.

63.

Ani tato námitka není přesvědčivá, a to ze dvou důvodů.

64.

Zaprvé je nutno čl. 218 odst. 9 SFEU vykládat široce ( 32 ). Postoj Unie ve smyslu tohoto ustanovení není v žádném případě stanovován pouze tehdy, pokud je od mezinárodního orgánu přímo očekáváno přijetí konkrétního usnesení k aktu, jež bude mít právní účinky, nýbrž také tehdy, pokud chce Unie v rámci tohoto mezinárodního orgánu podnítit debatu, která by mohla vést k přijetí aktu, jež bude mít právní účinky, nebo se do takové debaty zapojit ( 33 ). Cílem čl. 218 odst. 9 SFEU je zajistit, aby Unie v celém rozhodovacím procesu příslušného mezinárodního orgánu mluvila stejným hlasem a její příspěvky v rámci tohoto procesu byly autorizovány jejími příslušnými orgány.

65.

Zadruhé může Rada považovat za žádoucí, aby byl společný postoj Unie pro vystupování v mezinárodním orgánu stanoven také mimo oblasti upravené čl. 218 odst. 9 SFEU – na základě dobrovolnosti. Pokud tak učiní, je tento postoj závazný a od ostatních unijních orgánů (čl. 13 odst. 2 druhá věta SEU), tak od členských států to vyžaduje loajální chování (čl. 4 odst. 3 SEU a čl. 191 odst. 4 první věta SFEU).

66.

Tedy dokonce pokud v rozhodnutí z roku 2015 nespatřujeme závazné stanovení postoje Unie podle čl. 218 odst. 9 SFEU, nýbrž pouze dobrovolné stanovení společného stanoviska mimo oblast působnosti čl. 218 odst. 9 SFEU ohledně začínající debaty v mezinárodním orgánu, nelze tomuto rozhodnutí upřít jeho právně relevantní účinky. To platí o to více, že v CCAMLR a jiných smluvních státech Canberrské dohody byl společným předložením diskusního dokumentu Unií a jejími členskými státy vyvolán dojem, že možné vytvoření chráněné mořské oblasti ve Weddellově moři nespadá do výlučné pravomoci Unie, nebo že Unie každopádně nemůže v této záležitosti vystupovat samostatně. To postačuje pro domněnku právních účinků ve smyslu článku 263 SFEU ( 34 ).

67.

Z výše uvedeného tedy vyplývá, že se u rozhodnutí z roku 2015 jedná o napadnutelný akt ve smyslu čl. 263 SFEU. Žaloba Komise podaná ve věci C‑626/15 je tedy přípustná.

68.

Obě žaloby ve věcech C‑626/15 a C‑659/16 jsou opodstatněné, pokud se prokáže, že Rada po Komisi v napadených rozhodnutích z roku 2015 a 2016 neprávem požadovala, aby projednávané podklady a postoje o plánované chráněné mořské oblasti předložila CCAMLR jménem Unie a jejích členských států. Jinými slovy řečeno, je tedy nutno vyjasnit, zda se Unie směla účastnit diskusí a rozhodování CCAMLR také sama vlastním jménem – tedy bez součinnosti svých členských států, jak navrhovala Komise.

69.

Komise Radě vytýká, že porušila pravomoc Unie k samostatnému jednání na mezinárodní scéně tím, že trvala na společném postupu Unie a jejích členských států. K tomu předkládá jak ve věci C‑626/15, tak ve věci C‑659/16 dva žalobní důvody. Zaprvé Rada porušila výlučnou unijní pravomoc k zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky podle čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU (první žalobní důvod), a zadruhé nezohlednila existenci výlučné unijní pravomoci podle čl. 3 odst. 2 třetí možnosti SFEU kvůli nebezpečí narušení nebo pozměnění působnosti společných pravidel (doktrína AETR, druhý žalobní důvod).

70.

Osud obou žalobních důvodů konečně závisí na otázce, který hmotněprávní právní základ byl pro rozhodnutí z roku 2015 a 2016 relevantní a zda tento právní základ umožňuje, či dokonce stanoví samostatné vystupování Unie v rámci CCAMLR. Podle zásady svěření pravomocí (čl. 5 odst. 1 první věta a odst. 2 SEU ve spojení se čl. 4 odst. 1 SEU) je takovýto právní základ nezbytný nejen pro vnitřní jednání Unie, ale také pro její vnější jednání ( 35 ). Volba správného právního základu má totiž ústavně právní význam ( 36 ).

71.

Ve svém prvním žalobním důvodu Komise v zásadě tvrdí, že ohledně podkladů předkládaných CCAMLR, jakož i otázek týkajících se plánovaných mořských chráněných oblastí, o kterých se mělo diskutovat během výročních zasedání 2015 a 2016 tohoto orgánu, byla příslušná Unie, protože jejich předmětem bylo zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky, a spadaly tedy do působnosti výlučné unijní pravomoci podle čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU.

72.

V rámci společné rybářské politiky jsou skutečně stanovena opatření na zachování biologických mořských zdrojů (čl. 1 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1380/2013). Taková opatření se nemusí nutně omezovat na unijní vody, nýbrž mohou být jako součást vnější rybářské politiky použita také mimo tyto vody, pokud se týkají činností rybářských plavidel Unie nebo příslušníků členských států (čl. 1 odst. 2 písm. c) a d) a čl. 28 nařízení č. 1380/2013) ( 37 ).

73.

Společná rybářská politika však v žádném případě není jedinou možným výchozím bodem pro unijní opatření na zachování biologických mořských zdrojů. Z historického pohledu sice často byla sedes materiae pro opatření na zachování přijímaná na evropské úrovni ( 38 ). Jak ale ukazuje pohled na čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU ( 39 ), Smlouvy dnes výslovně rozlišují mezi opatřeními na zachování biologických zdrojů, která jsou přijímána v rámci společné rybářské politiky, a opatřeními na zachování biologických mořských zdrojů, která jsou přijímána v rámci jiných unijních politik.

74.

Méně překvapivé z tohoto důvodu je, že Rada a vedlejší účastníci zastávají názor, že se chráněné mořské oblasti, o nichž uvažuje CCAMLR, netýkají společné rybářské politiky, nýbrž spíše politiky životního prostředí, a případně výzkumu, u nichž jsou pravomoci sdíleny Unií a členskými státy (čl. 4 odst. 1 ve spojení s odst. 2 písm. e) a odst. 3 SFEU).

75.

Obě strany předkládají své argumenty s podivuhodným zápalem. Rada a někteří vedlejší účastníci mezi řádky vytýkají Komisi, že se všemožně snaží zabránit mezinárodnímu vystupování členských států, a naopak Komise vyčítá Radě, že všemožně hledá právní podklady, které by vždy umožňovaly součinnost členských států po boku Unie.

76.

K tomu si dovolím podotknout, že volba právního základu se musí řídit pouze objektivními a soudem přezkoumatelnými okolnostmi, mezi něž patří zejména cíl a obsah napadeného rozhodnutí ( 40 ), ale také kontext, do něhož toto rozhodnutí zapadá ( 41 ).

77.

Subjektivní hodnocení a obecné politické úmysly jednajících aktérů při výběru právního základu jsou naopak zcela nevýznamné ( 42 ). Pokud by Rada při stanovení právního základu pro unijní právní akt v oblasti vnějšího jednání usilovala o to, aby zabránila samostatnému vystupování Unie a umožnila členským státům účast po boku Unie, mohlo by to dokonce představovat zneužití prostoru pro uvážení ve smyslu čl. 263 odst. 2 SFEU.

78.

Stejně tak nemůže hrát roli skutečnost, jaký právní podklad byl použit pro vydání jiných aktů Unie, které případně vykazují podobné znaky nebo jsou s napadenými rozhodnutími v úzké souvislosti ( 43 ) (například schválení Canberrského protokolu jménem Evropského hospodářského společenství a účast Společenství resp. Unie na dosavadních rozhodnutích CCAMLR). Podle ustálené judikatury nemůže totiž pouhá praxe Rady pozměnit pravidla smluv a vytvářet tedy prejudici závaznou pro unijní orgány ( 44 ).

79.

Projednávaná věc velmi názorně ukazuje, že plánované vytvoření mořských chráněných oblastí v Antarktidě se vztahuje jak k zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky, tak k oblastem životního prostředí a výzkumu, které jsou upraveny Smlouvou o fungování Evropské unie. Chráněné mořské oblasti, plánované v rámci CCAMLR, totiž zaprvé slouží k zachování a výzkumu živých mořských zdrojů v Antarktidě (čl. II odst. 1 Canberrské úmluvy), jejich vznik tedy sleduje ekologické a případně výzkumné cíle. Zadruhé mají umožnit racionální využívání těchto zdrojů (čl. II odst. 2 Canberrské úmluvy), tedy zejména udržitelný rybolov.

80.

Unie by tedy pro svou součinnost na zřízení plánovaných chráněných mořských oblastí měla teoreticky k dispozici své pravomoci v rámci politiky životního prostředí (hlava XX Smlouvy o fungování EU ( 45 )) a případně v rámci politiky výzkumu (hlava XIX Smlouvy o fungování EU), jakož i pravomoci k zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky (hlava III Smlouvy o fungování EU), přičemž posledně uvedená pravomoc musí být podle horizontálního ustanovení obsaženého v článku 11 SFEU vykonávána s ohledem na požadavky na ochranu životního prostředí a musí se řídit ekosystémovým přístupem (čl. 2 odst. 3 nařízení č. 1380/2013).

81.

V takovéto situaci, kdy do úvahy přichází více právních základů, musí být podle ustálené judikatury, která byla vydána jak k vnitřnímu, tak k vnějšímu jednání Unie, provedeno posouzení podle priorit. Pokud totiž právní akt – jako zde – sleduje dvojí účel nebo má dvě složky, a pokud lze jeden z těchto účelů nebo jednu z těchto složek označit jako hlavní nebo převažující, zatímco druhá je pouze vedlejší, musí být akt založen na jediném právním základu, a sice na tom, který si vyžaduje hlavní nebo převažující účel nebo složka. Pouze velmi výjimečně se opatření opírá o více právních základů společně, a to když sleduje více účelů současně nebo obsahuje více složek zároveň, které jsou nedělitelně spojeny a žádná z nich není v porovnání s druhou vedlejší ( 46 ).

82.

Jak jsem již uvedla na jiném místě ( 47 ), posouzení podle priorit nesmí ve vertikálním vztahu vést k posílení pravomoci Unie vůči členským státům, neboť by došlo k obcházení zásady svěření pravomocí (čl. 5 odst. 1 první věta a odst. 2 SEU ve spojení s čl. 4 odst. 1 SEU). Posouzení podle priorit se bez dalšího použije také v horizontálním vztahu, tedy tam, kde je zjevné, že Unie disponuje pravomocí pro všechny složky plánovaného jednání, a jedná se tedy pouze o správný výběr mezi těmito pravomocemi.

83.

Tak je tomu v projednávaném případě: Unie má zcela nesporné pravomoci v oblasti životního prostředí, výzkumu a zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky, které ve svém souhrnu jistě postačují, aby se v rámci CCAMLR podílela na všech opatřeních, které byly předmětem napadených rozhodnutí z roku 2015 a 2016 – konkrétně tedy diskuse a rozhodnutí o vytvoření různých chráněných mořských oblastí v Antarktidě. Účastníci řízení vedou spor pouze o to, kterou z těchto pravomocí měla Unie v první řadě použít, se všemi důsledky, které by to mohlo mít pro otázku samostatného vystupování členských států na mezinárodní scéně po boku Unie.

84.

Aspekt výzkumu hrál podle mého názoru u všech opatření plánovaných CCAMLR, které byly předmětem napadených rozhodnutí z roku 2015 a 2016, pouze podřadnou úlohu.

85.

Je sice pravda, že plánované chráněné mořské oblasti v Antarktidě měly sloužit také lepšímu výzkumu tamních mořských ekosystémů, a proto je výzkum ve sporných dokumentech také opakovaně zmiňován ( 48 ). Plánované výzkumné aktivity však nejsou samoúčelné, nýbrž slouží nadřazenému cíli zachování živých mořských zdrojů v Antarktidě, což si také CCAMLR v souladu s Canberrskou úmluvou a Smlouvou o Antarktidě vytkla jako hlavní cíl. Účelem výzkumu v rámci plánovaných mořských chráněných oblastí je tedy v podstatě ochrana životního prostředí, a proto je nutno jej koneckonců považovat pouze za podpůrné opatření na ochranu životního prostředí.

86.

To samé platí v rámci napadeného rozhodnutí z roku 2016 pro plánované zvláštní oblasti pro výzkum ústupu ledovců. Nutno připustit, že výslovné pojmenování těchto oblastí jako „výzkumných oblastí“ může při prvoplánovém posouzení vyvolat dojem, že zde by hledisko výzkumu mohlo hrát převažující roli. Při bližším pohledu jde však i u těchto zvláštních oblastí spíše o zkoumání ekosystémů a přírodních živlů s ohledem na lepší ochranu klimatu a flóry a fauny v Antarktidě. Tedy také zde je prioritou ochrana životního prostředí, a nikoliv výzkum jako takový.

87.

Výzkumné složky napadených rozhodnutí z roku 2015 a 2016 lze tedy celkově považovat za vedlejší, tudíž přijetí těchto rozhodnutí nemělo být založeno na právním základu v oblasti politiky výzkumu, a to ani v kombinaci s jinými právními základy.

88.

V projednávané věci je rozhodující vymezení politiky životního prostředí od politiky rybolovu. Tímto hlediskem, jemuž účastníci řízení ve věcech C‑626/15 a C‑659/16 věnují hlavní pozornost, se judikatura zabývala dosud pouze okrajově ( 49 ). V důsledku toho zatím téměř neexistují jasná kritéria použitelná v praxi. Soudní dvůr pouze konstatoval, že opatření nelze považovat za akt v oblasti životního prostředí jen proto, že zohledňuje požadavky ochrany životního prostředí, neboť tyto požadavky musí být na základě horizontálního ustanovení v dnešním článku 11 SFEU součástí všech politik ( 50 ). Dále Soudní dvůr připomněl, že se ustanovení Smluv o politice životního prostředí nedotýkají pravomocí, které Unie má na základě jiných ustanovení Smluv ( 51 ).

89.

Mnohem častěji se Soudní dvůr dosud zabýval otázkou, zda je nutno pravomoci unijních orgánů v oblasti společné obchodní politiky (čl. 207 odst. 1 SFEU) vymezit od jiných politik, v neposlední řadě od politiky životního prostředí (čl. 192 SFEU) ( 52 ). Podle ustálené judikatury nelze k závěru, že unijní akt náleží do kategorie aktů spadajících do společné obchodní politiky, dospět na základě pouhé okolnosti, že takový akt může mít určitý dopad na obchod s jedním nebo více třetími státy; takovýto unijní akt naproti tomu do takovéto politiky spadá v případě, že se týká zvláště tohoto obchodu, a to v tom smyslu, že jeho účelem je především podpora, usnadnění nebo úprava tohoto obchodu a má na něj přímé a bezprostřední účinky ( 53 ).

90.

Tato kritéria mohou mutatis mutandis posloužit jako vodítko i pro zde prováděné vymezení rybářské politiky a politiky životního prostředí. Při jejich použití pak nelze k závěru, že unijní akt musí být zařazen do kategorie aktů spadajících do společné rybářské politiky, dospět na základě pouhé okolnosti, že takový akt může mít určitý dopad na rybolov. Za opatření spadající čistě do rybářské politiky lze takovýto právní akt považovat spíše pouze v případě,

91.

Naopak nelze unijní akt zařadit mezi akty spadající do politiky životního prostředí na základě pouhé okolnosti, že zohledňuje požadavky ochrany životního prostředí, jak by tomu podle článku 11 SFEU mělo být vždy, nýbrž pouze tehdy, pokud je ochrana životního prostředí jeho hlavním záměrem.

92.

Posuzujeme-li cíle, obsah a kontext ( 54 ) napadených rozhodnutí z roku 2015 a 2016 ve světle těchto kritérií, nelze popřít, že plánované chráněné mořské oblasti v Antarktidě mají se svými zákazy a omezeními rybolovu přímé a bezprostřední účinky na rybolovnou činnost. U žádné z těchto chráněných mořských oblastí však nestojí v popředí podpora, usnadnění a dokonce ani úprava rybolovu, spíše je zde rybolov v důsledku celé řady opatření z oblasti politiky životního prostředí v určitých dílčích oblastech na celá desetiletí zcela zakázán a v jiných dílčích oblastech nanejvýš tolerován v určitých hranicích.

93.

Zásadním cílem plánovaných chráněných mořských oblastí je zachování ekosystémů, biologické rozmanitosti a přírodních stanovišť v Antarktidě, jejich výzkum a ochrana, jakož i působení proti škodlivým dopadům změny klimatu v tomto regionu, který má mimořádný význam pro světové klima ( 55 ). U chráněných druhů živočichů se v žádném případě nejedná pouze o takové, které jsou předmětem komerčního rybolovu, nýbrž také například o ptáky (včetně tučňáků) a mořské savce (jako například tuleně a velryby).

94.

Obsahově se sice plánované právní úpravy CCAMLR týkající se vytvoření různých chráněných mořských oblastí intenzivně zabývají regulací činnosti rybářských plavidel, avšak v tom smyslu, že je zde rybolov do velké míry zakázán a jen výjimečně, v malých dílčích oblastech a za přísných podmínek povolen ( 56 ). Kromě toho je nutno zdůraznit, že se uvedené právní úpravy v žádném případě neomezují na rybolov, nýbrž také zakazují například ukládání nebo vyhazování odpadů ( 57 ). Dále je plánován výzkum, jak se vyvíjí ekosystémy v dílčích oblastech chráněných mořských oblastí s rybolovnou činností a dílčích oblastech bez takovýchto činností ( 58 ), což není opatření spadající čistě do oblasti rybářské politiky.

95.

Kontext plánovaných chráněných mořských oblastí také není určen pouze rybářskou politikou, nýbrž zahrnuje obecné úvahy ochrany životního prostředí. V Canberrské úmluvě sice hraje rybolov podstatně zásadnější roli než v jiných mezinárodněprávních dohodách souvisejících se smlouvou o Antarktidě, například v Madridském protokolu o ochraně životního prostředí ( 59 ). Jak Komise správně zdůrazňuje, má reglementace rybolovu s ohledem na racionální využívání živých mořských zdrojů Antarktidy – také jako zdroje proteinů – v rámci Canberrské úmluvy nezanedbatelnou váhu (viz čl. II odst. 2 a 3 této úmluvy ( 60 )). Přesto však mají smluvní strany Canberrské úmluvy – a tedy členové CCAMLR, kteří rozhodují o vytvoření chráněných mořských oblastí v Antarktidě – také v rámci této úmluvy odpovědnost za ochranu životního prostředí Antarktidy před všemi škodlivými dopady lidské činnosti, která jde nad rámec čistě ekonomické odpovědnosti (viz čl. V odst. 2 Canberrské úmluvy ve spojení s čl. IX odst. 1 písm. f) Smlouvy o Antarktidě ( 61 )). K takovým škodlivým dopadům lidské činnosti může bezpochyby docházet také mimo rybolov: Rada po právu poukazuje na možné vrty na těžbu nerostných surovin. Podle mne si lze také představit, že dříve či později by mohla být vedena diskuse o vybudování větrných elektráren.

96.

Vzhledem k tomu se u plánovaných chráněných mořských oblastí v Antarktidě, jimiž se napadená rozhodnutí z roku 2015 a 2016 zabývala, jedná ve své podstatě o záměry z oblasti politiky životního prostředí, a nikoliv o opatření na zachování v rámci společné rybářské politiky.

97.

Je možné, že požadavky ochrany životního prostředí, jak zdůrazňuje Komise, hrají důležitou roli také v rámci společné rybářské politiky a zde vedly k ekosystémovému přístupu zaměřenému na udržitelnost (čl. 2 nařízení č. 1380/2013), jak nařizuje horizontální ustanovení článku 11 SFEU. Antarktické chráněné mořské oblasti, jimž byla věnována rozhodnutí v roce 2015 a 2016, nicméně nejsou primárně opatřeními rybářské politiky s prvky politiky životního prostředí, nýbrž opatřeními na ochranu životního prostředí s – jistě zásadními – dopady na rybolov.

98.

Rada tedy rozhodnutí z roku 2015 a 2016 právem neopřela o pravomoci Unie na zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky, nýbrž pouze o politiku životního prostředí.

99.

Projednávaná věc je tak naprosto odlišná od probíhající věci Deutscher Naturschutzring ( 62 ), v níž není sporné vytvoření chráněné mořské oblasti jako celku, nýbrž pouze vybraná opatření na provádění regulací této chráněné oblasti na poli rybolovu. Je smysluplné opřít taková konkrétní prováděcí opatření o právní základ v oblasti rybářské politiky, jiná prováděcí opatření zaměřená na životní prostředí naopak o právní základ v oblasti politiky životního prostředí.

100.

Na základě mého výše uvedeného výkladu tedy Komise se svým argumentem, že hmotný právní základ napadených rozhodnutí z roku 2015 a 2016 spočívá v pravomoci Unie k zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky, neobstojí; spíše se potvrzuje pojetí Rady a vedlejších účastníků, podle něhož měly být použity pravomoci Unie v oblasti politiky životního prostředí.

101.

Nicméně by i tak bylo předčasné zamítnout první žalobní důvod ve věcech C‑626/15 a C‑659/16 jen proto, že se v něm Komise mylně odvolává na výlučnou pravomoc Unie k zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky (čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU). Vlastní a podstatně zásadnější bod, který Komise ve svém prvním žalobním důvodu uvádí, je totiž jiný: jak vyplývá z jejího písemného tak ústního vyjádření u Soudního dvora, Komise zde vytýká, že Rada ji v napadených rozhodnutích z roku 2015 a 2016 donutila k předložení sporných podkladů CCAMLR společným jménem Unie a jejích členských států, ačkoliv by samostatné vystupování jménem Unie bylo možné a dostatečné.

102.

Jak vyjasním následně, zůstává tato hlavní výtka Komise v platnosti i tehdy, pokud budou napadená rozhodnutí z roku 2015 a 2016 v souladu s právním názorem Rady a vedlejších účastníků přiřazena k politice životního prostředí, a nikoliv ke společné rybářské politice, jak požaduje Komise. Ani v rámci politiky životního prostředí totiž neexistovala právní nezbytnost součinnosti členských států na straně Unie prostřednictvím smíšeného vystupování v orgánech CCAMLR (viz níže odstavec a), ani zde nezůstal prostor pro dobrovolnou účast členských států (viz dále níže odstavec b).

103.

Zásada ne ultra petita nebrání Soudnímu dvoru v tom, aby prvnímu žalobnímu důvodu ve věcech C‑626/15 a C‑659/16 vyhověl jiným odůvodněním než tím, které uvádí sama Komise. Soud totiž není „ústy účastníků řízení“ ( 63 ). Nemůže být proto povinen zohlednit pouze ty argumenty, o které účastníci řízení opřeli svou argumentaci, protože jinak by své rozhodnutí případně musel opřít o nesprávné právní úvahy ( 64 ).

104.

Politika životního prostředí sice podle čl. 4 odst. 1 ve spojení s odst. 2 písm. e) SFEU patří mezi sdílené pravomoci, jimiž není výlučně nadána ani Unie ani členské státy. Existence sdílené pravomoci však nutně neznamená, že ve vnější oblasti musí vždy docházet ke smíšenému vystupování Unie s jejími členskými státy, u něhož by Unie byla ve svém vnějším jednání nutně odkázána na součinnost členských států po jejím boku.

105.

Generální advokát Szpunar věc vyjádřil velmi výstižně ( 65 ): „Sdílená pravomoc“ a „smíšená dohoda“ (nebo při použití na projednávanou věc „smíšené vystupování navenek“) jsou dvě rozdílné otázky ( 66 ).

106.

Je možné, že Unie ve většině případů, v nichž vystupuje na mezinárodní scéně samostatně, disponuje výlučnou vnější pravomocí podle čl. 3 odst. 1 nebo odst. 2 SFEU. Existence takovéto výlučné pravomoci však není nezbytnou podmínkou k tomu, aby Unie sama – tedy bez členských států po svém boku – uzavírala mezinárodněprávní dohody s třetími zeměmi nebo se účastnila jednání mezinárodních orgánů.

107.

Zcela v tomto smyslu Soudní dvůr ve svém nedávném rozsudku o mezinárodní železniční dopravě, takzvaném rozsudku COTIF, výslovně zamítl představu, podle níž v oblasti, v níž Unie a její členské státy sdílí pravomoci, nemůže existovat vnější pravomoc Unie, ledaže se tyto sdílené pravomoci staly podle mechanismu čl. 3 odst. 2 SFEU (tedy v zásadě podle AETR doktríny) výlučnými pravomocemi ( 67 ). Z tohoto rozsudku dále vyplývá, že mezinárodní úmluvu může Unie sama schválit tehdy, pokud spadá do oblasti sdílené pravomoci za předpokladu, že v Radě lze pro takovýto postup získat potřebnou většinu ( 68 ).

108.

Ke smíšenému vystupování Unie a jejích členských států na mezinárodní scéně musí dojít pouze tehdy, pokud Unie sama nedisponuje dostatečnými pravomocemi výlučné nebo sdílené povahy, aby ve vztahu k třetím zemím nebo v mezinárodních orgánech mohla jednat sama. Pouze pokud Unii chybí vlastní pravomoci, je v mezinárodním styku nezbytně nutná součinnost členských států po boku Unie ( 69 ).

109.

Zde to však není nezbytné: v projednávané věci Unie zcela nesporně disponovala na základě svých pravomocí v politice životního prostředí dostatkem vlastních kompetencí, aby se sama podílela na diskusi a rozhodování o vytvoření chráněných mořských oblastí v Antarktidě v rámci CCAMLR. Rada a její vedlejší účastníci nedokázali ani na vyžádání uvést jedno jediné opatření v souvislosti s dotčenými chráněnými mořskými oblasti, u nichž by Unie v projednávané věci neměla nezbytnou pravomoc.

110.

Komise má tedy pravdu, argumentuje-li, že i v případě přiřazení napadených rozhodnutí z roku 2015 a 2016 ke sdíleným pravomocem v politice životního prostředí nebylo právně nezbytně nutné, aby sporné podklady byly CCAMLR předány a sporné postoje na CCAMLR sděleny společným jménem Unie a jejích členských států.

111.

Zbývá objasnit otázku, zda vzhledem k použití pravomocí Unie v oblasti politiky životního prostředí zbývá prostor pro dobrovolné vystupování členských států po boku Unie v rámci CCAMLR. To se pochopitelně nemůže týkat všech členských států, nýbrž pouze těch z nich, které jsou členy CCAMLR ( 70 ), protože pouze ony se účastní diskusí a rozhodování CCAMLR.

112.

Výchozím bodem pro úvahy v tomto směru by měl být čl. 2 odst. 2 SFEU, který popisuje fungování pravomoci sdílené mezi Unií a členskými státy. V souladu se svým zněním platí toto ustanovení nejen pro zákonodárnou činnost, nýbrž i zcela obecně pro vydávání právně závazných aktů, a proto jej lze uplatnit také na taková rozhodnutí v oblasti vnějšího jednání Unie, jako jsou rozhodnutí napadená v tomto případě.

113.

Podle čl. 2 odst. 2 SFEU se sdílené pravomoci vyznačují tím, že členské státy mohou svou pravomoc vykonávat v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala (čl. 2 odst. 2 druhá věta SFEU); členské státy smí svou pravomoc opět vykonávat v rozsahu, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat (čl. 2 odst. 2 třetí věta SFEU).

114.

V projednávané věci neexistují – i přes odchylná ujišťování některých účastníků řízení v jednání před Soudním dvorem – žádné objektivní a ověřitelné skutečnosti, které by ukazovaly na to, že Rada stávající pravomoci Unie v oblasti životního prostředí nechtěla vykonávat ( 71 ). Je tomu právě naopak: napadené rozhodnutí z roku 2015 Komisi s odvoláním na politiku životního prostředí výslovně pověřuje k tomu, aby CCAMLR předložila k jejímu 34. výročnímu zasedání 2015 diskusní dokument (také) jménem Unie. Také s odvoláním na politiku životního prostředí rozhodnutí z roku 2016 formálně stanoví postoj, který má Unie na 35. výročním zasedání 2016 CCAMLR zastávat. Je tedy zcela neobhajitelné, že Rada v obou napadených rozhodnutích nevyužila pravomoc Unie v oblasti životního prostředí.

115.

Stejně tak v projednávaném případě neexistují objektivní a ověřitelné skutečnosti, které by ukazovaly na to, že by Rada z politických důvodů vykonávala pravomoci Unie v oblasti životního prostředí v napadených rozhodnutích z roku 2015 a 2016 pouze částečně. Rada mohla v případě chybějící povinnosti jednat, kterou by stanovily právní předpisy, v projednávaném případě zcela jistě rozhodnout, že Unie své pravomoci v oblasti životního prostředí nebude vykonávat v plném rozsahu. Touto cestou se však očividně nevydala. Předmětem obou napadených rozhodnutí byl spíše soubor opatření týkajících se zřízení plánovaných chráněných mořských oblastí, která měla být projednávána na výročních zasedáních 2015 a 2016 CCAMLR a o nichž zde mělo být rozhodnuto. Z žádné části napadených rozhodnutí nevyplývá, že by se Unie vzdávala výkonu svých pravomocí v oblasti politiky životního prostředí vzhledem k nějaké konkrétní části opatření plánovaných v rámci CCAMLR ( 72 ) a chtěla tato opatření ponechat v odpovědnosti členských států.

116.

Okolnost, že se Rada v napadených rozhodnutích z roku 2015 a 2016 nakonec vyslovila pro společné vystupování v CCAMLR jménem Unie a jejích členských států, lze podle mého názoru pravděpodobně odvodit jen a pouze ze skutečnosti, že Rada jednoduše nesprávně ( 73 ) postavila na roveň sdílené pravomoci a smíšené vystupování, nikoliv však ze skutečnosti, že by Unii u konkrétních částí opatření projednávaných a přijímaných v rámci CCAMLR chyběly pravomoci nebo že by Unie vědomě nechtěla některé aspekty svých pravomocí vykonávat.

117.

Za těchto okolností je nutno vycházet z toho, že Unie u všech opatření projednávaných a přijímaných v rámci CCAMLR pravomocí v oblasti politiky životního prostředí nejen disponovala, nýbrž ji i v plném rozsahu vykonávala. Podle čl. 2 odst. 2 druhé věty SFEU bránila tato skutečnost členským státům, aby s ohledem na stejné předměty vykonávaly své vlastní pravomoci, byť jen vystupováním v rámci CCAMLR po boku Unie.

118.

Nic jiného ostatně nevyplývá ani z čl. 191 odst. 4 SFEU.

119.

Článek 191 odst. 4 druhý pododstavec SFEU sice jasně stanoví, že není dotčena pravomoc členských států jednat v mezinárodních orgánech a uzavírat mezinárodní smlouvy. Jak ale vyjasňuje znění tohoto ustanovení („Předchozím pododstavcem není dotčena pravomoc členských států…“ ( 74 )) je členským státům zaručena zbývající vnější pravomoc v oblasti životního prostředí pouze vzhledem k předmětům upraveným čl. 191 odst. 4 prvním pododstavcem SFEU, tedy vzhledem k „podrobnostem spolupráce“ s příslušnými mezinárodními organizacemi a třetími zeměmi. O to se však v projednávané věci nejedná. Předmětem napadených rozhodnutí z roku 2015 a 2016 totiž nejsou „podrobnosti spolupráce“ mezi Unií a CCAMLR, nýbrž konkrétní hmotněprávní opatření ke zřízení chráněných mořských oblastí v Antarktidě.

120.

Z článku 191 odst. 4 druhého pododstavce SFEU nelze odvodit žádnou jinou obecnou výhradu pravomoci ve prospěch členských států v oblasti životního prostředí. V opačném případě by pravomoci v oblasti životního prostředí pozbyly svůj charakter pravomoci sdílené mezi Unií a členskými státy ve smyslu čl. 2 odst. 2 SFEU a čl. 4 odst. 1 ve spojení s odst. 2 písm. e) SFEU a proměnily by se v pouhé paralelní pravomoci, které smí být kdykoliv vykonávány jak Unií, tak členskými státy – a případně také oběma současně. S tím by se však neslučovalo, že podle vůle tvůrce Smluv mají zásady judikatury AETR zůstat výslovně nedotčeny čl. 191 odst. 4 druhým pododstavcem SFEU (dříve čl. 130r odst. 4 druhý pododstavec SEU) ( 75 ), což by u paralelních pravomocí nebylo možné.

121.

Do úvahy by nanejvýš přicházelo, že jednotlivé členské státy na základě článku 193 SFEU zamýšlí zavázat se na mezinárodní úrovni k vyšším ekologickým standardům než Unie a za tímto účelem se chtějí vlastním jménem podílet na diskusích a rozhodování v mezinárodních orgánech ( 76 ). Ani tomu však v projednávané věci nenapovídají žádné objektivní a ověřitelné skutečnosti. Mezi unijními orgány a členskými státy spíš panoval konsensus o obsahu opatření na zřízení chráněných mořských zón plánovaných v rámci CCAMLR.

122.

Stejně málo přípustná je v projednávané věci dobrovolná účast jednotlivých členských států po boku Unie s odvoláním na čl. 4 odst. 3 SFEU. Toto ustanovení sice jasně stanoví, že členským státům není mimo jiné v oblasti výzkumu bráněno, aby vykonávaly své pravomoci, ačkoliv Unie přijímá vlastní opatření. Zde konkrétně projednávané diskuse a opatření v rámci CCAMLR ke zřízení chráněných mořských oblastí, jak již bylo vysvětleno výše ( 77 ), však nespadají do oblasti výzkumu. To pochopitelně nevylučuje, aby se členské státy samy nebo po boku Unie podílely na jiných opatřeních projednávaných a přijímaných v rámci CCAMLR, jejichž hlavní těžiště spadá do oblasti výzkumu.

123.

A konečně je potřeba ještě poukázat na to, že jednotlivé členské státy mají v Antarktidě teritoriální zájmy mimo oblast působnosti základních smluv Evropské unie a unijních politik ( 78 ). Nelze vyloučit, že se dotčené členské státy budou v zájmu ochrany takovýchto zájmů účastnit po boku Unie projednávání a rozhodování v rámci CCAMLR vlastním jménem za předpokladu, že budou uvedeny konkrétní takové zájmy. V projednávané věci však na to neukazují žádné objektivní a ověřitelné skutečnosti. Napadená rozhodnutí z roku 2015 a 2016, která umožňovala možnost účasti na CCAMLR po boku Unie všem členským státům, a nikoliv některým z nich, jdou navíc zcela očividně nad rámec toho, co by bylo nezbytné k ochraně takovýchto teritoriálních zájmů.

124.

Celkem vzato tedy musí být na základě prvního žalobního důvodu Komise ve věcech C‑626/15 a C‑659/16 napadená rozhodnutí z roku 2015 a 2016 prohlášena za neplatná v rozsahu, v jakém stanoví, že Unie nebude diskusní dokumenty, resp. postoje projednávané v rámci CCAMLR předkládat sama, nýbrž pouze společným jménem Unie a jejích členských států.

125.

Ve svém druhém žalobním důvodu vytýká Komise Radě, že porušila výhradní vnější pravomoc stanovenou v čl. 3 odst. 2 SFEU. Je toho názoru, že napadená rozhodnutí z roku 2015 a 2016 vedly k omezení společných pravidel a změně rozsahu jejich působnosti ve smyslu poslední části věty čl. 3 odst. 2 SFEU, jímž byla kodifikována AETR doktrína ( 79 ).

126.

Tento druhý žalobní důvod je předkládán pouze podpůrně. Podle mého výkladu výše vede již první žalobní důvod Komise ke zrušení napadených rozhodnutí z roku 2015 a 2016, a proto se budu druhému žalobnímu důvodu věnovat pouze krátce z důvodu úplnosti.

127.

Komise se zaprvé tvrdí, že opatření na zřízení chráněných mořských oblastí plánovaná CCAMLR by mohla být na újmu víceletému stanovisku Rady z roku 2014 týkajícímu se vystupování Unie v rámci CCAMLR ( 80 ).

128.

K tomu stačí poukázat na to, že toto víceleté stanovisko již podle svého znění platí pouze pro otázky v oblasti společné rybářské politiky. Napadená rozhodnutí z roku 2015 a 2016, jak bylo uvedeno výše ( 81 ), ale nespadají do společné rybářské politiky, nýbrž do politiky životního prostředí, proto se o narušení víceletého stanoviska z roku 2014 nemůže vůbec jednat.

129.

Dále Komise argumentuje, že opatření na zřízení chráněných mořských oblastí plánovaná CCAMLR by mohla porušit nařízení (ES) č. 600/2004 ( 82 ) a č. 601/2004 ( 83 ).

130.

První z obou uváděných nařízení skutečně stanoví technická opatření a druhé nařízení kontrolní opatření pro rybolov v oblasti Úmluvy o zachování živých mořských zdrojů v Antarktidě (Canberrská úmluva). Je tedy zjevné, že by možné zákazy a omezení rybolovu, které byly jako součást plánovaných chráněných mořských oblastí v Antarktidě předmětem napadených rozhodnutí z roku 2015 a 2016, mohly vést k omezení nebo změně rozsahu působnosti takových nařízení. Podle relevantní judikatury pro nebezpečí takového omezení nebo změny rozsahu působnosti jak známo postačuje již skutečnost, že opatření diskutovaná a přijímaná na mezinárodní úrovni spadají do oblasti působnosti společných pravidel platných na unijní úrovni ( 84 ), aniž mezi nimi musí nutně existovat obsahový rozpor ( 85 ).

131.

Je třeba však také uvážit, že v rámci napadených rozhodnutí z roku 2015 a 2016 má regulace rybolovu pouze podřízený význam a tvoří pouze jednu část opatření na zřízení chráněných mořských oblastí v Antarktidě plánovaných CCAMLR.

132.

I kdyby Unie podle poslední části věty čl. 3 odst. 2 SFEU disponovala výlučnou vnější pravomocí ohledně opatření upravených v nařízeních č. 600/2004 a č. 601/2004, mohla by být tato výlučná pravomoc použita jako právní základ pouze pro jednotlivé části napadených rozhodnutí z roku 2015 a 2016 a nebyla by způsobilá obsáhnout celý rozsah opatření plánovaných v těchto rozhodnutích.

133.

Kdyby tedy došlo na druhý žalobní důvod ve věcech C‑626/15 a C‑659/16, je nutno jej zamítnout jako neodůvodněný.

134.

Prohlásí-li Soudní dvůr napadená rozhodnutí z roku 2015 a 2016 za částečně neplatná, jak navrhuji v rámci prvního žalobního důvodu, nabízí se otázka, zda mají podle čl. 264 odst. 2 SFEU zůstat zachovány účinky těchto částí rozhodnutí prohlášených za neplatná.

135.

Komise správně poukazuje na to, že se takovéto částečné prohlášení neplatnosti týká napadených rozhodnutí pouze v rozsahu, v jakém v nich je stanoveno smíšené vystupování Unie a jejích členských států v rámci CCAMLR. Nebude tím odebrán právní základ vystupování Unie v rámci 34. a 35. výročního zasedání CCAMLR, ani nebude dotčen obsah diskusních dokumentů, které zde Unie předložila, ani postoj, který zastává.

136.

Částečné zrušení napadených rozhodnutí však z pohledu unijního práva zbaví legitimity vystupování členských států po boku Unie v rámci 34. a 35. výročního zasedání CCAMLR. Vzhledem k tomu, že se některé členské státy Unie skutečně spolupodílely na rozhodnutích CCAMLR v rámci uvedených výročních zasedání, v neposlední řadě na rozhodnutí o zřízení chráněné mořské oblasti Rossovo moře, mohly by v mezinárodním styku vzejít pochyby o dosahu mezinárodněprávních závazků, jež přijala Unie a její členské státy.

137.

Z tohoto důvodu doporučuji Soudnímu dvoru, aby pro zamezení jakékoliv právní nejistoty podle čl. 264 odst. 2 SFEU zachoval účinky částí napadených rozhodnutí, které budou prohlášeny za neplatné.

138.

Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že v řešení, které jsem navrhla, neměla se svou argumentací Rada v obou věcech úspěch a Komise náhradu nákladů řízení v každé věci požadovala, uloží se Radě náhrada nákladů řízení v obou věcech. Odlišně od tohoto ustanovení však členské státy, které se po boku Rady účastnily řízení jako vedlejší účastníci podle čl. 140 odst. 1 jednacího řádu, uhradí v každé z věcí, jíž se účastnily, své náklady řízení.

139.

Na základě výše uvedených úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto: