I – Úvod

II – Právní rámec

A – Unijní právo

1. Smlouva o fungování Evropské unie

2. Listina základních práv Evropské unie

3. Směrnice 2004/38/ES

B – Nizozemské právo

III – Skutkové okolnosti sporů v původních řízeních, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem

IV – Analýza

A – Úvodní úvahy

1. Zásada nejvlastnějšího zájmu dítěte

2. Různorodost situací ve věci v původním řízení

3. Postup nizozemských správních orgánů a řízení podle zákona o cizincích

B – Přezkum situace H. C. Chavez-Vilchez a Y. R. L. Wip, jakož i jejich dcer z hlediska čl. 21 odst. 1 SFEU a směrnice 2004/38

1. K důsledkům výkonu práva volného pohybu ze strany dcery H. C. Chavez-Vilchez

a) Krátké připomenutí judikatury týkající se použití směrnice 2004/38 v případě, kdy se občan Unie, který předtím skutečně využil práva volného pohybu, přesune do členského státu, jehož státní příslušnost má

b) K použitelnosti článku 5 směrnice 2004/38, jestliže se dítě v nízkém věku, které je občanem Unie a předtím skutečně využilo svobody pohybu, přemisťuje do členského státu, jehož je státním příslušníkem, v doprovodu rodinného příslušníka, který je státním příslušníkem třetí země a o dítě výhradně pečuje

2. K dopadu výkonu volného pohybu ze strany dcery Y. R. L. Wip

C – Přezkum situace dětí, které vždy pobývaly ve vlastním členském státě, ve společnosti své matky, která o ně výhradně pečuje, z pohledu článku 20 SFEU

1. První a druhá předběžná otázka

a) Občanství Unie: základní status občanů Unie

b) Ke zvláštní povaze situací ve věci v původním řízení

c) K respektování zásady proporcionality a k stupni závislosti mezi rodičem, který je státním příslušníkem třetí země, a dítětem, které je občanem Unie

d) Prozatímní závěr

2. K třetí předběžné otázce

V – Závěry

1.

Otázky, které položil Centrale Raad van Beroep (odvolací soud pro oblast sociálního zabezpečení a veřejné služby, Nizozemsko), se v zásadě týkají otázky, zda je článek 20 SFEU v rozporu s tím, že členský stát odmítne udělit právo pobytu státnímu příslušníku třetí země, který je jedním z rodičů dítěte nízkého věku, které je občanem tohoto členského státu, v němž vždy pobývalo, přestože tento rodič vykonává skutečnou péči, jestliže nebylo prokázáno, že druhý rodič, který je sám občanem tohoto členského státu, může převzít skutečnou péči o dítě.

2.

Předkládající soud uvádí, že z nizozemské správní praxe plyne, že judikatura vycházející z rozsudku Ruiz Zambrano ( 2 ) je vykládána restriktivním způsobem, takže se má za to, že podle této judikatury odchod rodiče s cizí státní příslušností z území Evropské unie nepřipravuje dítě, které je občanem Unie, o možnost skutečně využívat podstatné části práv spojených se statusem občana Unie. Podle příslušných nizozemských orgánů se tato judikatura použije pouze v případě, že se otec není schopen postarat o dítě, jelikož zemřel, je ve vězení, je umístěn v psychiatrickém zařízení, je nezpůsobilý nebo nezvěstný, nebo pokud soud zamítl jeho žádost o svěření dítěte, které je občanem Unie, do péče.

3.

V tomto rozsudku, v němž Soudní dvůr rozhodl, že právo Unie brání vnitrostátním opatřením, jejichž účinkem je to, že občané Unie jsou připraveni o možnost skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z jejich postavení občanů Unie, byla bezpochyby zohledněna zásada nejvlastnějšího zájmu dítěte. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce povede Soudní dvůr k tomu, aby se touto zásadou zabýval podle mého názoru konkrétněji.

4.

Článek 20 odst. 1 SFEU zavádí občanství Unie a stanoví, že „[k]aždá osoba, která má státní příslušnost členského státu“, je občanem Unie. Podle čl. 20 odst. 2 písm. a) SFEU mají občané Unie „právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států“.

5.

Článek 21 odst. 1 SFEU doplňuje, že toto právo existuje „s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvách a v opatřeních přijatých k jejich provedení“.

6.

Článek 7 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), nadepsaný „Respektování soukromého a rodinného života“, stanoví, že „[k]aždý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a komunikace“.

7.

V článku 5 odst. 1 a 4 směrnice 2004/38/ES se stanoví následující:

„1.   Aniž jsou dotčeny předpisy o cestovních dokladech použitelné pro kontroly na státních hranicích, zaručují členské státy občanům Unie vstup na své území s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem a rodinným příslušníkům, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, vstup na své území s platným cestovním pasem.

[…]

4.   Nemá-li občan Unie nebo rodinný příslušník, který není státním příslušníkem žádného členského státu, potřebné cestovní doklady, případně nezbytná víza, poskytne mu dotyčný členský stát před jeho vrácením veškeré možnosti, aby potřebné doklady v přiměřené lhůtě získal nebo mu byly dodány, nebo aby doložil či jinak prokázal, že se na něj vztahuje právo volného pohybu a pobytu.“

8.

Článek 1 Vreemdelingenwet 2000 (zákona o cizincích z roku 2000, dále jen „zákon o cizincích“) stanoví toto:

„Pro účely tohoto zákona a ustanovení přijatých na jeho základě se rozumí:

[…]

[…]“

9.

Článek 8 tohoto zákona stanoví:

„Cizinec má právo na legální pobyt v Nizozemsku pouze:

[…]

10.

Článek 10 téhož zákona stanoví:

„1.   Cizinec, který nemá legální pobyt, si nemůže činit nárok na peněžité dávky, služby a věcná plnění poskytované na základě rozhodnutí správních orgánů. Odstavec 1 se odpovídajícím způsobem použije i na zákonem nebo nařízením stanovené úlevy a povolení.

2.   Od použití odstavce 1 se lze odchýlit tehdy, jestliže se na cizince vztahuje nárok na odborné vzdělávání, přístup k nutné lékařské péči, zabránění ohrožení veřejného zdraví nebo poskytnutí právní pomoci.

3.   Poskytování nároků nezakládá právo na legální pobyt.“

11.

Předkládající soud uvádí, že k uplatňování zákona o cizincích je příslušný Staatsecretaris van Veiligheid en Justitie (státní tajemník pro bezpečnost a spravedlnost, dále jen „státní tajemník“). Uplatňováním právních předpisů týkajících se cizinců je pověřena mj. také Immigratie- en Naturalisatiedienst (Imigrační a naturalizační služba, dále jen „IND“), což znamená, že tato služba se zabývá všemi žádostmi o povolení k pobytu a jménem státního tajemníka o nich rozhoduje ( 4 ).

12.

Vreemdelingencirculaire 2000 (oběžník o cizincích z roku 2000, dále jen „oběžník o cizincích“) se skládá ze souboru správních předpisů vydaných státním tajemníkem. Tento oběžník je přístupný všem a každý se může těchto správních předpisů dovolávat. Při přezkumu žádostí o povolení k pobytu, jímž je jako příslušný vnitrostátní orgán pověřena služba IND, je tento orgán povinen řídit se těmito správními předpisy. Může se od nich odchýlit pouze odůvodněným způsobem a ve výjimečných případech, které nebyly zváženy při jejich vytváření.

13.

Oběžník o cizincích ve verzi platné v době rozhodné pro spor v původním řízení, část B oddíl 2.2 obsahuje následující správní předpisy:

„Cizinec má podle [zákona o cizincích] legální pobyt tehdy, jsou-li splněny všechny níže uvedené podmínky:

Služba IND každopádně nevychází z předpokladu, že dítě [jehož otec nebo matka je cizinec] je nuceno odejít [s rodičem-cizincem] a opustit území Evropské unie, pokud má ještě jiného rodiče, který má podle […] [zákona o cizincích] legální pobyt nebo který má nizozemskou státní příslušnost, a tento rodič o toto dítě může fakticky pečovat.

Služba IND vychází každopádně z toho, že druhý rodič může fakticky pečovat o dítě tehdy, když:

Služba IND vychází každopádně z toho, že druhý rodič fakticky nemůže pečovat o dítě tehdy, když:

14.

Podle nizozemských právních předpisů musí mít rodiče, kteří jsou státními příslušníky třetí země, právo pobytu, aby mohli mít nárok na dávky podle zákona o práci a sociální pomoci nebo podle obecného zákona o rodinných přídavcích.

15.

S účinností od 1. července 1998 vstoupil v platnost zákon ze dne 26. března 1998, kterým se mění zákon o cizincích a některé další zákony a kterým se nárok cizinců na věcná plnění, služby a peněžité dávky, úlevy a povolení propojuje s podmínkou legálního pobytu cizince v Nizozemsku. Tento zákon je rovněž onačován jako „zákon o propojení“. Pro osoby, které nejsou občany Unie, byl legislativou týkající se propojení zaveden do právních předpisů v oblasti sociální pomoci požadavek, že k získání rovného právního postavení, jaké mají nizozemští občané, je nutné mít od příslušného orgánu povolení k pobytu, a v zákoně AKW pak požadavek, který udělením povolení k pobytu podmiňuje získání statusu pojištěné osoby.

16.

Žádost o udělení povolení k pobytu se podává u služby IND. Služba IND rozhoduje o právu pobytu jménem státního tajemníka.

17.

Žádost o přídavky na dítě poskytované na základě AKW se podává u Sociale verzekeringsbank (sociální pojišťovna, dále jen „SvB“, Nizozemsko).

18.

Žádost o sociální pomoc poskytovanou podle zákona o sociální pomoci musí dotyčná osoba podat u College obce, ve které má bydliště.

19.

Článek 11 zákona o sociální pomoci stanoví toto:

„1.   Každý nizozemský státní příslušník s bydlištěm v Nizozemsku, který se v tuzemsku nachází v situaci, která mu neumožňuje, aby si hradil životní náklady z vlastních prostředků, nebo hrozí, že se do takové situace dostane, má nárok na státní sociální pomoc.

2.   Nizozemským státním příslušníkům uvedeným v odstavci 1, jsou s výjimkou případů uvedených v čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38/ES postaveni na roveň cizinci s bydlištěm v Nizozemsku, kteří zde legálně pobývají ve smyslu čl. 8 písm. a) až e) a článku 1 [zákona o cizincích].

[…]“

20.

Článek 16 uvedeného zákona stanoví toto:

„1.   Osobě, která nemá nárok na sociální pomoc, může College s přihlédnutím k okolnostem konkrétního případu odchylně od ustanovení tohoto odstavce poskytnout sociální pomoc, vyžadují-li to mimořádně naléhavé důvody.

2.   Odstavec 1 se nepoužije na cizince kromě cizinců uvedených v čl. 11 odst. 2 a 3.“

21.

Článek 6 zákona o rodinných přídavcích stanoví následující:

„1.   Pro účely těchto ustanovení se za pojištěné osoby považují:

2.   Za pojištěné osoby se nepovažují cizinci, kteří v Nizozemsku nepobývají legálně ve smyslu čl. 8 návětí a písm. a) až e) a l) [zákona o cizincích].“

22.

Osm sporů v původních řízeních se týká žádostí o sociální pomoc (bijstandsuitkering) podle zákona o sociální pomoci a/nebo žádostí o přídavky na dítě (kinderbijslag) podle zákona o rodinných přídavcích podaných účastnicemi řízení podávajícími kasační opravný prostředek (navrhovatelkami).

23.

H. C. Chavez-Vilchez, venezuelská státní příslušnice, přicestovala v letech 2007–2008 do Nizozemska s turistickým vízem na návštěvu k nizozemskému občanu panu Koopmanovi. Dne 30. března 2009 se páru narodila dcera Angelina, jejíž otcovství pan Koopman uznal, a je tedy nizozemskou státní příslušnicí. Až do roku 2011 žili všichni tři v Německu. V červnu 2011 pan Koopman vykázal H. C. Chavez-Vilchez i s jejich dcerou ze svého domu. H. C. Chavez-Vilchez a její dcera opustily Německo a přihlásily se ve středisku nouzové péče obce Arnhem (Nizozemsko), kde po určitou dobu pobývaly. H. C. Chavez-Vilchez se od té doby stará o dceru a prohlásila, že pan Koopman k výživě ani k výchově dcery nepřispívá.

24.

P. Pinas, surinamská státní příslušnice, byla od roku 2004 držitelkou povolení k pobytu, které jí bylo odebráno v roce 2006. Má bydliště v Almere (Nizozemsko) a je matkou čtyř dětí. Shine, jedno z jejích dětí, se narodila dne 23. prosince 2009 ze vztahu s panem Mawnym, který je nizozemským státním příslušníkem. Pan Mawny své otcovství uznal, a Shine je tedy nizozemskou státní příslušnicí. P. Pinas a pan Mawny mají společné právo péče o svou dceru, žijí však odděleně a pan Mawny nepřispívá na výživu své dcery. Pan Mawny je s P. Pinas v kontaktu, nebyla však mezi nimi uzavřena žádná dohoda o styku s dítětem.

25.

U. Nikolic přicestovala do Nizozemska z jedné ze zemí bývalé Jugoslávie v roce 2003. Její státní příslušnost není jistá, neboť nemá doklady o totožnosti. Podle předkládajícího soudu je možné, že má chorvatskou státní příslušnost. Její žádost o udělení povolení k pobytu byla v roce 2009 zamítnuta. Dne 26. ledna 2010 se z jejího vztahu s F. van de Pluijmem, nizozemským státním příslušníkem, narodila dcera Esther. F. van de Pluijm uznal otcovství dítěte, které má tedy nizozemskou státní příslušnost. U. Nikolic má bydliště v Amsterodamu (Nizozemsko) a má právo péče o svou dceru. Obě pobývají v přijímacím středisku své obce. U. Nikolic prohlásila, že ona a otec její dcery nemohou bydlet společně, protože otec bydlí v rámci projektu asistovaného bydlení.

26.

X. V. García Pérez, nikaragujská státní příslušnice, přicestovala do Nizozemska v roce 2001–2002 z Kostariky s nizozemským občanem panem Schwenckem. Dne 9. dubna 2008 se z jejich vztahu narodila dcera Angely. Pan Schwencke uznal její otcovství, a Angely má tedy nizozemskou státní příslušnost. X. V. García Pérez má bydliště v Haarlemu (Nizozemsko) a má právo péče o svou dceru. Pan Schwencke nepřispívá na výživu Angely a místo jeho nynějšího pobytu není známo. Z údajů vedených v základním registru osob vyplývá, že pan Schwencke dne 8. července 2009 odcestoval na Kostariku. X. V. García Pérez má druhé dítě, jehož otcem není pan Schwencke. Rodina žije v přijímacím středisku obce.

27.

J. Uwituze, rwandské státní příslušnici, se dne 12. prosince 2011 narodila dcera Habibatou. Otcovství dítěte uznal A. Fofana, který má nizozemskou státní příslušnost, a dítě má tedy stejnou státní příslušnost jako jeho otec. A. Fofana se na výživě a výchově Habibatou nepodílí. Prohlásil, že se o ni nemůže, ani nechce starat. J. Uwituze má bydliště v Bois-le-Duc (Nizozemsko) a žije se svou dcerou v přijímacím středisku své obce.

28.

Y. R. L. Wip, surinamská státní příslušnice, porodila dvě děti – Shalomie dne 25. listopadu 2009 a Joea dne 23. listopadu 2012. Pan Panka a děti mají nizozemskou státní příslušnost. Navzdory skutečnosti, že vztah dvojice se rozpadl, vídá se pan Panka se svými dětmi několikrát týdně. Pan Panka pobírá dávky sociální pomoci a rodinné přídavky. Rodinné přídavky posílá Y. R. L. Wip, ale na výživu dětí nepřispívá dostatečně. Y. R. L. Wip má bydliště v Amsterodamu.

29.

I. O. Enowassam, kamerunská státní příslušnice, přicestovala do Nizozemska v roce 1999. Z jejího vztahu s panem Arreyem, který má nizozemskou státní příslušnost, se dne 2. května 2008 narodila dcera Philomena. Pan Arrey otcovství Philomeny uznal, a jeho dcera má tedy nizozemskou státní příslušnost. I. O. Enowassam a pan Arrey vykonávají společně péči o dceru, ale žijí odděleně. Philomena je hlášena na adrese pana Arreye, fakticky však bydlí se svou matkou, která má bydliště v Haagu (Nizozemsko). Byly přijaty do střediska nouzové péče obce Haag. Pan Arrey a Philomena se spolu na základě dohody pravidelně stýkají. U otce je Philomena třikrát za měsíc o víkendu a někdy i během prázdnin. Pan Arrey platí měsíčně 200 EUR jako výživné na dítě. Kromě toho pobírá rodinné přídavky, které posílá I. O. Enowassam. Pan Arrey vykonává práci na plný úvazek a z tohoto důvodu se dle svého vyjádření nemůže o svou dceru starat.

30.

A. E. Guerrero Chavez, venezuelská státní příslušnice, přicestovala do Nizozemska dne 24. října 2007 a poté se dne 2. listopadu 2009 vrátila do Venezuely. V lednu 2011 přicestovala do Nizozemska znovu a v současné době má bydliště v obci Shiedam (Nizozemsko). Z jejího vztahu s panem Maasem, nizozemským státním příslušníkem, se dne 31. března 2011 narodil syn Salamo. Pan Maas otcovství uznal, a jeho syn má tedy nizozemskou státní příslušnost. Pan Maas a A. E. Guerrero Chavez se rozešli a bydlí odděleně, A. E. Guerrero Chavez a Salamo nicméně bydlí u otčíma a bratra pana Maase. Pan Maas je se svým synem ve styku téměř každý den, avšak není ochoten převzít rodičovskou péči o něj a na výdaje přispívá v omezené míře. A. E. Guerrero Chavez se každodenně stará o svého syna a vykonává právo péče o něj.

31.

Všechny žádosti navrhovatelek o sociální pomoc a/nebo přídavky na dítě byly v napadených rozhodnutích vynesených příslušnými nizozemskými správními orgány zamítnuty s odůvodněním, že podle nizozemských právních předpisů nemají navrhovatelky vzhledem k svému právu pobytu na tato plnění žádný nárok. Podle těchto právních předpisů není rodič, jehož pobyt nemá určitý legální status, ani „oprávněnou osobou“ (rechthebbende), ani „pojištěnou osobou“ (verzekerde), a nemá tudíž na příslušná plnění žádný nárok.

32.

V době, která je rozhodná pro zamítnutí výše uvedených žádostí o dávky ( 5 ), byly navrhovatelkám zamítnuty žádosti o povolení k pobytu ve smyslu nizozemského zákona o cizincích. Některé z navrhovatelek měly v této době legální pobyt – stručně řečeno – až do rozhodnutí o žádosti o povolení k pobytu. Ostatní navrhovatelky během (části) rozhodného období nepobývaly v Nizozemsku legálně a měly Nizozemsko (dobrovolně) opustit. Nebyla přijata opatření k vyhoštění. Navrhovatelkám nebylo povoleno vykonávat zaměstnání.

33.

Navrhovatelky podaly kasační opravný prostředek proti rozhodnutím, jimiž jim bylo zamítnuto pobírání požadovaných dávek, k Centrale Raad van Beroep (odvolacímu soudu pro oblast sociálního zabezpečení a veřejné služby).

34.

Předkládající soud se táže, zda navrhovatelky, které mají všechny státní příslušnost třetí země, mohou jako matky dítěte, které je občanem EU, využít za výše popsaných okolností právo pobytu podle článku 20 SFEU. Má za to, že je-li tomu tak, navrhovatelky mohou použít ustanovení zákona o sociální pomoci a zákona o rodinných přídavcích, která je staví na roveň nizozemským státním příslušníkům, a dovolávat se potenciálního nároku na plnění stanovená těmito zákony.

35.

Předkládající soud v tomto ohledu vyvozuje z rozsudků Ruiz Zambrano ( 6 ) a Dereci a ostatní ( 7 ), že navrhovatelky mají právo pobytu, které vyvozují přímo z článku 20 SFEU a které vyplývá z práva pobytu jejich dítěte, jestliže se toto dítě nachází v takové situaci, jaká je popsána v těchto rozsudcích. Podle něj je třeba určit, zda v případě, že matkám je odepřeno právo pobytu, nastávají okolnosti, jimiž je dítě de facto nuceno opustit území Unie. Předkládající soud si klade otázku, nakolik je třeba – v kontextu popsaných okolností – zohledňovat ve světle stávající judikatury Soudního dvora skutečnost, že otec, který je občanem Unie, pobývá v Nizozemsku.

36.

V této souvislosti se Centrale Raad van Beroep (odvolací soud pro oblast sociálního zabezpečení a veřejné služby) rozhodnutím ze dne 16. března 2015, které bylo doručeno Soudnímu dvoru dne 18. března 2015, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

37.

Na žádost předkládajícího soudu rozhodl předseda Soudního dvora, že tato věc musí být projednána přednostně podle čl. 53 odst. 3 jednacího řádu Soudního dvora.

38.

Písemná vyjádření předložily H. C. Chavez-Vilchez a Y. R. L. Wip, nizozemská, belgická, dánská, německá, litevská a polská vláda, vláda Spojeného království a Evropská komise. H. C. Chavez-Vilchez a Y. R. L. Wip, dánská, francouzská, litevská, nizozemská a polská vláda, vláda Spojeného království, norská vláda a Evropská komise přednesly ústní vyjádření na jednání dne 10. května 2016.

39.

Úvodem přezkoumám předpoklady, na nichž předkládající soud založil své rozhodnutí o žádosti, a poté provedu analýzu hlavních aspektů otázek, které klade Soudnímu dvoru.

40.

V prvé řadě bych chtěl připomenout, že ke zjištění a posouzení skutkového stavu ve sporu, který mu byl předložen, jakož i k výkladu a uplatňování vnitrostátního práva, je příslušný pouze předkládající soud ( 8 ).

41.

Za těchto okolností přikročím k analýze ve třech fázích. Zaprvé poukážu na zásadu přednosti nejvlastnějšího zájmu dítěte. Zadruhé přezkoumám různorodost situací ve sporech v původních řízeních s cílem lépe jim porozumět. Zatřetí představím souvislosti, do nichž spadají tyto situace, a vyložím úvahy předkládajícího soudu týkající se nizozemské právní úpravy a správní praxe a vyústění žádostí o právo pobytu navrhovatelek v rámci probíhajících řízení z hlediska zákona o cizincích.

42.

Přednost nejvlastnějšího zájmu dítěte je jednou ze zásad prostupujících právní řád EU ( 9 ).

43.

Na jedné straně všechny členské státy ratifikovaly Úmluvu OSN o právech dítěte uzavřenou v New Yorku dne 20. listopadu 1989 (dále jen „úmluva o právech dítěte“) ( 10 ). Článek 3 odst. 1 této úmluvy stanoví, že „[z]ájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, správními nebo zákonodárnými orgány“ ( 11 ). Soudní dvůr měl kromě toho již možnost připomenout, že úmluva o právech dítěte zavazuje každý z členských států a patří mezi mezinárodně právní instrumenty týkající se ochrany lidských práv, jež zohledňuje při uplatňování obecných zásad práva EU ( 12 ).

44.

Na druhé straně čl. 3 odst. 3 SEU, který v prvním odstavci uvádí, že „Unie vytváří vnitřní trh“, stanoví v druhém odstavci, že Unie „[b]ojuje proti sociálnímu vyloučení a diskriminaci, podporuje sociální spravedlnost a ochranu, rovnost žen a mužů, mezigenerační solidaritu a ochranu práv dítěte“. Práva dítěte jsou kromě toho uvedena i v Listině ( 13 ). Ta v článku 24 uznává děti za nezávislé a samostatné nositele práv. Tento článek stanoví, že nejvlastnější zájem dítěte musí být pro veřejné orgány a soukromé instituce prvořadým hlediskem ( 14 ).

45.

V tomto ohledu Soudní dvůr považoval zásadu přednosti nejvlastnějšího zájmu dítěte za prisma, jímž je třeba nahlížet na výklad ustanovení unijního práva ( 15 ).

46.

Přesněji, co se týče občanství Unie a článků 20 SFEU a 21 SFEU, výklad Soudního dvora umožnil soudržné uplatňování ustanovení Smlouvy a sekundárního práva ( 16 ). Zejména mi přijde důležité zdůraznit, že Soudní dvůr již rozhodl, že „[dítě s občanstvím EU může] uplatňovat právo na volný pohyb a pobyt, které zaručuje právo [Unie]. Způsobilost státního příslušníka členského státu mít práva zaručená Smlouvou a sekundárním právem v oblasti volného pohybu osob nemůže podléhat podmínce, že dotyčná osoba dosáhla věku požadovaného pro způsobilost k právním úkonům“ ( 17 ).

47.

Tato zásada bude východiskem mé analýzy.

48.

Předem je třeba zdůraznit, že vzhledem k tomu, že se přezkoumávají situace ve věci v původním řízení, je jejich různorodost zřejmá.

49.

Jak ovšem vyplývá z předkládacího rozhodnutí, všech osm navrhovatelek ve věci v původním řízení má státní příslušnost třetích zemí, nemají platná povolení k pobytu ( 18 ) a jsou matkami nejméně jednoho dítěte nízkého věku (od tří do sedmi let), které je občanem Unie a pobývá ve vlastním členském státě, v tomto případě v Nizozemském království. Všechny tyto děti byly uznány svými otci, nizozemskými státními příslušníky, ale žijí se svými matkami, které se o ně každý den skutečně starají. Ve všech případech otec v dotčené době, k níž se vztahují zamítnutí žádostí o předmětné přídavky, nežil v rodině s dítětem a s matkou nebo s nimi již přestal žít.

50.

Vedle těchto analogií tyto případy ve věci v původním řízení vykazují některé zvláštnosti, jež je vhodné zohlednit.

51.

Co se tedy týče především situace otců, kteří jsou nizozemskými státními příslušníky, jejich příspěvku na výživu jejich příslušných dětí a péče o tyto děti, z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že styky mezi dětmi a jejich otci byly buď časté ( 19 ), nebo zřídkavé, někdy dokonce žádné ( 20 ). V jednom případě byl totiž otec nezvěstný ( 21 ) a v jiném případě otec bydlel v rámci projektu asistovaného bydlení ( 22 ). Ve třech případech otec přispíval na výživu dítěte ( 23 ), zatímco v ostatních případech nebylo placeno žádné výživné ( 24 ). Ve dvou případech z osmi byla péče sdílená oběma rodiči ( 25 ), zatímco v ostatních případech péči skutečně a každodenně zajišťovala pouze matka ( 26 ). V jediném případě matka převzala skutečnou péči o své dítě a oba bydleli u otčíma a bratra otce ( 27 ). V polovině případů děti bydlely se svou matkou ve střediscích nouzové péče ( 28 ).

52.

Vzhledem k tomu, že se dále jedná o situaci navrhovatelek ve věci v původním řízení na území Unie, z předkládacího rozhodnutí též vyplývá, že dne 17. května 2011 bylo P. Pinas uděleno povolení k pobytu v Nizozemsku na dobu neurčitou. Zástupci Y. R. L. Wip a H. C. Chavez-Vilchez, jakož i nizozemská vláda, kromě toho na jednání uvedli, že tyto ženy mají nyní legální pobyt. Y. R. L. Wip totiž v nedávné době obdržela povolení k pobytu v Belgii, kde pracuje a pobývá se svou dcerou ( 29 ). Pokud jde o H. C. Chavez-Vilchez, bylo jí na základě článku 8 EÚLP uděleno povolení k pobytu v Nizozemsku a má zaměstnání v Belgii.

53.

Nakonec, pokud jde o zvláštní situaci příslušných dcer H. C. Chavez-Vilchez a Y. R. L. Wip, je třeba zdůraznit, že se zdá, že obě vykonaly právo volného pohybu.

54.

K dopadu těchto aspektů na spory v původním řízení se vrátím později.

55.

Vzhledem k tomu, že se v první řadě jedná o postup správních orgánů, předkládající soud uvádí, že v Nizozemsku různé správní orgány vykládají rozsudky Ruiz Zambrano ( 30 ) a Dereci a ostatní ( 31 ) restriktivně a mají za to, že tato judikatura se použije pouze v případě, že otec, který je nizozemským státním příslušníkem, není podle objektivních kritérií schopen postarat se o dítě, které je nizozemským státním příslušníkem, neboť je zejména ve výkonu trestu odnětí svobody, v zařízení nebo v nemocnici, nebo zemřel. Kromě těchto situací musí rodič, který je státním příslušníkem třetí země, přesvědčivě prokázat, že otec, který je nizozemským státním příslušníkem, není schopen postarat se o dítě, které je nizozemským státním příslušníkem, a to ani s případnou pomocí třetí osoby. Podle předkládajícího soudu totiž oběžník o cizincích stanoví, že důkazní břemeno, aby prokázal, že nizozemský rodič se nemůže konkrétně postarat o nizozemské dítě, spočívá na rodiči, který je státním příslušníkem třetí země.

56.

Předkládající soud dodává, že ve sporech v původním řízení byly organizace odpovědné za vyplácení pomoci a přídavků, tedy příslušné Colleges a SvB, povinny, na základě informací, které jim sdělily účastnice, provést dostatečný přezkum ve spolupráci se službou IND s cílem zjistit, zda právo na pobyt v Nizozemsku může vyplývat z článku 20 SFEU. Služba IND sdělila na požádání v některých případech uvedeným organizacím stanovisko. Někdy bylo hodnocení zformulováno již v rámci řízení podle zákona o cizincích, které zahájila navrhovatelka. Služba IND uplatňuje ve svém hodnocení práva na pobyt správní předpisy obsažené v oběžníku o cizincích.

57.

Zadruhé, co se týče žádostí o povolení k pobytu v rámci postupů podle zákona o cizincích, předkládající soud vysvětluje, že v tomto případě dotčené Colleges, SvB a služba IND nepovažovaly za vhodnou skutečnost, že o dítě, které je občanem Unie, se každodenně a skutečně stará matka, která je státní příslušnicí třetí země, nikoli otec, který je občanem Unie. Za důležitý nepovažovaly ani přezkum intenzity kontaktů mezi dítětem a otcem, povahy příspěvků otce na výživu a výchovu dítěte, nebo toho, zda je otec připraven starat se o dítě. Stejně tak nebylo považováno za důležitou skutečnost, že otec nepřevzal péči o dítě, neboť nebylo přesvědčivě zjištěno, že mu tato péče nemůže být svěřena. Prokázat, že nizozemský rodič nemůže o dítě konkrétně pečovat, musí rodič, který je státním příslušníkem třetí země a převzal péči o dítě. Pouze v případě, že matka, která je státní příslušnicí třetí země, přesvědčivě prokáže, že otec o dítě z objektivních důvodů nemůže pečovat, se považuje za platné východisko, že dítě je na ní závislé takovým způsobem, že by při neudělení práva pobytu tomuto rodiči bylo de facto nuceno opustit Unii.

58.

S ohledem na různorodost situací ve věci v původním řízení a na zvláštnosti nizozemské správní praxe, které uvedl předkládající soud v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, je třeba ověřit, zda děti v nízkém věku, které jsou občany Unie, a jejich matky, které jsou státními příslušnicemi třetí země a převzaly výhradní péči o děti, spadají do oblasti působnosti unijního práva. V tomto ohledu přezkoumám na jedné straně jednotlivé případy příslušných dcer H. C. Chavez-Vilchez a Y. R. L. Wip z hlediska článku 21 SFEU a směrnice 2004/38 a na druhé straně případ dětí, které vždy pobývaly v doprovodu své matky v členském státě, jehož jsou státními příslušníky, z hlediska článku 20 SFEU.

59.

Jak Soudní dvůr opakovaně rozhodl, i když předkládající soud omezil po formální stránce třetí otázku pouze na výklad článku 20 SFEU, nebrání taková skutečnost Soudnímu dvoru, aby předkládajícímu soudu poskytl všechny prvky výkladu unijního práva, které mohou být užitečné pro rozhodnutí ve věci, která mu byla předložena, bez ohledu na to, zda je tento soud ve svých otázkách zmínil ( 32 ).

60.

Především připomínám, že podle 3. bodu odůvodnění směrnice 2004/38 je cílem této směrnice zjednodušit a posílit právo volného pohybu a pobytu všech občanů Unie. Toto právo se týká, jak jsem poznamenal v bodě 46 tohoto stanoviska, dítěte v nízkém věku, které je občanem Unie ( 33 ).

61.

Pokud se jedná o dceru H. C. Chavez-Vilchez, jsem toho názoru, že využila práva na volný pohyb jak tím, že až do roku 2011 pobývala v Německu, tedy v členském státě, v němž pracuje její otec ( 34 ), tak tím, že předkládající soud konstatoval, že v současné době bydlí se svou matkou v Belgii, kde má matka zaměstnání, a proto se směrnice 2004/38 v zásadě použije na H. C. Chavez-Vilchez jako na rodinného příslušníka občana Unie tak, jak je definován v čl. 2 odst. 2 této směrnice, který ji doprovází ( 35 ). Důsledky uplatnění směrnice 2004/38 na H. C. Chavez-Vilchez a její dceru jsou však podle mého názoru různé v závislosti na okamžiku analyzovaného pohybu.

62.

Vzhledem k tomu, že H. C. Chavez-Vilchez dnes pracuje v Belgii, a nelze tedy vyloučit, že v tomto členském státě pobývá se svou dcerou, je třeba zdůraznit, že s ohledem na skutečnost, že H. C. Chavez-Vilchez obdržela v nedávné době povolení k pobytu v Nizozemsku na základě článku 8 EÚLP, je dopad případného pobytu v Belgii relevantní pouze ve dvou případech, buď se zřetelem k případné žádosti o povolení k pobytu v tomto členském státě, nebo, s ohledem na její legální pobyt v Nizozemsku, pro posouzení kritérií výkladu článku 20 SFEU tak, jak jsou stanovena judikaturou Soudního dvora ( 36 ).

63.

Co se týče výkonu práva volného pohybu ze strany dcery H. C. Chavez-Vilchez, z předkládacího rozhodnutí a z písemných a ústních připomínek plyne, že pobývala se svými rodiči v Německu, tedy v členském státě, v němž bydlí a pracuje její otec, až do roku 2011, než byla otcem přinucena opustit společně se svou matkou rodinné bydliště ( 37 ). Poté se v doprovodu své matky vrátila do Nizozemska, tedy členského státu, jehož státní příslušnost má.

64.

Zdá se mi, že je vhodné analyzovat tento přesun H. C. Chavez-Vilchez a její dcery v Německu ve světle směrnice 2004/38. Tato analýza by totiž mohla být užitečná pro předkládající soud vzhledem k dopadu na lhůty týkající se žádostí o přídavky ve věci v původním řízení.

65.

Připomínám, že pokud jde o případná práva rodinných příslušníků občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, bod 5 odůvodnění směrnice 2004/38 zdůrazňuje, že má-li být právo všech občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států vykonáváno v objektivně existujících podmínkách důstojnosti, je třeba je zaručit také jejich rodinným příslušníkům bez ohledu na jejich státní příslušnost ( 38 ).

66.

Podle judikatury Soudního dvora je právo být doprovázen rodinným příslušníkem, který je státním příslušníkem třetí země, přiznáno rovněž občanu Unie bez ohledu na to, zda je aktivní ( 39 ) či neaktivní ( 40 ), který se vrací do členského státu, jehož je státním příslušníkem, poté, co vykonal právo volného pohybu v jiném členském státě, kde pobýval s uvedeným rodinným příslušníkem ( 41 ). Tato judikatura souvisí s právem na sloučení rodiny přiznaným občanovi v návaznosti na předchozí nebo současný výkon svobody pohybu a vycházejícím ze zákazu překážek. V této judikatuře Soudní dvůr použil obdobně směrnici 2004/38 ( 42 ). Nyní je vhodné analyzovat judikaturu, v níž Soudní dvůr poskytl širší výklad této směrnice, přičemž ji použil přímo, nikoli obdobně.

67.

Co se týče práva na vstup a krátkodobý pobyt, které stanoví článek 6 směrnice 2004/38, Soudní dvůr v rozsudku McCarthy a ostatní ( 43 ) použil směrnici 2004/38 na osobu se státní příslušností třetí země, která je rodinným příslušníkem občana Unie. V tomto rozsudku Soudní dvůr podal celistvý výklad směrnice 2004/38 z hlediska systému zdrojů práva Unie a úlohy, kterou hraje občanství Unie. Soudní dvůr v první řadě připomněl, že „účelem směrnice 2004/38 je usnadnit výkon základního a osobního práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, které čl. 21 odst. 1 SFEU přiznává přímo občanům Unie, a posílit uvedené právo“ ( 44 ). Dále připomněl, že „s ohledem na kontext a cíle [této směrnice] nelze ustanovení této směrnice vykládat restriktivně a každopádně nesmějí být zbavena svého užitečného účinku“ ( 45 ). V této souvislosti Soudní dvůr měl nakonec za to, že „z [článku 5 směrnice 2004/38] tedy nijak nevyplývá, že by právo na vstup rodinných příslušníků občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, bylo omezeno na jiné členské státy, než je členský stát původu občana Unie“.

68.

V tomto ohledu jsem toho názoru, že směrnice 2004/38 se vztahuje na státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie ve smyslu jejího čl. 2 bodu 2, pokud se občan Unie a jeho rodinní příslušníci po předchozím výkonu práva volného pohybu tohoto občana a po skutečném pobytu v jiném členském státě přemisťují do členského státu, jehož příslušníkem je tento občan.

69.

V tomto případě se nabízí otázka, zda skutečnost, že dcera H. C. Chavez-Vilchez využila práva volného pohybu tím, že pobývala se svými rodiči v Německu, tedy členském státě, v němž bydlí a je zaměstnán její otec, jí umožňuje, aby pro sebe a pro svou matku využila ochrany směrnice 2004/38 při svém návratu do Nizozemska, tedy do členského státu, jehož je státní příslušnicí.

70.

Mám za to, že odpověď je kladná.

71.

Samozřejmě na rozdíl od paní McCarthy ( 46 ), rovněž státní příslušnice třetí země a rodinné příslušnice občana Unie, která měla platnou pobytovou kartu vystavenou orgány členského státu podle článku 10 směrnice 2004/38, z předkládacího rozhodnutí nevyplývá, že by H. C. Chavez-Vilchez měla v okamžiku vstupu na nizozemské území cestovní doklad ve smyslu článku 5 této směrnice. Nicméně si myslím, že společný výklad čl. 5 odst. 1 a 4 směrnice 2004/38 by umožnil H. C. Chavez-Vilchez využít právo vstupu a krátkodobého pobytu na území Nizozemského království. Článek 5 odst. 4 této směrnice totiž stanoví, že „nemá-li občan Unie nebo rodinný příslušník, který není státním příslušníkem žádného členského státu, potřebné cestovní doklady, případně nezbytná víza, poskytne mu dotyčný členský stát před jeho vrácením veškeré vhodné možnosti, aby potřebné doklady v přiměřené lhůtě získal nebo mu byly dodány, nebo aby doložil či jinak prokázal, že se na něj vztahuje právo volného pohybu a pobytu“.

72.

Dcera H. C. Chavez-Vilchez jako občanka Unie v nízkém věku, která se pohybovala v rámci Unie ( 47 ) a která se na základě nešťastných okolností ( 48 ) vrací do členského státu, jehož je státní příslušnicí, by musela mít možnost využít čl. 21 odst. 1 SFEU a čl. 5 odst. 1 a 4 směrnice 2004/38, tedy práva vstupu a krátkodobého pobytu pro svou matku, který by matce, jež o ni skutečně pečovala, umožnil nalézt práci, která by jí zajistila dostatečné prostředky, aby se nestala závislou na systému sociální pomoci Nizozemského království ( 49 ).

73.

V případě, kdy rodinný příslušník, který je státním příslušníkem třetí země, nezíská ve lhůtě tří měsíců, stanovené v článku 6 směrnice 2004/38 dostatečné prostředky, aby mohl využívat ochrany této směrnice, jsem toho názoru, že článek 21 SFEU nebrání tomu, aby tomuto rodinnému příslušníku bylo odepřeno právo pobytu, přestože skutečně pečuje o dítě v nízkém věku, které je občanem Unie a žije s tímto rodinným příslušníkem.

74.

V tomto případě by nicméně bylo vhodné přezkoumat situaci dítěte, které je občanem Unie, a jeho rodinného příslušníka, který je státním příslušníkem třetí země, ve světle článku 20 SFEU. Jak již bylo nicméně uvedeno, H. C. Chavez-Vilchez obdržela v nedávné době povolení k pobytu v Nizozemsku na základě článku 8 EÚLP. Nezdá se mi tedy nezbytné prověřovat, zda ve světle článku 20 SFEU „takové právo není nicméně třeba výjimečně přiznat z toho důvodu, že jinak by byl popřen užitečný účinek občanství Unie, kterého požívají děti dotyčné osoby, jelikož jako důsledek takového odmítnutí by byly tyto děti ve skutečnosti nuceny opustit území Unie jako celek, a byly by tak zbaveny možnosti skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z uvedeného postavení“ ( 50 ).

75.

Zástupce Y. R. L. Wip a nizozemská vláda na jednání potvrdili, že Y. R. L. Wip a její dcera pobývají v současnosti v Belgii, kde Y. R. L. Wip získala povolení k pobytu a kde vykonává zaměstnání. Proto je jasné, že její dcera využila jako občanka Unie volného pohybu v jiném členském státě, než v kterém má státní příslušnost, a na Y. R. L. Wip se tak uplatní čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38 jako na rodinnou příslušnici, která dceru doprovází. Dcera Y. R. L. Wip jako nizozemská státní příslušnice, a tedy občanka Unie, má právo využít čl. 21 odst. 1 SFEU. Tento článek Smlouvy a směrnice 2004/38 jí v zásadě udělují právo pobytu v hostitelském členském státě, v tomto případě v Belgickém království.

76.

V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že „odmítnutím umožnit rodiči, který je státním příslušníkem členského státu nebo třetí země, který se fakticky stará o dítě, […] aby s tímto dítětem pobýval v hostitelském členském státě, by právo pobytu posledně uvedené osoby bylo zbaveno veškerého užitečného účinku. Je totiž jasné, že požívání práva pobytu dítětem nízkého věku nezbytně znamená, že toto dítě má právo být doprovázeno osobou, která jej skutečně vychovává, a tudíž že tato osoba s ním po dobu tohoto pobytu může pobývat v hostitelském členském státě“ ( 51 ). Toto právo pobytu občanů Unie na území jiného členského státu je nicméně přiznáno s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení ( 52 ). V tomto ohledu připomínám, že tato omezení a podmínky je třeba uplatňovat při zachovávání mezí předepsaných právem Unie a v souladu s obecnými zásadami tohoto práva ( 53 ), podle mého názoru zejména se zásadou nejvlastnějšího zájmu dítěte.

77.

Nicméně tím okamžikem, kdy paní Wip získala povolení k pobytu a vykonává zaměstnání v Belgii, by její dcera, občanka Unie, neměla v zásadě faktickou povinnost opustit území Unie jako celek, což by ji připravilo o možnost skutečně využívat podstatné části práv, která jí uděluje její občanství. Stejně jako v případě H. C. Chavez-Vilchez (která obdržela povolení k pobytu v Nizozemsku) a její dcery se mi nezdá nezbytné analyzovat tuto situaci z hlediska článku 20 SFEU.

78.

Podstatou první a druhé předběžné otázky předkládajícího soudu, které je vhodné zkoumat společně, je, zda článek 20 SFEU brání tomu, aby členský stát odmítl rodiči, který je státním příslušníkem třetí země ( 54 ) a vykonává faktickou péči o své dítě v nízkém věku, které je občanem Unie, udělit právo pobytu v členském státě, v němž dítě pobývá a jehož je státním příslušníkem, jestliže nebylo prokázáno, že druhý rodič, který je státním příslušníkem tohoto členského státu, může sám převzít faktickou péči o dítě.

79.

Za účelem odpovědi na tyto otázky je vhodné přezkoumat, zda se ve světle článku 20 SFEU a judikatury Soudního dvora taková situace týká oblasti působnosti práva Unie.

80.

Dne 1. listopadu 2016 oslaví občanství Unie dvacáté třetí narozeniny ( 55 ). Zrodilo se v roce 1992 podpisem Maastrichtské smlouvy a jeho cílem je přispět k tomu, aby se státní příslušníci členských států mohli ztotožnit s Unií ( 56 ). Základní status občanů Unie, tedy občanství Unie, představuje, zejména pro nové generace, možnost budovat Evropu, v níž se všichni občané jako lidské bytosti mohou pohybovat, pobývat, pracovat, studovat, poskytovat službu nebo se usadit v jiném členském státě, prosperovat, vdávat se a ženit se nebo zvolit obdobné životní společenství, založit rodinu, pokud chtějí, a žít v míru ( 57 ) a bezpečí.

81.

Občanství Unie legitimizuje proces evropské integrace tím, že posiluje účast lidí jako občanů. Tato legitimizace byla uplatňována generálními advokáty u Soudního dvora od zavedení občanství Unie. Zejména generální advokát C. O. Lenz poznamenal v roce 1994, že „zavedení občanství Unie vzbuzuje naději, že si občané Unie budou rovni, přinejmenším před právem Společenství“ ( 58 ).

82.

O dva roky později, v roce 1996, se generální advokát P. Léger odvolával na uznání tohoto občanství a obrátil se na Soudní dvůr těmito slovy: „[toto občanství] má silně symbolickou hodnotu a představuje pravděpodobně jeden z výdobytků budování Evropy, který na sebe strhl největší pozornost veřejného mínění. Tento pojem v sobě samozřejmě ve skutečnosti skrývá aspekty, jichž bylo do velké míry již dosaženo v rámci vývoje práva Společenství, a z tohoto titulu představuje upevnění acquis communautaire. Ale je na vás, abyste mu dodali významu. Pokud však vyvodíme všechny důsledky, které se s tímto pojmem pojí, všichni občané Unie, bez ohledu na svou státní příslušnost, musí mít možnost využívat naprosto stejná práva a podléhat stejným povinnostem“ ( 59 ).

83.

O rok později generální advokát Ruiz-Jarabo Colomer v tomto smyslu zdůraznil, že „vytvoření občanství Unie, jehož […] důsledkem je pro ty, kteří je mají, právo volného pohybu po území všech členských států, představuje značný kvalitativní pokrok do té míry, jak osvobozuje tento volný pohyb od účelových nebo instrumentálních prvků (neboť již není spojen s výkonem hospodářské činnosti nebo s vytvořením vnitřního trhu), jak po zralé úvaze upozorňuje Komise, a rovněž do té míry, jak povyšuje toto právo do postavení způsobilého a nezávislého práva, které tvoří součást politického statutu občanů Unie“ ( 60 ).

84.

Tato rozsáhlá judikaturní práce, jejímž prostřednictvím dal Soudní dvůr občanství Unie skutečnou náplň, postupně probíhala a stále probíhá v úzké spolupráci s vnitrostátními soudy v rámci řízení o předběžné otázce ( 61 ). Do této linie judikatury spadá první a druhá otázka položená předkládajícím soudem. Jejich podstata se týká výkladu článku 20 SFEU ve světle rozsudků Ruiz Zambrano ( 62 ) a Dereci a ostatní ( 63 ) v takových situacích, jako ve věci v původním řízení, v níž nebylo stanoveno, že rodič, který je občanem členského státu, jehož státním příslušníkem je jeho dítě a v němž vždy pobývalo, může pečovat o dítě v případě případného vypovězení rodiče, který je státním příslušníkem třetí země.

85.

V tomto případě ( 64 ), vzhledem k tomu, že se jedná o děti v nízkém věku P. Pinas ( 65 ), U. Nikolic, X. V. Garcia Pérez, J. Uwituze, I. O. Enowassam a A. E. Guerrero Chavez, které nikdy nevyužily práva volného pohybu a vždy pobývaly v členském státě, jehož jsou státními příslušníky, konstatuji, že se na ně nevztahuje pojem „oprávněná osoba“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, a tato směrnice se tedy nepoužije ani na ně samotné, ani na jejich matky.

86.

Mohu se naproti tomu domnívat, že na situace ve věci v původním řízení se vztahuje článek 20 SFEU?

87.

V tomto ohledu připomínám, že v rozsudku Ruiz Zambrano Soudní dvůr rozhodl, že článek 20 SFEU brání vnitrostátním opatřením, jejichž účinkem je to, že občané Unie jsou připraveni o možnost skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z jejich postavení občanů Unie ( 66 ). V souladu se zásadami zdůrazněnými v tomto rozsudku se tato ochrana unijního práva použije ve věci v původním řízení, neboť děti P. Pinas, U. Nikolic, X. V. Garcia Pérez, J. Uwituze, I. O. Enowassam a Guerrero Chavez mohou být ve skutečnosti nuceny doprovázet své matky, do jejichž výlučné péče byly svěřeny, a opustit tedy území Unie „jako celek“ vzhledem k tomu, že jejich matky nemají odvozené právo pobytu. Případné vypovězení jejich matky by je připravilo o možnost skutečně využívat podstatné části práv, která jim však uděluje jejich postavení občana Unie. Takové zbavení práv by mohlo zpochybnit užitečný účinek občanství unie, kterého požívají.

88.

Soudní dvůr však dále upřesnil rozsah působnosti rozsudku Ruiz Zambrano ( 67 ) a rozhodl, že se použije na „velmi zvláštní situace, v nichž navzdory tomu, že se neuplatní sekundární právo týkající se práva pobytu státních příslušníků třetích zemí a že dotyčný občan Unie nevyužil své svobody pohybu, nemůže být výjimečně státnímu příslušníku třetí země, který je rodinným příslušníkem tohoto občana, odepřeno právo pobytu, aniž by byl popřen užitečný účinek občanství Unie, kterého tento občan požívá, jestliže by jako důsledek takového odmítnutí byl tento občan ve skutečnosti nucen opustit území Unie jako celek, a byl tak zbaven možnosti skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z postavení občana Unie“ ( 68 ).

89.

V této souvislosti je třeba posoudit ve světle článku 20 SFEU, zda takové situace, jako ve věci v původním řízení, představují zvláštní situace ve smyslu výše uvedené judikatury.

90.

Podle mého názoru není nejmenších pochyb o tom, že skutečnost, že všechny tyto děti mají státní příslušnost členského státu, tedy nizozemskou státní příslušnost, kdy podmínky jejího získání spadají zcela samozřejmě do pravomoci Nizozemského království ( 69 ), znamená, že mají statut občana Unie ( 70 ). Tyto děti mají tudíž jakožto občané Unie právo volného pohybu a pobytu na území Unie a jakékoli omezení tohoto práva spadá do oblasti působnosti unijního práva ( 71 ).

91.

V zásadě se mi tedy zdá, že z informací, které má k dispozici Soudní dvůr, vyplývá, že situace ve věci v původním řízení představují zvláštní situace ve smyslu judikatury vyplývající z rozsudku Ruiz Zambrano ( 72 ). Tyto situace by ve skutečnosti mohly způsobit, že dotyčné děti budou připraveny o možnost využít podstatné části práv, která jim přiznává občanství Unie. Mám tedy za to, že na tyto situace se vztahuje oblast působnosti unijního práva.

92.

Za těchto okolnosti je tedy třeba přezkoumat, zda vnitrostátní rozhodnutí ve věci v původním řízení představují zasahování do práva pobytu, jehož požívají dotyčné děti, a zda může být oprávněné.

93.

Je mi zřejmé, že existuje možné zasahování do práv dotyčných dětí, občanů Unie, pokud jsou tyto děti v důsledku toho, že jejich matkám nebylo uděleno povolení k pobytu, nuceny fakticky opustit území Unie jako celku. Je ale takové zasahování za zvláštních okolností projednávaných situací přípustné, či nikoli?

94.

Vyvstává předběžná otázka, zda pouhá přítomnost otce, který je nizozemským státním příslušníkem, v Nizozemsku ( 73 )systematicky brání tomu, aby dítě, které je občanem Unie, využilo ochrany nabízené článkem 20 SFEU tak, jak ji vykládá judikatura Soudního dvora.

95.

Podle mého názoru pouhá přítomnost otce majícího nizozemskou státní příslušnost v Nizozemsku nemůže sama o sobě zdůvodnit vnitrostátní rozhodnutí ve věcech v původním řízení, ani zpochybnit kritérium „zbavení možnosti využít podstatné části práv vyplývajích ze statutu občana Unie“, aniž by předkládající soud ověřil, zda příslušná vnitrostátní rozhodnutí respektují zásadu proporcionality, zejména co se týče jejich dopadů na situaci dětí navrhovatelek ve věci v původním řízení, které jsou z pohledu práva Unie občany Unie ( 74 ).

96.

V rámci respektování zásady proporcionality je dotčeno několik zájmů, tedy vnitrostátní zájmy v oblasti přistěhovalectví ( 75 ), práva občanů Unie, nejvlastnější zájem dítěte a práva týkající se oblasti vnitrostátního rodinného práva, především pokud jde o právo péče.

97.

Pro účely ověření, zda předmětná vnitrostátní rozhodnutí respektují zásadu proporcionality, musí být zohledněno několik skutečností, přičemž nejdůležitější je podle mého názoru míra závislosti mezi rodičem, který je státním příslušníkem třetí země, a dítětem, které je občanem Unie.

98.

V tomto ohledu je prvořadé zjistit, kdo má „právní, finanční nebo citovou závislost“ ( 76 ). Jak již Soudní dvůr rozhodl, „právě vztah závislosti mezi občanem Unie nízkého věku a státním příslušníkem třetí země, jemuž bylo odepřeno právo pobytu, může zpochybnit užitečný účinek občanství Unie, jelikož právě tato závislost by vedla k tomu, že by občan Unie byl v důsledku takového zamítavého rozhodnutí de facto nucen opustit nejen území členského státu, jehož je státním příslušníkem, ale rovněž Unie jako celku“ ( 77 ).

99.

S výhradou tohoto ověření, které musí provést předkládající soud, mám za to, že ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že tento vztah závislosti existuje mezi všemi dotyčnými dětmi, které jsou občany Unie, a jejich příslušnou matkou, která je státní příslušnicí třetí země ( 78 ).

100.

Navíc v rámci vyvážení zájmů, o které se jedná, a do té míry, jak situace ve věci v původním řízení spadají do oblasti působnosti práva Unie, musí předkládající soud vzít v úvahu rovněž základní práva, jejichž respektování Soudní dvůr zajišťuje, zejména práva na respektování rodinného života tak, jak je uvedeno v článku 7 Listiny, přičemž tento článek musí být vykládán zároveň s povinností zohledňovat nejvlastnější zájem dítěte, který přiznává čl. 24 odst. 2 Listiny ( 79 ).

101.

V této souvislosti se mi zdá vhodné položit si otázku, zda je v souladu s unijním právem omezovat právo svobodného pobytu na území Unie dítěti, které je občanem Unie, pouze na základě takových úvah, jako je skutečnost, že nebylo konstatováno, že by otec nemohl plně převzít péči o dítě, třebaže taková úvaha se zároveň rovná tvrzení, že nebylo ani konstatováno, že by mohl převzít péči o dítě! V tomto ohledu se mi zdá důležité zdůraznit, že předkládající soud vysvětlil, že v tomto případě nebylo konstatováno, že by mohla být ještě provedena změna přiznání práva péče ( 80 ).

102.

To mne vede k závěru, že v takových situacích, jako ve věci v původním řízení, by bylo nepřiměřené odmítat automaticky a na základě pouhé přítomnosti otce, který je občanem Unie, v dotčeném členském státě udělení odvozeného práva pobytu matkám, které jsou státními příslušnicemi třetí země a jsou matkami dětí v nízkém věku, které jsou občany Unie. Připomínám, že jakékoli odůvodnění výjimky z práva pobytu občanů Unie „je třeba vykládat restriktivně a její rozsah nemohou členské státy určovat jednostranně bez kontroly orgánů Unie“ ( 81 ).

103.

Článek 20 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát odmítl vydat rodiči, který je státním příslušníkem třetí země a fakticky pečuje o své dítě v nízkém věku, jež je občanem Unie, povolení k pobytu v členském státě, v němž pobývá toto dítě, jež je jeho státním příslušníkem, neboť taková rozhodnutí by připravila uvedené dítě o možnost skutečně využívat podstatné části práv spojených se statusem občana Unie, jestliže nebylo prokázáno, že druhý rodič, který je občanem téhož členského státu, může sám převzít skutečnou péči o dítě. V tomto ohledu nestačí prokázat, že není vyloučeno, že by tento druhý rodič byl schopen konkrétně pečovat o dítě.

104.

Třetí předběžná otázka se týká důkazního břemene týkajícího se skutečné závislosti dítěte, které je občanem Unie, na rodiči, který je státním příslušníkem třetí země.

105.

Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že oběžník o cizincích, který zohledňují nizozemské orgány zodpovědné za vyplácení pomoci a přídavků, stanoví, že důkazní břemeno, které má prokázat, že nizozemský rodič nemůže konkrétně pečovat o dítě, leží na rodiči, který je státním příslušníkem třetí země. Tento rodič musí prokázat, že objektivní překážky brání rodiči, jenž je občanem Unie, pečovat o dítě, aby bylo možno připustit, že dítě je závislé na rodiči, který je státním příslušníkem třetí země, tak, že by fakticky muselo opustit území Unie, není-li tomuto rodiči přiznáno právo pobytu.

106.

Předkládající soud si v tomto ohledu klade otázku, zda toto ustanovení oběžníku o cizincích neodpovídá příliš restriktivnímu výkladu rozsudku Ruiz Zambrano ( 82 ).

107.

Nizozemská vláda zdůraznila ve svých písemných připomínkách, že důkazní břemeno spočívá na žadatelkách o povolení k pobytu v souladu s obecným pravidlem, podle něhož ten, kdo využívá určitá práva nebo jejich určité důsledky, musí prokázat, že tato práva jsou na jeho situaci použitelná.

108.

Jsem toho názoru, že v případě, že jedna strana uplatní, že se na její situaci vztahuje oblast působnosti článku 20 SFEU, musí vnitrostátní orgány členského státu přezkoumat z moci úřední, zda jsou splněny podmínky použití tohoto ustanovení, či nikoli.

109.

V rámci posouzení podmínek nezbytných k tomu, aby státní příslušník třetí země, který je rodičem dítěte, jež je občanem Unie, mohl využít povolení k pobytu, které provádí příslušné vnitrostátní orgány, je zřejmé, že tyto orgány jsou konfrontovány na jedné straně s otázkami přímo souvisejícími se statutem občana Unie, který požívá dítě, a na druhé straně s otázkami týkajícími se striktně vnitrostátního rodinného práva.

110.

Vzhledem k tomu, že se jedná o status občana Unie, který požívá dotčené dítě, neměla by otázka rozdělení důkazního břemene zpochybnit užitečný účinek práv přiznaných právem Unie. Zdá se mi tak, že přísné uplatňování příslušné vnitrostátní právní úpravy týkající se důkazního břemene může zpochybnit užitečný účinek článku 20 SFEU.

111.

Co se týče posouzení aspektů vnitrostátního rodinného práva, pokud takové situace, jako ve věci v původním řízení, spadají do oblasti působnosti práva Unie, příslušné vnitrostátní orgány musí zohlednit zásady proporcionality a nejvlastnějšího zájmu dítěte a z moci úřední nastolit otázku, zda druhý rodič, který je státním příslušníkem členského státu, jehož je dítě státním příslušníkem, a tedy občanem Unie, může převzít péči o dítě.

112.

Navíc se mi zdá, že je v rozporu s užitečným účinkem článku 20 SFEU a s obecnými zásadami práva, zejména se zásadou proporcionality, nutit rodiče, který je státním příslušníkem třetího státu a který vykonává skutečnou péči o dítě, tedy v tomto případě matku, aby podal opravný prostředek zaměřený proti jeho vlastním zájmům, a případně proti zájmům dítěte! Je tedy třeba zdůraznit, že cílem takového opravného prostředku je požádat, aby péče byla přenesena na druhého rodiče, aby se prokázalo, že nizozemský otec nemůže konkrétně pečovat o dítě, a aby v důsledku toho soud připustil, že dítě je v tomto bodě závislé na své matce a v případě, že jí bude odepřeno právo pobytu, bude fakticky nuceno opustit území Unie ( 83 ).

113.

S ohledem na tyto úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl na třetí otázku, že příslušné orgány členského státu musí z moci úřední nastolit otázku a konstatovat skutečnost, že péči o dítě může převzít druhý rodič. Tyto orgány musí přihlédnout ke všem okolnostem v daném případě a respektovat zásadu proporcionality a nejvlastnějšího zájmu dítěte.

114.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl na předběžné otázky položené Centrale Raad van Beroep (odvolacím soudem pro oblast sociálního zabezpečení a veřejné služby, Nizozemsko) takto: