1

Dne 14. července 2014 přijala Evropská komise doporučení 2014/478/EU o zásadách pro ochranu spotřebitelů a hráčů služeb hazardních her online a pro prevenci hraní hazardních her online nezletilými osobami (Úř. věst. L 214, s. 38, dále jen „sporné doporučení“).

2

Po stručném popisu, v bodech 1 až 7 odůvodnění sporného rozhodnutí, kontextu, jenž tvoří zejména veřejná konzultace provedená v roce 2011, sdělení Komise ze dne 23. října 2012, nazvané „Příprava uceleného evropského rámce pro on-line hazardní hry,“ jakož i usnesení Evropského parlamentu ze dne 10. září 2013 o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu a dále judikatura, podle níž v případě, že neexistuje harmonizace na úrovni Evropské unie, mohou členské státy v zásadě svobodně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her, jakož i požadovanou úroveň ochrany zdraví spotřebitelů, s tím, že Soudní dvůr nicméně poskytl obecné pokyny k výkladu základních svobod vnitřního trhu v oblasti hazardních her online a vymezil základní pravidla pro obchodní sdělení o těchto službách, Komise v bodech 8, 9, 14 a 15 odůvodnění uvedeného doporučení uvedla následující:

[…]

3

Napadené doporučení obsahuje 54 odstavců uvedených v dvanácti bodech.

4

V bodě I nazvaném „Účel“ jsou odstavce 1 a 2 napadeného doporučení formulovány následovně:

5

Body III až X sporného doporučení se týkají „požadavků na informace“, „nezletilých osob“, „registrace hráče a založení účtu hráče“, „hráčské aktivity a podpory hráčů“, „dočasného přerušení hraní a vyřazení na základě vlastního rozhodnutí“, „obchodních sdělení“, „sponzorování“, jakož i „vzdělávání a informovanosti“.

6

V odstavci 51 sporného doporučení, obsaženého v bodě XI nazvaném „Dohled“, je uvedeno, že „[č]lenské státy se vyzývají, aby při uplatňování zásad uvedených v tomto doporučení jmenovaly příslušné regulační orgány v oblasti hazardních her, které by zajistily a nezávisle sledovaly účinné dodržování vnitrostátních opatření na podporu zásad stanovených v tomto doporučení“.

7

Závěrem v bodě XII sporného doporučení nazvaném „Podávání zpráv“ jsou obsaženy odstavce 52 až 54, které jsou následujícího znění:

8

Belgické království podalo projednávanou žalobu návrhem došlým kanceláři Soudu dne 13. října 2014.

9

Samostatným podáním došlým kanceláři Soudu dne 19. prosince 2014 Komise vznesla námitku nepřípustnosti podle čl. 114 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu ze dne 2. května 1991. Belgické království předložilo vyjádření k této námitce dne 20. února 2015.

10

Podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 12. a 16. ledna 2015 podaly Řecká republika a Portugalská republika návrh na vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání Belgického království.

11

Belgické království navrhuje, aby Tribunál:

12

Komise navrhuje, aby Tribunál:

13

Podle čl. 130 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu může Tribunál, požaduje-li to žalovaný, vydat rozhodnutí o nepřípustnosti bez projednání věci samé. V projednávané věci Tribunál pokládá věc za dostatečně objasněnou písemnostmi ve spise a rozhodne, aniž by pokračoval v řízení.

14

Komise namítá nepřípustnost projednávané žaloby z důvodu, že sporné doporučení není aktem, který lze napadnout žalobou podle článku 263 SFEU. V podstatě tvrdí, že sporné doporučení je „pravým“ doporučením ve smyslu článku 288 SFEU co do formy i obsahu, které není závazné a neukládá žádnou závaznou povinnost. Důkazem toho je formální stránka uvedeného doporučení založená na článku 288 SFEU, jeho formulace v neimperativních a podmíněných termínech, jakož i bod 5 odůvodnění a odstavec 2. Komise dodává, že žádný z argumentů předložených v žalobě Belgickým královstvím nemůže zpochybnit kvalifikaci sporného doporučení jakožto aktu, který nelze napadnout žalobou.

15

Belgické království naproti tomu tvrdí, že projednávaná žaloba je přípustná. Opírá se zejména o rozsudek ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada, tzv. „AETR“ (22/70, Recueil, EU:C:1971:32), rozsudek ze dne 13. prosince 1989, Grimaldi (C‑322/88, Recueil, EU:C:1989:646), jakož i o zásadu účinné soudní ochrany a uvádí, že sporné doporučení může být předmětem soudního přezkumu. Zaprvé tvrdí, že uvedené doporučení má „negativní právní účinky“, a proto, jak vyplývá z prvního, třetího a čtvrtého žalobního důvodu uplatněného v žalobě, porušuje základní zásady práva Unie, a to zásadu svěřených pravomocí a povinnosti loajální spolupráce mezi orgány Unie a členských států. Zadruhé v rámci druhého a pátého žalobního důvodu vznesených na podporu projednávané žaloby uvádí, že sporné doporučení je vedeno úmyslem harmonizovat použití ustanovení článků 49 a 56 SFEU v oblasti hazardních her a představuje ve skutečnosti skrytou směrnici, což by měl podle Belgického království Tribunál přezkoumat. V tomto kontextu dodává, že sporné doporučení má nepřímé právní účinky, protože členské státy jsou vázány, z důvodu svého závazku k loajální spolupráci, povinností poskytnout prostředky k jejímu respektování, a vnitrostátní soudy budou muset k tomuto doporučení přihlížet.

16

Z ustálené judikatury vyplývá, že za napadnutelné akty ve smyslu článku 263 SFEU jsou považována všechna opatření přijímaná orgány v jakékoliv formě, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky (rozsudky AETR, bod 15 výše, EU:C:1971:32, bod 42; ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise, C‑463/10 P a C‑475/10 P, Recueil, EU:C:2011:656, bod 36, a ze dne 13. února 2014, Maďarsko v. Komise, C‑31/13 P, Recueil, EU:C:2014:70, bod 54).

17

Naproti tomu všechny akty bez závazných právních účinků, jako jsou akty přípravné, akty potvrzující, akty čistě prováděcí, jednoduchá doporučení a stanoviska, jakož i v zásadě interní instrukce nepodléhají soudnímu přezkumu podle článku 263 SFEU [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. září 2006, Reynolds Tobacco a další v. Komise, C‑131/03 P, Recueil, EU:C:2006:541, bod 55 a citovaná judikatura, a usnesení ze dne 14. května 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Irsko) v. Komise, C–477/11 P, EU:C:2012:292, bod 52].

18

Podle judikatury je pro posouzení způsobilosti aktu vyvolávat právní účinky, potažmo být předmětem žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU, potřebné zkoumat jeho znění a kontext (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 20. března 1997, Francie v. Komise, C‑57/95, Recueil, EU:C:1997:164, bod 18, a ze dne 1. prosince 2005, Itálie v. Komise, C‑301/03, Sb. rozh., EU:C:2005:727, body 21 až 23), jeho podstatu (viz rozsudek ze dne 22. června 2000, Nizozemsko v. Komise, C‑147/96, Recueil, EU:C:2000:335, bod 27 a citovaná judikatura; v tomto smyslu rovněž viz rozsudky ze dne 9. října 1990, Francie v. Komise, C‑366/88, Recueil, EU:C:1990:348, bod 23; ze dne 13. listopadu 1991, Francie v. Komise, C‑303/90, Recueil, EU:C:1991:424, body 18 až 24; ze dne 16. června 1993, Francie v. Komise, C‑325/91, Recueil, EU:C:1993:245, body 20 až 23), jakož i úmysl jeho autora (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 26. ledna 2010, Internationaler Hilfsfonds v. Komise, C‑362/08 P, Sb. rozh., EU:C:2010:40, bod 52, a ze dne 17. července 2008, Athinaïki Techniki v. Komise, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, bod 42).

19

V projednávané věci je napadeným aktem doporučení, které bylo přijato Komisí na základě článku 292 SFEU a bylo v celém rozsahu zveřejněno v řadě L Úředního věstníku Evropské unie. Jak vyplývá zejména z bodů 2, 9 a 15 odůvodnění, cílem sporného doporučení, jenž kombinuje aspekty související jednak s ochranou spotřebitelů včetně nezletilých v oblasti služeb hazardních her online a jednak odpovědně koncipovaných obchodních sdělení o službách hazardních her online, je ochraňovat zdraví spotřebitelů a hráčů, a tím minimalizovat případné negativní hospodářské důsledky, které mohou vyplývat z patologického nebo nadměrného hráčství. Podle svého znění toto doporučení vyzdvihuje zásady, které zajišťují vysokou úroveň ochrany spotřebitelů, hráčů a nezletilých osob ve vztahu ke službám hazardních her online a vyzývá členské státy, aby vytvořily pravidla pro poskytování informací o hazardních hrách online spotřebitelům.

20

V tomto ohledu je třeba předně poukázat na to, že z článku 288 pátého pododstavce SFEU zajisté vyplývá, že doporučení nejsou závazná. Podle ustálené judikatury však výběr formy nemůže změnit povahu aktu, takže je třeba ověřit, zda obsah aktu odpovídá zvolené formě (viz rozsudek Grimaldi, bod 15 výše, EU:C:1989:646, bod 14 a citovaná judikatura). Proto i vzhledem k judikatuře citované v bodech 16 až 18 výše, je třeba poukázat na to, že pouhá skutečnost, že je sporné doporučení formálně označeno jako doporučení a bylo přijato na základě článku 292 SFEU, nemůže automaticky vyloučit, že jde o napadnutelný akt.

21

Zaprvé je důležité poznamenat, že sporné doporučení je převážně formulováno neimperativně.

22

Body odůvodnění i odstavce sporného doporučení jsou totiž většinou formulovány v podmiňovacím způsobu, jak ilustruje zejména použití výrazu „měl by/měly by“ (v dánštině „bør“, v němčině „sollte/sollten“, v estonštině „peaks/peaksid“, ve španělštině „debería/deberían“, v italštině „dovrebbe/dovrebbero“, v nizozemštině „zou moeten / zouden moeten“, v polštině „powinien/powinno/powinny“, ve švédštině „bör“ a v angličtině „should“).

23

V odstavcích 1, 18, 20, 37, 47, 49 a 51 až 53 sporného doporučení je dále třeba poukázat na výrazy „členským státům se doporučuje“ (v dánštině „Medlemsstaterne anbefales“, v estonštině „Liikmesriikidel soovitatakse“, v italštině „si raccomanda agli Stati membri“, v polštině „zaleca się“, v portugalštině „ recomenda-se aos Estados-Membros“, ve švédštině „Medlemsstaterna rekommenderas“, v angličtině „Member States are recommended to“), „členské státy se vybízejí“ (v italštině „gli Stati membri sono incoraggiati“, v polštině „zachęca się“, v portugalštině „os Estados-Membros são incentivados / encorajados“, v angličtině „Member States are encouraged to“) nebo „členské státy se vyzývají“ (v dánštině „Medlemsstaterne opfordres“, v estonštině „Liikmesriike kutsutakse üles“ v italštině „gli Stati membri sono invitati“, v portugalštině „os Estados-Membros são convidados“, ve švédštině „Medlemsstaterna uppmanas“, v angličtině „Member States are invited to“).

24

Takové formulace jasně svědčí o tom, že účelem sporného doporučení není vyvolat závazné právní účinky (v tomto smyslu viz rozsudek Itálie v. Komise, bod 18 výše, EU:C:2005:727, body 21 a 22).

25

Je však třeba poznamenat, že v portugalském znění sporného doporučení se objevují výrazy „deve“ (musí), „devem“ (musejí), „deverá“ (bude muset) a „deverão“ (budou muset).

26

Kromě toho odstavce 1, 20, 37, 49, 51 až 53 sporného doporučení jsou přinejmenším částečně formulovány imperativněji, a to konkrétně v německém, španělském a nizozemském znění, než v jiných jazykových zněních. Ačkoli některé z těchto bodů vyjadřují pouhé doporučení, jak dosvědčuje použití výrazu „den Mitgliedstaaten wird empfohlen“ (členským státům se doporučuje) v odstavci 1 uvedeného doporučení v německém znění, výrazy „se recomienda / anima / invita a los Estados miembros“ (členským státům se doporučuje, členské státy se vybízejí / vyzývají) v odstavcích 1, 18, 20, 37, 47 a 51 až 53 tohoto doporučení ve španělském zněním, jakož i výrazy „de lidstaten wordt aanbevolen“ (členským státům se doporučuje) a „de lidstaten worden aangemoedigd“ (členské státy se vybízejí) v odstavcích 1, 18, 20, 37, 47 a 49 téhož doporučení v nizozemském znění, jiné odstavce obsahují slovesa, které vyznívají imperativněji. To platí pro slovesa „anhalten“ (vyzvat) a „auffordern“ (vyzývat nebo přikázat) v odstavcích 20, 37, 47, 49 a 51 až 53 dotčeného doporučení v německém znění, pro sloveso „instar“ (naléhavě žádat nebo požadovat) v odstavci 49 dotčeného doporučení ve španělském znění, jakož i pro sloveso „verzoeken“ (vyzývat) v odstavcích 51 až 53 sporného doporučení v nizozemském znění, jež vyznívá imperativněji než sloveso „uitnodigen“, které je obvykle používáno k překladu francouzského slovesa „inviter“.

27

Nicméně je třeba poukázat na to, že tyto rozdíly jsou nepatrné, neboť kromě skutečnosti, že většina výše uvedených jazykových znění je formulována za použití nezávazných výrazů, jazyková znění uvedená v bodě 26 výše jsou až na několik výjimek rovněž formulována za použití převážně nezávazných výrazů.

28

V každém případě je třeba připomenout, že z ustálené judikatury vyplývá, že pro účely zajištění jednotného výkladu a použití téhož textu, jehož znění v jednom jazyce Evropské unie se liší od znění v jiných jazycích, musí být dotčené ustanovení vykládáno v závislosti na kontextu a účelu právní úpravy, jejíž jsou součástí (viz rozsudek ze dne 26. dubna 2012, DR a TV2 Danmark, C‑510/10, Sb. rozh., EU:C:2012:244, bod 45 a citovaná judikatura).

29

Zadruhé je třeba uvést, že z obsahu sporného doporučení rovněž vyplývá, že účelem tohoto aktu není vyvolat závazné právní účinky a Komise neměla v úmyslu mu takové účinky přiznat.

30

V tomto ohledu je nejdříve důležité poznamenat, že z bodů 9 a 15 odůvodnění sporného doporučení vyplývá, že účelem tohoto doporučení je vyzdvihnout zásady, které zajišťují vysokou úroveň ochrany spotřebitelů, hráčů a nezletilých osob ve vztahu ke službám hazardních her online, a vyzvat členské státy, aby vytvořily pravidla pro poskytování informací o hazardních hrách online spotřebitelům. Stejně tak z odstavce 1 tohoto doporučení jednoznačně vyplývá, že se členským státům doporučuje, aby přijaly zásady směřující svou podstatou k dosažení tohoto cíle.

31

Dále je nutné poukázat na to, že v odstavci 2 sporného doporučení je výslovně upřesněno, že toto doporučení nezasahuje do práva členských států regulovat služby hazardních her, z čehož je třeba vyvodit, že Komise nezamýšlela nahradit regulaci těchto služeb ze strany členských států přijetím závazných pravidel. V tomtéž smyslu je třeba poznamenat, že v bodech 5 a 6 odůvodnění sporného doporučení připomněla Komise judikaturu, podle níž mohou členské státy vzhledem k chybějící harmonizaci na úrovni Unie v zásadě svobodně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a vymezit úroveň požadované ochrany za účelem ochrany zdraví spotřebitelů, avšak s tím, že Soudní dvůr formuloval obecná vodítka k výkladu základních svobod vnitřního trhu v oblasti hazardních her a definoval základní pravidla pro obchodní sdělení týkající se takových služeb.

32

Konečně je třeba dodat, že sporné doporučení neobsahuje žádnou výslovnou zmínku o tom, že by byly členské státy povinny přijmout a aplikovat zásady v něm obsažené.

33

V tomto ohledu je třeba poznamenat, že odstavce 51 až 53 sporného doporučení hovoří o používání zásad obsažených v tomto doporučení členskými státy. Odstavec 51 tohoto doporučení se týká označení regulačních orgánů v oblasti hazardních her a příslušné kontroly, která by zajistila účinné dodržování a sledování vnitrostátních opatření na podporu uvedených zásad. Stejně tak odstavce 52 a 53 téhož doporučení počítají s oznámením veškerých opatření přijatých na základě tohoto doporučení Komisi, aby mohla zhodnotit provádění tohoto doporučení, jakož i se shromážděním některých údajů a jejich předání Komisi.

34

Nicméně kromě toho, že odstavce 51 až 53 sporného doporučení nestanoví členským státům povinnost skutečně uplatňovat zásady tohoto doporučení, je třeba připomenout, že jak již bylo uvedeno výše v bodě 31, Komise v odstavci 2 výslovně upřesnila, že toto doporučení nezasahuje do práva členských států regulovat služby v této oblasti. Tedy ve spojení s posledně jmenovaným odstavcem z odstavců 51 až 53 tohoto doporučení vyplývá toliko výzva členským státům přijmout pravidla ochrany spotřebitelů v oblasti hazardních her online, aniž by měly povinnost podřídit se zásadám, jež uvádí tento akt.

35

Kromě toho, pokud se jedná o oznámení opatření přijatých na základě sporného doporučení a předání některých údajů Komisi, je třeba mít za to, že navzdory znění odstavců 52 a 53 uvedeného doporučení, které je v některých jazykových verzích formulováno závazně (viz bod 26 výše), nezakládá v tomto směru žádnou povinnost. Takový výklad je nezbytný nejen vzhledem ke srovnání s jinými jazykovými zněními sporného doporučení, ale také vzhledem k záměru Komise, který je vyjádřen v tomto aktu, jak vyplývá zejména z bodů 30 a 31 výše.

36

Zatřetí je třeba dodat, že analýzu znění a obsahu sporného doporučení, jakož i záměru sledovaného Komisí, potvrzuje analýza kontextu popsaná účastníky řízení. Z písemností účastnic řízení vyplývá, že uvedené doporučení je výsledkem jednání vedených zejména v rámci Rady Evropské unie, Evropského parlamentu a Komise. Konkrétně Komise v námitce nepřípustnosti uvádí, a Belgické království to nezpochybňuje, část svého sdělení ze dne 23. října 2012, podle níž „se celkově v této fázi nejeví jako vhodné navrhnout [unijní] právní úpravu týkající se oblasti“ hazardních her online. Obdobný závěr byl vyvozen také z posouzení dopadů připojenému ke spornému doporučení (dále jen „posouzení dopadů“), které je v tomto směru uváděné jak Belgickým královstvím v žalobě, tak Komisí v námitce nepřípustnosti.

37

Proto je třeba s ohledem na znění, obsah a kontext sporného doporučení konstatovat, že toto doporučení nemá a není jeho účelem vyvolat závazné právní účinky, takže je nelze kvalifikovat jako napadnutelný akt ve smyslu článku 263 SFEU.

38

V tomto ohledu je rovněž nutné dodat, že pouhé zveřejnění sporného doporučení v řadě L Úředního věstníku, a nikoli řadě C není s to vyvrátit závěr, že uvedené doporučení nemá mít závazné právní účinky.

39

Soudní dvůr již odmítl jako nepřípustnou žalobu na neplatnost aktu zveřejněného v řadě L Úředního věstníku s tím, že účelem tohoto aktu nebylo vyvolat právní účinky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. dubna 1996, Nizozemsko v. Rada, C‑58/94, Recueil, EU:C:1996:171, bod 27), z čehož je třeba dovodit, že pouhá skutečnost, že je akt zveřejněn v řadě L Úředního věstníku neznamená, že má závazné právní účinky, které by tento akt činily napadnutelným.

40

Úvaha v bodě 38 výše je platná rovněž s ohledem na konstantní judikaturu, podle níž nemá forma, ve které jsou akt nebo rozhodnutí přijaty, v zásadě vliv na přípustnost žaloby na neplatnost. Podle této judikatury je tedy pro kvalifikaci předmětného aktu v zásadě bezvýznamné, zda splňuje či nesplňuje určité formální požadavky, tedy zda je svým autorem řádně nazván nebo uvádí ustanovení, která jsou jeho právním základem či zda nebyl v rozporu s platnými pravidly oznámen, neboť taková vada nemůže změnit podstatu uvedeného aktu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. listopadu 2010, NDSHT v. Komise, C‑322/09 P, Sb. rozh., EU:C:2010:701, bod 47 a citovaná judikatura). Z toho vyplývá, že pouhé zveřejnění aktu v řadě C, případně řadě L Úředního věstníku nemá vliv na otázku, zda předmětný akt může mít závazné právní účinky (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 15. prosince 2005, Infront WM v. Komise, T‑33/01, Recueil, EU:T:2005:461, bod 110).

41

Závěr uvedený v bodě 37 výše není argumenty Belgického království zpochybněn.

42

Zaprvé Belgické království argumentuje právními účinky s poukazem na to, že vnitrostátní soud by měl s ohledem na judikaturu tyto účinky zohlednit při řešení sporů, které rozhoduje, a že vnitrostátní orgány by je měly z důvodu povinnosti loajální spolupráce respektovat. Podle Belgického království není formální neexistence závazného charakteru sporného doporučení relevantní vzhledem ke značným právním důsledkům, které toto doporučení vyvolává při výkladu, změně kvalifikace či cestou povinnosti loajální spolupráce.

43

V tomto ohledu je třeba uvést, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že i když doporučení nejsou určena k tomu, aby vyvolávala závazné účinky, a nemohou zakládat práva, kterých se jednotlivci mohou dovolávat před vnitrostátními soudy, nepostrádají nicméně zcela právní účinky. Vnitrostátní soudy jsou povinny vzít doporučení v úvahu při řešení sporů, které jim byly předloženy, zejména pokud objasňují výklad vnitrostátních právních předpisů přijatých s cílem jejich provedení nebo pokud mají za cíl doplnit předpisy Evropské unie, které mají závaznou povahu (rozsudky Grimaldi, bod 15 výše, EU:C:1989:646, body 7, 16 a 18; ze dne 11. září 2003, Altair Chimica, C‑207/01, Recueil, EU:C:2003:451, bod 41, a ze dne 18. března 2010, Alassini a další, C‑317/08 až C‑320/08, Sb. rozh., EU:C:2010:146, bod 40).

44

Nicméně zohlednění právních účinků popsaných judikaturou uvedenou v bodě 43 výše za účelem posouzení napadnutelnosti doporučení by vedlo k závěru, že všechna doporučení představují napadnutelný akt.

45

Takovému závěru však zaprvé brání ustanovení článku 263 SFEU, jak je vykládáno judikaturou citovanou v bodech 16 a 17 výše, podle níž nemohou být předmětem žaloby na neplatnost pouhá doporučení, která nemají závazné právní účinky. Zadruhé nezohledňuje ani judikaturu, podle níž je třeba se za účelem určení, zda akt vyvolává závazné právní účinky, zaměřit na jeho podstatu (rozsudek Nizozemsko v. Komise, bod 18 výše, EU:C:2000:335, bod 27).

46

Z toho vyplývá, že pouze z právních účinků popsaných judikaturou uvedenou v bodě 43 výše nelze dovodit, že takové doporučení, jako je sporné doporučení, má závazné právní účinky a představuje napadnutelný akt ve smyslu judikatury připomínané v bodech 16 až 18 výše.

47

Z týchž důvodů nemůže zohlednění doporučení unijním soudem pro účely výkladu, ačkoli Belgické království tvrdí opak, odůvodnit tvrzení, že taková doporučení, jako je sporné doporučení, vyvolávají závazné právní účinky.

48

Je třeba mít rovněž za to, že totéž platí pro právní účinky vyplývající podle Belgického království z případné povinnosti, pokud jde o prostředky, dodržovat zásady uvedené ve sporném doporučení, kterou mají členské státy na základě povinnosti loajální spolupráce.

49

Zadruhé Belgické království v podstatě uvádí, že sporné doporučení musí podléhat omezenému přezkumu z hlediska základních zásad unijního práva, neboť neexistence takového přezkumu by byla v rozporu s účinnou soudní ochranou. Sporné doporučení přitom podle ní vyvolává „nepříznivé právní účinky“, neboť porušuje zásadu svěřených pravomocí, institucionální rovnováhu a povinnost loajální spolupráce mezi orgány a mezi orgány a členskými státy, jak vyplývá z jejího prvního, třetího a čtvrtého žalobního důvodu. V tomto kontextu Belgické království dodává, že podle judikatury podléhají soudnímu přezkumu i akty, jež nemají závazné právní účinky a byly přijaty v rozporu s povinností loajální spolupráce.

50

Zaprvé je třeba poukázat na to, že tato argumentace Belgického království by, kdyby byla přijata, znamenala, že by se napadnutelnost odvíjela od jeho případné protiprávnosti.

51

Z judikatury Soudního dvora však vyplývá, že závažnost údajného nesplnění povinnosti dotčeného orgánu či význam z toho plynoucího porušení pro dodržování základních práv, neumožňuje vyloučit uplatnění nepominutelné podmínky řízení stanovené Smlouvou. Ani údajné porušení institucionální rovnováhy neumožňuje vyloučit podmínky přípustnosti žaloby na neplatnost stanovené Smlouvou (rozsudek ze dne 15. ledna 2003, Philip Morris International v. Komise, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 a T‑272/01, Recueil, EU:T:2003:6, bod 87; obdobně viz také usnesení ze dne 10. května 2001, FNAB a další v. Rada, C‑345/00 P, Recueil, EU:C:2001:270, body 39 až 42).

52

Proto i za předpokladu, že by bylo sporné doporučení v rozporu se zásadou svěřených pravomocí nebo povinností loajální spolupráce, nemůže tato okolnost vyloučit uplatnění podmínky přípustnosti týkající se existence napadnutelného aktu.

53

Zadruhé nemůže obstát argument Belgického království vycházející z toho, že z judikatury Soudního dvora a zejména z rozsudků ze dne 12. února 2009, Komise v. Řecko (C‑45/07, Sb. rozh., EU:C:2009:81), a ze dne 20. dubna 2010, Komise v. Švédsko (C‑246/07, Sb. rozh., EU:C:2010:203) vyplývá, že akty, jež nemají závaznou právní povahu a jsou přijaté v rozporu s povinností loajální spolupráce, jsou soudně přezkoumatelné.

54

K tomu je třeba uvést, že i za předpokladu, že Soudní dvůr přezkoumal v rozsudcích uvedených v bodě 53 výše jednání, jež nemělo závazné právní účinky z hlediska dodržování povinnosti loajální spolupráce, kterou mají členské státy, jak uvádí Belgické království, je nicméně třeba konstatovat, že tyto rozsudky byly vydány v rámci řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti podané na základě článku 226 ES, tedy v rámci procesního prostředku, jehož účelem je konstatovat a zajistit ukončení jednání členského státu, které porušuje unijní právo (rozsudek ze dne 7. února 1979, Francie v. Komise, 15/76 a 16/76, Recueil, EU:C:1979:29, bod 27), a vychází z objektivního zjištění, že členský stát nesplnil povinnosti, které mu ukládá Smlouva nebo akt sekundárního práva (viz rozsudky ze dne 14. listopadu 2002, Komise v. Spojené království, C‑140/00, Recueil, EU:C:2002:653, bod 34 a citovaná judikatura, a ze dne 4. března 2010, Komise v. Itálie, C‑297/08, Sb. rozh., EU:C:2010:115, bod 81 a citovaná judikatura), a nikoli v rámci žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU.

55

Tyto dva procesní prostředky mají různé cíle a různé podmínky přípustnosti, takže z pouhé skutečnosti uváděné Belgickým královstvím, podle níž může Soudní dvůr přezkoumat akt nebo jednání bez závazných právních účinků v rámci žaloby pro nesplnění povinnosti, nemůže vyplývat, že totéž platí pro žalobu na neplatnost.

56

Naopak v kontextu žaloby na neplatnost zavedené článkem 263 SFEU, je argumentace Belgického království, podle níž může být nezávazný akt podroben přezkumu z hlediska povinnosti loajální spolupráce, v rozporu s judikaturou připomenutou v bodech 16, 17 a 51 výše.

57

Dále pokud Belgické království zakládá argument na tom, že Soudní dvůr již v rozsudku Komise v. Švédsko v bodě 53 výše (EU:C:2010:203) určil, že došlo k nesplnění povinnosti ze strany Švédského království, které opomenulo zohlednit postoj dohodnutý v rámci pracovní skupiny Rady, který neměl závazné právní účinky, lze uvést, že z toho nijak nevyplývá, že v kontextu žaloby na neplatnost podané na základě článku 263 SFEU může být přezkoumána legalita aktu, který nemá žádné závazné právní účinky. Ač není třeba se vyjadřovat k tomu, zda má soud možnost konstatovat v rámci žaloby na neplatnost porušení povinnosti loajální spolupráce z důvodu nezohlednění aktu, který nemá závazné právní účinky, je třeba uvést, že projednávaná věc vyvolává jinou otázku, a to zda sporné doporučení vyvolává závazné právní účinky.

58

Zatřetí, pokud se jedná o poukaz na zásadu účinné soudní ochrany, která podle Belgického království vyžaduje nerestriktivní výklad podmínky týkající se závazných právních účinků, je třeba uvést, že ačkoli podle judikatury Soudního dvora zavedla Smlouva články 263 SFEU a 277 SFEU a dále článkem 267 SFEU ucelený systém opravných prostředků a postupů, jejichž cílem je zajistit přezkum legality aktů orgánů, a tento přezkum svěřila unijním soudům [rozsudky ze dne 23. dubna 1986, Les Verts v. Parlament, 294/83, Recueil, EU:C:1986:166, bod 23; Reynolds Tobacco a další v. Komise, bod 17 výše, EU:C:2006:541, bod 80a usnesení Sepracor Pharmaceuticals (Irsko) v. Komise, bod 17 výše, EU:C:2012:292, bod 53], nadále platí, že i když musí být podmínka týkající se závazných právních účinků vykládána ve světle zásady účinné soudní ochrany, nemůže vést takový výklad k pominutí této podmínky, aniž by tím byly překročeny pravomoci unijních soudů [v tomto smyslu viz rozsudek Reynolds Tobacco a další v. Komise, bod 17 výš, EU:C:2006:541, bod 81a usnesení Sepracor Pharmaceuticals (Irsko) v. Komise, bod 17 výše, EU:C:2012:292, bod 54].

59

Ovšem pokud by byla přijata argumentace Belgického království, měla by za následek právě pominutí podmínky týkající se závazných právních účinků.

60

Zatřetí v rámci druhého a pátého žalobního důvodu uvedeného v žalobě Belgické království tvrdí, že sporné doporučení je ve skutečnosti aktem s harmonizačním účinkem a skrytou směrnicí. Konkrétně v rámci druhého žalobního důvodu s odkazem na rozsudky Grimaldi, bod 15 výše (EU:C:1989:646), a ze dne 24. ledna 2013, Stanleybet a další (C‑186/11 a C‑209/11, Sb. rozh., EU:C:2013:33), body 8 a 14 odůvodnění a odstavec 52 sporného doporučení, jakož i na část posouzení dopadů, tvrdí, že sporné doporučení představuje nástroj harmonizace a liberalizace trhu s hazardními hrami online, který je v rozporu s judikaturou Soudního dvora týkající se použití článku 56 SFEU v této oblasti a byl přijat, i když k tomu Komise neměla pravomoc. V rámci pátého žalobního důvodu v podstatě tvrdí, že toto doporučení je ve skutečnosti legislativním nástrojem. Belgické království odkazuje na skrytý záměr tohoto doporučení, který vyplývá z jeho podrobného obsahu a posouzení dopadů. Dále také uvádí, že systémem zkoumání údajů upraveným v odstavcích 52 až 54 sporného doporučení, Komise ve skutečnosti harmonizuje a určuje politiku, jako by činila směrnice ve smyslu článku 288 SFEU.

61

K tomuto je třeba předně uvést, že pokud se v rámci druhého žalobního důvodu dovolává Belgické království v argumentech vycházejících z toho, že sporné doporučení představuje harmonizaci a protiprávní liberalizaci trhu v oblasti hazardních her online, judikatury, podle které soud za účelem určení, zda je akt napadnutelný, ověřuje, zda tento akt vyvolává nové právní účinky oproti účinkům spjatým s použitím základních zásad Smlouvy, přičemž zkoumá jeho obsah (v tomto smyslu viz rozsudky Francie v. Komise, bod 18 výše, EU:C:1991:424, bod 10; Francie v. Komise, bod 18 výše, EU:C:1997:164, bod 9, a ze dne 20. května 2010, Německo v. Komise, T‑258/06, Sb. rozh., EU:T:2010:214, bod 27) a posuzuje, zda se tento akt omezuje na objasnění uvedených zásad, nebo zda stanoví zvláštní či nové povinnosti (v tomto smyslu viz rozsudky Francie v. Komise, bod 18 výše, EU:C:1993:245, bod 14; Francie v. Komise, bod 18 výše, EU:C:1997:164, bod 13, a výše uvedené Německo v. Komise, EU:T:2010:214, bod 28), je třeba připomenout, že sporné doporučení je převážně formulováno nezávazně a jeho účelem není vzhledem k jeho znění, obsah a kontext vyvolat závazné právní účinky. Naproti tomu ve věcech, ve kterých byly vydány rozsudky Francie v. Komise, bod 18 výše (EU:C:1991:424), Francie v. Komise, bod 18 výše (EU:C:1993:245), Francie v. Komise, bod 18 výše (EU:C:1997:164), a výše uvedené Německo v. Komise (EU:T:2010:214), byly dotčené akty nebo přinejmenším sporné části přezkoumávané soudem formulovány imperativně a stanovovaly členským státům povinnosti.

62

Za těchto podmínek není v projednávané věci nutné srovnávat obsah úvah a zásad uvedených ve sporném doporučení s ustanoveními Smlouvy, jak je vykládá judikatura, k ověření toho, zda uvedené doporučení stanovuje odlišné zásady od těch vycházejících ze Smlouvy a judikatury. I kdyby tomu tak bylo, nadále platí, že s ohledem na znění, obsah a kontext tohoto doporučení, nevyvolávají v něm uvedené zásady závazné právní účinky.

63

V každém případě je třeba pro úplnost poznamenat, že argumenty Belgického království spočívající v tom, že sporné doporučení vede k protiprávní harmonizaci a liberalizaci trhu v odvětví hazardních her online, vycházejí ze zjevně nesprávného výkladu tohoto doporučení.

64

Belgické království z bodů 8 a 14 odůvodnění sporného doporučení nesprávně dovodilo, že má za cíl harmonizovat a liberalizovat trh s hazardními hry online. Komise v nich sice uvádí, že pravidla a politiky zavedené členskými státy se značně liší, že opatření na úrovni Unie je podporují v tom, aby v celé Unii poskytovaly vysokou úroveň ochrany, a společný přístup by mohl být pro provozovatele hazardních her online usazených v Unii, jež stále častěji drží větší počet licencí platných v několika členských státech, výhodný. To nicméně nemění nic na tom, že v odstavci 2 toto doporučení výslovně potvrzuje regulační pravomoc členských států v této oblasti. Kromě toho uvedené doporučení nestanoví žádné pravidlo ani zásadu směřující k harmonizaci a liberalizaci tohoto trhu. To není předmětem žádného z odstavců dotčeného doporučení. Mimoto bez ohledu na obsah uvedených bodů odůvodnění, jakožto důvodů, na nichž spočívá dotčené doporučení, tyto body odůvodnění nemohou mít právní účinky (v tomto smyslu obdobně viz usnesení ze dne 12. prosince 2007, Vodafone España a Vodafone Group v. Komise, T‑109/06, Sb. rozh., EU:T:2007:384, bod 147 a citovaná judikatura).

65

Dále argument vycházející z toho, že v odstavci 52 sporného doporučení „ ‚výzvou‘[…] členským státům přijmout prováděcí opatření [uvedeného doporučení] Komise zjevně směřuje […] k prosazení svého výkladu článků 49 SFEU a 56 SFEU“, vychází z nesprávného výkladu tohoto odstavce. Jeho předmětem totiž není povinnost provést do vnitrostátního práva zásady vycházející z tohoto doporučení, ale vyzývá členské státy k tomu, aby oznamovaly Komisi veškerá opatření přijatá na základě tohoto doporučení. Jak přitom vyplývá z bodu 34 výše, z takové výzvy nevyplývá povinnost toto doporučení dodržet.

66

Pokud Belgické království odkazuje na část posouzení dopadu, je třeba připomenout, že podle judikatury je třeba se při určování toho, zda akt vyvolává závazné právní účinky, zaměřit na jeho podstatu (rozsudek Nizozemsko v. Komise, bod 18 výše, EU:C:2000:335, bod 27), přičemž se rozumí, že závazné právní účinky aktu se musí posuzovat podle takových objektivních kritérií, jako je obsah tohoto aktu, případně s přihlédnutím k souvislostem přijetí tohoto aktu, jakož i pravomocem orgánu, jenž je jeho autorem. (viz rozsudek Maďarsko v. Komise, bod 16 výše, EU:C:2014:70, bod 55 a citovaná judikatura; viz rovněž bod 18 výše). Vzhledem k této judikatuře bylo v bodě 37 výše konstatováno, že není účelem sporného doporučení vyvolat závazné právní účinky.

67

V každém případě je třeba dále uvést, že kromě toho, že se část posouzení dopadů citovaná v bodě 51 žaloby omezuje na zdůraznění administrativní zátěže, která z důvodu souběžné existence vnitrostátní právní úpravy zatěžuje provozovatele hazardních her online, aniž by přitom v této oblasti byla navržena harmonizace, z tohoto posouzení, jak jej uvádí obě účastnice řízení, rovněž vyplývá, že legislativní iniciativa byla považována za neproveditelnou (viz bod 36 výše).

68

Konečně za těchto podmínek Belgické království nesprávně vyvozuje ze znění judikatury uvedené výše v bodě 43, z rozsudku Stanleybet a další, bod 60 výše (EU:C:2013:33), jakož i z bodů 8 a 14 odůvodnění a odstavce 52 sporného doporučení, že má toto doporučení harmonizační účinek. Z rozsudku Stanleybet a další, bod 60 výše (EU:C:2013:33, bod 24 a citovaná judikatura) vyplývá, že Soudní dvůr opětovně rozhodl, že právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy a že při neexistenci harmonizace na úrovni Unie v dané oblasti, je věcí každého členského státu, aby v těchto oblastech podle vlastního hodnotového žebříčku posoudil, jaké požadavky s sebou nese ochrana dotčených zájmů. Vzhledem k závěrům učiněným v bodech 46 a 65 výše, jakož i skutečnosti, že sporné doporučení neobsahuje žádnou harmonizaci služeb v oblasti online hazardních her, je třeba poukázat na to, že v rozporu s tím, co tvrdí Belgické království, nemůže přijetí tohoto doporučení omezit možnost každého členského státu posoudit podle vlastního hodnotového žebříčku požadavky, jež s sebou nese ochrana uvedených zájmů.

69

Je tomu tak tím spíše, jak již bylo uvedeno v bodech 31, 34 a 64 výše, že nezasahuje sporné doporučení v souladu se svým odstavcem 2 do práva členských států regulovat tuto oblast.

70

Zadruhé, pokud Belgické království tvrdí, že Komise zahájila řízení o nesplnění povinnosti se sedmi členskými státy, aby jim byla uložena povinnost postupovat v souladu se sporným doporučením, je třeba konstatovat, že z žádné informace ze spisu nevyplývá, že tato řízení mají skutečně za cíl dodržování tohoto doporučení, což Komise ostatně popírá v námitce nepřípustnosti. V každém případě je třeba dále uvést, že uvedené doporučení bylo přijato dne 14. července 2014, tedy až po datu zahájení těchto řízení, které uvádí Belgické království, a sice 20. listopadu 2013.

71

Zatřetí, pokud jde o argumenty vznesené v rámci pátého žalobního důvodu vycházející z toho, že sporné doporučení je legislativním nástrojem, a pokud mají být tyto argumenty chápány v tom smyslu, že se Belgické království dovolává judikatury uváděné v bodě 61 výše, je třeba bez dalšího odkázat na úvahy uvedené v bodech 61 a 62 výše.

72

Dále je třeba poukázat na to, že tvrzení Belgického království, podle něhož jsou zásady uvedené ve sporném doporučení velmi podrobné, nemá vliv na závěr, že účelem tohoto aktu není vyvolávat závazné právní účinky. Takový závěr totiž není diktován mírou podrobnosti zásad, jež tento akt stanoví, nýbrž jejich kogentností. Jak již bylo uvedeno výše, v projednávané věci tomu tak není.

73

Kromě toho, pokud jde o argument vycházející z odstavců 52 až 54 sporného doporučení, které podle Belgického království v podstatě prokazují, že se jedná o skrytou směrnici, je třeba uvést, že z těchto odstavců vyplývá, že Komise vyzývá členské státy, aby poskytly určité údaje za účelem zhodnocení provádění uvedeného doporučení. Jak již bylo přitom uvedeno v bodech 33 a 34 výše, pouhá skutečnost, že Komise vyzývá členské státy, aby jí oznámily opatření přijatá na základě zásad vyplývajících z tohoto doporučení a poskytly jí údaje týkající se použití zásad stanovených v témže doporučení, nečiní toto opatření pro členské státy závazným.

74

Konečně pokud v této souvislosti Belgické království odkazuje na části posouzení dopadu a dva návrhy doporučení předložené Komisí před přijetím sporného doporučení, je třeba odkázat na úvahy uvedené v bodě 66 výše.

75

V tomto ohledu je nutné dodat, že je v každém případě třeba odmítnout argumenty založené na posouzení dopadů s odkazem na úvahy uvedené v bodě 67 výše, aniž je nezbytné zkoumat obsah citovaných částí tohoto posouzení.

76

Belgické království ve svých písemnostech dále uvádí odůvodnění dvou návrhů doporučení, podle nichž je právní úprava členských států ochrany spotřebitelů, hráčů a nezletilých osob týkající hazardních her online roztříštěná a cíle doporučení by mohlo být lépe dosaženo opatřením na úrovni Unie; Komise zamýšlela navrhnout soubor společných zásad za účelem zajištění informací spotřebitelům týkajících se hazardních her online a je třeba přijmout vhodné a účinné opatření k dohledu a zajištění dodržování zásad vyplývajících z doporučení ve fázi návrhu.

77

I za předpokladu, že je třeba zohlednit tato odůvodnění návrhů doporučení za účelem určení záměru sledovaného Komisí při přijímání sporného doporučení, je třeba uvést, že samotné oznámení záměru navrhnout společné zásady z toho důvodu, že opatření na úrovni Unie by bylo vhodnější, zjevně neumožňuje prokázat, že účelem uvedeného doporučení je vyvolat závazné právní účinky. Nadto skutečnost, že na rozdíl od návrhu doporučení, neobsahuje sporné doporučení žádnou zmínku o tom, že je třeba zajistit dodržování jeho zásad, svědčí spíše ve prospěch neexistence jakéhokoli úmyslu Komise přisuzovat mu závazné právní účinky.

78

Ve světle výše uvedeného je třeba učinit závěr, že žádný z argumentů vznesených Belgickým královstvím není s to zvrátit závěr učiněný v bodě 37 výše.

79

Kromě toho je nutné dodat, že na rozdíl od argumentů Belgického království, není důvodné spojit námitku nepřípustnosti s projednáváním věci samé.

80

Ačkoli Belgické království tvrdí opak, samotná skutečnost, že v rámci popisu právního rámce námitky nepřípustnosti se Komise meritorně vyjadřuje k prvnímu žalobnímu důvodu uváděnému tímto členským státem, nemůže odůvodnit spojení námitky nepřípustnosti s projednáváním věci samé. Z bodů 51 a 52 výše totiž vyplývá, že i kdyby byly první, třetí a čtvrtý žalobní důvod opodstatněné, tato skutečnost nemůže vyloučit význam podmínky přípustnosti, kterou je existence napadnutelného aktu.

81

Pokud Belgické království považuje za nezbytné zabývat se meritorně druhým a pátým žalobním důvodem, je třeba nejprve připomenout, že jak vyplývá z bodů 61 a 62 výše, okolnosti projednávané věci se liší od okolností věcí, v nichž byly vydány rozsudky citované v bodě 61 výše, v nichž byla otázka přípustnosti zkoumána ve fázi posuzování věci samé.

82

Rovněž je nutné poukázat na to, že závěr učiněný v bodě 37 výše, podle něhož nemá sporné doporučení závazné právní účinky, je založen na zkoumání jeho znění, obsahu, kontextu, jakož i úmyslu autora, jež je součástí posouzení přípustnosti projednávané žaloby.

83

Konečně je třeba uvést, že ačkoli v bodech 60 až 77 tohoto usnesení zkoumal Tribunál některé argumenty vznesené Belgickým královstvím v rámci druhého a pátého žalobního důvodu, v nichž tento členský stát tvrdil, že sporné doporučení představuje legislativní nástroj harmonizace, byly tyto argumenty odmítnuty především na základě toho, že ze znění, obsahu a kontextu aktu jasně vyplývá, že jeho účelem není vyvolat závazné právní účinky, jak také vyplývá zejména z bodů 61, 62, 66, 71, 73 a 74 výše a po meritorní stránce byly zkoumány toliko pro úplnost.

84

V každém případě bylo uvedeno, že tyto argumenty vycházejí částečně z nesprávného výkladu sporného doporučení a jsou zjevně nepodložené. Za těchto podmínek by bylo spojení námitky nepřípustnosti s projednáváním věci samé v rozporu s požadavkem řádného výkonu spravedlnosti a hospodárnosti řízení.

85

S ohledem na všechny výše uvedené úvahy musí být námitce nepřípustnosti vyhověno a žaloba musí být odmítnuta jako nepřípustná.

86

Za těchto podmínek není třeba rozhodovat o návrzích Řecké republiky a Portugalské republiky na vstup do řízení jako vedlejších účastníků na podporu návrhových žádání Belgické republiky (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 5. července 2001, Conseil national des professions de l’automobile a další v. Komise, C‑341/00 P, Recueil, EU:C:2001:387, body 36 a 37, a ze dne 7. ledna 2015, Freitas v. Parlement a Rada, T‑185/14, EU:T:2015:14, bod 52).

87

Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Belgické království nemělo ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedenému uložit náhradu nákladů řízení s výjimkou nákladů řízení souvisejících s návrhy na vstup vedlejších účastníků do řízení.

88

Belgické království, Řecká republika, Portugalská republika a Komise kromě toho podle čl. 144 odst. 10 jednacího řádu ponesou vlastní náklady řízení související s návrhy na vstup vedlejších účastníků do řízení.

Z těchto důvodů

TRIBUNÁL (druhý senát)

rozhodl takto:

V Lucemburku dne 27. října 2015.