1. 

Může být zaměstnanci, který je státním příslušníkem třetího státu, v případě platební neschopnosti jeho zaměstnavatele odepřen nárok na získání záruky jeho nesplacených mzdových pohledávek z důvodu, že na území dotčeného členského státu pobývá neoprávněně?

2. 

To je podstata otázky vznesené Centrale Raad van Beroep (Nizozemsko) v návaznosti na to, že Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (správní rada institutu pro správu pojištění zaměstnanců) ( 2 ) zamítla žádost o odškodnění v případě platební neschopnosti, podanou O. Tümerem.

3. 

V tomto stanovisku navrhnu, aby Soudní dvůr na tuto otázku, která se týká výkladu směrnice Rady 80/987/EHS ze dne 20. října 1980 o ochraně zaměstnanců v případě platební neschopnosti zaměstnavatele ( 3 ), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/74/ES ze dne 23. září 2002 ( 4 ), odpověděl záporně.

4. 

V tomto smyslu nejprve uvedu, že z právního základu směrnice 2002/74 nevyplývá, že by státní příslušníci třetích států byli vyloučeni z oblasti působnosti směrnice 80/987.

5. 

Dále uvedu, že takové vnitrostátní ustanovení, jako je ustanovení dotčené ve věci v původním řízení, které nárok státního příslušníka třetího státu, který má postavení zaměstnance podle vnitrostátního občanského práva, na získání odškodnění v případě platební neschopnosti podmiňuje oprávněností pobytu, narušuje celkovou systematiku směrnice 80/987, jakož i její užitečný účinek a porušuje zásadu rovného zacházení a zákazu diskriminace, posuzovanou ve světle cílů této směrnice.

6.

Na základě svého čl. 1 odst. 1 se směrnice 80/987 vztahuje na pohledávky zaměstnanců vyplývající z pracovních smluv nebo pracovních poměrů vůči zaměstnavatelům, kteří se nacházejí v platební neschopnosti ve smyslu čl. 2 odst. 1 této směrnice.

7.

Článek 1 odst. 2 směrnice 80/987 stanoví, že členské státy mohou výjimečně vyloučit z oblasti působnosti této směrnice pohledávky některých zaměstnanců z důvodu existence jiné formy záruky, je-li zjištěno, že poskytuje dotyčným osobám rovnocennou ochranu.

8.

Článek 2 odst. 2 a 3 směrnice 80/987 stanoví, že se tato směrnice nedotýká vnitrostátního práva, pokud jde o definice výrazů „zaměstnanec“, „zaměstnavatel“, „odměna“, „nabytá práva“ a „nabývaná práva“, členské státy však nesmějí z oblasti působnosti této směrnice vyloučit zaměstnance na částečný pracovní úvazek, zaměstnance s pracovní smlouvou na dobu určitou a zaměstnance v dočasném pracovním poměru ani nesmějí stanovit minimální dobu trvání pracovní smlouvy nebo pracovního poměru, aby pracovníci mohli uplatnit své nároky na uplatnění záruky.

9.

Na základě čl. 3 prvního pododstavce směrnice 80/987 členské státy musejí přijmout opatření nezbytná k tomu, aby záruční instituce zajišťovaly, s výhradou článku 4 této směrnice, úhradu nesplacených pohledávek zaměstnanců, které vyplývají z pracovních smluv nebo z pracovních poměrů, včetně – pokud tak stanoví vnitrostátní právo – odstupného při skončení pracovního poměru. Podle čl. 3 druhého pododstavce uvedené směrnice záruční instituce přebírá nesplacené mzdové pohledávky za období přede dnem nebo případně po dni určeném členskými státy.

10.

Článek 4 směrnice 80/987 jakožto výjimka přiznává členským státům možnost omezit povinnost záručních institucí uvedenou v jejím článku 3 uhradit pohledávky, když v souladu s čl. 4 odst. 2 uvedené směrnice stanoví lhůtu, během níž musí být nesplacené pohledávky uhrazeny, nebo když stanoví horní mez pro takovou úhradu v souladu s čl. 4 odst. 3 téže směrnice.

11.

Směrnice 80/987 byla zrušena a kodifikována směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/94/ES ze dne 22. října 2008 o ochraně zaměstnanců v případě platební neschopnosti zaměstnavatele ( 5 ), která vstoupila v platnost dne 17. listopadu 2008.

12.

Zákon o nezaměstnanosti (Werkloosheidswet) ( 6 ) v článku 61 stanoví zásadu, podle níž má zaměstnanec nárok na odškodnění v případě platební neschopnosti, pokud má vůči zaměstnavateli v úpadku pohledávku týkající se odměny, příspěvku na dovolenou nebo jiného příplatku na dovolenou nebo pokud může utrpět finanční újmu tím, že uvedený zaměstnavatel nezaplatil částky, které dluží třetím osobám v souvislosti se svým pracovním poměrem se zaměstnancem.

13.

WW v čl. 3 odst. 1 vymezuje zaměstnance jako „fyzickou osobu, jež nedosáhla věku 65 let a která je zaměstnána na základě pracovního poměru podle soukromého práva či veřejného práva“.

14.

Článek 3 odst. 3 WW však stanoví, že odchylně od odstavce 1 tohoto článku se za zaměstnance nepovažuje státní příslušník třetího státu, který v Nizozemsku nepobývá legálně.

15.

Podle čl. 8 písm. a) až e) a písm. l) zákona o cizincích (Vreemdelingenwet) ze dne 23. listopadu 2000 ( 7 ) cizinec pobývá v Nizozemsku legálně, je-li držitelem povolení k pobytu na dobu určitou či neurčitou nebo pokud jako státní příslušník některého členského státu Evropské unie má pobyt na základě režimu stanoveného podle Smlouvy o založení Evropského společenství nebo Dohody o Evropském hospodářském prostoru ze dne 2. května 1992 ( 8 ), anebo jestliže jeho právo pobytu vzniklo na základě rozhodnutí Rady přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení ( 9 ), která byla zřízena Dohodou zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem ( 10 ).

16.

O. Tümer je turecký státní příslušník, který v Nizozemsku pobývá od roku 1988.

17.

V průběhu období od 18. srpna 1988 do 31. března 1995 byl držitelem povolení k pobytu na dobu určitou, které bylo vydáno s výhradou, že bude v Nizozemsku pobývat se svou manželkou. V roce 1996 se rozvedl.

18.

O. Tümer dne 14. října 2005 podal žádost o povolení k pobytu na dobu neurčitou, tuto žádost však státní tajemník pro spravedlnost zamítl. Stížnost podaná proti tomuto rozhodnutí byla prohlášena za neopodstatněnou rozhodnutím ze dne 16. dubna 2007, proti němuž O. Tümer podal opravný prostředek, který byl dne 28. srpna 2008 zamítnut Vreemdelingenkamer (senátem pro cizince) Rechtbank ’s-Gravenhage. Toto posledně uvedené rozhodnutí nebylo předmětem opravného prostředku. Od 25. dubna 2007 již O. Tümer není držitelem povolení k pobytu.

19.

Od roku 1997 O. Tümer občasně pracoval v Nizozemsku. Dne 3. ledna 2005 byl zaměstnán společností Halfmoon Cosmetics BV, která za něj v roce 2007 hradila příspěvky na základě WW. Od měsíce srpna 2007 však společnost Halfmoon Cosmetics BV hradila již jen část mzdy a dne 22. ledna 2008 byl na její majetek prohlášen úpadek. Dne 26. ledna 2008 byl žalobce ve věci v původním řízení propuštěn.

20.

O. Tümer podal žádost o odškodnění z důvodu platební neschopnosti společnosti Halfmoon Cosmetics BV na základě WW, tato žádost však byla zamítnuta rozhodnutím ze dne 8. února 2008, proti němuž O. Tümer podal opravný prostředek, který UWV prohlásila rozhodnutím vydaným dne 10. června 2008 za neopodstatněný z důvodu, že žalobce ve věci v původním řízení, který v Nizozemsku nepobýval legálně, není zaměstnancem ve smyslu čl. 3 odst. 3 WW. Dne 18. prosince 2009 Rechtbank ’s-Hertogenbosch ze stejného důvodu zamítl opravný prostředek, který O. Tümer podal proti rozhodnutí ze dne 10. června 2008.

21.

Centrale Raad van Beroep, u něhož bylo proti tomuto rozhodnutí podáno odvolání, který má za to, že pokud by vyloučení státních příslušníků třetích států, kteří nejsou držiteli povolení k pobytu, mělo být považováno za omezení povinnosti úhrady záručních institucí, nebylo by toto vyloučení slučitelné s unijním právem, se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

22.

Ve svém písemném i ústním vyjádření měla Evropská komise za to, že O. Tümer splňuje podmínky k tomu, aby mohl uplatňovat ustanovení čl. 6 odst. 1 nebo článku 7 rozhodnutí č. 1/80, a že ze zásady zákazu diskriminace uvedené v článku 10 tohoto rozhodnutí, jakož i z judikatury Soudního dvora, podle níž povolení k pobytu a pracovní povolení představují dvě odlišné skutečnosti, vyplývá, že pokud členský stát poskytne pracovní povolení tureckému státnímu příslušníkovi, nemůže mu odmítnout poskytnout odškodnění v případě platební neschopnosti z důvodu, že tento státní příslušník již není držitelem povolení k pobytu.

23.

Komise proto vyzvala Soudní dvůr, aby se neomezil pouze na odpověď na otázku položenou předkládajícím soudem, ale rovněž přezkoumal, zda na základě unijních právních předpisů O. Tümer v Nizozemsku skutečně pobývá neoprávněně.

24.

Domnívám se, že Soudní dvůr musí tuto výzvu odmítnout.

25.

Podle ustálené judikatury v rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedeného článkem 267 SFEU přísluší Soudnímu dvoru poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen, přičemž v případě potřeby přeformuluje otázky, které jsou mu položeny ( 11 ), aby vyložil všechna ustanovení unijního práva, která vnitrostátní soud potřebuje pro rozhodnutí. Za tímto účelem může být Soudní dvůr přiveden k tomu, aby ze všech poznatků předložených vnitrostátním soudem, zejména pak z odůvodnění předkládacího rozhodnutí, vytěžil ty prvky uvedeného práva, které je s přihlédnutím k předmětu sporu třeba vyložit ( 12 ).

26.

Možnost přeformulovat předběžné otázky, s případným rozšířením prvků unijního práva, které vyžadují výklad, však nemůže vést Soudní dvůr k tomu, aby navrhl výklad unijního práva s ohledem na jinou situaci, než je situace, která je předmětem sporu v původním řízení, aby skutková zjištění vnitrostátních soudů nahradil vlastními zjištěními nebo aby zpochybnil překážku věci pravomocně rozsouzené pojící se k vnitrostátním rozhodnutím.

27.

Z popisu skutečností uvedeného v předkládacím rozhodnutí přitom jasně vyplývá, že v rozhodnutí ze dne 28. srpna 2008, proti němuž O. Tümer nepodal opravný prostředek, bylo uvedeno, že O. Tümer nemůže z článků 6 nebo 7 rozhodnutí č. 1/80 odvozovat žádné právo, jelikož nejsou splněny podmínky, aby se mělo za to, že spadá pod řádný trh práce nebo že jeho bývalá manželka vykonávala práci v průběhu období předcházejícího 31. březnu 1995. Třebaže Komise vyjádřila v tomto ohledu ve svém písemném vyjádření pochybnosti a třebaže ohledně přesné situace O. Tümera skutečně existují nejasnosti ( 13 ), i když byly zvláště objasněny na základě vysvětlení nizozemské vlády na jednání, je třeba tuto skutkovou okolnost pro účely této analýzy považovat za nespornou.

28.

Kromě toho ze znění předkládacího rozhodnutí nevyplývá, že Centrale Raad van Beroep konstatoval, že O. Tümer byl držitelem pracovního povolení.

29.

Výklad rozhodnutí č. 1/80 tak, jak navrhuje Komise, by znamenal nikoli to, že by předkládajícímu soudu byla poskytnuta odpověď, která by mu umožnila vyřešit spor, který je mu předložen, ale to, že by byl změněn skutkový a právní kontext, který by jej přivedl k rozhodnutí sporu, jehož předmět je jiný a který již vyřešil jiný vnitrostátní soud.

30.

Za těchto podmínek je třeba přezkoumat výhradně otázku položenou Centrale Raad van Beroep, bez rozšíření diskuze na výklad rozhodnutí č. 1/80.

31.

Je třeba uvést, že ustanovení uvedená předkládajícím soudem v jeho otázce, a sice články 2 až 4 směrnice 2008/94, v době rozhodné z hlediska skutečností původního sporu ještě nevstoupila v platnost.

32.

V souladu s ustálenou judikaturou, založenou na nezbytnosti poskytnout předkládajícímu soudu užitečnou odpověď ( 14 ), je třeba otázku přeformulovat za účelem výkladu ustanovení unijního práva, která byla použitelná v době rozhodné z hlediska skutečností původního sporu, a sice v projednávaném případě ustanovení směrnice 80/987, konkrétně jejích článků 2 až 4, jejichž znění je ostatně v podstatě totožné se zněním ustanovení uvedených předkládajícím soudem.

33.

Nizozemská vláda k závěru, že jsou nizozemské právní předpisy slučitelné se směrnicí 80/987, uplatňuje postupně dva hlavní argumenty, z nichž první vychází z právního základu této směrnice ( 15 ) a druhý z rozhodovacího prostoru, který směrnice ponechává členským státům k definici pojmu zaměstnanec.

34.

Zaprvé se směrnice 80/987 nemůže vztahovat na státní příslušníky třetích států, neboť je tato směrnice založena na článku 137 ES, což je ustanovení, které neposkytuje právní základ pro uznání práv pro tyto státní příslušníky, i když mají oprávněný pobyt.

35.

Zadruhé odkaz na vnitrostátní právo k vymezení pojmu zaměstnance a k upřesnění jeho obsahu v každém případě umožňuje členským státům z tohoto pojmu vyloučit státní příslušníky třetích států s neoprávněným pobytem.

36.

Tato dvojí argumentace vede k tomu, že je třeba se zabývat nejprve otázkou použitelnosti směrnice 80/987 na státní příslušníky třetích států, a následně přezkoumat její použitelnost na ty z těchto státních příslušníků, kteří mají neoprávněný pobyt.

37.

Vylučuje právní základ směrnice 2002/74, aby se směrnice 80/987 mohla použít na státní příslušníky třetích států?

38.

Než tuto otázku přezkoumám podrobněji, je třeba na úvod uvést, že nizozemská vláda svou argumentací založenou na právním základě směrnice 80/987 diskuzi významným způsobem zaměřuje na podmínku státní příslušnosti, třebaže se otázka týká výhradně, a to z pádných důvodů, možnosti podmínit nárok na odškodnění v případě platební neschopnosti oprávněností pobytu.

39.

V tomto ohledu je nutno konstatovat, že stanovisko nizozemské vlády není slučitelné s nizozemskými právními předpisy, tak jak jsou popsány v předkládacím rozhodnutí, neboť z výkladu čl. 3 odst. 3 WW a contrario vyplývá, že uznání postavení „zaměstnance“, a tudíž nárok na odškodnění v případě platební neschopnosti, nepodléhají žádné podmínce státní příslušnosti. Nizozemská vláda přitom netvrdila, že by tím, že nárok na odškodnění v případě platební neschopnosti přiznala státním příslušníkům třetích států pobývajícím v tuzemsku legálně, rozšířila oblast působnosti směrnice 80/987 ratione personae, kdyby použila možnost stanovenou v čl. 9 prvním pododstavci této směrnice zachovat či přijímat předpisy, které jsou pro zaměstnance příznivější.

40.

Bez ohledu na to se mi nejeví, že by přezkum právního základu směrnice 2002/74 vedl k tomu, že by byla osobní působnost směrnice 80/987 omezena pouze na občany Unie.

41.

Je třeba připomenout, že čl. 137 odst. 2 první pododstavec ES, ve znění, které časově předcházeno Niceské smlouvě a na základě něhož byla směrnice 2002/74 přijata ( 16 ), povoloval, aby byly prostřednictvím směrnic přijímány minimální předpisy, jejichž cílem je v souladu s čl. 137 odst. 1 ES přispívat k dosahování cílů sociální politiky uvedených v článku 136 ES, k nimž patřilo zlepšování životních a pracovních podmínek zaměstnanců, jakož i jejich přiměřená sociální ochrana.

42.

Je pravda, že mezi oblastmi, v nichž čl. 137 odst. 2 první pododstavec ES zmocňoval Radu Evropské unie k tomu, aby prostřednictvím směrnic přijala minimální předpisy za účelem dosažení cílů uvedených v článku 136 ES, čl. 137 odst. 1 ES neuváděl „podmínky zaměstnání státních příslušníků třetích zemí, kteří na území Společenství mají oprávněný pobyt“, které byly uvedeny v čl. 137 odst. 3 ES, který představoval odlišný právní základ ukládající použití jiného postupu. Zatímco čl. 137 odst. 2 druhý pododstavec ES stanovil použití postupu uvedeného v článku 251 ES, takzvaného „spolurozhodování“, které znamenalo hlasování kvalifikovanou většinou v Radě a plnou účast Evropského parlamentu na legislativním procesu, čl. 137 odst. 3 ES stanovil jednomyslné hlasování v Radě po pouhé konzultaci Parlamentu ( 17 ).

43.

Podle mého názoru však UWV a nizozemská vláda z tohoto právního základu neprávem vyvozují, že se směrnice 80/987 nemůže vztahovat na státní příslušníky třetích států.

44.

Tento argument je totiž založen na předpokladu, podle něhož ustanovení sekundárního práva může přiznat práva státním příslušníkům třetích států pouze v případě, že je jeho právním základem ustanovení primárního práva, jako je čl. 63 bod 4 ES, které výslovně zmocňuje unijního zákonodárce k přijetí opatření určených k úpravě jejich situace.

45.

Jeví se mi, že je tento předpoklad, který se dotýká základní otázky určení rozsahu působnosti unijního práva ratione personae ( 18 ), nesprávný.

46.

Primární právo skutečně obsahuje pravidla, jejichž působnost je s ohledem na dotčené osoby výslovně omezena.

47.

Některá ustanovení stanovují právní základy umožňující přijetí opatření, která se týkají specificky státních příslušníků třetích států. Tak je tomu v případě ustanovení hlavy IV třetí části Smlouvy o ES, nadepsané „Vízová, azylová a přistěhovalecká politika a jiné politiky týkající se volného pohybu osob“, mezi nimiž figuruje článek 63 ES, na který odkazuje nizozemská vláda.

48.

Jiná ustanovení mají naopak rozsah působnosti omezený pouze na občany Unie. Ustanovení týkající se volného pohybu pracovníků tak uznání práva na volný pohyb podmiňují státní příslušností některého z členských států Unie ( 19 ).

49.

Existují však rovněž ustanovení, která se vzhledem k tomu, že neobsahují žádné zvláštní omezení jejich osobní působnosti, mohou použít nezávisle na státní příslušnosti dotčených osob, a tudíž mohou být uplatňována státními příslušníky třetích států nebo těmito příslušníky mohou být namítána v případě, že mezi jejich situací a unijním právem existuje spojovací faktor. Rozsah osobní působnosti opatření přijatých na základě právního základu postrádajícího výslovné omezení musí být tedy posouzen se zohledněním cílů sledovaných právní úpravou ( 20 ).

50.

S výjimkou čl. 137 odst. 3 čtvrté odrážky ES ustanovení obsažená v kapitole 1 hlavy XI třetí části Smlouvy o ES, která Společenství přiznávají normativní pravomoc v sociální oblasti, musejí být zařazena do kategorie ustanovení, která umožňují přijetí opatření použitelných bez ohledu na státní příslušnost.

51.

V tomto ohledu je třeba uvést, že mezi oblastmi, v nichž mělo Společenství pravomoci k podpoře a doplnění činnosti členských států za účelem dosahování cílů uvedených v článku 136 ES, se čl. 137 odst. 2 ES, který představuje právní základ směrnice 2002/74, týkal ochrany zdraví a bezpečnosti, jakož i informování a konzultace „pracovníků“, integrace „osob“ vyloučených z trhu práce a „rovnosti mezi muži a ženami“, aniž uváděl jakoukoli podmínku státní příslušnosti.

52.

Skutečnost, že by zaměstnanci, kteří jsou státními příslušníky třetích států, byli vyloučeni z ochranných opatření, která jsou použitelná na zaměstnance, kteří jsou státními příslušníky některého členského státu Unie, je jen těžko slučitelná s cíli sociální politiky Unie, tak jak jsou uvedeny v čl. 136 prvním pododstavci ES, zejména z důvodu, že by toto vyloučení mohlo podporovat přijímání zahraniční pracovní síly za účelem snížení mzdových nákladů. Soudní dvůr ve svém rozsudku Německo a další v. Komise (281/85, 283/85 až 285/85 a 287/85, EU:C:1987:351) poukázal na úzké propojení existující mezi sociální politikou Unie a politikou, která může být prováděna s ohledem na pracovní sílu pocházející ze třetích států. Rozsah působnosti opatření přijatých Unií v sociální oblasti je třeba chápat právě v závislosti na této skutečnosti ( 21 ).

53.

Dospívám tedy k závěru, že právní základ směrnice 2002/74 nikterak nevylučuje, aby se směrnice 80/987 mohla použít na státní příslušníky třetích států.

54.

Navíc je třeba uvést, že směrnice 80/987 činí z existence nesplacených pohledávek vyplývajících z pracovních smluv nebo z pracovních poměrů zavazujících zaměstnance a zaměstnavatele v případě platební neschopnosti faktor zakládající vznik povinností, které stanoví pro záruční instituce. Od zaměstnanců se nevyžaduje žádná podmínka státní příslušnosti, aby mohli záruky využít. Podmínění využití této záruky požadavkem státní příslušnosti by tedy do znění této směrnice doplnilo podmínku, kterou neobsahuje, a to v rozporu s jejím cílem. V tomto ohledu je třeba připomenout, že uvedená směrnice sleduje sociální cíl, který spočívá v tom, aby všem zaměstnancům byla zajištěna minimální ochrana na unijní úrovni v případě platební neschopnosti zaměstnavatele úhradou nesplacených pohledávek vyplývajících z pracovních smluv nebo pracovních poměrů a týkajících se odměny za dané období ( 22 ).

55.

Zbývá určit, zda však členské státy mají prostor pro uvážení, který by jim umožnil vyloučit ty ze zaměstnanců, kteří jsou státními příslušníky třetích států a mají neoprávněný pobyt.

56.

Podle nizozemské vlády neexistence vymezení pojmu „zaměstnanec“ ve směrnici 80/987 umožňuje, aby vnitrostátní právo upřesnilo jeho obsah, a případně vyloučilo státní příslušníky třetích států s neoprávněným pobytem.

57.

Tento argument přijmout nelze.

58.

Je pravda, že odkaz na vnitrostátní právo provedený v čl. 2 odst. 2 směrnice 80/987 ponechává členským státům prostor pro uvážení k určení oblasti působnosti této směrnice ratione personae. V případě nezavedení jednotné úrovně ochrany pro celou Unii v závislosti na společných kritériích přísluší skutečně vnitrostátnímu právu, aby vymezilo kategorie zaměstnanců, na které se má uvedená směrnice použít ( 23 ).

59.

Je však nutno zdůraznit, že účinkem tohoto prostoru pro uvážení nemůže být zpochybnění celkové systematiky ani užitečného účinku směrnice 80/987 a že v rámci jeho uplatnění musí být dodržováno unijní právo, a zejména základní zásady, které unijní právo zakotvuje, k nimž patří zásada rovného zacházení a zákazu diskriminace ( 24 ).

60.

Účinkem takového vnitrostátního ustanovení, jako je ustanovení dotčené ve věci v původním řízení, které nárok zaměstnance na získání odškodnění v případě platební neschopnosti podmiňuje oprávněností pobytu, je přitom narušení celkové systematiky směrnice 80/987 a zároveň jejího užitečného účinku, jakož i porušení zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace.

61.

Zaprvé takové ustanovení narušuje celkovou systematiku směrnice 80/987 a její užitečný účinek.

62.

Jak vyplývá z ustálené judikatury Soudního dvora, povinnost, aby členské státy zajistily pro „všechny“ ( 25 ) zaměstnance minimální ochranu, představuje zásadu a k této zásadě existují výjimky, které musejí být vykládány a uplatňovány striktně s ohledem na jejich povahu výjimky a na cíl směrnice 80/987 ( 26 ).

63.

Tyto výjimky, které jsou taxativně stanoveny v čl. 1 odst. 2, čl. 2 odst. 2 a v článcích 4 a 10 směrnice 80/987, umožňují členským státům, aby výjimečně vyloučily z oblasti působnosti této směrnice některé kategorie zaměstnanců z důvodu existence jiné formy záruky, je-li zjištěna rovnocenná ochrana ( 27 ), a za určitých okolností omezit ochranu, kterou má uvedená směrnice zaměstnancům zajišťovat. Žádná z těchto výjimek nestanoví možnost, aby členské státy omezily nebo a fortiori zrušily záruku z důvodu neoprávněného pobytu zaměstnance s ohledem na pravidla týkající se vstupu a pobytu.

64.

Je třeba ještě uvést, že v souladu s čl. 2 odst. 2 směrnice 80/987 i když členské státy definují podle čl. 2 odst. 1 této směrnice výraz „zaměstnanec“, nemohou vyloučit zaměstnance pracující na částečný pracovní úvazek ve smyslu směrnice 97/81/ES ( 28 ), zaměstnance s pracovním poměrem na dobu určitou ve smyslu směrnice 1999/70/ES ( 29 ) ani zaměstnance v dočasném pracovním poměru ve smyslu směrnice 91/383/EHS ( 30 ).

65.

Ve skutečnosti odkaz na vnitrostátní právo k definici pojmu „zaměstnanec“ nevychází z vůle ponechat členských státům možnost libovolně omezit rozsah působnosti směrnice 80/987 ( 31 ), ale lze jej vysvětlit hlavně obtíženími při vypracování jednotné definice pojmu, který musí zohlednit různorodost forem zaměstnání a pracovních poměrů, která přispěla k tomu, že se tradiční rozlišení mezi prací v rámci pracovního poměru a samostatně výdělečnou činností stalo více nejasným, jakož i různé cíle sledované jednotlivými právními úpravami ( 32 ).

66.

Navzdory prostoru pro uvážení ponechanému členským státům ze směrnice 80/987 jasně vyplývá, že všechny osoby, které odpovídají kvalifikaci „zaměstnance“ podle vnitrostátního práva, mají možnost záruky využít, s výjimkou případu, kdy jim jiná forma záruky zajišťuje rovnocennou ochranu.

67.

Z údajů poskytnutých předkládajícím soudem, které v tomto ohledu nizozemská vláda nenapadla, přitom vyplývá, že státní příslušníci třetích států jsou podle nizozemského občanského práva považováni za zaměstnance, přičemž jim je toto postavení odepřeno pouze pro účely jejich vyloučení z nároku na uplatnění záruky v případě platební neschopnosti.

68.

Jeví se mi, že vyloučení osob, které odpovídají kvalifikaci „zaměstnanec“ podle obecného vnitrostátního práva z oblasti působnosti směrnice 80/987, je v rozporu s užitečným účinkem této směrnice a může zpochybnit její účinnost. Ačkoli uvedená směrnice ponechává členským státům možnost definovat pojem zaměstnanec, podle mého názoru jim však ukládá zajistit, aby se definice platná v jejich vnitrostátním pracovním právu shodovala s definicí používanou k určení rozsahu působnosti prováděcích opatření téže směrnice, aby každý zaměstnanec ve smyslu vnitrostátního pracovního práva mohl využít záruky mzdových pohledávek. Jinak řečeno, definice zaměstnance se nemůže měnit podle toho, zda jde o vztahy zaměstnance se zaměstnavatelem nebo se záručním fondem.

69.

Zadruhé se mi jeví, že skutečnost, že je nárok na uplatnění záruky mzdových pohledávek podmíněn oprávněností pobytu zaměstnance, který je státním příslušníkem třetího státu, není v souladu se zásadou rovného zacházení a zákazu diskriminace.

70.

Tato zásada představuje obecnou zásadu unijního práva, jež je zakotvena zejména v článcích 20 a 21 Listiny základních práv Evropské unie, jejíž ustanovení jsou určena jak orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, tak členským státům, pokud provádějí unijní právo, což vyplývá zejména z čl. 51 odst. 1 Listiny ( 33 ).

71.

Jestliže přitom v rámci odkazu na vnitrostátní právo na základě čl. 2 odst. 2 směrnice 80/987 členský stát vymezí kategorie zaměstnanců, na něž se má tato směrnice použít, provádí unijní právo, a musí tudíž dodržovat zásadu rovného zacházení a zákazu diskriminace.

72.

Podle ustálené judikatury tato zásada vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno ( 34 ).

73.

Soudní dvůr upřesnil, že prvky, které charakterizují jednotlivé situace, a tím jejich srovnatelný charakter, musejí být zejména určeny a posuzovány ve světle předmětu a cíle aktu unijního práva, který zakládá dotčené odlišení. Mimoto musejí být zohledněny zásady a cíle oblasti, do níž dotčený akt spadá ( 35 ).

74.

Podle Soudního dvora se takový přístup musí též mutatis mutandis uplatňovat v rámci přezkumu, který má z hlediska zásady rovného zacházení posoudit slučitelnost vnitrostátních opatření, která provádějí unijní právo ( 36 ).

75.

Jak jsem přitom zdůraznil výše, z údajů poskytnutých předkládajícím soudem vyplývá, že podle nizozemského občanského práva mají státní příslušníci třetích států s neoprávněným pobytem postavení zaměstnance a mohou požádat o úhradu odměny na základě jejich pracovní smlouvy. V případě platební neschopnosti zaměstnavatele jim však čl. 3 odst. 3 WW vyhrazuje rozdílné zacházení v rozsahu, v němž vylučuje jejich nárok na uplatnění záruky jejich nesplacených pohledávek.

76.

Takové rozdílné zacházení není objektivně odůvodněné.

77.

Na jeho podporu UWV a nizozemská vláda uvádějí dvě série úvah.

78.

Zaprvé, pokud by bylo připuštěno, že se směrnice 80/987 týká státních příslušníků třetích států s neoprávněným pobytem, zbavilo by to podle nich smyslu směrnic, které za určitých podmínek přiznávají rovné zacházení ve prospěch státních příslušníků třetích států, avšak s výhradou oprávněnosti jejich pobytu ( 37 ).

79.

Tato námitka podle mého názoru není přesvědčivá.

80.

Mít za to, že je v rozporu se zásadou rovného zacházení a zákazu diskriminace, když ve světle cílů směrnice 80/987 zaměstnanci s neoprávněným pobytem nemohou využít záruky svých mzdových pohledávek v případě platební neschopnosti jejich zaměstnavatele, neznamená, že by se tito státní příslušníci vždy nacházeli v situacích srovnatelných se situacemi občanů Unie nebo státních příslušníků třetích států s oprávněným pobytem a že by se na ně nikdy nemohlo vztahovat rozdílné zacházení. Řešení, které navrhuji, omezené na oblast záruky mzdových pohledávek v případě platební neschopnosti zaměstnavatele a související s tím, že cizinec, byť s neoprávněným pobytem, má postavení zaměstnance, obecně nezpochybňuje podmínku oprávněnosti pobytu.

81.

Zadruhé by přiznání nároku na uplatnění záruky v případě platební neschopnosti ve prospěch státních příslušníků třetích států s neoprávněným pobytem bylo podle uvedených zúčastněných v rozporu s politikou boje proti nedovolenému přistěhovalectví. V tomto ohledu UWV a nizozemská vláda poznamenávají, že se nizozemské právní předpisy řídí logikou „spjatosti“ spočívající ve stanovení spojitosti mezi nárokem na dávky sociálního zabezpečení a oprávněností pobytu v Nizozemsku. Ačkoli se zaměstnavatel, který neplní své kontrolní povinnosti a zaměstná pracovníka s neoprávněným pobytem, nemůže zprostit platby za vykonanou práci, nevyplývá z toho ještě právo na sociální ochranu v případě, kdy je tento zaměstnavatel v úpadku.

82.

Ani tato námitka neobstojí.

83.

Zaprvé, ačkoli směrnice 80/987 povoluje členským státům, aby přijaly opatření nezbytná za účelem zabránění zneužití, je tato možnost striktně upravena a nemůže založit obecnou odchylku od zásady záruky mzdových pohledávek. Soudní dvůr totiž upřesnil, že zneužitími uvedenými v čl. 10 písm. a) této směrnice jsou zneužívající praktiky poškozující záruční instituce tím, že vytvářejí uměle mzdovou pohledávku, a tak protiprávně zakládají povinnost úhrady k tíži těchto institucí, a že opatření, která mohou členské státy přijmout v souladu s tímto ustanovením, jsou opatření nezbytná za účelem zabránění takových praktik ( 38 ).

84.

Zadruhé se mi jeví, že námitka vznesená UWV a nizozemskou vládou není v souladu s cíli unijního práva v oblasti boje proti nedovolenému přistěhovalectví. Je totiž nutno konstatovat, že směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/52/ES ze dne 18. června 2009, která stanoví minimální normy pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí ( 39 ), výslovně povoluje členským státům, aby zákaz zaměstnávání neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí neuplatnily na neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí, jejichž vyhoštění bylo odloženo a kteří smějí pracovat v souladu s vnitrostátními právními předpisy ( 40 ).

85.

Uvedená směrnice kromě toho stanoví, že v případě porušení zákazu zaměstnávání členské státy zajistí, aby zaměstnavatel byl povinen zaplatit veškeré dlužné odměny, zejména veškerou dlužnou mzdu, včetně nákladů vyplývajících ze zasílání dlužné odměny do států původu zaměstnance, a sociální příspěvky ( 41 ).

86.

Členské státy mají tedy následující alternativu.

87.

Buď přijmou, že státní příslušníci třetích států, třebaže s neoprávněným pobytem, mohou legálně pracovat. V tomto případě žádná skutečnost neodůvodňuje, aby odmítaly těmto cizincům přiznat záruky vyplývající z uznání postavení zaměstnance, a zejména záruku stanovenou ve směrnici 80/987 v případě platební neschopnosti zaměstnavatele.

88.

Anebo uplatní zákaz zaměstnávání neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích států. V tomto případě je zaměstnavatel povinen vyplácet neuhrazenou odměnu. Mzdové pohledávky mají přitom ze své samotné povahy pro dotyčné osoby velký význam a jejich zvláštností je rovněž to, že představují protihodnotu za vykonanou práci, ze které měl prospěch zaměstnavatel.

89.

Jeví se mi, že neoprávněně pobývající státní příslušníci třetích států, kteří pracovali a hradili příspěvky, se v tomto ohledu nacházejí v situaci srovnatelné se situací jiných zaměstnanců, takže se i přes restriktivní znění bodu 14 odůvodnění směrnice 2009/52 ( 42 ) domnívám, že žádná skutečnost neodůvodňuje rozdílné zacházení s ohledem na záruku náležející v případě platební neschopnosti zaměstnavatele.

90.

Jedinou výjimkou, která by mohla odůvodnit jiné řešení a zbavit státního příslušníka třetího státu jeho nároku na uplatnění záruky, je případ, kdy by jednal podvodně, zejména tak, že by zaměstnavateli poskytl falešné povolení k pobytu.

91.

Tak tomu není v případě O. Tümera. A to i přesto, že O. Tümer na nizozemském území pobýval neoprávněně, pracoval tam a byl přihlášen svým zaměstnavatelem, který za něj v roce 2007 hradil příspěvky na základě WW. Vnitrostátní orgány navíc O. Tümera vzhledem k tomu, že několikrát požádal o vydání povolení k pobytu, dobře znaly, i když – pokud převezmeme výraz použitý nizozemskou vládou na jednání ( 43 ) – se někdy „ztratil z dohledu“ těchto orgánů.

92.

Za těchto podmínek měl O. Tümer nárok na odškodnění v případě platební neschopnosti. Skutečnost, že by mu bylo toto odškodnění odmítnuto, by v konečném výsledku znamenala, že by byl sankcionován zbavením pohledávky mající povahu výživného, která není ničím jiným než protihodnotou za práci, kterou vykonal, a to z důvodu pochybení, kterých se dopustil jak zaměstnavatel, tak správní orgán, který během několika let toleroval situaci, která nebyla v souladu s právní úpravou.

93.

V důsledku toho dospívám k závěru, že směrnice 80/987, jakož i zásada rovného zacházení a zákazu diskriminace brání dotčeným právním předpisům.

94.

S ohledem na předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku položenou Centrale Raad van Beroep následovně:

„Směrnice Rady 80/987/EHS ze dne 20. října 1980 o ochraně zaměstnanců v případě platební neschopnosti zaměstnavatele, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/74/ES ze dne 23. září 2002, jakož i obecná zásada rovného zacházení a zákazu diskriminace vykládaná ve světle cílů uvedené směrnice, musejí být vykládány v tom smyslu, že brání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako jsou právní předpisy dotčené ve věci v původním řízení, které nárok státního příslušníka třetího státu na získání odškodnění v případě platební neschopnosti podmiňují oprávněností pobytu, třebaže mu podle občanského práva přiznávají postavení zaměstnance.“