1.

Podle zprávy Petičního výboru Evropského parlamentu (dále jen „Petiční výbor“) „je petice důležitým nástrojem, který jednotlivcům umožňuje oficiálně vyjádřit svůj názor a dosáhnout toho, aby otázky, které je tíží, byly posouzeny orgány [Unie]. Tvoří tak přímý vztah mezi zvolenými zástupci a těmi, jejichž zájmy mají tito zástupci hájit.“ ( 2 ) Jak ukazují statistiky Petičního výboru, tento nástroj vskutku zaznamenal velký úspěch. V roce 2013 počet petic registrovaných u tohoto výboru přesáhl 3000, což představuje více než 45 % nárůst oproti roku 2012 a dvojnásobek oproti roku 2011 ( 3 ).

2.

Peter Schönberger (dále jen „navrhovatel“) se svým kasačním opravným prostředkem domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie Schönberger v. Parlament (T 186/11, EU:T:2013:111, dále jen „napadený rozsudek“), kterým byl pro nepřípustnost odmítnut návrh na zrušení rozhodnutí Petičního výboru ze dne 25. ledna 2011, jímž byl uzavřen přezkum petice předložené navrhovatelem dne 2. října 2010 ( 4 ) (dále jen „napadené rozhodnutí“).

3.

Projednávaná věc se tedy týká výkladu působnosti petičního práva ve smyslu článků 20 SFEU a 227 SFEU, stvrzeného článkem 44 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). Soudní dvůr má poprvé rozhodovat o otázce, zda rozhodnutí přijatá Petičním výborem podléhají přezkumu unijním soudem ve smyslu článku 263 SFEU.

4.

V rámci tohoto stanoviska je tudíž třeba analyzovat výkon petičního práva s ohledem na judikaturu související s touto problematikou, kterou doposud vypracoval Tribunál, její konfrontací s judikaturou Soudního dvora ohledně pojmu „napadnutelný akt“. Napadený rozsudek je totiž věrným uplatněním rozsudku Tegebauer v. Parlament ( 5 ), v němž Tribunál podal výklad, podle něhož posouzení přípustnosti petice musí podléhat soudnímu přezkumu, a to z důvodu, že rozhodnutí o nepřípustnosti nebo o odložení petice může zasáhnout do podstaty petičního práva, a tudíž představuje rozhodnutí, které lze napadnout žalobou na neplatnost ve smyslu článku 263 SFEU ( 6 ).

5.

Jsem názoru, že Tribunál v rozsudku Tegebauer v. Parlament (EU:T:2011:466) nesprávně uplatnil pojem „napadnutelný akt“ a toto pochybení spočívá podle mého zdání na extenzivním výkladu působnosti petičního práva. Petiční právo přitom podle mého názoru představuje nástroj přímého politického dialogu, který je výrazem demokratické interakce mezi občany a zvolenými zástupci, do něhož by unijní soud až na výjimečné případy neměl nijak zasahovat.

6.

Proto v tomto stanovisku vyzvu Soudní dvůr, aby judikaturu plynoucí z rozsudku Tegebauer v. Parlament (EU:T:2011:466), která je základem napadeného rozsudku, zneplatnil. V každém případě by Soudní dvůr měl k zaručení právní jistoty procesních subjektů zaujmout v rámci tohoto kasačního opravného prostředku výslovný postoj k judikatuře plynoucí z rozsudku Tegebauer v. Parlament (EU:T:2011:466), a to buď jejím zneplatněním, nebo jejím potvrzením. V posledně zmíněném případě by rozhodnutí o tomto kasačním prostředku nemělo činit žádné obtíže.

7.

Petiční právo je uznáno v čl. 20 písm. d) SFEU a v článku 227 SFEU jako zvláštní výraz občanství Unie.

8.

Článek 44 Listiny zní:

„Každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se sídlem v členském státě má petiční právo k Evropskému parlamentu.“ ( 7 )

9.

Vyřizování petic bylo upraveno v hlavě VIII jednacího řádu Evropského parlamentu (dále jen „jednací řád“). Ustanoveními použitelnými ratione temporis v projednávané věci jsou články 191 až 193 jednacího řádu ( 8 ). Je však třeba podotknout, že v důsledku změny jednacího řádu v roce 2011 byla tato ustanovení pozměněna a nadále se nacházela v článcích 201 až 203 jednacího řádu, které v současnosti upravují petiční právo (dále jen „pozměněný jednací řád“) ( 9 ). Konečně v návaznosti na změnu provedenou v červenci 2014 je nyní petiční právo upraveno v článcích 215 až 218 jednacího řádu pozměněného v rámci 8. volebního období ( 10 ). Posledně uvedenou změnou však znění příslušných ustanovení oproti pozměněnému jednacímu řádu nebylo dotčeno.

10.

Článek 191 jednacího řádu, nadepsaný „Petiční právo“, zní:

„1.   Každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se sídlem v členském státě má právo předložit samostatně či společně s dalšími občany nebo osobami petici Evropskému parlamentu ve věci, která spadá do oblasti činnosti Evropské unie a která se jich dotýká. […]

6.   Petice, které výbor prohlásí za nepřípustné, budou odloženy a předkladatel bude informován o tomto rozhodnutí a o jeho důvodech. […]“

11.

Článek 192 jednacího řádu, nadepsaný „Posuzování petic“, stanoví:

„1.   Příslušný výbor se může rozhodnout vypracovat zprávu nebo jinak vyjádřit své stanovisko k peticím, které prohlásil za přípustné. Výbor si může vyžádat stanovisko ostatních výborů podle článku 46, a to zejména v případě petic, které mají za cíl změnu stávajících právních předpisů. […]

3.   Při projednávání petic a zjišťování skutečností může výbor uspořádat slyšení nebo vyslat členy, aby na místě zjistili skutečnosti týkající se petice. […]

7.   Předseda informuje předkladatele o přijatých rozhodnutích a o důvodech, které k nim vedly.“

12.

Podle čl. 201 odst. 7 pozměněného jednacího řádu předá [předseda Parlamentu] petice zapsané do rejstříku příslušnému výboru, který nejprve stanoví, zda je petice přípustná, či nikoliv ve smyslu článku 227 [SFEU].

13.

Článek 201 odst. 8 pozměněného jednacího řádu stanoví:

„Petice, které výbor prohlásí za nepřípustné, budou odloženy a předkladatel bude informován o tomto rozhodnutí a o jeho důvodech. Pokud je to možné, mohou být doporučeny jiné prostředky nápravy.“

14.

Článek 203a pozměněného jednacího řádu, ve znění rozhodnutí Evropského parlamentu ze dne 22. května 2012 ( 11 ), upravuje též přezkum občanské iniciativy.

15.

Navrhovatel, bývalý úředník Evropského parlamentu, napadl body za zásluhy, které mu byly přiděleny v rámci hodnocení za rok 2005. Na základě stížnosti podané navrhovatelem dne 15. listopadu 2008 dospěl Evropský veřejný ochránce práv v rozhodnutí ze dne 13. července 2010 k závěru, že se Parlament dopustil nesprávného úředního postupu tím, že předseda Parlamentu měl o stížnosti navrhovatele rozhodnout.

16.

Navrhovatel předložil dne 2. října 2010 na základě článku 227 SFEU Parlamentu petici, v níž jej žádal o přijetí opatření, která by zohlednila závěry veřejného ochránce práv.

17.

Předseda Petičního výboru odpověděl navrhovateli v napadeném rozhodnutí následovně: „[T]ímto Vám oznamuji, že výbor posoudil Vaši petici a prohlásil ji za přípustnou v souladu s jednacím řádem Evropského parlamentu, neboť spadá do oblasti činnosti Evropské unie. Petiční výbor však není schopen Vaši petici meritorně posoudit, a tudíž vzal Vaše připomínky na vědomí. Vaše petice bude předána generálnímu řediteli pro personál k přijetí vhodných opatření. Dovoluji si vám též oznámit, že posuzování Vaší petice tímto končí.“ Posouzení petice bylo tudíž uzavřeno.

18.

Žalobou došlou kanceláři Tribunálu dne 26. března 2011 se P. Schönberger domáhal zrušení napadeného rozhodnutí z důvodu, že ukončilo posuzování jeho petice, aniž ji meritorně přezkoumalo.

19.

Tribunál napadeným rozsudkem odmítl žalobu jako nepřípustnou. Opíraje se o rozsudek Tegebauer v. Parlament (EU:T:2011:466) Tribunál rozhodl, že jelikož petice navrhovatele byla prohlášena za přípustnou, napadené rozhodnutí nevyvolalo závazné právní účinky, kterými by mohlo být dotčeno právní postavení navrhovatele. Pro podrobnější informace odkazuji na napadený rozsudek.

20.

Peter Schönberger se svým kasačním opravným prostředkem domáhá, aby Soudní dvůr zrušil napadený rozsudek, vyhověl žalobě podané v prvním stupni a napadené rozhodnutí zrušil a uložil Evropskému parlamentu náhradu nákladů řízení.

21.

Parlament se ve své kasační odpovědi domáhá, aby Soudní dvůr kasační opravný prostředek zamítl a uložil navrhovateli náhradu nákladů řízení.

22.

Navrhovatel uplatňuje na podporu svého kasačního opravného prostředku šest výtek ( 12 ), z nichž první vychází ze zkreslení skutkového stavu ( 13 ), druhá vychází z nerespektování oblasti působnosti základního petičního práva ( 14 ), třetí vychází z nedostatečného a nelogického odůvodnění napadeného rozsudku ( 15 ), čtvrtá vychází z nesprávného právního posouzení v důsledku chybného uplatnění rozsudku Tegebauer v. Parlament (EU:T:2011:466) ( 16 ), pátá vychází z nedostatečného odůvodnění souvisejícího s nepřezkoumáním nedostatku odůvodnění napadeného rozhodnutí ( 17 ) a šestá vychází z neúplného přezkumu skutkového stavu ( 18 ).

23.

V tomto ohledu navrhuji seskupit uvedené výtky do dvou důvodů kasačního opravného prostředku na základě spojitosti, kterou lze mezi nimi spatřovat. První důvod kasačního opravného prostředku bude zahrnovat výtky týkající se rozsahu petičního práva (vycházející z druhé, třetí a čtvrté výtky kasačního opravného prostředku). Druhý důvod bude zahrnovat výtky procesního charakteru (vycházející z první, páté a šesté výtky kasačního opravného prostředku).

24.

Vzhledem k tomu, že odpověď na argumenty týkající se podstaty petičního práva a dosahu rozsudku Tegebauer v. Parlament (EU:T:2011:466) je pro posouzení tohoto kasačního opravného prostředku rozhodující, navrhuji začít přezkumem tohoto důvodu.

25.

Všemi výtkami seskupenými pod první důvod navrhovatel zpochybňuje oblast působnosti petičního práva. Zaprvé s odkazem na bod 18 napadeného rozsudku navrhovatel Tribunálu vytýká, že rozhodl, že pouze rozhodnutí, které prohlašuje petici za nepřípustnou, může omezit výkon petičního práva. Tím byla oblast působnosti petičního práva neprávem omezena na otázku přípustnosti petic. Parlament je však povinen nejen posoudit přípustnost petice, ale i petice prohlášené za přípustné meritorně posoudit. Odmítnutí meritorního posouzení petice by bránilo ve výkonu tohoto práva, neboť by předkladateli petice upíralo možnost přispívat ke zlepšení unijního práva a podílet se na demokratickém dění Unie ve smyslu čl. 10 odst. 3 SEU, a čl. 24 druhého pododstavce SFEU.

26.

Zadruhé navrhovatel Tribunálu vytýká nelogičnost odůvodnění v tom smyslu, že na jedné straně tvrdí, že Parlament v petičních záležitostech nikdy nepřijímá závazné akty, a na druhé straně, že rozhodnutí, které prohlásí petici za nepřípustnou nebo ji odloží, může být napadeno žalobou na neplatnost ( 19 ). Zatřetí navrhovatel zpochybňuje uplatnění rozsudku Tegebauer v. Parlament (EU:T:2011:466) Tribunálem v bodech 16, 17 a 19 napadeného rozsudku.

27.

Parlament odmítá všechny vznesené výtky. Zejména zdůrazňuje, že vzhledem k mimosoudní povaze petičního práva toto právo zaručuje pouze právo předložit petici Parlamentu při zachování politické svobody Parlamentu, zda o petici rozhodne, či nikoli. Parlament tvrdí, že ani petiční právo zakotvené v primárním právu, ani ustanovení jednacího řádu neumožňují dospět k závěru, že předkladateli svědčí zvláštní procesní práva k účinnému výkonu petičního práva. Kromě toho sdílí analýzu plynoucí z rozsudku Tegebauer v. Parlament (EU:T:2011:466).

28.

Jak jsem již uvedl výše, možnost předložit petici představuje nástroj k přímé účasti na politických funkcích vykonávaných zástupci lidu Unie. Nicméně vzhledem k tomu, že Soudní dvůr má poprvé analyzovat petiční právo jako celek, považuji za užitečné podat podrobný rozbor tohoto nástroje.

29.

Ačkoli petiční právo k Parlamentu nebylo upraveno v zakládajících smlouvách ( 20 ), v roce 1981 po prvních všeobecných volbách změnil Parlament svůj jednací řád a oficiálně uznal možnost předkládat petice ( 21 ), přičemž tato možnost byla následně posílena interinstitucionální deklarací v roce 1989 ( 22 ). Teprve vstupem Maastrichtské smlouvy v platnost bylo petiční právo k Parlamentu uznáno ve Smlouvě a nakonec získalo status základního práva zakotveného v článku 44 Listiny ( 23 ).

30.

Petiční právo ( 24 ) bylo tedy původně pojato jako nástroj spjatý s evropským občanstvím ( 25 ). Právo předložit petici Parlamentu zakotvené v čl. 20 písm. d) SFEU, čl. 24 odst. 2 SFEU a v článku 227 SFEU a právo podat stížnost k veřejnému ochránci práv v souladu s článkem 228 SFEU představují prostředky, které evropským občanům umožňují výkon jejich přímých demokratických občanských práv. Evropská občanská iniciativa zavedená Lisabonskou smlouvou podle čl. 11 odst. 4 SEU ( 26 ) představuje srovnatelný nástroj.

31.

Petiční právo, které je nepostradatelné pro zapojení a demokratickou kontrolu ze strany občanů, tedy posiluje vnímavost Parlamentu vůči občanům a obyvatelům Unie, přičemž tam, kde je to legitimní a oprávněné, poskytuje lidem otevřený, demokratický a transparentní mechanismus, jak dosáhnout mimosoudní nápravy jejich stížností ( 27 ).

32.

Je pravda, že žádný akt petici jako takovou nedefinoval. Parlament však vyvinul v tomto směru úsilí, když navrhl, aby se za petici považovaly „každá stížnost, konzultace, žádost o zásah, reakce na usnesení Parlamentu nebo na rozhodnutí jiných orgánů či institucí Společenství, které mu předloží jednotlivci a sdružení“ ( 28 ). Ve zprávách Petičního výboru se peticemi rozumí „žádosti o zásah, činnost nebo změnu politiku nebo žádost o konzultaci, předložené Parlamentu“, aniž takováto definice byla úředně přijata. Konečně poznamenávám, že ve zprávě z roku 2001 ( 29 ) byl předložen návrh na posílení petičního práva a na změnu Smlouvy, aniž byly podniknuty konkrétní kroky k jejich realizaci.

33.

Pro srovnání je petiční právo podle mých informací v několika členských státech ústavním právem (Španělsko, Francie, Itálie, Lucembursko, Rumunsko) nebo základním právem (Česká republika, Německo ( 30 )). Je však obtížné podat obecnou definici petičního práva. Podle různých právních tradic může petice zahrnovat návrh nebo informaci, iniciativu, které vyjadřují žádosti nebo stížnosti ( 31 ). Některé členské státy nemají nástroj, který by občanům umožňoval obrátit se s jakoukoli záležitostí na Parlament (Finská republika, Švédské království), mají však jiné prostředky k navázání kontaktu se zvolenými zástupci, jako např. dopisy adresované Parlamentu ( 32 ).

34.

V unijním právu je výkon petičního práva vyhrazen každému občanu Unie a každé právnické osobě se sídlem v členském státě. V důsledku změny jednacího řádu v roce 2011 bylo však petiční právo rozšířeno i na fyzické nebo právnické osoby, které nejsou občany Unie a nemají bydliště nebo sídlo v členském státě ( 33 ). Petice tudíž není nadále striktně spjata s občanstvím Unie ( 34 ). Petice navíc může podepsat několik milionů osob, které musí být zastoupeny jedním předkladatelem ( 35 ).

35.

Podle článku 227 SFEU je však možnost předložit petici omezena na věci, které spadají do oblasti působnosti unijního práva. Petiční právo tak hraje roli při vytváření unijního práva a při kontrole jeho dodržování.

36.

Petice jsou na jedné straně inspirací pro práci ostatních výborů Parlamentu, které mají věcnou příslušnost k vypracování legislativních aktů ve zvláštních oblastech. Parlament může též následně přijmout usnesení v různorodých a politicky citlivých oblastech ( 36 ).

37.

Na druhé straně je petice formou následné kontroly ze strany občanů Unie uplatňování unijního práva. Petice jsou totiž cenným zdrojem informací k odhalení porušování unijního práva ( 37 ), především v oblastech životního prostředí, vnitřního trhu, v oblastech souvisejících s uznáváním odborných kvalifikaci, odvětvím finančních služeb ( 38 ), a zejména v oblasti porušování základních práv ( 39 ). V mnohých případech může předložení petice se souběžným podáním stížnosti k Evropské komisi vést k zahájení řízení o nesplnění povinnosti nebo k žalobě pro nečinnost ( 40 ). Statistiky ukazují, že čtvrtina, ne-li třetina petic souvisí s řízením o nesplnění povinnosti nebo vede k jeho zahájení ( 41 ). Problematika dalšího postupu po vyřízení stížností nebo petic však není předmětem tohoto řízení ( 42 ).

38.

Podmínky výkonu petičního práva jsou upraveny v článcích 201 až 203 pozměněného jednacího řádu ( 43 ) (v jeho posledním znění) ( 44 ). S ohledem na tato ustanovení je podle mého názoru nepopiratelné, že Parlament usiluje o zavedení transparentního a spravedlivého postupu, který všem oprávněným osobám umožní výkon jejich petičního práva ( 45 ).

39.

Podle platných právních předpisů se petice, které splňují podmínky formální přípustnosti ( 46 ), zapíšou do rejstříku v pořadí, v jakém byly obdrženy. Petice, které podmínky stanovené v čl. 201 odst. 2 pozměněného jednacího řádu nesplňují, budou odloženy a předkladatelé budou informováni o důvodech tohoto postupu. Petice, které nejsou zapsány do rejstříku, a petice nepřípustné spadají bezpochyby do dvou odlišných kategorií ( 47 ), rozdíl mezi nimi však není s ohledem na zprávy Petičního výboru ( 48 ) snadno postřehnutelný.

40.

Petice zapsané do rejstříku jsou předány Petičnímu výboru, který stanoví, zda je petice přípustná, či nikoliv ve smyslu článku 227 SFEU, z něhož vyplývá, že každý může předložit petici ve věci, která spadá do oblasti činností Unie a která se jej přímo dotýká.

41.

Petice prohlášené v tomto stadiu za nepřípustné jsou odloženy. Pozměněný jednací řád též upravuje hlasování pro případ, kdy členové petičního výboru nedosáhnou shody o přípustnosti petice. V každém případě jsou rozhodnutí o nepřípustnosti a jeho důvody oznámeny předkladateli, často společně s návrhem, aby se dotyčný obrátil na příslušný vnitrostátní či mezinárodní orgán ( 49 ). Článek 201 odst. 8 uvedeného řádu v tomto ohledu stanoví možnost doporučit jiné prostředky nápravy.

42.

Mezi přípustné petice se řadí petice, na které je neprodleně odpovězeno, nebo petice, které jsou předány k posouzení jiným orgánům nebo institucím, pro vyžádání si stanoviska nebo informace. Následně Petiční výbor zpravidla požádá Komisi, aby mu poskytla všechny potřebné informace nebo stanovisko k otázkám vzneseným předkladatelem.

43.

S ohledem na ustanovení o posuzování petic je jasné, že pravomoci Petičního výboru jsou ve skutečnosti dosti omezené. Tento výbor totiž „není soudním orgánem oprávněným k rozhodování, co je v dané věci správné a co nikoli, ani k vyjadřování se k vhodnosti politického rozhodnutí přijatého příslušným orgánem členského státu, a není nadán ani žádnou donucovací pravomocí“ ( 50 ).

44.

Naproti tomu je jasné, že Petiční výbor má posuzovací pravomoc ohledně způsobu vyřízení petice. Kromě toho i rozhodnutí o přípustnosti petice může spadat do diskreční pravomoci, navzdory spojitosti s článkem 227 SFEU. Je sice pravda, že posledně zmíněné ustanovení k prohlášení petice za přípustnou vyžaduje, aby se petice týkala věci, která spadá do oblasti činností Unie, a aby se předkladatele přímo dotýkala. Nicméně z čl. 201 odst. 7 pozměněného jednacího řádu kromě uvedených formálních požadavků vyplývá, že nedosáhne-li Petiční výbor shody o přípustnosti petice, může být tato petice prohlášena za přípustnou na základě žádosti nejméně čtvrtiny členů uvedeného výboru.

45.

Konečně připomínám, že Petiční výbor má za to, že „petiční řízení může a mělo by doplňovat jiné mechanismy nápravy [v širokém smyslu], kterých mohou využívat občané, jako jsou stížnosti předložené komisi nebo Evropskému veřejnému ochránci práv“ ( 51 ). Vedle jiných institucí, orgánů a nástrojů, kterými jsou vyšetřovací výbory, evropská občanská iniciativa a veřejný ochrance práv, plní Petiční výbor nezávislou a jasně vymezenou úlohu jakožto kontaktní místo pro každého občana ( 52 ).

46.

To mě vede k přezkumu problematiky pojmu „napadnutelný akt“, jak jej vyložil Tribunál v rozsudku Tegebauer v. Parlament (EU:T:2011:466) a který jej v napadeném rozsudku vedl k odmítnutí žaloby jako nepřípustné z důvodu, že v napadeném rozhodnutí byla petice prohlášena za přípustnou.

47.

Podle ustálené judikatury platí, že žalobu na neplatnost lze podat v případě veškerých opatření přijatých orgány, která směřují k založení právních účinků, bez ohledu na jejich povahu nebo formu. Za napadnutelná ve smyslu článku 263 SFEU se konkrétně považují jakákoli opatření s právně závaznými účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce tím, že podstatným způsobem mění jeho právní postavení ( 53 ). Naproti tomu jsou nepřípustné žaloby směřující proti aktům, které jsou pouze interními administrativními opatřeními, a tudíž mimo správu nezakládají žádné právní účinky ( 54 ).

48.

Vzhledem k tomu, že se v projednávané věci jedná o akt přijatý Parlamentem, je třeba připomenout, že Soudní dvůr v rozsudku Les Verts v. Parlament potvrdil, že žalobou na neplatnost lze napadnout akty Parlamentu, které mají vyvolat právní účinky vůči třetím osobám ( 55 ). Podle ustálené judikatury však akty, které se týkají pouze vnitřní organizace práce Parlamentu, nelze napadnout žalobou na neplatnost ( 56 ).

49.

Soudní dvůr v tomto ohledu rozhodl, že konstatování předsedy Parlamentu, že rozpočtový proces byl ukončen, spadají pod akty, které mohou mít právní účinky vůči třetím osobám ( 57 ). Soudní dvůr též shledal přípustnou žalobu proti právní úpravě odchodného po skončení poslaneckého mandátu pro poslance Parlamentu ( 58 ). Soudnímu přezkumu podléhá i usnesení Parlamentu o jmenování zaměstnanců pověřených výkonem určitých činností ( 59 ).

50.

Soudní dvůr naproti tomu rozhodl, že akty týkající se zřízení vyšetřovacích výborů Parlamentu se týkají pouze interní organizace práce Parlamentu ( 60 ). Stejně tak Soudní dvůr připomněl, že meziparlamentní delegace mají pouze povinnost poskytovat informace a navazovat kontakty a akty související se jmenováním jejich členů a volbou jejich předsedy nejsou napadnutelnými akty ( 61 ). Soudní dvůr též rozhodl, že dopis orgánu zaslaný v odpověď na žádost podanou adresátem tohoto dopisu není aktem, který lze napadnout žalobou na neplatnost ( 62 ). Soudní dvůr též rozhodl, že přípustnost žaloby proti aktům Parlamentu přezkoumá spolu s věcí samou ( 63 ).

51.

V projednávané věci lze vzhledem k charakteristickým znakům petičního práva jakožto nástroje politického dialogu spadajícího do pravomoci Parlamentu připustit, že rozhodnutí přijímaná Petičním výborem jsou prima facie přirovnatelná k interním organizačním aktům Parlamentu přijímaným v rámci politických prací. S ohledem na toto zjištění je však třeba přezkoumat účinky rozhodnutí Petičního výboru vůči třetím osobám, jak vyplývají z rozsudku Tegebauer v. Parlament (EU:T:2011:466).

52.

Je třeba předeslat, že na rozdíl od tvrzení navrhovatele je nesporné, že ne všem rozhodnutím Petičního výboru přiznává rozsudek Tegebauer v. Parlament (EU:T:2011:466) status napadnutelných rozhodnutí, která by tak mohla podléhat přezkumu unijním soudem.

53.

Naproti tomu Tribunál v tomto rozsudku rozhodl, že „ačkoli další postup Parlamentu ohledně petice, která byla prohlášena za přípustnou, nepodléhá přezkumu unijním soudem, neboť Parlament si v tomto ohledu ponechává naprostou volnost politického posouzení, posouzení přípustnosti petice soudnímu přezkumu podléhat musí, neboť pouze tento přezkum je zárukou účinnosti práva předkládat petice zakotveného v článku 194 ES. Rozhodnutí Petičního výboru o nepřípustnosti a o odložení petice totiž může zasáhnout do samé podstaty práva občanů na předkládání petic, které je zakotveno ve Smlouvě, a tudíž představuje rozhodnutí, jež lze napadnout žalobu na neplatnost“.

54.

V projednávané věci z napadeného rozsudku vyplývá, že Tribunál uplatnil zásadu, podle které pouze ta rozhodnutí Petičního výboru, která prohlašují petice za nepřípustné, mohou být předmětem žaloby na neplatnost.

55.

Podle navrhovatele je však tento závěr nelogický, neboť judikatura Tribunálu ponechává široký prostor pro posouzení opodstatněnosti petic a rozhodnutí o nich, a zároveň přiznává některým z těchto rozhodnutí povahu napadnutelného aktu ve smyslu článku 263 SFEU.

56.

Ať již z výše uvedených důvodů souvisejících se základními znaky nástroje petice v unijním právu, tak i z důvodů uvedených níže jsem názoru, že judikatura Tegebauer v. Parlament (EU:T:2011:466) je vskutku rozporuplná. Podle mě totiž žádné rozhodnutí Petičního výboru není s to podstatným způsobem změnit právní postavení předkladatele.

57.

Zaprvé je třeba připomenout, že při analýze právních účinků jakéhokoli aktu unijního práva je třeba vycházet především z jeho podstaty a povahy, a nikoli z jeho označení nebo jeho formy. To platí rovněž pro petiční právo. Není tedy správné vycházet z principu, že použití výrazu „právo“ automaticky odpovídá existenci subjektivního práva.

58.

V tomto ohledu je třeba podotknout, že pokud jde o skutečnost, že petiční právo je zahrnuto v Listině a je základním právem, stačí odkázat na článek 52 Listiny, který ve svém odstavci 5 rozlišuje mezi právy a zásadami ( 64 ). Navzdory jejich označení v Listině nejsou však některá v ní uvedená „práva“ považována za práva individuální. Jak to dokládá rozsudek Association de médiation sociale ( 65 ), „právo na informování a projednávaní“ ve smyslu článku 27 Listiny bylo ve smyslu Listiny stanoveno jako „zásada“. Toto ustanovení totiž nedefinuje žádnou konkrétní individuální právní situaci, nýbrž ukládá orgánům veřejné moci povinnost stanovit objektivní obsah (informování a projednávání ve vztahu k pracovníkům) a určité cíle (účinnost informování, možnosti zastoupení podle jednotlivých úrovní, dostatečný předstih) ( 66 ).

59.

Kromě toho unijní právo zná několik mimosoudních nástrojů, které jsou označeny jako „práva“, aniž podléhají soudnímu přezkumu.

60.

Občané tak mají právo předkládat stížnosti, mají-li za to, že Komise nedodržuje kodex řádného úředního chování ( 67 ). Jediným dostupným opravným prostředkem je možnost stěžovatele požádat generálního tajemníka Komise o přezkum jeho stížnosti. Tento kodex též stanoví možnost obrátit se na Evropského veřejného ochránce práv. Komise mimoto též stanovila obecné zásady a minimální normy pro jednání s veřejností ( 68 ), aniž s nimi spojila ku prospěchu jednotlivců právo napadnout rozhodnutí přijatá v rozporu s těmito zásadami a normami před soudem.

61.

Ačkoli toto právo není upraveno zvláštním právním aktem, občané mají dále právo podat ke Komisi stížnost pro porušení unijního práva členským státem. Naproti tomu je nesporné, že jednotlivci nejsou aktivně legitimováni napadnout odmítnutí Komise zahájit řízení o nesplnění povinnosti proti členskému státu ( 69 ). Má-li stěžovatel za to, že při vyřizování jeho stížnosti Komise nedodržela řádný úřední postup, může podat stížnost k veřejnému ochránci práv ( 70 ).

62.

V rámci projednávaného kasačního opravného prostředku navrhovatel v tomto ohledu poukazuje na riziko porušení základního práva, nebo každopádně výkonu tohoto práva z pohledu procesních záruk, které se k němu pojí. Takovéto porušení by se mohlo podstatným způsobem dotknout právního postavení předkladatele.

63.

Je totiž nesporné, že právo na účinnou soudní ochranu představuje obecnou zásadu unijního práva vyplývající z ústavních tradic společných členským státům, která byla zakotvena v článcích 6 a 13 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 ( 71 ) a znovu byla potvrzena i v článku 47 Listiny.

64.

Podotýkám však, že tato zásada pramení ze zjištění, že „existence opravného prostředku soudní povahy proti jakémukoli rozhodnutí vnitrostátního orgánu odpírajícímu právo je zásadní za účelem zajištění jednotlivci účinnou ochranu jeho práva“ ( 72 ). Neexistence účinné právní ochrany je tudíž rovnocenná porušení zaručeného práva.

65.

To však neplatí v případě petičního práva. Za předpokladu, že bude vydáno rozhodnutí prohlašující petici za nepřípustnou nebo o jejím odložení, předání jinému orgánu nebo o skončení řízení s podáním odpovědi, totiž nevyvstává žádná otázka omezení práva přiznaného unijním právem nebo odmítnutí toto právo přiznat, která by vyžadovala soudní ochranu. V takovémto případě je naopak právo na využití petičního práva plně respektováno, neboť žadatel mohl předložit svoji žádost, byl informován o jednotlivých procesních stadiích v rámci Parlamentu a na svoji žádost obdržel odpověď.

66.

Ve stejném duchu podotýkám, že není-li jeho petici vyhověno, může předkladatel znovu předložit petici Parlamentu, který – po případně odlišném politickém posouzení – může přijmout opačné rozhodnutí o této petici. V této souvislosti je nutno připomenout, že Parlament rozšířil oproti Smlouvě oblast přípustných petic. Obecně vedle toho může zaujmout politické stanovisko k otázkám, které nespadají do pravomoci Unie. Zaujetí stanoviska Petičním výborem přitom nemá žádnou právní sílu, ať jde o stanovisko záporné nebo kladné. Předkladatel se kromě toho může následně obrátit na veřejného ochránce práv a na Komisi.

67.

Zadruhé je za účelem určení původu pochybení, kterým je podle mého názoru stiženo rozlišování, které Tribunál provedl v rozsudku Tegebauer v. Parlament (EU:T:2011:466) a které bylo uplatněno v rozsudku napadaném v projednávané věci, třeba vycházet z pravidel ohledně pravomocí orgánů, kterým jsou předloženy neformální žádosti nebo stížnosti v unijním právu

68.

Zaprvé, nejklasičtější případ lze nalézt v judikatuře týkající se pravomocí Komise, která je nadána donucovací pravomocí v oblasti stížností v právu hospodářské soutěže. Soudní dvůr totiž již rozhodl, že i když Komise není povinna přijmout rozhodnutí, které určuje porušení pravidel hospodářské soutěže, ani prošetřit stížnost, jež jí byla předložena na základě nařízení [č. 17 – nyní 1/2003 ( 73 )], je přesto povinna důkladně přezkoumat skutkové a právní důvody uplatněné stěžovatelem, aby ověřila existenci protisoutěžního chování. V případě odložení stížnosti je navíc Komise povinna své rozhodnutí odůvodnit, aby Tribunálu umožnila ověřit, zda se dopustila skutkového nebo právního omylu nebo zda zneužila své pravomoci ( 74 ).

69.

Soudní dvůr za těchto podmínek rozhodl, že orgán, který je nadán pravomocí určit, že došlo k porušení právních předpisů a takové porušení sankcionovat a k němuž mohou jednotlivci předkládat stížnosti, jako je tomu v případě Komise v právu hospodářské soutěže, přijímá nutně akty mající právní účinky, když tuto stížnost v plném rozsahu nebo částečně odloží ( 75 ) (zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska).

70.

Je přitom zjevné, že s ohledem na naprosto odlišný cíl dotčené hospodářské právní úpravy, jakož i na roli, kterou v tomto kontextu sehrává Komise, nemůže judikatura v oblasti hospodářské soutěže v žádném případě představovat výchozí bod v oblasti petičního práva. Rozlišování provedené v rozsudku Tegebauer v. Parlament (EU:T:2011:466) však patrně vychází z této logiky. Kromě toho se odkaz navrhovatele na rozsudek Rendo a další v. Komise ( 76 ) v oblasti hospodářské soutěže nepoužije v oblasti petic, a navíc je nesprávný, neboť rozsudek Rendo nepotvrdil, že každé omezení práva nutně vyvolává právní účinky ( 77 ).

71.

Zadruhé, naprosto opačným příkladem jsou pravomoci veřejného ochránce práv, který není oprávněn přijímat závazná opatření ( 78 ). Připouštím, že tato judikatura plně neodpovídá na otázky vznesené v projednávané věci, je však užitečné přirovnat posuzování rozhodnutí přijímaných Petičním výborem k aktům přijímaným veřejným ochráncem práv v rámci projednávaní stížností, které jsou mu předkládány na základě článku 228 SFEU.

72.

Konkrétně již bylo rozhodnuto, že zpráva veřejného ochránce práv, která určuje, že nebyl dodržen řádný úřední postup, již pojmově nevyvolává žádné právní účinky vůči třetím osobám ve smyslu článku 230 ES ani nezavazuje Parlament, který se může v rámci pravomocí mu přiznaných Smlouvou svobodně rozhodnout, jak s uvedenou zprávou naloží. To platí tím spíš pro výroční zprávu, kterou musí veřejný ochránce práv na konci každého ročního zasedání předložit Parlamentu a která obsahuje všechny výsledky jeho šetření ( 79 ). Odůvodněné rozhodnutí veřejného ochránce práv, kterým se končí meritorní posouzení stížnosti jejím odložením, tedy není aktem napadnutelným žalobou na neplatnost, neboť toto rozhodnutí nemá právní účinky vůči třetím osobám ( 80 ).

73.

S ohledem na pravomoci Petičního výboru je tudíž důvodné shledat, že obdobně jako veřejný ochránce práv nemá ani Petiční výbor povinnost dosáhnout určitého výsledku ( 81 ). Navíc s ohledem na výše popsané charakteristické znaky petičního práva by se tato zásada měla uplatnit na rozhodnutí o nepřípustnosti petice nebo o jejím odložení bez projednání.

74.

Zatřetí, nejsem názoru, že by petiční právo v unijním právu mohlo odrážet vzory petic platné v několika členských státech nebo se těmito vzory muselo inspirovat. Vzhledem k dostupným poznatkům pouze Spolková republika Německo ( 82 ), Španělské království ( 83 ) a samosprávné orgány francouzských zámořských území ( 84 ) upravily soudní přezkum rozhodnutí o peticích. Podle mých zdrojů však ani v německém právu nejsou rozhodnutí o peticích považována za „správní akty“, neboť z nich pro předkladatele neplynou žádné právní účinky ( 85 ).

75.

Petiční právo v unijním právu musí být přitom považováno za autonomní institut a splňovat kritéria vytyčená judikaturou týkající se pojmu „akt, který může podstatným způsobem změnit právní postavení předkladatele“, aby spadalo do působnosti článku 263 SFEU. Navíc připomínám, že unijnímu soudu nepřísluší, aby v rámci přezkumu legality na základě článků 263 SFEU a 265 SFEU vydával soudní příkazy unijním orgánům nebo institucím ( 86 ).

76.

Zakotvení petičního práva totiž spadá v zásadě do pravomoci pouze Parlamentu, jakožto garantu zájmů jeho voličů. Rád bych zdůraznil, že výkon petičního práva k Parlamentu nespadá do činností správního orgánu, nýbrž do činnosti orgánu politického. To znamená, že občané mohou kontrolovat a sankcionovat rozhodnutí přijatá Parlamentem při evropských volbách.

77.

Různé druhy reakcí Petičního výboru na petice, včetně předání petic jiným institucím z důvodu mezí jeho působnosti, tedy nelze stavět na roveň odmítnutí správního orgánu, neboť Petiční výbor je odnoží zastupitelského orgánu politického rázu.

78.

Proto navrhuji mít za to, že podstata petičního práva spočívá v možnosti oficiálně Parlament obeznámit s určitými otázkami, aniž je předkladateli přiznáno právo přímo se domáhat soudní ochrany. Nejedná se o individuální právo, které má vyvolávat právní účinky vůči předkladateli, nýbrž o politický nástroj účasti na demokratickém dění.

79.

Možnost občanů zasílat dopisy nebo jiné písemnosti Parlamentu a poslancům totiž nijak nezávisí na formálním petičním právu. Právě z tohoto důvodu mám za to, že z ústavního hlediska je funkce tohoto nástroje rovnocenná oprávnění k tomu, aby Parlamentu byly předkládány iniciativy, které nepocházejí od Komise ani od jeho poslanců, frakcí nebo výborů ( 87 ).

80.

Logickým následkem petičního práva je tudíž povinnost Parlamentu zavést mechanismy, které předkladatelům umožňují získat přístup k Parlamentu na základě účinných a transparentních postupů. Jedině zavedení těchto mechanismů tedy může podléhat přezkumu unijním soudem na základě žaloby pro nečinnost podle článku 265 SFEU.

81.

V tomto ohledu se přikláním k názoru, že přezkum unijním soudem připadá v úvahu pouze v případě, že Parlament zaujme postoj, který odráží závažné a trvající porušení petičního práva, čímž zpochybňuje uplatnění petičního nástroje jako takového, zejména v případě odmítnutí převzít petice nebo v případě nepodání odpovědi na petice. Takovýto postoj by totiž byl v rozporu s povinností, kterou má Parlament podle článků 20 SFEU a 227 SFEU a článku 44 Listiny. V takovémto případě by Komise jakožto strážkyně smluv musela na základě stížnosti jednotlivce zasáhnout v souladu s článkem 265 SFEU.

82.

Každopádně není vyloučeno, že se uplatní obdobně řešení, které Soudní dvůr vypracoval v rámci judikatury týkající se rozhodnutí veřejného ochránce práv navzdory přístupu, podle něhož petiční právo není právem subjektivním. Podle této judikatury by mohl občan ve zcela výjimečných případech prokázat, že se Petiční výbor dopustil při výkonu svých funkcí dostatečně závažného porušení unijního práva, které může způsobit dotyčnému občanu škodu ( 88 ).

83.

Vzhledem ke všemu výše uvedenému mám za to, že judikatura plynoucí z rozsudku Tegebauer v. Parlament (EU:T:2011:466) vychází z nesprávného výkladu působnosti petičního práva ve smyslu článků 20 SFEU a 227 SFEU tím, že rozhodnutí o nepřípustnosti a o odložení petice přiznává charakter napadnutelných aktů.

84.

Tribunál se proto uplatněním této judikatury dopustil v napadeném rozsudku nesprávného právního posouzení.

85.

Toto nesprávné posouzení však nemá dopad na výrok napadeného rozsudku. Nesprávné právní posouzení, kterého se Tribunál dopustil, totiž nemůže napadený rozsudek zneplatnit, je-li jeho výrok podložen jinými právními důvody ( 89 ). Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr změnil odůvodnění v tom smyslu, že soudní přezkum ve vztahu ke všem rozhodnutím Petičního výboru Parlamentu musí být vyloučen, neboť tato rozhodnutí nepředstavují napadnutelný akt ve smyslu článku 263 SFEU.

86.

Vzhledem k výše uvedenému již není namístě zkoumat zbývající výtky kasačního opravného prostředku, které jsou ostatně ve vyjádření Parlamentu považovány za zjevně nepřípustné. Následující rozbor je tedy podáván pouze podpůrně.

87.

Svou první výtkou navrhovatel Tribunálu vytýká, že nezohlednil skutečnost, že Petiční výbor petici navrhovatele meritorně neposoudil. Takovéto zkreslení skutkového stavu mělo Tribunál vést k nesprávnému závěru, že petiční právo nebylo v projednávané věci porušeno.

88.

V tomto ohledu je třeba připomenout, že ač Soudní dvůr není v rámci řízení o kasačním opravném prostředku příslušný ke zjišťování skutkového stavu ani v zásadě k přezkoumávání důkazů, které Tribunál přijal na podporu tohoto skutkového stavu, pravomoc Soudní dvora k přezkumu skutkových zjištění učiněných Tribunálem se vztahuje zejména na věcnou nesprávnost těchto zjištění, která vyplývá z písemností ve spise, zkreslování důkazů, právní kvalifikaci těchto důkazů, a na otázku, zda byla dodržena pravidla použitelná v oblasti důkazního břemene a provádění důkazů ( 90 ).

89.

Porovnání bodu 3 napadeného rozsudku s odpovědí obsaženou v napadeném rozhodnutí přitom neukazuje na žádné zkreslení nebo věcnou nesprávnost. Připouštím, že Tribunál doslovně nepřevzal dopis předsedy petičního výboru, z napadeného rozsudku lze však jasně dovodit, že výbor petici navrhovatele neprojednal. Z napadeného rozsudku jako celku každopádně vyplývá, že Tribunál správně prohlásil předmětnou petici za přípustnou, což ho vedlo k tomu, aby správně připomněl, že způsob vyřízení petice spadá plně do posuzovací pravomoci Parlamentu, který není povinen přijmout vůči předkladateli konkrétní akt. Tento argument je proto zjevně nepodložený.

90.

Pátou výtkou kasačního opravného prostředku navrhovatel Tribunálu vytýká nedostatek odůvodnění. Podle navrhovatele Tribunál neprávem v napadeném rozsudku nepřezkoumal, zda Parlament při přijetí napadeného rozhodnutí porušil povinnost uvést odůvodnění, navzdory výtce uplatněné navrhovatelem v řízení v prvním stupni. Avšak vzhledem k tomu, že navrhuji zaujmout stanovisko, že napadené rozhodnutí nepředstavuje napadnutelný akt, jakýkoli rozbor této otázky je nadbytečný a tato výtka by měla být pro zjevnou nepřípustnost odmítnuta.

91.

Šestou výtkou kasačního opravného prostředku navrhovatel Tribunálu vytýká, že neprovedl úplný přezkum skutkového stavu, neboť neověřil, zda měl navrhovatel příležitost svoji věc prezentovat před petičním výborem. S ohledem na judikaturu připomenutou v bodě 88 tohoto stanoviska musí být tato výtka jako zjevně nepřípustná odmítnuta. Vzhledem k tomu, že navrhuji prohlásit žalobu proti napadenému rozhodnutí za nepřípustnou, Tribunálu, který rovněž právem opřel napadený rozsudek o nepřípustnost navrhovatelovy žaloby, každopádně nepříslušelo zkoumat průběh řízení před petičním výborem.

92.

Navrhuji, aby Soudní dvůr: