1. 

Dobrovolnické (nebo charitativní) organizace jsou obecně uznávány inter alia pro své významné sociální, lékařské a humanitární funkce, které plní ve prospěch společnosti jako celku, a zejména ve prospěch jejích nejslabších členů (například obětí válek nebo přírodních katastrof, nemocných, chudých nebo seniorů).

2. 

Těmto organizacím je často přiznáváno zvláštní právní postavení, a to nejen podle vnitrostátního práva, ale rovněž podle mezinárodního práva veřejného ( 2 ). Evropská unie též zjevně nepřehlíží specifické charakteristiky dobrovolnických organizací a přikládá velký význam tomu, jak přispívají k vytváření spravedlivé společnosti ( 3 ). Soudní dvůr právě z tohoto důvodu v některých svých rozhodnutích, například v rozsudcích Stauffer ( 4 ) a Sodemare ( 5 ), neváhal uznat jejich jedinečné charakteristiky v unijním právním řádu.

3. 

Přesto však mohou existovat okolnosti, za kterých zvláštní práva nebo výhody, které jsou těmto organizacím přiznány vnitrostátním právem, mohou vést k určitému napětí mezi těmito právy nebo výhodami a jednotným uplatňováním unijních pravidel. Projednávaná věc se týká právě takového případu. Consiglio di Stato (Státní rada) se táže, zda vnitrostátní ustanovení, jež vyžaduje, aby veřejné orgány za určitých podmínek zadávaly poskytování zdravotnických dopravních služeb přímo dobrovolnickým organizacím, je slučitelné s unijní právní úpravou v oblasti vnitřního trhu.

4.

Článek 1 odst. 2 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby ( 6 ) stanoví:

„‚Veřejné zakázky‘ jsou úplatné smlouvy uzavřené písemnou formou mezi jedním nebo více hospodářskými subjekty a jedním nebo více veřejnými zadavateli, jejichž předmětem je provedení stavebních prací, dodání výrobků nebo poskytnutí služeb ve smyslu této směrnice.“

5.

Článek 1 odst. 8 směrnice stanoví:

„Pojmy ‚zhotovitel‘, ‚dodavatel‘ nebo ‚poskytovatel služeb‘ označují jakoukoli fyzickou nebo právnickou osobu nebo veřejný subjekt nebo skupinu těchto osob či subjektů, která na trhu nabízí, v uvedeném pořadí, provedení stavebních prací nebo staveb, výrobky nebo služby.

Pojem ‚hospodářský subjekt‘ zahrnuje zároveň zhotovitele, dodavatele i poskytovatele služeb. Je používán pouze za účelem zjednodušení.

[…]“

6.

Článek 7 směrnice 2004/18 podle hodnoty veřejné zakázky stanoví prahové hodnoty; směrnice se použije, pokud je hodnota zakázky rovna nebo je vyšší než prahová hodnota.

7.

Články 20 a 21 směrnice 2004/18 upravují zadávací řízení pro zakázky, jejichž předmětem jsou služby uvedené v příloze II A (zakázky, které se zadávají v souladu s články 23 až 55), a dále pro zakázky, jejichž předmětem jsou služby uvedené v příloze II B (řídící se výlučně článkem 23 a čl. 35 odst. 4).

8.

Příloha II A v kategorii č. 2 uvádí zejména „pozemní přepravu“ a příloha II B v kategorii č. 25 uvádí „zdravotní a sociální služby“.

9.

Článek 75b regionálního zákona Regione Liguria č. 41 ze dne 7. prosince 2006 ve znění pozdějších změn (dále jen „článek 75b RL“) stanoví:

„1   Poskytování zdravotnických dopravních služeb je činností v obecném zájmu, která se řídí zásadami univerzality, solidarity, dostupnosti a vhodnosti.

2   Zdravotnické dopravní služby uvedené v odstavci 1 jsou poskytovány samostatnými zdravotnickými agenturami […] prostřednictvím jejich vlastních zdrojů a zaměstnanců. Pokud to není možné, jsou poskytováním zdravotnických dopravních služeb pověřeny jiné osoby nebo entity […], a to v souladu s následujícími zásadami:

3   Dohody […] uvedené v odstavci 2 písm. a) stanoví, pokud jde o dobrovolnická sdružení [a] Italský Červený kříž […], pouze náhradu skutečně vynaložených nákladů, a to podle kritérií stanovených regionální radou na základě zásad hospodárnosti a efektivity a zásady, podle které se neposkytují náhrady jdoucí nad rámec vynaložených nákladů.“

10.

Regionální zdravotnický orgán ASL No 5 „Spezzino“ (dále jen „ASL No 5“) rozhodnutím č. 940 ze dne 22. prosince 2010 v souladu s použitelnými regionálními zákony uzavřel dohody na poskytování zdravotnických dopravních služeb se dvěma dobrovolnickými organizacemi, Associazione Nazionale Pubblica Assistenza (dále jen „ANPAS“) a Croce Rossa Italiana (Italský Červený kříž).

11.

Dvě družstva, San Lorenzo Società Cooperativa Sociale a Croce Verde Cogema Cooperativa Sociale Onlus (dále jen „odpůrci v původním řízení“), která provozují zdravotnické dopravní služby v regionu Ligurie, podala žalobu k Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria (regionální správní soud Ligurie, dále jen „TAR Liguria“), kterou zpochybnila zadání zakázek uskutečněné ASL No 5.

12.

TAR Liguria dospěl k závěru, že dohody napadené odpůrci v původním řízení představovaly veřejné zakázky zadané v rozporu se zásadami stanovenými v článcích 49 SFEU, 56 SFEU a 105 SFEU. ASL No 5, Regione Liguria a sdružení ANPAS se proti rozsudku TAR Liguria odvolaly k Consiglio di Stato.

13.

Vzhledem k tomu, že Consiglio di Stato měl pochybnosti ohledně slučitelnosti článku 75b RL s unijním právem, rozhodl se řízení přerušit a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

14.

V projednávané věci byla písemná vyjádření předložena sdružením ANPAS, Regione Liguria a Komisí. Sdružení ANPAS, San Lorenzo Società Cooperativa Sociale, italská vláda a Komise přednesly ústní vyjádření na jednání konaném dne 26. února 2014.

15.

Podstatou otázek předkládajícího soudu je, zda je takové vnitrostátní pravidlo o přímém zadávání zdravotnických dopravních služeb, jako je článek 75b RL, slučitelné s unijním právem.

16.

Podle článku 75b RL jsou zdravotnické dopravní služby v zásadě poskytovány přímo místními zdravotnickými orgány za použití jejich vlastních zdrojů. Pokud však tyto orgány nemohou tyto služby poskytnout samy, mohou využít externí dodavatele. V takovém případě v zásadě mají tyto služby svěřit dobrovolnickým organizacím (například Červenému kříži) nebo jiným veřejným institucím, a to za pouhou náhradu vynaložených nákladů. Pokud to není možné, místní zdravotnické orgány mohou zajistit poskytování těchto služeb externími dodavateli, tedy jinými osobami nebo entitami, které byly vybrány v souladu s pravidly o zadávání veřejných zakázek.

17.

Navzdory skutečnosti, že vnitrostátní soud ve svých otázkách odkazuje na několik ustanovení Smlouvy o FEU (například na ustanovení o svobodě usazování, volném pohybu služeb a volné hospodářské soutěži), na ustanovení sekundární legislativy (například na pravidla o zadávání veřejných zakázek) a na některé obecné právní zásady (například na zásady zákazu diskriminace, transparentnosti a proporcionality), je zřejmé, že v projednávané věci jsou relevantními unijními právními normami články 49 SFEU a 56 SFEU a dále ustanovení směrnice 2004/18.

18.

Jedná se ve skutečnosti o jediná unijní pravidla, v jejichž kontextu předkládající soud odůvodňuje své pochybnosti. Tento soud naproti tomu ve skutečnosti nijak nevysvětlil souvislost, kterou spatřuje mezi ostatními ustanoveními unijního práva nebo zásadami, na které ve svých otázkách odkazuje, a sporem v původním řízení ( 7 ). Kromě toho ve světle ustálené judikatury, kterou se budu níže podrobněji zabývat, jsou články 49 SFEU a 56 SFEU a směrnice 2004/18 podle mého názoru právě těmi ustanoveními unijního práva, která mohou potenciálně kolidovat s takovým vnitrostátním ustanovením, jako je článek 75b RL, a tudíž jim mohou bránit.

19.

Ve světle výše uvedeného jsem toho názoru, že obě předběžné otázky mohou být zkoumány společně, jelikož se v zásadě týkají stejného problému. Navrhuji proto, aby Soudní dvůr uvedené otázky přeformulovat takto: „Brání články 49 SFEU a 56 SFEU a směrnice 2004/18 ustanovení vnitrostátního práva, podle kterého jsou při zadávání zakázek na poskytování zdravotnických dopravních služeb upřednostňovány dobrovolnické organizace, jelikož takové zakázky jim jsou zadávány bez jakékoliv výzvy k účasti v soutěži a jsou poskytovány pouze za náhradu skutečně vynaložených nákladů?“

20.

Úvodem se chci zabývat dvěma úvodními námitkami uplatněnými Regione Liguria a sdružením ANPAS, jež se týkají toho, zda takové vnitrostátní ustanovení, jako je článek 75b RL, spadá do působnosti unijních pravidel o zadávání veřejných zakázek.

21.

Zaprvé Regione Liguria a sdružení ANPAS zdůrazňují, že dobrovolnickými organizacemi, na které se vztahuje článek 75b RL, jsou pouze ty organizace, které byly založeny jako neziskové entity podle relevantní italské právní úpravy ( 8 ) a ty, které per se nevykonávají žádnou hospodářskou činnost. Zadruhé zdůrazňují, že článek 75b RL nestanoví žádnou formu odměny, nýbrž pouze náhradu skutečně vynaložených nákladů.

22.

Regione Liguria a sdružení ANPAS v podstatě zpochybňují tvrzení, že dobrovolnické organizace mohou být podle unijního práva pro účely čl. 1 odst. 8 směrnice 2004/18 kvalifikovány jako „podniky“, a zejména jako „hospodářské subjekty“, a dále že služby takových organizací jsou poskytovány „úplatně“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/18.

23.

S těmito argumenty nemohu souhlasit.

24.

K prvnímu bodu bych uvedl, že podle ustálené judikatury je skutečnost, že daná entita je nezisková ( 9 ) a že její zaměstnanci poskytují své služby jako neplacení dobrovolníci ( 10 ), podle unijních pravidel o zadávání veřejných zakázek irelevantní. Pojem „hospodářský subjekt“ je velice široký a musí být chápán tak, že zahrnuje každou entitu, která na trhu nabízí zboží nebo služby ( 11 ). Povaha „hospodářského subjektu“ konkrétní entity tudíž nezávisí na tom, jaká entita je (například pokud jde o její vnitřní složení, strukturu nebo fungování), ale naopak na tom, co tato entita dělá (tedy na typu činností, které provozuje). V tomto ohledu z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že poskytování služeb zdravotnické záchranné dopravy a služeb přepravy pacientů podle unijního práva představuje hospodářskou činnost ( 12 ).

25.

Toto je potvrzeno i judikaturou Consiglio di Stato, která uvádí, že dobrovolnické organizace založené v souladu s italským rámcovým zákonem o dobrovolnictví jsou oprávněny nabízet na trhu služby, i když pouze v omezeném rozsahu. Na tomto základě Consiglio di Stato konstatovala, že se tyto organizace za určitých podmínek mohou účastnit výzvy k podání nabídek a soutěžit s jinými (veřejnými a soukromými) hospodářskými subjekty ( 13 ).

26.

Ke druhému bodu, který se týká úplatnosti, postačí uvést, že Soudní dvůr již v rozsudku Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a další objasnil, že není možné, aby se na smlouvu nevztahoval pojem veřejných zakázek podle směrnice 2004/18 pouze z důvodu, že odměna je omezena na náhradu nákladů vynaložených na poskytnutí služby ( 14 ). Odměna spočívající v pouhé úhradě nákladů tudíž splňuje kritérium „úplaty“ pro účely uvedeného právního nástroje.

27.

V tomto kontextu je nevýznamné, zda náklady, jež mají být veřejnými orgány nahrazeny, pokrývají pouze to, co účastníci řízení označují jako „přímé náklady“ (podle mne se jedná o mezní náklady), nebo se vztahuje rovněž na „nepřímé náklady“ (tedy na tu část fixních nákladů vypočtených v poměru k podílu, který mají zadané zdravotnické dopravní služby na celkové činnosti organizace). I kdyby vnitrostátní právní úprava ve skutečnosti stanovila pouze náhradu přímých nákladů, nepostačovalo by to k tomu, aby se na smlouvy uzavřené podle uvedeného ustanovení nevztahovala unijní pravidla v oblasti veřejných zakázek.

28.

Ve světle výše uvedeného nemůže nezisková povaha dobrovolnických organizací uvedených v článku 75b RL nebo skutečnost, že jejich služby jsou poskytovány za náhradu nákladů, vyloučit použití unijní právní úpravy veřejných zakázek.

29.

Směrnice 2004/18 se podle svého článku 7 použije pouze na veřejné zakázky, jejichž odhadovaná hodnota se rovná prahovým hodnotám uvedeným ve směrnici, nebo je vyšší. Pokud jde o zakázky na služby upravené v článku 75b RL uvedené směrnice ve znění použitelném v rozhodné době, činila prahová hodnota 193000 eur.

30.

Soudní dvůr již rozhodl, že zdravotnické dopravní služby jsou službami smíšené povahy, jelikož mají zdravotnickou složku a dopravní složku. Jako takové spadají pod přílohu II A i II B směrnice 2004/18 ( 15 ). To znamená, že pokud hodnota dopravní složky přesáhne hodnotu zdravotnických služeb (tak tomu může být v případě plánované přepravy pacientů na velkou vzdálenost), pak se uplatní všechna ustanovení směrnice. Naopak, pokud převáží zdravotnická složka (například u zdravotnických záchranných služeb), pak se – podle článku 21 směrnice – uplatní pouze některá její ustanovení ( 16 ).

31.

Toto posouzení provádí případ od případu vnitrostátní orgány veřejné správy, které rozhodují o vyhlášení výzvy k podávání nabídek; toto rozhodnutí v případě podání opravného prostředku podléhá přezkumu příslušného vnitrostátního soudu.

32.

Ponecháme-li stranou otázku týkající se úplně nebo dílčí použitelnosti ustanovení směrnice 2004/18 na jednotlivé zakázky, je v každém případě třeba v této souvislosti zdůraznit, že Soudní dvůr již rozhodl, že zdravotnické dopravní služby jako takové nestojí mimo působnost uvedeného právního nástroje.

33.

Je pravda – jak zdůrazňují Regione Liguria a sdružení ANPAS – že z článku 168 odst. 7 SFEU upřesněného judikaturou Soudního dvora ( 17 ) vyplývá, že unijní právo nezasahuje do pravomoci členských států uspořádat své systémy sociálního zabezpečení a přijmout zejména předpisy určené k organizaci a poskytování zdravotních služeb a služeb lékařské péče.

34.

Ve skutečnosti v této oblasti existují pro unijní opatření jasné meze. Zaprvé Smlouva v této oblasti stanoví zákaz harmonizace ( 18 ). Soudní dvůr mimoto přiznal členským státům široký prostor pro uvážení při přijímání a zachovávání vnitrostátních opatření, která navzdory tomu, že potenciálně vytvářejí překážky volnému pohybu na vnitřním trhu, jsou určena k ochraně veřejného zdraví ( 19 ).

35.

Judikatura Soudního dvora však rovněž objasňuje, že členské státy při výkonu svých pravomocí v oblasti zdravotní a lékařské péče musí nicméně dodržovat unijní právo, a zejména právní úpravu vnitřního trhu. Uvedená ustanovení členským státům mimo jiné zakazují, aby zaváděly nebo ponechávaly v platnosti neodůvodněná omezení výkonu těchto svobod v odvětví zdravotnické a lékařské péče ( 20 ).

36.

Odvětví zdravotnické a lékařské péče proto nemůže být považováno za útočiště před uplatňováním unijních pravidel. To platí tím spíše, jde‑li o soubor ustanovení, která se stejně jako směrnice 2004/18 vztahují na tato odvětví na základě jednoznačného záměru unijního normotvůrce. Příloha II A uvedené směrnice mezi službami, na které se vztahuje, výslovně uvádí (v kategorii č. 25) „zdravotní a sociální služby“.

37.

Naopak hospodářská odvětví nebo typy zakázek, které jsou vyloučeny z působnosti směrnice 2004/18 ( 21 ) a konkrétní typy entit, na které se uplatní zvláštní úprava ( 22 ), jsou výslovně uvedeny v ustanoveních směrnice, která upravují výjimky.

38.

Navíc ani na základě dokumentů předložených Soudnímu dvoru nelze říci, že se v projednávané věci uplatní výjimky typu „in-house“ nebo „partnerství veřejného sektoru“ ( 23 ); dotyčné místní orgány nutně nevykonávají kontrolu nad dobrovolnickými organizacemi uvedenými v článku 75b RL, které v zásadě zůstávají soukromými subjekty.

39.

To však neznamená, že charakteristiky, které jsou specifické pro zdravotnické a lékařské odvětví, nebyly unijním normotvůrcem vzaty v úvahu. Ve skutečnosti, jak již bylo uvedeno, zahrnutí tohoto odvětví do přílohy II B ke směrnici 2004/18 znamená, že se uplatní pouze omezený počet ustanovení směrnice ( 24 ), čímž se členským státům poskytuje širší prostor pro uvážení, když – mimo jiné – vybírají externí poskytovatele služeb.

40.

Budiž mimochodem poukázáno na to, že nová směrnice Evropského parlamentu a Rady o zadávání veřejných zakázek ( 25 ) nejen že v této oblasti dále rozšiřuje prostor členských států pro uvážení (například zvýšením prahové hodnoty za zdravotní služby na 750000 eur) ( 26 ), ale obsahuje rovněž některá specifická pravidla pro služby poskytované neziskovými organizacemi ( 27 ). Tím se ještě více potvrzuje, že podle současného stavu práva, se na služby uvedené v článku 75b RL vztahuje směrnice 2004/18.

41.

Konečně je sotva nutné dodávat, že vzhledem k hodnotě služeb, které jsou zadávány na základě článku 75b RL a k rozsahu a trvání smluv uzavřených v této souvislosti veřejnou správou ( 28 ), je zřejmé, že stávající prahová hodnota bude v řadě případů snadno dosažena.

42.

Zastávám tedy názor, že směrnice 2004/18 brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je článek 75b RL, která za určitých okolností vylučuje jakékoliv výzvy k podávání nabídek nebo výzvy k účasti v soutěži na poskytování zdravotnických dopravních služeb bez ohledu na hodnotu uvedených služeb.

43.

Zadávání veřejných zakázek na zdravotnické dopravní služby, jejichž hodnota nedosahuje prahové hodnoty stanovené v čl. 7 písm. b) směrnice 2004/18, ustanovením této směrnice nepodléhá ( 29 ).

44.

To však neznamená, že jakákoliv z těchto zakázek je nutně vyloučena z působnosti unijního práva. Pokud dotyčná zakázka má přeshraniční význam, primární unijní právo se na ni nadále vztahuje. Zadavatelé jsou zejména povinni dodržovat základní svobody zakotvené ve Smlouvě FEU (zejména články 49 SFEU a 56 SFEU) ( 30 ), jakož i zásadu zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti ( 31 ).

45.

Dotyčným veřejným zadavatelům v zásadě přísluší ( 32 ), aby posoudili, zda zakázka, jejíž odhadovaná hodnota nepřekračuje prahovou hodnotu, může mít přeshraniční význam, zejména vzhledem k hodnotě zakázky a místu, kde mají být služby poskytovány ( 33 ), a to za předpokladu, že takové posouzení může být přezkoumáno soudem ( 34 ).

46.

V projednávané věci je podle mne zjevné, že v nezanedbatelném počtu případů mohly mít zakázky zadané na základě článku 75b RL přeshraniční význam. Je tomu tak mimo jiné kvůli objektivní hodnotě poskytovaných služeb ( 35 ), a proto, že Regione Liguria hraničí s Francií ( 36 ).

47.

Soudní dvůr již rozhodl, že pokud má veřejná zakázka přeshraniční význam, představuje její zadání podniku nacházejícímu se v členském státě zadavatele bez jakékoli transparentnosti rozdílné zacházení v neprospěch podniků nacházejících se v jiném členském státě, které by mohly mít o tuto zakázku zájem. Jestliže není odůvodněno objektivními skutečnostmi, představuje takové rozdílné zacházení – tím, že vylučuje všechny podniky nacházející se v jiném členském státě – nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti zakázanou na základě článků 43 ES a 49 ES ( 37 ).

48.

Sdružení ANPAS a italská vláda na jednání zdůraznily, že pokud jsou zakázky na dotčené služby zadávány na základě rozhodnutí orgánů veřejné správy (například regionální vlády), určitá míra zveřejnění existuje, jelikož uvedená rozhodnutí jsou pravidelně zveřejňována úřední cestou (i prostřednictvím internetových stránek).

49.

Taková forma publicity však podle mého názoru nepostačuje ke splnění požadavků unijního práva. V tomto kontextu transparentnost není cílem sama o sobě ( 38 ), ale – jak objasnil Soudní dvůr – jejím cílem je, aby hospodářské subjekty nacházející se na území jiného členského státu, než je stát zadavatele, mohly mít přístup k příslušným informacím týkajícím se dotyčné zakázky ještě před tím, než bude zadána, tak aby jakýkoliv subjekt mohl vyjádřit svůj zájem na získání takové zakázky, pokud si to bude přát ( 39 ). Jinými slovy, stupeň zveřejnění musí postačovat k otevření veřejné zakázky určité míře hospodářské soutěže a musí umožňovat kontrolu nestrannosti zadávacích postupů ( 40 ); a zadavatel musí zajistit, aby existovala určitá forma hospodářské soutěže, která bude přiměřená okolnostem ( 41 ), i kdyby výzva k účasti v soutěži nebyla nutná.

50.

Přesto článek 75b RL neponechává veřejným zadavatelům žádný manévrovací prostor pro určení toho, zda zadávaná zakázka, s ohledem na specifické okolnosti konkrétní věci, spadá do působnosti unijního práva, a pokud ano, pro její zadání v souladu s použitelnými zásadami unijního práva. Článek 75b RL vyžaduje, aby veřejní zadavatelé vždy upřednostnili dobrovolnické organizace, pokud jsou k dispozici, a to bez ohledu na to, zda zakázka může mít přeshraniční význam. Je tudíž nevyhnutelné, že nedojde k žádné výzvě k účasti v soutěži, což je na úkor entit usazených mimo Itálii, které by mohly mít o tyto zakázky zájem. To má za následek možnou diskriminaci, která je na základě článků 49 SFEU a 56 SFEU zakázána.

51.

Znění článku 75b RL toto pravidlo o přednosti výslovně neomezuje na dobrovolnické organizace založené podle italského práva. Takové opatření přitom může ze zadávacího řízení vyloučit přinejmenším entity, které jsou usazeny v jiných členských státech a nebyly založeny jako neziskové.

52.

Takové ustanovení, jako je článek 75b RL, tak patrně v řadě případů vytváří překážku svobodě usazování a volnému pohybu služeb podle článku 49 SFEU a 56 SFEU.

53.

Z ustálené judikatury nicméně vyplývá, že vnitrostátní právní úprava, která per se omezuje základní svobody zaručené Smlouvou, může být opodstatněná, pokud je vhodná k zajištění dosažení sledovaného cíle a nepřekračuje meze toho, co je k tomuto účelu nezbytné ( 42 ).

54.

Podle mého názoru je zjevné, že opatření, která jsou skutečně určena k tomu, aby zajistila, že zdravotnické služby (například zdravotnické dopravní služby) poskytované jménem veřejných orgánů všem občanům, budou spolehlivé a kvalitní, a zároveň minimalizují výdaje z veřejných prostředků, v zásadě mohou odůvodnit omezení uvedených základních svobod ( 43 ).

55.

V projednávané věci však není zřejmé, jakým způsobem by takové vnitrostátní ustanovení, jako je článek 75b RL, mohlo významně přispět k dosažení těchto cílů.

56.

Zaprvé nebyl uveden žádný argument, podle kterého by podniky usazené v jiných členských státech nebyly schopny zajistit odpovídající poskytování zdravotnických dopravních služeb. Zadruhé na rozdíl od toho, co tvrdí Regione Liguria a sdružení ANPAS, neexistence jakékoliv formy zadávání veřejných zakázek nebo předchozího zveřejnění podle zkušeností obvykle působí v neprospěch veřejných financí.

57.

Otevření zadávacího řízení jiným potenciálním uchazečům může veřejným zadavatelům přinést více nabídek (a tudíž větší výběr, pokud jde o kvalitu a cenu) a motivovalo by subjekty, které mají zájem o zadání zakázky, aby byly hospodárnější a efektivnější.

58.

Nezisková organizace, která by o zakázku musela soutěžit s ostatními entitami, by patrně nepodala vyšší nabídku, než je nabídka, kterou by podala v situaci, kdy by zakázka pro ni byla vyhrazena zákonem. Když nic jiného, existence konkurentů by uvedenou organizaci obvykle motivovala k tomu, aby ještě více dbala na náklady tím, že bude své zdroje využívat efektivněji.

59.

Skutečnost, že odpůrci v původním řízení jsou neziskové organizace, které měly zájem o poskytování dotyčných služeb, ukazuje, že zřejmě existuje prostor proto, aby poskytování takových služeb bylo vystaveno vyšší míře soutěže, a to dokonce mezi neziskovými entitami ( 44 ).

60.

Otázka, zda v konkrétním případě mohou být omezení na základě článků 49 SFEU a 56 SFEU opodstatněná a navíc přiměřená, je každopádně problémem, který v zásadě musí být rozhodnut vnitrostátními soudy. V případě pochybností tyto soudy mohou Soudnímu dvoru položit otázky v rámci řízení o předběžných otázkách.

61.

Přesto, a to z důvodů uvedených v předchozích bodech, je podle mého názoru nepředstavitelné, aby takové omezení mohlo být považováno za opodstatněné a přiměřené, pokud je založeno na takové apriorní a obecné výjimce z článků 49 SFEU a 56 SFEU, jako je postup zavedený článkem 75b RL.

62.

Konečně, je vhodné, abych se krátce zabýval posledním bodem uplatněným Regione Liguria a sdružením ANPAS. Podle uvedených účastníků řízení je článek 75b RL vyjádřením zásady solidarity, která je základní hodnotou zakotvenou v článcích 2 a 18 italské ústavy. Takové ustanovení, jako je článek 75b RL, je podle jejich názoru určen nejen k omezení veřejných výdajů na dotyčné zdravotnické služby, nýbrž rovněž k tomu, aby motivoval občany k účasti na charitativních činnostech a vykonávání dobrovolnické práce ve prospěch společnosti jako celku. Tvrdí, že Soudní dvůr na základě použití zásady solidarity ve věci Sodemare fakticky rozhodl, že unijní právo nevylučuje, aby členský stát umožnil výlučně neziskovým soukromým subjektům podílet se na chodu jeho systému sociálního zabezpečení tím, že uzavře smlouvy, které tyto subjekty opravňují k tomu, aby jim veřejné orgány nahradily náklady vynaložené na poskytování sociálních služeb zdravotnické a lékařské povahy.

63.

Jsem si vědom toho, že snaha o dosažení hospodářské efektivity na celoevropském trhu založeném na volné a otevřené soutěži není cílem sama o sobě, ale je pouze nástrojem k dosažení cílů, ke kterým byla Evropská unie vytvořena ( 45 ). V důsledku toho jsem ochoten uznat, že potřeba podpory a rozvoje jedné ze základních hodnot, na kterých je Evropská unie založena, někdy může převážit nad požadavky vnitřního trhu.

64.

Jak uvedl generální advokát Mengozzi ve svém nedávném stanovisku ( 46 ), solidarita je výslovně uvedena v článku 2 SFEU mezi hodnotami, na kterých je založen evropský model společnosti vyplývající z unijních Smluv. Proto skutečnost, že takové entity, jako jsou dobrovolnické organizace, na které se vztahuje článek 75b RL, byly vnitrostátním zákonodárcem pověřeny významnou úlohou spočívající v tom, že v oblasti své činnosti budou podporovat hodnotu solidarity v italské společnosti, není – a nemůže být – hlediskem, které je podle unijního práva irelevantní.

65.

Významná úloha přiznaná těmto organizacím však podle mne nemůže být uskutečňována jednáním mimo rámec obecných pravidel, nýbrž fungováním v mezích uvedených pravidel, s využitím konkrétních pravidel stanovených zákonodárcem za účelem podpory jejich aktivit.

66.

Například článek 26 směrnice 2004/18 stanoví, že veřejní zadavatelé „mohou stanovit zvláštní podmínky pro plnění zakázky za předpokladu, že jsou slučitelné s [unijním] právem […] a jsou uvedeny v oznámení o zakázce nebo v zadávací dokumentaci. Podmínky, kterými se řídí plnění zakázky, se mohou týkat zejména sociálních faktorů a životního prostředí“ ( 47 ).

67.

Soudní dvůr fakticky uznal, že veřejní zadavatelé mohou vzít v úvahu hlediska týkající se sociálních cílů, pokud nemají za následek přímou nebo nepřímou diskriminaci uchazečů z jiných členských států a za předpokladu, že jsou výslovně uvedeny v oznámení o zakázce, tak aby se subjekty mohly o jejich existenci dozvědět ( 48 ).

68.

V právní literatuře je rovněž obecně zastáván názor, že veřejným zadavatelům není možné bránit v tom, aby použili nástroje zadávání veřejných zakázek k dosažení cílů obecného zájmu (například v sociální oblasti), za předpokladu, že uvedené cíle jsou doplňkové k (tradičním) hospodářským cílům, byly dodrženy procesní požadavky unijních směrnic a výsledek je s cíli těchto směrnic slučitelný ( 49 ).

69.

Podle mého názoru ustanovení směrnice 2004/18 týkající se mimo jiné technických specifikací (článek 23), podmínek plnění zakázky (článek 26), kritérií pro kvalitativní výběr (články 45 až 52) a kritérií pro zadání zakázky (články 53 až 55) veřejným zadavatelům poskytují dostatečný prostor proto, aby vedle hospodářských cílů sledovali i sociální cíle a zároveň dodrželi znění a ducha směrnice 2004/18. V tomto kontextu a za předpokladu, že uvedená pravidla nebudou zbavena své účinnosti, může existovat prostor proto, aby vnitrostátní zákonodárce zohlednil a případně upřednostnil poskytovatele služeb založené ve formě dobrovolnických sdružení, či – obecně – neziskových entit. Tak tomu a fortiori je v případě, kdy jsou veřejní zadavatelé vázáni pouze ustanoveními směrnice 2004/18, která jsou použitelná na zadání veřejných zakázek, jejichž předmětem jsou služby uvedené v příloze II B, nebo obecnými zásadami odvozenými z unijního primárního práva, a zejména z článků 49 SFEU a 56 SFEU.

70.

Tak tomu je bez ohledu na skutečnost, že by dobrovolnické organizace, které požadují pouze vrácení vynaložených nákladů a které jsou řízeny dostatečně efektivně, by podle všeho v zásadě měly být schopné uspět ve veřejných zadávacích řízeních jednoduše na základě své nákladové efektivity.

71.

Konečně, pokud jde o rozsudek Sodemare, na který odkazují Regione Liguria a sdružení ANPAS, chtěl bych poukázat na skutečnost, že se tento rozsudek nezabýval použitím pravidel o zadávání veřejných zakázek. Uvedená věc se týkala systému sociálního zabezpečení zavedeného Regione Lombardia, ve kterém mohly být veřejnosti poskytovány některé služby výlučně prostřednictvím neziskových organizací, pokud náklady na tyto služby hradili zcela nebo zčásti pacienti nebo region.

72.

Regione Lombardia podle mne nezadal žádnou zakázku na služby jedné či více konkrétním entitám vybraným z entit, které by o zakázku mohly mít zájem. Naopak, systém byl otevřený a nediskriminační, jelikož všechny entity splňující určité objektivní požadavky stanovené v použitelných zákonech mohly být přijaty do systému sociálního zabezpečení jako poskytovatelé sociálních služeb. Právě v tomto kontextu Soudní dvůr, který rovněž zohlednil solidaritu a sociální hlediska, na kterých byl zákonný systém sociálního zabezpečení založen, konstatoval, že takový systém nevede k narušení hospodářské soutěže mezi podniky nacházejícími se v různých členských státech a nevytváří překážku svobodě usazování, která je nynějším článkem 49 SFEU zakázána.

73.

Závěrem bych chtěl uvést, že členský stát je oprávněn zadat poskytování zdravotnických dopravních služeb dobrovolnickým organizacím přednostně a aniž by postupoval podle unijních pravidel o zadávání veřejných zakázek pouze tehdy, pokud hodnota těchto služeb nepřekračuje prahovou hodnotu stanovenou ve směrnici 2004/18 a zadání zakázky nemá přeshraniční význam.

74.

Za konkrétních okolností rovněž nelze vyloučit, že členský stát může prokázat, že navzdory přeshraničnímu významu zakázky (s hodnotou nižší, než je prahová hodnota), existují důvody obecného zájmu, které mohou odůvodnit výjimku z požadavků transparentnosti stanovených články 49 SFEU a 56 SFEU.

75.

Články 49 SFEU a 56 SFEU a směrnice 2004/18 však brání takovému vnitrostátnímu ustanovení – jako je článek 75b RL – jež má za účinek, že dobrovolnickým organizacím je bez jakékoliv formy výzvy k účasti v soutěži svěřováno poskytování zdravotnických dopravních služeb, a to bez ohledu na hodnotu zakázek a jejich potenciální přeshraniční dopad.

76.

Ve světle výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr zodpověděl otázky položené Consiglio di Stato (Itálie) takto:

„Články 49 SFEU a 56 SFEU a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby brání vnitrostátnímu ustanovení vnitrostátního práva, podle kterého jsou při zadávání zakázek na poskytování zdravotnických dopravních služeb upřednostňovány dobrovolnické organizace, takové zakázky jsou jim zadávány bez jakékoliv výzvy k účasti v soutěži a jsou poskytovány pouze za náhradu skutečně vynaložených nákladů.“