1. 

Koninklijke Marechaussee ( 2 ) legitimovala dne 28. března 2012 A. Adila, původem z Afghánistánu, v rámci mobilní bezpečnostní kontroly („Mobiel Toezicht Veiligheid“, dále jen „kontrola MTV“) při cestě autobusem z Německa, a to v pásmu širokém až 20 kilometrů od pozemní hranice mezi Nizozemskem a Německem. Ostatní cestující byli také legitimováni. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že téhož dne byla provedena minimálně jedna kontrola v průběhu jedné hodiny, kdy byla skutečně zastavena jen dvě vozidla, tedy jen nepatrný zlomek projíždějících dopravních prostředků.

2. 

Nizozemské orgány tuto kontrolu MTV provedly na základě článku 50 zákona o cizincích z roku 2000 („Vreemdelingenwet 2000“, dále jen „zákon Vw 2000“) a – jak se uvádí v protokolu ze dne 28. března 2012 – v souladu s článkem 4.17a nařízení o cizincích z roku 2000 („Vreemdelingenbesluit 2000“, dále jen „nařízení Vb 2000“) ( 3 ). Rozhodnutím ze dne 28. března 2012 byl A. Adil zajištěn ( 4 ). Z vnitrostátního spisu vyplývá, že A. Adil v okamžiku, kdy byl legitimován, uvědomil Koninklijke Marechaussee o svém úmyslu požádat o azyl. Z informací týkajících se žádostí o azyl a nedovoleného přistěhovalectví získaných z databáze „Eurodac“ ( 5 ) vyšla najevo vazba mezi A. Adilem a Norskem. Jeho žádost o azyl byla tedy dne 5. dubna 2012 zaslána norským orgánům a v současné době probíhá její vyřizování.

3. 

Atiqullah Adil napadl oprávněnost svého zajištění s odůvodněním, že kontrola MTV, jíž byl podroben, byla hraniční kontrolou, a že tedy byla v rozporu s nařízením (ES) č. 562/2006 (dále jen „Schengenský hraniční kodex“) ( 6 ), které se týká pohybu na území smluvních států Úmluvy k provedení Schengenské dohody (dále jen „Schengenská úmluva“) ( 7 ).

4. 

Rechtbank ’s-Gravenhage prohlásil dne 16. dubna 2012 žalobu A. Adila proti rozhodnutí ze dne 28. března 2012 za neopodstatněnou a zamítl jeho návrh na náhradu škody. A. Adil následně podal proti uvedenému rozsudku odvolání ke správnímu senátu Raad van State (Nizozemsko), v němž uvedl, že rechtbank’s-Gravenhage postupoval nesprávně, když provedené legitimování považoval za legální, a nezohlednil skutečnost, že v okamžiku kontroly MTV nebyl dán důvodný předpoklad neoprávněného pobytu.

5. 

Hlavní otázkou, která v této žádosti Raad van State o rozhodnutí o předběžné otázce vyvstává, je, zda čl. 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu, který zakotvuje zásadu zákazu kontrol rovnocenných hraničních kontrolám, brání vnitrostátní právní úpravě týkající se kontrol MTV. Předkládající soud v podstatě žádá Soudní dvůr o vyjasnění výkladu podaného již v rozsudku Melki a Abdeli ( 8 ).

6. 

Soudní dvůr v uvedeném rozsudku určil, že za účelem splnění požadavků podle uvedeného ustanovení „musí vnitrostátní právní předpisy, které svěřují policejním orgánům pravomoc provádět ověřování totožnosti, která je jednak omezena na oblast kolem hranic členského státu s jinými členskými státy a jednak nezávisí na chování kontrolované osoby a na zvláštních okolnostech zakládajících riziko narušení veřejného pořádku, stanovit nezbytné meze [nezbytný rámec] pravomoci svěřené těmto orgánům, kterými [kterým] by se zejména řídila posuzovací pravomoc, kterou tyto orgány disponují v rámci využití prvně uvedené pravomoci v praxi“ ( 9 ). Soudní dvůr navíc určil, že tento nezbytný rámec „musí zaručit, že praktický výkon pravomoci spočívající v provádění ověřování totožnosti nemůže mít účinek rovnocenný hraničním kontrolám, jak vyplývá zejména z kritérií uvedených v druhé větě čl. 21 písm. a) [Schengenského hraničního kodexu]“ ( 10 ).

7.

Článek 3 odst. 2 SEU stanoví:

„2.   Unie poskytuje svým občanům prostor svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic, ve kterém je zaručen volný pohyb osob ve spojení s vhodnými opatřeními týkajícími se ochrany vnějších hranic, azylu, přistěhovalectví a předcházení a potírání zločinnosti.“

8.

Článek 67 SFEU stanoví:

„1.   Unie tvoří prostor svobody, bezpečnosti a práva při respektování základních práv a různých právních systémů a tradic členských států.

2.   Unie zajišťuje, že na vnitřních hranicích neprobíhá kontrola osob, a rozvíjí společnou politiku v oblasti azylu, přistěhovalectví a ochrany vnějších hranic, která je založena na solidaritě mezi členskými státy a je spravedlivá vůči státním příslušníkům třetích zemí. Pro účely této hlavy se s osobami bez státní příslušnosti zachází jako se státními příslušníky třetích zemí.

[…]“

9.

Článek 72 SFEU stanoví:

„Tato hlava [o prostoru svobody, bezpečnosti a práva] se nedotýká výkonu odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti.“

10.

Článek 77 SFEU stanoví:

„1.   Unie rozvíjí politiku s cílem:

[…]“

11.

Článek 79 odst. 1 SFEU stanoví:

„Unie vyvíjí společnou přistěhovaleckou politiku, jejímž cílem je ve všech etapách zajistit účinné řízení migračních toků, spravedlivé zacházení pro státní příslušníky třetích zemí oprávněně pobývající v členských státech, jakož i předcházení nedovolenému přistěhovalectví a obchodu s lidmi a posílení boje proti těmto činnostem.“

12.

Schengenský hraniční kodex rozvíjí ustanovení schengenského acquis o překračování hranic, které je začleněno zejména do příslušných ustanovení Schengenské úmluvy ( 11 ) a do Společné příručky k této úmluvě ( 12 ).

13.

Podle článku 1 prvního pododstavce Schengenského hraničního kodexu se uvedeným nařízením „stanoví neprovádění opatření na ochranu hranic ve vztahu k osobám překračujícím vnitřní hranice mezi členskými státy Evropské unie“.

14.

Článek 2 uvedeného nařízení zní:

„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:

[…]“

15.

Článek 3 Schengenského hraničního kodexu stanoví, že „se vztahuje na všechny osoby překračující vnitřní nebo vnější hranice členských států“.

16.

Článek 20 Schengenského hraničního kodexu, nadepsaný „Překračování vnitřních hranic“, stanoví:

„Vnitřní hranice lze překročit v jakémkoliv místě, aniž by se prováděla hraniční kontrola osob bez ohledu na jejich státní příslušnost.“

17.

Článek 21 téhož nařízení, nadepsaný „Kontroly na území“, stanoví:

„Zrušení ochrany vnitřních hranic se nedotýká:

18.

Článek 50 zákona Vw 2000 stanoví:

„1.   Příslušníci bezpečnostních sborů pověření ostrahou hranic nebo kontrolováním cizinců jsou buď na základě skutečností a okolností, které podle objektivních kritérií zakládají důvodný předpoklad nelegálního pobytu, nebo za účelem boje proti nelegálnímu pobytu po překročení hranice oprávněni legitimovat osoby za účelem zjištění jejich totožnosti, státní příslušnosti a oprávnění k pobytu. […] Obecně závazným správním předpisem se stanoví, jaké doklady musí mít cizinec u sebe za účelem prokázání své totožnosti a státní příslušnosti a svého oprávnění k pobytu.

[...]“

19.

Článek 4.17a nařízení Vb 2000 stanoví:

„1.   Pravomoc legitimovat osoby za účelem zjištění jejich totožnosti, státní příslušnosti a oprávnění k pobytu v rámci boje proti nelegálnímu pobytu po překročení hranice, uvedená v čl. 50 odst. 1 zákona, se vykonává výlučně v rámci kontroly cizinců:

2.   Kontroly podle odstavce 1 se provádí na základě informací nebo empirických údajů o nelegálním pobytu po překročení hranice. Kontroly mohou být dále v omezené míře vykonávány za účelem získání informací o takovémto nelegálním pobytu.

3.   Kontroly podle odst. 1 písm. a) se provádí maximálně sedmkrát týdně na letech téže linky a maximálně na třetině z celkového počtu letů měsíčně plánovaných na této lince. Při těchto kontrolách bude legitimována pouze část přepravovaných cestujících daného letu.

4.   Kontroly podle odst. 1 písm. b) se provádí maximálně ve dvou vlacích na trase za den a celkově maximálně v osmi vlacích, jakož i maximálně ve dvou kupé na vlak.

5.   Kontroly podle odst. 1 písm. c) se provádí na téže silnici nebo vodní cestě maximálně 90 hodin za měsíc a šest hodin za den. V rámci této kontroly se zastaví pouze část projíždějících dopravních prostředků.“

20.

V důvodové zprávě k témuž ustanovení ( 13 ) se uvádí:

„Cílem této změny nařízení o cizincích je zajistit, aby kontrola cizinců v rámci boje proti nelegálnímu pobytu po překročení hranice (dále jen ‚mobilní kontroly‘) neměla účinek rovnocenný hraničním kontrolám ve smyslu Schengenského hraničního kodexu. Tímto je zohledněn rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 22. června 2010 (rozsudek Melki a Abdeli) a rozhodnutí Raad van State ze dne 28. prosince 2010, a mobilní kontroly se tím uvádí do souladu s čl. 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu.“

21.

Projednávaná věc patří k sérii věcí, v nichž se Raad van State, tj. nejvyšší správní soud, jakož i další správní a trestní soudy daného členského státu zabývaly otázkou, zda kontrolní systém zavedený článkem 50 odst. 1 zákona Vw 2000 a provedený článkem 4.17a nařízení Vb 2000 obsahuje dostatečné záruky, aby předmětné kontroly nebyly považovány za hraniční kontroly ve smyslu článku 20 Schengenského hraničního kodexu nebo za kontroly rovnocenné hraničním kontrolám ve smyslu čl. 21 písm. a) téhož nařízení.

22.

Podle Raad van State byl článek 4.17a vložen do nařízení Vb 2000 v návaznosti na jeho rozhodnutí ze dne 28. prosince 2010, kterým bylo konstatováno, že tehdy platné nizozemské právní předpisy týkající se kontrol MTV upravovaly pravomoc, jejíž výkon mohl mít v praxi účinek rovnocenný hraniční kontrole.

23.

Raad van State následně několikrát rozhodl, že článek 4.17a nařízení Vb 2000 je v souladu s čl. 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu, tak jak jej Soudní dvůr vyložil ve výše uvedeném rozsudku Melki a Abdeli. Ve svém rozhodnutí ze dne 20. října 2011 tak Raad van State dospěl k závěru, že z tohoto rozsudku nevyplývá, že by měl článek 4.17a zohledňovat chování dotyčného a zvláštní okolnosti zakládající riziko narušení veřejného pořádku. V rozhodnutí ze dne 5. března 2012 Raad van State odmítl – s ohledem na formulaci „nesmí […] zejména“ obsaženou v čl. 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu – výklad uvedeného ustanovení, podle něhož jsou dané policejní pravomoci omezeny na případy, kdy jsou dány důvody související s veřejným pořádkem. V tomtéž rozhodnutí Raad van State taktéž určil, že není rozhodující, zda je kontrola jednotlivcem vnímána jako hraniční kontrola. Naproti tomu velmi nízký počet silničních vozidel a vlaků, které jsou skutečně kontrolovány, bylo možné považovat za relevantní kritérium.

24.

Navzdory této judikatuře podal Rechtbank Roermond (trestněprávní senát) dne 20. února 2012 Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou se zejména tázal, zda články 20 a 21 Schengenského hraničního kodexu brání systému kontrol MTV zavedenému článkem 4.17a nařízení Vb 2000 ( 14 ). Z předkládacího rozhodnutí Raad van State dále vyplývá, že Gerechtshof ’s-Hertogenbosch (trestněprávní senát) rozhodnutím ze dne 11. května 2012 rovněž rozhodl, že i když je kontrola MTV prováděna v souladu s článkem 4.17a nařízení Vb 2000, má účinek rovnocenný hraniční kontrole ve smyslu čl. 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu, pokud:

25.

Vzhledem k této nejednotné judikatuře nizozemských soudů se Raad van State rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

26.

Dne 4. června 2012 podal Raad van State Soudnímu dvoru žádost, aby v projednávané věci rozhodl v naléhavém řízení o předběžné otázce (dále jen „naléhavé řízení“) podle čl. 267 čtvrtého pododstavce SFEU a na základě článku 23a statutu Soudního dvora Evropské unie a článku 104b jednacího řádu.

27.

K odůvodnění této žádosti Raad van State uvedl, že věc nastoluje otázky, jež spadají do oblasti politik týkajících se prostoru svobody, bezpečnosti a práva, a že odpovědi na otázky jsou relevantní pro rozhodnutí o správním zajištění A. Adila. Předkládací rozhodnutí se o žádosti A. Adila o azyl nijak nezmiňovalo ( 15 ).

28.

Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem druhý senát Soudního dvora dne 11. června 2012 rozhodl vyhovět žádosti předkládajícího soudu o zahájení naléhavého řízení.

29.

Písemná vyjádření byla předložena nizozemskou vládou, Evropskou komisí a zástupcem A. Adila. Titíž zúčastnění, jakož i česká, německá a francouzská vláda byli zastoupeni na jednání konaném dne 5. července 2012.

30.

Skutkové okolnosti týkající se správního zajištění A. Adila, a zejména jeho důvod, byly na jednání doplněny, a tím také vyjasněny. Z vyjádření nizozemské vlády vyplývá, že A. Adil byl zajištěn v souvislosti s podáním své žádosti o azyl a z důvodu případného rizika, že nebude-li podroben správnímu zajištění, bude se v průběhu vyřizování své žádosti vyhýbat kontrolám prováděným orgány. Vzhledem k tomu, že zajištění A. Adila nezávisí na tom, zda jeho legitimování bylo legální, ale patrně pouze na vyřízení jeho žádosti o azyl, účinky odpovědí Soudního dvora na předběžné otázky týkající se jeho zajištění již nejsou zřejmé.

31.

Toto zjištění vyžaduje, abych učinil následující poznámky.

32.

Naléhavé řízení bylo zavedeno výslovně a výlučně za tím účelem, aby byla uspokojena naléhavá potřeba řešit určité kategorie věcí „v co nejkratší lhůtě“ ( 16 ), zejména věci, v nichž legalita zajištění nebo vazby určité osoby závisí na odpovědi Soudního dvora na položené předběžné otázky. Jedná se o mimořádné řízení, které má být zahajováno pouze ve věcech, které musejí být řešeny skutečně naléhavě. Toto řízení vyžaduje koncentrované využití právních i administrativních zdrojů Soudního dvora. Bude-li tedy konání toto řízení požadováno v příliš velkém rozsahu, bude se tak dít na úkor vyřizování ostatních věcí předložených Soudnímu dvoru. Je zjevné, že by toto řízení nemělo být požadováno (například) ve snaze o rychlejší získání odpovědi, pokud to však skutkový stav neodůvodňuje.

33.

Z těchto důvodů smí být naléhavé řízení požadováno, pouze pokud jsou skutečně dány okolnosti, které to odůvodňují. Vnitrostátní soud je tedy povinen ve svém předkládacím rozhodnutí popsat veškeré právní i skutkové okolnosti, které dokládají naléhavost a odůvodňují zahájení naléhavého řízení. Tato povinnost je protipólem zásad solidarity a spolupráce, jimiž se řídí vztahy mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem. Vnitrostátní soud by neměl opomenout skutečnosti, které jsou relevantní k tomu, aby mohl Soudní dvůr posoudit nutnost projednání položené předběžné otázky v tomto mimořádném řízení.

34.

Předběžné otázky položené v předkládacím rozhodnutí se týkají pouze čl. 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu. Vzhledem k těsnému vztahu mezi uvedeným ustanovením a článkem 20 téhož nařízení je však třeba při odpovědi na tyto otázky zohlednit také posledně uvedené ustanovení. Článek 21 písm. a) je totiž nezbytným doplňkem článku 20 umožňujícím, aby zákaz hraničních kontrol byl účinný. V tomto ohledu se domnívám, že posouzení je zde podobné jako v případech, kdy se zjišťuje – zejména v rámci volného pohybu zboží – zda jde o množstevní omezení dovozu, nebo o opatření s rovnocenným účinkem, přičemž se v každém jednotlivém případě přihlíží k účinkům dané právní úpravy v praxi.

35.

Otázkou, kterou projednávaná věc nastoluje, je hlavně to, zda článek 20 a čl. 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu brání vnitrostátní právní úpravě, která dotyčným orgánům přiznává pravomoc provádět takovou kontrolu, jako je kontrola MTV. Dle mého názoru je třeba zkoumat všechny tři předběžné otázky společně.

36.

Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že pravomoc upravená v čl. 50 odst. 1 zákona Vw 2000 umožňuje příslušníkům pověřeným ostrahou hranic nebo kontrolováním cizinců, tj. příslušníkům Koninklijke Marechaussee, legitimovat osoby za účelem zjištění jejich totožnosti, státní příslušnosti a oprávnění k pobytu v případě rizika neoprávněného pobytu. Podle uvedeného ustanovení lze toto riziko zjistit předně na základě skutečností a okolností, které podle objektivních kritérií zakládají důvodný předpoklad neoprávněného pobytu. Nizozemská vláda na jednání potvrdila, že se veškeré legitimování na státním území v zásadě provádí na tomto základě.

37.

Článek 50 odst. 1 zákona Vw 2000 dále stanoví, že lze takové legitimování provést také „za účelem boje proti nelegálnímu pobytu po překročení hranice“. Rámec stanovený v článku 4.17a nařízení Vb 2000 odkazuje pouze na posledně uvedený druh kontrol a pouze jeho se také týkají otázky položené Soudnímu dvoru, a to vzhledem k tomu, že A. Adil byl legitimován v rámci kontroly MTV, zatímco se nacházel v autobuse na dálnici A67/E34 poblíž hranice. V rámci své analýzy se tedy soustředím na ustanovení nizozemské právní úpravy týkající se tohoto druhu kontrol.

38.

Na rozdíl od toho, co tvrdí zástupce A. Adila, se konečně domnívám, že ze znění článků 20 a 21 Schengenského hraničního kodexu jasně vyplývá, že tato ustanovení nijak neomezují právo členských států určit orgány oprávněné vykonávat policejní pravomoc. Stejně tak mají členské státy na výběr, zda právní základ a rámec uvedené pravomoci upraví buď v právních předpisech týkajících se přistěhovalectví, nebo cizinců, anebo v předpisech trestněprávních. Pouze při výkonu této pravomoci musí být případně dodrženo unijní právo.

39.

Článek 20 Schengenského hraničního kodexu zajišťuje, aby osoby nebyly kontrolovány při překračování vnitřních hranic a aby byl vytvořen prostor, v němž je zaručen volný pohyb osob. Uvedené ustanovení zakotvuje obecnou zásadu, podle které může kdokoli bez ohledu na svou státní příslušnost překročit v jakémkoliv místě vnitřní hranice mezi členskými státy zapojenými do schengenského acquis, aniž by se prováděla hraniční kontrola ( 17 ).

40.

Článek 21 potvrzuje, že členské státy mají ve stanovených mezích právo vykonávat svou policejní pravomoc, provádět bezpečnostní kontroly v přístavech a na letištích, stanovit svými právními předpisy povinnost vlastnit nebo mít u sebe průkazy a doklady a uložit státním příslušníkům třetích zemí povinnost hlásit svou přítomnost na jejich území.

41.

Článek 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu je rozdělen do dvou vět. Podle první věty se zrušení ochrany hranic nedotýká oprávnění členských států vykonávat policejní pravomoci na svém území, včetně pohraničních oblastí, pokud výkon těchto pravomocí nemá účinek rovnocenný hraničním kontrolám. Schengenský hraniční kodex tedy nezakazuje pouze hraniční kontroly, ale také opatření s účinkem rovnocenným hraničním kontrolám.

42.

Druhá věta, která zahrnuje „zejména“ body i) až iv), rozpracovává zásadu zakotvenou v první větě a vyjmenovává okolnosti, za nichž nesmí být výkon svěřené pravomoci v praxi považován za rovnocenný hraničním kontrolám.

43.

Již na základě samotné formulace daného ustanovení se domnívám, že výčet okolností uvedený v čl. 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu není ani taxativní, ani kumulativní.

44.

V tomto ohledu se ztotožňuji s názorem Komise, že policejní opatření splňující všechny podmínky stanovené v bodech i) až iv) čl. 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu pravděpodobně nemůže mít účinek rovnocenný hraničním kontrolám. Naproti tomu skutečnost, že nejsou splněny všechny tyto podmínky, ještě sama o sobě nutně neznamená, že výkon policejní pravomoci není v souladu s články 20 a 21 Schengenského hraničního kodexu. Jak správně zdůrazňuje Komise ve svém vyjádření, druhá věta čl. 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu se zdá být v tomto ohledu jednoznačná, neboť v ní vyjmenované okolnosti jsou uvozeny slovem „zejména“. Podmínka stanovená v bodě i) mi však připadá zásadní. Dle mého názoru si lze jen stěží představit, že by se zákaz upravený v článcích 20 a 21 Schengenského hraničního kodexu nevztahoval na policejní opatření, které sleduje stejný cíl jako hraniční kontrola.

45.

Zákonodárce sice stanovil, že vnitřní hranice lze překročit v jakémkoliv místě, aniž by se prováděla hraniční kontrola (článek 20) nebo aniž by byla přijímána opatření s rovnocenným účinkem (článek 21), avšak článek 20 ani článek 21 nezaručují, že by se každá osoba, která překročila vnitřní hranici, mohla napříště pohybovat na území členského státu a pobývat tam, aniž by vůči ní byla přijímána policejní opatření. Působnost uvedených ustanovení zvláště nelze rozšířit natolik, že by se členskému státu zakázalo vykonávat na svém území policejní pravomoci.

46.

Soudní dvůr se zabýval výkladem článku 20 a čl. 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu ve výše uvedeném rozsudku Melki a Abdeli v rámci otázky týkající se souladu francouzské právní úpravy s unijním právem. Tato právní úprava umožňovala policejním orgánům ověřovat totožnost veškerých osob zejména v pásmu širokém 20 kilometrů od pozemní hranice Francie se smluvními státy Schengenské úmluvy. Účelem pravomoci, o kterou šlo v těchto věcech, bylo ověřovat dodržování vnitrostátním právem stanovených povinností týkajících se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení.

47.

Jak tedy Soudní dvůr uvedená ustanovení vyložil?

48.

Soudní dvůr zaprvé vyložil působnost článku 20 Schengenského hraničního kodexu restriktivně. Není-li splněn některý ze znaků definice „hraniční kontroly“, tj. předmětný úkon, místo kontroly, okamžik kontroly a její cíl, potom kontrola do působnosti uvedeného ustanovení nespadá.

49.

V dané věci se cíl předmětné kontroly neshodoval s cílem hraniční kontroly ve smyslu čl. 2 bodů 9 až 11 Schengenského hraničního kodexu ( 18 ) a kontrola nebyla provedena v okamžiku překročení hranice, nýbrž byla kontrolou na území členského státu ( 19 ). Předmětná kontrola proto do působnosti článku 20 nespadala.

50.

S touto úvahou naprosto souhlasím.

51.

Připouštím, že takovýto formální výklad s sebou může v zásadě přinášet riziko, že členské státy budou obcházet zákaz kontrol na vnitřních hranicích například přemístěním kontrol o několik kilometrů před hranici. Článek 20 Schengenského hraničního kodexu ale nemůže být vytržen ze svého bezprostředního kontextu, tedy chápán odděleně od článku 21 téhož nařízení, podle kterého se zrušení kontrol na vnitřních hranicích v zásadě nedotýká výkonu policejních pravomocí na území, pokud výkon těchto pravomocí nemá účinek rovnocenný hraničním kontrolám, a pokud tedy neporušuje zásadu zakotvenou v článku 20. Článek 21 písm. a) zajišťuje zejména účinnost zásady zakotvené v článku 20. Kdyby byla působnost posledně uvedeného článku vykládána šíře, hrozilo by, že tím dojde nejen k pozměnění obsahu čl. 2 bodu 10 (definice „hraniční kontroly“), ale také k přesahu do působnosti čl. 21 písm. a).

52.

Širší výklad by navíc znamenal, že podle článku 20 Schengenského hraničního kodexu nemohou členské státy provádět policejní opatření v rámci boje proti neoprávněnému pobytu na části svého území, tj. v pohraničních oblastech, kde podle mého názoru mohou být taková opatření zároveň nezbytná i účinná.

53.

Zadruhé Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku Melki a Abdeli uvedl, že předmětná kontrola sice neodpovídala hraniční kontrole ve smyslu článku 20 a definicím uvedeným v čl. 2 bodech 9 až 11 Schengenského hraničního kodexu, bylo však zapotřebí ověřit, zda policejní pravomoc, tak jak byla vymezena ve vnitrostátní právní úpravě, s sebou přináší riziko, že její výkon bude porušovat zásadu stanovenou v článku 20 Schengenského hraničního kodexu. Jinými slovy, byla tato kontrola skrytou hraniční kontrolou, a byla tím pádem zakázaná podle čl. 21 písm. a) věty první Schengenského hraničního kodexu?

54.

Soudní dvůr v tomto ohledu souhlasil s tím, že pokud se jednalo například o kontroly na dálnici, na níž se vybírá mýtné, mohl by územní rozsah ukazovat na existenci takového rovnocenného účinku ( 20 ). Soudní dvůr naproti tomu odmítl tvrzení, že je-li územní rozsah omezen na pohraniční oblast, stačí sama tato skutečnost k tomu, aby bylo možné konstatovat, že výkon této pravomoci má rovnocenný účinek.

55.

Soudní dvůr dále pozorně zkoumal znění předmětné vnitrostátní právní úpravy, aby mohl určit, zda obsahuje náznaky dokládající riziko, že výkon policejní pravomoci bude mít účinek rovnocenný hraniční kontrole. Soudní dvůr dospěl k závěru, že je takové riziko dáno, neboť jednak byla pravomoc omezena na oblast kolem hranic a jednak mohla být vykonávána nezávisle na chování kontrolované osoby a na zvláštních okolnostech zakládajících riziko narušení veřejného pořádku.

56.

Soudní dvůr zatřetí určil, že čl. 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu požaduje, aby vnitrostátní právo „stanovilo rámec“ pravomoci svěřené vnitrostátním orgánům, tj. aby svěřenou pravomoc upřesnilo a omezilo, čímž se vyloučí možnost, že bude uvedená pravomoc vykonávána tak, že vyvolá rovnocenný účinek. Nezbytný rámec „musí zaručit, že praktický výkon pravomoci spočívající v provádění ověřování totožnosti nemůže mít účinek rovnocenný hraničním kontrolám, jak vyplývá zejména z kritérií uvedených v druhé větě čl. 21 písm. a) [Schengenského hraničního kodexu]“ ( 21 ). V uvedených věcech neobsahovala vnitrostátní právní úprava ani upřesnění ani omezení diskreční pravomoci ( 22 ). Články 20 a 21 Schengenského hraničního kodexu tedy takovéto vnitrostátní právní úpravě bránily.

57.

Soudní dvůr zdůraznil vztah mezi požadavkem na stanovení rámce na jedné straně a „zejména […] kritéri[i] uvedený[mi] v druhé větě čl. 21 písm. a) [Schengenského hraničního kodexu]“ na straně druhé. Ačkoli se tak Soudní dvůr výslovně neztotožnil s tezí generálního advokáta v jeho názoru k uvedeným věcem – a sice že „jsou tyto čtyři okolnosti vypočteny pouze demonstrativně“ a že se jedná o otázku, „kterou je třeba posuzovat případ od případu“ ( 23 ) – dospěl k závěru, že takovéto okolnosti jsou zvlášť relevantní, i když nejsou jedinými kritérii, jež mohou takový rámec tvořit.

58.

S ohledem na předchozí úvahy se nyní zaměřím na konkrétní případ takové kontroly, jako je kontrola MTV, z hlediska jejích charakteristických rysů, tak jak byly prezentovány v předkládacím rozhodnutí.

59.

Kontrola MTV je součástí boje proti neoprávněnému pobytu a týká se zvláště státních příslušníků třetích zemí, kteří již vstoupili do schengenského prostoru a bez ohledu na to, zda byl jejich vstup oprávněný či nelegální, nemají nebo již nemají na nizozemském území oprávnění k pobytu. Uvedená kontrola se vykonává na silnicích v pásmu širokém až 20 kilometrů od pozemní hranice mezi Nizozemskem a Německem či Belgií. Jejím účelem je zjišťovat, zda jsou legitimované osoby oprávněny setrvat na území, nikoli rozhodovat o tom, zda by jim měl být povolen vstup na území nebo jeho opuštění. Z toho plyne, že se kontrola MTV neprovádí ani na hranici ani v okamžiku jejího překročení a že se její cíl liší od cíle hraničních kontrol.

60.

Kontrola MTV tedy do působnosti článku 20 Schengenského hraničního kodexu nespadá.

61.

Kdyby však pravomoc uvedená v čl. 50 odst. 1 zákona Vw 2000 nebyla spojena s dodatečnými podmínkami, které jsou uvedeny v článku 4.17a nařízení Vb 2000, přinášela by s sebou zvýšené riziko, že její výkon může v praxi porušovat zásadu zakotvenou v článku 20 Schengenského hraničního kodexu.

62.

Uvedená kontrola se provádí konkrétně na silnicích poblíž hranice. Podle mého mínění se lze důvodně domnívat, že čím je vzdálenost mezi místem kontroly a hranicí kratší, tím vyšší je riziko, že kontrola bude v praxi rovnocenná hraniční kontrole. Blízkost hranice však nemůže být sama o sobě určující pro účinek kontroly. Kontrola osoby, která se prochází v centru města Venlo – nizozemského města poblíž hranice s Německem – se nutně nepodobá legitimování cestujícího v autobuse přijíždějícího z Německa, v okamžiku, kdy se tento autobus nachází na mezinárodní dálnici a kdy ještě neměl možnost se vmísit do místní dopravy na cestě do města Venlo.

63.

Ověření totožnosti, státní příslušnosti a oprávnění k pobytu určité osoby je úkonem, který je taktéž spojován s hraniční kontrolou. Aby bylo možné se přesvědčit, zda je určitá osoba oprávněna vstoupit na území členského státu, běžně se kontroluje její totožnost a státní příslušnost a zjišťuje se splnění podmínek pro vstup na území, což jsou základní předpoklady pro udělení oprávnění k pobytu takové osobě.

64.

Článek 4.17a nařízení Vb 2000 však upravuje dosti podrobný rámec pravomocí svěřených článkem 50 odst. 1 zákona Vw 2000. Stačí tento rámec k tomu, aby byly kontroly MTV v souladu s unijním právem?

65.

Dle mého názoru je nutno odpovědět kladně.

66.

Zaprvé je třeba připomenout, že policejní opatření dovolená článkem 50 odst. 1 zákona Vw 2000 a článkem 4.17a nařízení Vb 2000 nemají za cíl ochranu hranic. Cílem takové kontroly, jako je kontrola MTV, je odhalovat neoprávněně pobývající osoby a zároveň již svou existencí odrazovat od nedovoleného přistěhovalectví i přes neexistující ochranu hranic.

67.

Předmětná kontrola se nezahajuje na základě záměru překročit hranici nebo na základě úkonu překročení hranice bez ohledu na jakékoliv jiné důvody, nýbrž v reakci na reálně nastalé okolnosti; je totiž nepopiratelné, že někteří státní příslušníci třetích zemí vstupují do schengenského prostoru bez oprávnění ke vstupu nebo v něm setrvávají bez oprávnění k pobytu. Právě proto čl. 50 odst. 1 zákona Vw 2000 dovoluje legitimování na celém území, a to i v pohraničních oblastech.

68.

Cílem hraniční kontroly je nevpustit na území osoby, které nemají oprávnění ke vstupu. Naproti tomu účelem takové kontroly, jako je kontrola MTV, je identifikovat osoby, které bez ohledu na legálnost svého vstupu do schengenského prostoru, nemají (nebo již nemají) oprávnění k pobytu. Po takovém legitimování bude případně nutné použít ustanovení vnitrostátního práva, jimiž se řídí mimo jiné ověřování, zda se jedná o neoprávněný pobyt, zacházení s přistěhovalci a navracení takových osob. V rozsahu, v němž jsou tyto oblasti dotčeny unijním právem, jsou členské státy povinny upravit své právní předpisy tak, aby bylo zajištěno dodržování unijního práva ( 24 ). Takovéto účinky kontroly na území členského státu, včetně pohraniční oblasti, se zřetelně odlišují od účinků hraniční kontroly.

69.

Zadruhé odstavec 2 článku 4.17a nařízení Vb 2000 upřesňuje, že se legitimování dovolené článkem 50 odst. 1 zákona Vw 2000 provádí na základě informací nebo empirických údajů o neoprávněném pobytu po překročení hranice. V omezené míře mohou být prováděny kontroly také za účelem získání informací o neoprávněném pobytu po překročení hranice.

70.

Z vyjádření nizozemské vlády vyplývá, že se kontroly provádějí na základě profilů založených na informacích nebo údajích dokládajících zaprvé zvýšené riziko přeshraniční trestné činnosti na určitých silnicích a zadruhé zvýšené riziko přítomnosti neoprávněně pobývajících osob ( 25 ), a to v určitých okamžicích a podle typu a barvy vozidla. Tyto informace jsou průběžně posuzovány. Silnice, typ a barva vozidel, stát, v němž byla vozidla registrována, čas provádění kontroly a časy průjezdu se různí podle shromážděných informací o dopadech rizika neoprávněného pobytu ( 26 ).

71.

Domnívám se, že tento postup je v souladu s bodem ii) čl. 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu.

72.

Znění uvedeného ustanovení, zvláště použití výrazu „především“ a zmínění pojmu „veřejná bezpečnost“, nevylučuje, že se shromážděné informace a zkušenosti mohou vztahovat nejen k pohraniční trestné činnosti, ale také k neoprávněnému pobytu a k nedovolenému přistěhovalectví. Na tomto místě si dovoluji znovu zdůraznit, že dle mého názoru je rozhodující, že se cíl předmětné kontroly neshoduje s cílem ochrany hranic. Až na toto omezení nestanoví čl. 21 písm. a) cíle, které členským státům dovolují zavést policejní pravomoc.

73.

Na rozdíl od tvrzení zástupce A. Adila se domnívám, že čl. 21 odst. a) Schengenského hraničního kodexu nebrání tomu, aby předmětné právní předpisy umožňovaly provádění kontrol, které se nezahajují na základě chování dotyčné osoby nebo na základě zvláštních okolností zakládajících riziko narušení veřejného pořádku. K takovému názoru podle mě dospěl i Soudní dvůr ve věcech Melki a Abdeli ( 27 ).

74.

Článek 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu neobsahuje žádnou normu, podle které by členský stát musel vykonávat své policejní pravomoci na celém státním území jednotně. Znění čl. 21 písm. a) – na rozdíl od znění čl. 21 písm. b) – netvoří žádný základ pro takovou striktní paralelu mezi kontrolami v pohraničních oblastech a kontrolami na zbytku území ( 28 ).

75.

Mám tedy za to, že je zcela legitimní, aby byly podmínky výkonu policejní pravomoci přizpůsobeny charakteristice případné hrozby nebo rizika, které ji odůvodňují. Pakliže členský stát konstatuje zvýšenou pravděpodobnost, že neoprávněné pobývající osoby budou identifikovány v pohraničních oblastech, čl. 21 písm. a) mu nebrání v tom, aby na to vhodně reagoval, pokud to nevyvolá účinek rovnocenný hraniční kontrole.

76.

Odstavec 2 článku 4.17a nařízení Vb 2000 rovněž stanoví, že kontroly mohou být v mezích upravených uvedeným ustanovením vyvolány potřebou získání informací o neoprávněném pobytu po překročení hranice. Jejich cíl, tj. zjištění nových postupů a tras a ověření spolehlivosti dříve shromážděných informací, vyžaduje, aby tyto kontroly (stejně jako i ostatní kontroly) byly prováděny namátkově, tedy v souladu s bodem iv) čl. 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu. Na jednání navíc Komise také naznačila – a ostatní zúčastnění to nijak nezpochybnili – že počet kontrol zaměřených na získání informací nemůže být vyšší než počet kontrol prováděných na základě informací nebo zkušeností týkajících se nelegálního pobytu po překročení hranice.

77.

Zatřetí podle odstavce 5 článku 4.17a nařízení Vb 2000 nemůže doba, po kterou mohou být kontroly MTV bez ohledu na jejich základ prováděny na téže silnici, překročit 90 hodin za měsíc a šest hodin za den.

78.

Domnívám se, že takové omezení není samo o sobě dostačující, aby mohlo představovat vhodný rámec, protože nebrání tomu, aby bylo v těchto časových úsecích zastaveno každé vozidlo a legitimována každá osoba. Druhá věta odstavce 5 článku 4.17a nařízení Vb 2000 však upřesňuje, že smí být zastavena jen část projíždějících dopravních prostředků. Toto ustanovení jednoznačně brání tomu, aby orgány zastavovaly každé vozidlo. Naproti tomu nezaručuje provádění selektivních kontrol, neboť teoreticky dovoluje zastavení 99 % všech vozidel. Převážná většina vozidel by však zastavována být neměla, neboť podle odstavce 2 článku 4.17a nařízení Vb 2000 musejí být kontroly MTV prováděny na základě informací nebo empirických údajů o neoprávněném pobytu a tyto informace a empirické údaje odůvodňují pouze selektivní legitimování ( 29 ).

79.

Je tedy patrné, že rámec stanovený v článku 4.17a nařízení Vb 2000 zaručuje, že počet vozidel a osob kontrolovaných v časových úsecích upřesněných v článku 4.17a nařízení Vb 2000 je ve skutečnosti omezený a proměnlivý a že kontroly nejsou prováděny systematicky.

80.

S ohledem na předcházející úvahy se domnívám, že takový rámec, jaký je upraven v článku 4.17a nařízení Vb 2000, splňuje všechny čtyři podmínky uvedené v bodech i) až iv) čl. 21 odst. a) Schengenského hraničního kodexu a zaručuje, že výkon takové pravomoci, jako je pravomoc svěřená Koninklijke Marechaussee v čl. 50 odst. 1 zákona Vw 2000, nemůže mít v praxi účinek rovnocenný hraničním kontrolám.

81.

Podle mého názoru by tedy měl Soudní dvůr na položené otázky odpovědět následovně:

„Článek 21 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex), musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě členského státu umožňující legitimovat osoby ve vozidle na silnici nacházející se v pohraniční oblasti za účelem ověření jejich totožnosti, státní příslušnosti a oprávnění k pobytu, pokud tato právní úprava stanoví takový rámec, jaký je upraven v článku 4.17a nařízení o cizincích z roku 2000 (‚Vreemdelingenbesluit 2000‘), aby takové legitimování nemělo účinek rovnocenný hraniční kontrole.

Uvedené ustanovení nebrání zejména tomu, aby vnitrostátní právní úprava stanovila, že se takové legitimování provádí buď na základě všeobecných informací a empirických údajů o neoprávněném pobytu, přičemž nemusí být vyvoláno chováním dotyčné osoby nebo zvláštními okolnostmi zakládajícími riziko narušení veřejného pořádku, anebo na základě potřeby získání informací o neoprávněném pobytu po překročení hranice.“