1.

Kasační opravné prostředky podané Radou Evropské unie (C‑404/12 P) a Evropskou komisí (C‑405/12 P) se týkají výkladu pojmu „zákonodárná funkce“ ve smyslu čl. 9 odst. 3 ve spojení s čl. 2 odst. 2 druhým pododstavcem Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí ( 2 ) (dále jen „Aarhuská úmluva“). Z těchto ustanovení vyplývá, že osoby z řad veřejnosti mají přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo nečinnosti, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí, přičemž je ale stanoveno, že akty orgánů veřejné správy přijaté při výkonu jejich zákonodárné funkce jsou z působnosti čl. 9 odst. 3 uvedené úmluvy vyloučeny ( 3 ). Tato ustanovení byla v rámci unijního práva provedena článkem 10 odst. 1 nařízení (ES) č. 1367/2006 ( 4 ) (dále jen „Aarhuské nařízení“).

2.

Nařízení (ES) č. 396/2005 upravuje maximální limity reziduí pesticidů v potravinách a krmivech rostlinného a živočišného původu a na jejich povrchu ( 5 ). Toto nařízení bylo změněno nařízením Komise (ES) č. 149/2008 ze dne 29. ledna 2008 ( 6 ), jímž byly vytvořeny přílohy II, III a IV, které stanoví maximální limity reziduí u produktů uvedených v příloze I nařízení č. 396/2005. Nařízení č. 149/2008 bylo přijato tzv. „regulativním“ postupem ve smyslu rozhodnutí 1999/468/ES o postupech projednávání ve výborech ( 7 ).

3.

Nadace podle nizozemského práva Stichting Natuur en Milieu a Pesticide Action Network Europe (dále jen „organizace na ochranu životního prostřední“) požádaly dopisy ze 7. a 10. dubna 2008 Komisi na základě článku 10 Aarhuského nařízení o provedení vnitřního přezkumu nařízení č. 149/2008. Dvěma rozhodnutími ze dne 1. července 2008 (dále jen „rozhodnutí o nepřípustnosti“) Komise tyto žádosti odmítla jako nepřípustné z důvodu, že nařízení č. 149/2008 není individuálním opatřením ve smyslu Aarhuského nařízení, a že proto nemůže být předmětem vnitřního přezkumu upraveného uvedeným nařízením.

4.

Na základě žaloby podané organizacemi na ochranu životního prostředí Tribunál rozsudkem Stichting Natuur en Milieu a Pesticide Action Network Europe v. Komise (T‑338/08, EU:T:2012:300, dále jen „napadený rozsudek“), rozhodnutí o nepřípustnosti zrušil. Tribunál dospěl mimo jiné k závěru, že nařízení č. 149/2008 bylo Komisí přijato v rámci jejích prováděcích pravomocí, a podání takové žádosti, jako je žádost o přezkum podle článku 10 Aarhuského nařízení, proto bylo v jeho případě možné.

5.

Projednávanými kasačními opravnými prostředky Rada a Komise navrhují, aby Soudní dvůr napadený rozsudek zrušil.

6.

Vzhledem k tomu, že se důvod kasačního opravného prostředku Rady a první důvod kasačního opravného prostředku Komise podobají žalobním důvodům uplatněným těmito orgány a Evropským parlamentem ve věci Rada a další v. Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P až C‑403/12 P), k níž dnes také přednáším stanovisko, projednávané spory těsně souvisí s problematikou přímé dovolatelnosti čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy za účelem přezkumu legality podle článku 10 Aarhuského nařízení v rámci soudního řízení o neplatnosti aktu, což je základní problematika v posledně uvedené sérii věcí.

7.

V projednávané věci však především vyvstává otázka použitelnosti Aarhuské úmluvy v posuzovaném případě, vyplývající z druhého důvodu kasačního opravného prostředku Komise ve věci C‑405/12 P. V tomto stanovisku se proto zaměřím na otázku, zda Komise při přijímání nařízení č. 149/2008 jednala v zákonodárné funkci ve smyslu čl. 2 odst. 2 druhého pododstavce Aarhuské úmluvy, což by umožnilo vyloučit uvedené nařízení z působnosti čl. 9 odst. 3 uvedené úmluvy, a tím pádem i z působnosti čl. 10 odst. 1 Aarhuského nařízení.

8.

Ohledně popisu právního rámce a skutkového základu sporu, řízení před Tribunálem a napadeného rozsudku stačí odkázat na jejich vylíčení v napadeném rozsudku.

9.

Kasačním opravným prostředkem podaným dne 3. září 2012 (věc C‑404/12 P) Rada navrhuje, aby Soudní dvůr napadený rozsudek zrušil, v celém rozsahu zamítl žaloby podané žalobkyněmi v prvním stupni a uložil jim společně a nerozdílně náhradu nákladů řízení.

10.

Kasačním opravným prostředkem podaným dne 27. srpna 2012 (věc C‑405/12 P) Komise navrhuje, aby Soudní dvůr napadený rozsudek zrušil, rozhodl ve věci samé a zamítl žalobu na neplatnost rozhodnutí o nepřípustnosti a uložil žalobkyním v prvním stupni náhradu nákladů řízení vynaložených Komisí v řízení v prvním stupni a v tomto řízení o kasačním opravném prostředku.

11.

Usnesením předsedy ze dne 21. listopadu 2012 byly věci C‑404/12 P a C‑405/12 P spojeny pro účely písemné a ústní části řízení i rozsudku.

12.

Dne 25. února 2013 předložily organizace na ochranu životního prostředí kasační odpověď. V návaznosti na žádost o odstranění vad ze dne 1. března 2013 podaly uvedené účastnice řízení vedlejší kasační opravný prostředek označený jako podmíněný, v němž bylo odkazováno na čl. 176 odst. 2 jednacího řádu.

13.

Rada, Parlament, Komise, organizace na ochranu životního prostředí a česká vláda ( 8 ) byly vyslechnuty na jednání konaném dne 10. prosince 2013.

14.

Vzhledem k tomu, že otázka, zda přijetí nařízení č. 149/2008 spadá do působnosti Aarhuské úmluvy, je rozhodující pro meritorní posouzení projednávaného sporu, je třeba začít zkoumání kasačních opravných prostředků druhým důvodem kasačního opravného prostředku ve věci C‑405/12 P. Otázky nastolené prvním důvodem kasačního opravného prostředku ve věci C‑405/12 P a kasačním opravným prostředkem ve věci C‑404/12 P a týkající se přezkumu legality Aarhuského nařízení z hlediska Aarhuské úmluvy totiž ztratí své opodstatnění, ukáže-li se, že akt, v jehož souvislosti byla žádost o přezkum podána, nemůže být předmětem takového přezkumu.

15.

Komise v rámci druhého důvodu svého kasačního opravného prostředku Tribunálu vytýká, že se dopustil nesprávného právního posouzení, když v bodech 65 až 67 napadeného rozsudku určil, že nařízení č. 149/2008 bylo Komisí přijato při výkonu jejích prováděcích pravomocí. Tribunál totiž podle Komise podal výklad pojmu „zákonodárná funkce“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 druhého pododstavce Aarhuské úmluvy založený na výlučně institucionálním přístupu.

16.

Na podporu svých výtek Komise tvrdí, že se výklad pojmu „zákonodárná funkce“ ve smyslu uvedené úmluvy nemůže odvíjet od pojmů specifických pro unijní smlouvy. Měl by být naopak založený na teleologické metodě s přihlédnutím k tomu, že Aarhuská úmluva podle ní ze své působnosti vyloučila akty moci zákonodárné proto, že informování veřejnosti je v tomto ohledu zaručeno samotným zákonodárným procesem ( 9 ). Komise tvrdí, že jelikož už Soudní dvůr v rozsudku Flachglas Torgau rozhodl, že je třeba použít funkční výklad pojmu „instituce nebo subjekty působící v zákonodárné funkci“ ( 10 ), je podle ní takovýto funkční přístup nejvhodnější též při výkladu pojmu „jednání v zákonodárné funkci“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 druhého pododstavce Aarhuské úmluvy. Komise dodává, že Soudní dvůr na toto ustanovení odkázal také v rámci výkladu čl. 2 bodu 2 směrnice 2003/4/ES ( 11 ) (dále jen „směrnice o přístupu k informacím“).

17.

Zaprvé musí být mezinárodní smlouva podle ustálené judikatury vykládána podle svého znění a ve světle svých cílů. Článek 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969 a článek 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu mezi státy a mezinárodními organizacemi nebo mezi různými mezinárodními organizacemi ze dne 21. března 1986, které jsou v tomto směru vyjádřením obecného mezinárodního obyčejového práva, upřesňují, že smlouva musí být vykládána v dobré víře, v souladu s obvyklým významem, který je dáván výrazům ve smlouvě v jejich celkové souvislosti, a rovněž s přihlédnutím ke svému předmětu a účelu ( 12 ).

18.

Z preambule Aarhuské úmluvy vyplývá, že smluvní strany uznaly význam ochrany, uchovávání a zlepšování stavu životního prostředí a význam „transparentnosti ve všech odvětvích veřejné správy“ a vyzvaly zákonodárné orgány k uplatňování principů úmluvy ve svých postupech ( 13 ). Působnost, jakou podle autorů Aarhuské úmluvy mají mít ustanovení čl. 2 odst. 2 druhého pododstavce ve spojení s ustanoveními čl. 9 odst. 3 uvedené úmluvy, je tedy třeba posuzovat z hlediska těchto cílů.

19.

V tomto ohledu je nesporné, že Aarhuská úmluva nedefinuje pojem „jednání v zákonodárné funkci“ nebo „orgán jednající v zákonodárné funkci“. Článek 2 odst. 2 druhý pododstavec Aarhuské úmluvy pouze stanoví, že jsou z její působnosti vyloučeny „orgány veřejné správy“ jednající „v soudní nebo zákonodárné funkci“. Toto ustanovení je pro určení působnosti čl. 9 odst. 3 uvedené úmluvy zásadní, neboť se v případě aktů přijímaných orgány veřejné správy v jejich zákonodárné funkci nepoužijí postupy, jež mohou v souladu s posledně uvedeným článkem zahájit osoby z řad veřejnosti při porušení ustanovení vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí.

20.

Pokud jde zadruhé o genezi předmětného výrazu, lze z prací předcházejících přijetí Aarhuské úmluvy vytěžit jen málo údajů a z nich nelze vyvodit jednoznačný závěr.

21.

Je třeba poznamenat, že u příležitosti třetího zasedání Pracovní skupiny pověřené vypracováním návrhu Aarhuské úmluvy bylo jednáno o výrazu „rozhodování o otázkách životního prostředí“, který byl chápán tak, že nezahrnuje rozhodnutí zákonodárné povahy, ani rozhodnutí soudní povahy ( 14 ). Na čtvrtém zasedání byl výraz „rozhodování o otázkách životního prostředí“ chápán tak, že označuje „jakýkoli postup stanovený vnitrostátními právními předpisy, jehož prostřednictvím orgán veřejné správy vydává rozhodnutí, jimiž se na základě právních předpisů upravují otázky související s životním prostředím. Pod tento výraz nelze podřadit akty soudní a zákonodárné moci, ani jiné normativní akty obecné povahy“.

22.

Ohledně výrazu „orgán veřejné správy“ bylo na čtvrtém zasedání navrženo, aby byl definován tak, že označuje „jakýkoli orgán veřejné správy nebo vysokého úředníka, kteří mají na základě vnitrostátních právních předpisů pravomoc vydávat rozhodnutí, jimiž se naplňují zákony a nařizovací akty týkající se životního prostředí, nebo pravomoc sbírat, shromažďovat či zpřístupňovat informace o životním prostředí. Pod tento výraz nelze podřadit zákonodárné a soudní orgány“ (kurziva provedena autorem tohoto stanoviska). Význam výrazu „orgán veřejné správy“ byl definitivně určen na šestém zasedání tak, že vylučuje „orgány, jež vystupují z pozice soudní nebo zákonodárné“.

23.

Výbor pro posuzování souladu s ustanoveními Aarhuské úmluvy ve svých vyjádřeních ohledně aktů, které unijní orgány přijímají v zákonodárné funkci, zdůraznil, že k určení případného porušení práva životního prostředí je třeba vzít v úvahu formu daného rozhodovacího procesu ( 15 ). Z toho vyplývá, že při kvalifikování rozhodnutí, aktu nebo nečinnosti ve smyslu Aarhuské úmluvy není rozhodující jejich pojmenování ve vnitrostátním právu smluvní strany ( 16 ).

24.

Zatřetí může být užitečné připomenout, že Soudní dvůr již na čl. 2 odst. 2 druhý pododstavec Aarhuské úmluvy odkázal zejména ve věcech týkajících se směrnice o přístupu k informacím a směrnice 85/337/EHS ( 17 ) (dále jen „směrnice o posuzování vlivů“).

25.

V judikatuře týkající se výkladu směrnice o posuzování vlivů zastává Soudní dvůr názor, že k vyloučení určitého záměru z působnosti uvedené směrnice musí být v souladu s jejím čl. 1 odst. 5 splněny dvě podmínky. První podmínkou je, že jednotlivé části záměru byly přijaty zvláštním zákonem. Druhou podmínkou je, že cílů této směrnice, včetně cíle spočívajícího v poskytování informací, musí být dosahováno prostřednictvím zákonodárného procesu ( 18 ).

26.

V rozsudku Boxus a další týkajícím se kvalifikace vnitrostátního nařízení, kterým byla vzhledem k působnosti směrnice o posuzování vlivů a Aarhuské úmluvy přiznána některým druhům povolení v oblasti územního plánování síla zákona, Soudní dvůr mimo jiné uvedl – přičemž zdůraznil procesní autonomii členských států – že by článek 9 Aarhuské úmluvy a článek 10a uvedené směrnice ztratily „veškerý užitečný účinek, pokud by pouhá skutečnost, že záměr byl přijat zákonem […], vedla k tomu, že by nebylo možné podat právní prostředek, kterým by mohla být zpochybněna jeho hmotněprávní nebo procesní legalita ve smyslu těchto ustanovení“ ( 19 ). Soudní dvůr rovněž určil, že musí být možné, aby otázku, zda zákon splňuje podmínky stanovené směrnicí o posuzování vlivů, přezkoumal podle vnitrostátních procesních pravidel soud nebo nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem ( 20 ).

27.

V případě směrnice o přístupu k informacím Soudní dvůr v rozsudku Flachglas Torgau připustil funkční výklad pojmu „instituce nebo subjekty působící v zákonodárné funkci“, podle něhož lze mít za to, že pod tuto definici spadají ministerstva, která na základě vnitrostátního práva připravují návrhy zákonů, předkládají je parlamentu a účastní se zákonodárného procesu, zejména prostřednictvím podávání stanovisek ( 21 ). Soudní dvůr v tomto ohledu vyzdvihl různorodost procesů, které se v dotyčných členských státech považují za zákonodárné.

28.

Podotýkám však, že se Soudní dvůr v těchto věcech vyslovoval k výkladu konkrétních ustanovení daných směrnic z hlediska Aarhuské úmluvy, což nedovoluje, aby byla tato judikatura bez výhrad použita v projednávané věci.

29.

Při výkladu týkajícím se vyloučení aktů spadajících do zákonodárné činnosti ve smyslu Aarhuské úmluvy je dle mého názoru zapotřebí zohlednit jisté principiální úvahy.

30.

Zaprvé, jak uvádí Komise, musí být při výkladu pojmu „zákonodárství“ ve smyslu instrumentu mezinárodního práva veřejného zachována jeho autonomní povaha ve vztahu k vnitrostátnímu právu smluvních stran. Výklad čl. 2 odst. 2 druhého pododstavce Aarhuské úmluvy tak nemůže být založen výlučně na pojmech vlastních určitému systému, ale měl by vycházet z celkové analýzy, při níž bude náležitě zohledněn prvořadý cíl úmluvy, tj. ochrana životního prostředí a vytvoření demokratického mechanismu umožňujícího občanům aktivně se na tomto procesu podílet.

31.

Vyloučení aktů zákonodárné moci z působnosti Aarhuské úmluvy totiž nemůže mít stejný rozsah, jaký by mu byl přisuzován analýzou založenou na vnitrostátním právu. Mezinárodní právo veřejné předně neupravuje dělbu normotvorných pravomocí v rámci právního řádu smluvní strany. Musí se naproti tomu dbát na dodržování cíle úmluvy jako celku.

32.

Zadruhé z čl. 2 odst. 2 druhého pododstavce ve spojení s čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy vyplývá, že cílem systému zřízeného uvedenou úmluvou je umožnit osobám z řad veřejnosti napadnout rozhodnutí, jimiž se provádějí normy práva životního prostředí, a domoci se přezkumu takových rozhodnutí, či jinak řečeno jednat tak, aby bylo zajištěno správné uplatňování norem vnitrostátního práva životního prostředí na konkrétní případy. Z toho plyne, že osobám z řad veřejnosti nebylo uděleno právo vykonávat kontrolu nad zavedením určitého stupně ochrany v oblasti životního prostředí, či dokonce jeho zavedení požadovat.

33.

Hlavním cílem Aarhuské úmluvy je tedy zavést mechanismus přezkumu legality, který osobám z řad veřejnosti umožní iniciovat správní nebo soudní přezkum v případě porušení určité normy práva životního prostředí při jejím uplatňování ( 22 ).

34.

V tomto ohledu by kritériem, jež by umožnilo určit, zda daný akt spadá do kategorie aktů moci zákonodárné ve smyslu úmluvy, či nikoli, mohla být existence normy práva životního prostředí vyšší právní síly. Pro účely čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy se totiž musí přezkum provádět z hlediska „ustanovení vnitrostátního práva[ ( 23 )] týkajícího se životního prostředí“. Jednotlivci tedy mohou namítat, že napadený akt takovou normu porušuje. V důsledku toho musí akt orgánu veřejné správy, který je napadán, zastávat v hierarchii norem nutně nižší pozici než uvedená ustanovení vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí, neboť úmluva vychází z předpokladu, že uvedený akt s nimi může být v rozporu.

35.

Z toho plyne, že normy unijního práva, jejichž věcný soulad nelze posuzovat z hlediska některého ustanovení unijního práva životního prostředí, jsou v zásadě akty zákonodárné povahy ve smyslu Aarhuské úmluvy. Vzhledem k autonomní povaze pojmu „zákonodárství“ ve smyslu uvedené úmluvy však nelze v tomto ohledu vycházet z rozlišování – které je vlastní unijnímu právu – mezi legislativními akty a akty prováděcími. Soudní dvůr též nedávno potvrdil, že případy vymezené v článcích 290 SFEU a 291 SFEU týkající aktů v přenesené pravomoci, respektive prováděcích aktů v unijním právu netvoří beze zbytku vyčerpávající systém ( 24 ).

36.

Zatřetí se domnívám, že účelem Aarhuské úmluvy je zcela logicky vyloučit u aktů přijímaných v oblasti práva životního prostředí přezkum ústavnosti v širokém slova smyslu.

37.

Právě z hlediska těchto úvah je třeba zkoumat, zda se přijetí nařízení č. 149/2008 dotýká výsad moci zákonodárné ve smyslu Aarhuské úmluvy.

38.

V bodech 64 až 70 napadeného rozsudku dospěl Tribunál k závěru, že Komise nepřijala nařízení č. 149/2008 v rámci zákonodárné funkce, a to hlavně na základě dvou skutečností. Zaprvé připomněl, že přílohy nařízení č. 396/2005 měly být přijaty v souladu s články 5 a 7 rozhodnutí 1999/468 o postupech projednávání ve výborech. Zadruhé odkázal na průvodce použitím Aarhuské úmluvy ( 25 ), z něhož vyplývá, že na Komisi musí být pohlíženo jako na orgán ve smyslu čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy.

39.

Proto je třeba ověřit, zda je takové odůvodnění opodstatněné, pakliže může být považováno za dostačující, proti čemuž ale Komise neuplatnila žádné výhrady.

40.

Na úvod podotýkám, že v rámci naplňování cílů vyjmenovaných v článku 191 SFEU zakotvuje unijní právo životního prostředí velmi různorodé normy, zejména normy týkající se boje proti změně klimatu a proti znečišťování ovzduší, normy týkající se problematiky udržitelného rozvoje, normy týkající se nakládání s odpady, ochrany vod a půdy, ochrany biologické rozmanitosti, normy týkající se účasti veřejnosti na rozhodování v záležitostech životního prostředí, normy týkající se civilní ochrany, včetně řízení v případě pohrom, a řízení hluku. V tomto rámci vykonává Komise výlučně správní funkce, například když povoluje uvedení určitého geneticky modifikovaného organismu (GMO) na trh, a zároveň funkce normotvorné při přijímání podrobnějších norem často za použití postupů projednávání ve výborech, například když vypracovává nebo doplňuje přílohy základního aktu. Pro posledně uvedený případ přitom nelze nalézt jednoznačný výklad z hlediska pojmu „zákonodárná činnost“ ve smyslu Aarhuské úmluvy. To platí zvlášť pro přijetí nařízení č. 149/2008 Komisí.

41.

V tomto ohledu je třeba připomenout, že podnět k přijetí předmětného nařízení vychází z nařízení č. 396/2005, jež stanoví maximální povolená množství reziduí pesticidů, která se mohou nacházet v potravinách a krmivech rostlinného a živočišného původu. Vzhledem k tomu, že tyto maximální limity reziduí (dále jen „MLR“) zahrnují jednak MLR specifické pro určité potraviny a určitá krmiva, jednak obecný limit použitelný v případě, kdy nebyl stanoven žádný zvláštní MLR, bylo zapotřebí postupně vypracovat k nařízení č. 396/2005 několik příloh, jejichž přijetí bylo podmínkou pro použití některých kapitol nařízení č. 396/2005 ( 26 ).

42.

V důsledku toho Komise nejprve přijala nařízení (ES) č. 178/2006 ( 27 ), kterým vypracovala přílohu I nařízení č. 396/2005, jež obsahuje seznam potravin a krmiv, na něž se vztahují maximální limity reziduí pesticidů.

43.

Následně přijala Komise nařízení č. 149/2008, jímž byly vypracovány ostatní tři přílohy (II, III et IV), které stanoví MLR u produktů uvedených ve zmiňované příloze I nařízení č. 396/2005.

44.

Příloha II byla přijata v souladu s článkem 21 nařízení č. 396/2005. Obsahuje maximální limity pro MLR, které byly dříve stanoveny v souladu se zvláštními směrnicemi týkajícími se obilovin, potravin živočišného původu a některých produktů rostlinného původu, včetně ovoce a zeleniny ( 28 ).

45.

Příloha III byla přijata v souladu s článkem 22 nařízení č. 396/2005 a zahrnuje mimo jiné ( 29 ) dočasné MLR pro účinné látky, pro které rozhodnutí o zahrnutí nebo nezahrnutí do přílohy I směrnice 91/414/EHS ( 30 ) týkající se přípravků na ochranu rostlin dosud nebylo přijato.

46.

Na některé účinné látky se konečně nevztahuje žádný limit reziduí. Jedná se o účinné látky v přípravcích na ochranu rostlin, které se vyhodnocují podle směrnice 91/414 a v jejichž případě nebylo pokládáno za nutné stanovovat MLR. V souladu s čl. 5 odst. 1 nařízení č. 396/2005 jsou uvedeny na seznamu v příloze IV uvedeného nařízení.

47.

Z toho vyplývá, že přijetím nařízení č. 149/2008 Komise doplnila základní akt, který byl zákonodárné povahy. Tato úvaha však dopředu nic nevypovídá o povaze pravomocí, jaké Komise v tomto rámci vykonává, z hlediska použití Aarhuské úmluvy. Je tedy třeba zkoumat postup přijímání nařízení č. 149/2008.

48.

S ohledem na rozsudek Meroni v. Vysoký úřad ( 31 ) je třeba připomenout, že se důsledky přenesení pravomocí velmi liší podle toho, zda se jedná o jasně definované prováděcí pravomoci, jejichž použití tedy může podléhat přísné kontrole na základě objektivních kritérií stanovených delegujícím orgánem, nebo o „diskreční pravomoc zahrnující široký prostor pro uvážení, která může v závislosti na svém použití představovat skutečnou hospodářskou politiku“. Soudní dvůr ve zmíněném rozsudku rovněž uvedl, že první typ přenesení pravomocí nemůže znatelně změnit důsledky výkonu pravomocí, kterých se týká, zatímco u druhého typu přenesení pravomocí tím, že nahrazuje rozhodnutí delegujícího orgánu rozhodnutími pověřeného orgánu, dochází ke „skutečnému přesunu odpovědnosti“ ( 32 ).

49.

Až do vstupu Lisabonské smlouvy v platnost tedy výraz „prováděcí pravomoc“ zahrnoval dva různé typy pravomocí. Jednalo se zaprvé o pravomoc přijímat normativní akty, jimiž se doplňuje či mění základní legislativní akt, a zadruhé o pravomoc provést na unijní úrovni legislativní akt Unie nebo některá jeho ustanovení ( 33 ).

50.

Je však třeba podotknout, že rozlišení mezi legislativou a prováděním zůstává v unijním právu i po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost často nejasné. Jak uvedl generální advokát Cruz Villalón, rozdíl mezi akty v přenesené pravomoci a prováděcími akty totiž neodráží pouze rozdíl mezi legislativou (třebaže v přenesené pravomoci) a provedením, nýbrž i skutečnost, že akty v přenesené pravomoci jsou výsledkem výkonu normotvorné pravomoci vlastní Unii, zatímco prováděcí akty jsou plodem (subsidiárního) výkonu pravomoci, která přísluší v první řadě členským státům, ze strany Komise (nebo Rady) ( 34 ).

51.

K tomu je třeba poznamenat, že na základě článků 5, 21 a 22 nařízení č. 396/2005, v jejich znění platném k okamžiku přijetí nařízení č. 149/2008 ( 35 ), bylo posledně uvedené nařízení přijato tzv. „regulativním“ postupem ve smyslu článku 5 rozhodnutí 1999/468 o postupech projednávání ve výborech.

52.

Po předložení návrhu opatření Stálému výboru pro potravinový řetězec a zdraví zvířat ( 36 ) (dále jen „výbor“) bylo k přijetí opatření v rámci tohoto postupu zapotřebí, aby Komise obdržela souhlas kvalifikované většiny. Nebyl-li výbor schopen odhlasovat návrh Komise kvalifikovanou většinou nebo vyslovil-li se kvalifikovanou většinou proti návrhu, muselo být opatření předloženo Radě. Rada mohla opatření schválit, nebo je vrátit Komisi. Nerozhodla-li Rada ve lhůtě tří měsíců, mohla Komise přijmout svůj původní návrh. V tomto ohledu měl Parlament oprávnění konat dohled v tom smyslu, že u opatření založených na základních aktech přijatých postupem spolurozhodování mohl Parlament přijmout nezávazné usnesení, měl-li za to, že Komise překročila své prováděcí pravomoci.

53.

Je tedy prima facie patrné, že použitý postup vykazuje jistou souvislost se zákonodárnou činností. Jednalo se totiž o postup, ve kterém vystupovaly ony tři orgány Unie, jež mohou vykonávat zákonodárnou moc, a který vyúsťuje v přijetí aktu s obecnou působností obsahujícího ustanovení, jež alespoň z velké části spadají do práva životního prostředí.

54.

Na přijetí změn příloh určitého základního aktu na základě vývoje vědeckotechnických vědomostí lze nicméně nahlížet také jako na ryze prováděcí akt ve smyslu unijního práva. Tento závěr byl totiž důvodem pro změnu postupu přijímání příloh směrnic 86/362, 86/363 a 90/642 ( 37 ). Připomínám, že uvedené přílohy byly následně převzaty do přílohy II nařízení č. 396/2005.

55.

Postup přijímání nařízení č. 149/2008 tedy není sám o sobě rozhodující při zjišťování charakteru pravomocí vykonávaných Komisí k určení rozsahu působnosti Aarhuské úmluvy. V důsledku toho je třeba zkoumat obsah jejích pravomocí.

56.

Je třeba poukázat na skutečnost, že nařízení č. 396/2005 je ojedinělým a inovačním instrumentem v tom směru, že vůbec poprvé stanovilo společný limit 0,01 mg/kg na celoevropské úrovni pro všechny typy pesticidů bez rozlišování různých kategorií potravin či krmiv. Tento obecný limit se použije, „není-li stanoveno jinak“, tzn. pro všechny případy, kdy není stanoven specifický MLR pro určitý produkt nebo typ produktu. Skutečnost, že ke zrušení série zvláštních směrnic byla zvolena forma nařízení, byla odůvodněna tím, že tento typ aktu zaručuje, že jeho přesná ustanovení budou uplatňována ve stejný okamžik a stejným způsobem v celém Společenství. Z toho vyplývá, že jedním z hlavních cílů sledovaných ve jménu ochrany veřejného zdraví bylo jednotné uplatňování pravidel týkajících se MLR.

57.

V souladu s touto logikou se při přijímání příloh nařízení č. 396/2005 prostřednictvím nařízení č. 149/2008 vycházelo z rámce vymezeného jinými akty sekundárního práva v oblasti životního prostředí. Příloha II nařízení č. 396/2005, ve znění nařízení č. 149/2008, tak zahrnula MLR, které byly předtím stanoveny směrnicemi 86/362, 86/363 a 90/642, jejichž pravidelně pozměňované přílohy obsahovaly seznam produktů a maximální povolené limity reziduí pesticidů. Příloha III nařízení č. 396/2005, ve znění nařízení č. 149/2008, která obsahovala seznam dočasných MLR, byla tvořena dvěma částmi. Část A přejímala dočasné MLR pro látky, pro které nebyly v souladu s uvedenými směrnicemi 86/362, 86/363 a 90/642 stanoveny MLR. Část B zahrnovala dočasné MLR pro produkty neuvedené v příloze I směrnic 86/362, 86/363 a 90/642. Přílohu IV nařízení č. 396/2005 tvořil seznam účinných látek v přípravcích na ochranu rostlin vyhodnocovaných v souladu se směrnicí 91/414, pro něž nebylo třeba stanovovat MLR.

58.

Je pravda, že tyto přílohy nařízení č. 396/2005 byly pravidelně pozměňovány. V souladu s článkem 14 nařízení č. 396/2005 mohla Komise v rámci procesu stanovení, změny nebo zrušení MLR přijmout buď nařízení, nebo rozhodnutí, kterým se zamítá žádost ve smyslu článku 7 uvedeného nařízení ( 38 ).

59.

V tomto ohledu považuji za prvořadé zdůraznit, že MLR je jako takový normou práva životního prostředí vydanou Komisí v rámci postupu projednávání ve výborech. Na tom nic nemění právo přiznané každému jednotlivci, který prokáže konkrétní zájem na obsahu takové normy, podat žádost o povolení pro používání určitého produktu, což předpokládá změnu stávajícího MLR. Ve fázi takového povolení se již bude totiž jednat o aplikaci existující normy.

60.

Jednotlivec mimoto nemůže napadnout stanovení MLR jako takové.

61.

Jak jsem již zdůraznil výše, při výkladu pojmu „zákonodárná funkce“ ve smyslu Aarhuské úmluvy je třeba se řídit strukturou čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, z něhož v podstatě vyplývá, že účelem uvedené úmluvy je zavést mechanismus pro kontrolu uplatňování norem práva životního prostředí, a nikoli pro kontrolu jejich stanovování.

62.

Nadto se domnívám, že v rámci přijímání nařízení č. 149/2008 byla Komise nadána pravomocemi stejného typu, jako by jednalo o kodifikaci existujících ustanovení jejich začleněním do příloh nařízení č. 149/2008.

63.

Pravomoci Komise v projednávané věci mohou být předmětem soudního přezkumu z hlediska výkonu její zákonodárné funkce v přenesené pravomoci či výkonu jejích prováděcích pravomocí. V projednávané věci však neexistují normy související s právem životního prostředí, které by mohly omezovat pravomoc Komise a podle nichž se má provádět přezkum požadovaný Aarhuskou úmluvou.

64.

Konečně připomínám, že použitelnost kapitoly II nařízení č. 396/2005, ve které je zařazen článek 14, byla podmíněna vstupem nařízení č. 149/2008 v platnost.

65.

S ohledem na předchozí úvahy navrhuji vycházet z toho, že Komise přijetím nařízení č. 149/2008 jednala v zákonodárné funkci ve smyslu Aarhuské úmluvy.

66.

Tribunál se proto dopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 70 napadeného rozsudku určil, že nařízení č. 149/2008 bylo přijato v rámci prováděcích pravomocí. Napadený rozsudek je tedy nutno zrušit.

67.

Vzhledem k řešení navrženému v bodě 66 tohoto stanoviska není namístě zkoumat ostatní důvody uplatněné v kasačních opravných prostředcích ve věcech C‑404/12 P a C‑405/12 P. To platí také pro vedlejší kasační opravný prostředek podaný organizacemi na ochranu životního prostředí.

68.

Podle čl. 61 prvního pododstavce statutu Soudního dvora může Soudní dvůr v případě, že zruší rozhodnutí Tribunálu, sám vydat konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí. V projednávané věci jsou podle mého názoru splněny podmínky pro to, aby Soudní dvůr vydal sám rozhodnutí ve věci. Argumenty uplatněné účastnicemi řízení před Tribunálem jsou totiž obsaženy ve spisech účastnic řízení, k jejichž výměně došlo v rámci písemné části řízení u uvedeného soudu.

69.

Organizace na ochranu životního prostředí v rámci prvního žalobního důvodu tvrdila, že jelikož měla Komise za to, že nařízení č. 149/2008 nelze považovat za individuální opatření ani za soubor rozhodnutí, neprávem považovala jejich žádosti o vnitřní přezkum tohoto nařízení za nepřípustné.

70.

S ohledem na argumentaci uvedenou v bodech 16 až 60 tohoto stanoviska, z níž v podstatě vyplývá, že nařízení č. 149/2008 bylo přijato v zákonodárné funkci ve smyslu Aarhuské úmluvy, navrhuji, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.

71.

Je pravda, že účastnice řízení neměly v řízení v prvním stupni příležitost vyjádřit se k argumentům týkajícím se povahy pravomocí Komise v rámci přijímání nařízení č. 149/2008. Je totiž třeba konstatovat, že rozhodnutí Komise o nepřípustnosti jsou založena výlučně na tom, že nařízení č. 149/2008 je opatřením s obecnou působností, což dle mého názoru představuje neúplné odůvodnění. Uvedená rozhodnutí se nicméně jeví být opodstatněná v tom ohledu, že jimi byly žádosti o přezkum odmítnuty jako nepřípustné. Vzhledem k tomu, že nařízení č. 149/2008 je jednoznačně opatřením s obecnou působností a že posledně uvedená kategorie zahrnuje zákonodárnou činnost ve smyslu Aarhuské úmluvy, lze již na základě tohoto odůvodnění považovat uvedená rozhodnutí za opodstatněná ( 39 ).

72.

Vzhledem k tomu, že nařízení č. 149/2008 podle mého názoru nespadá do působnosti Aarhuské úmluvy, není namístě zkoumat druhý žalobní důvod.

73.

Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr: