1. 

Podstatou žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Itálie) (dále jen „předkládající soud“) podané Soudnímu dvoru je to, zda unijní právo brání takové regionální právní úpravě, jako je úprava dotčená ve sporu v původním řízení, která podřizuje zřizování nových provozoven oční optiky kritériím zohledňujícím hustotu obyvatelstva a vzdálenost mezi provozovnami.

2. 

Předběžné otázky byly položeny v rámci sporu mezi společností Ottica New Line di Accardi Vincenzo (dále jen „Ottica New Line“) a obcí Campobello di Mazara ve věci rozhodnutí uvedené obce, kterým povolila společnosti Fotottica Media Vision di Luppino Natale Fabrizio e C. Snc. (dále jen „společnost Fotottica“) trvale vykonávat činnost očního optika na území uvedené obce.

3. 

Projednávaná věc navazuje na judikaturu týkající se vnitrostátních opatření, která výkon svobody usazování v rámci povolání, která mají souvislost s veřejným zdravím, podřizují režimu povolení, který zakládá omezení ( 2 ). Je třeba připomenout, že specifičnost činnosti očního optika již byla přezkoumána v judikatuře, ze které plyne, že činnost očního optika se odlišuje od služeb, které beze zbytku patří mezi služby k ochraně veřejného zdraví ( 3 ). V projednávaném případě by měl Soudní dvůr upřesnit, zda a případně v jakém rozsahu jsou zásady stanovené v rozsudku Blanco Pérez a Chao Goméz ( 4 ) ohledně zřizování lékáren použitelné na provozovny očních optik.

4.

Bod 22 odůvodnění směrnice 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu ( 5 ) zní takto:

„Vyloučení zdravotní péče z oblasti působnosti této směrnice by se mělo týkat zdravotních a farmaceutických služeb, které poskytují odborní zdravotničtí pracovníci pacientům za účelem posuzování, udržování a obnovování jejich zdravotního stavu, jsou-li tyto činnosti v členských státech, v nichž jsou tyto služby poskytovány, vyhrazeny pro regulovaná zdravotnická povolání.“

5.

Článek 1 odst. 1 uvedené směrnice stanoví:

„Tato směrnice stanoví obecná ustanovení k usnadnění výkonu svobody usazování pro poskytovatele služeb a volného pohybu služeb při zachování vysoké kvality služeb.“

6.

Článek 2 odst. 2 písm. f) směrnice 2006/123 stanoví:

„Tato směrnice se nevztahuje na tyto činnosti:

[…]

7.

Podle článku 1 sicilského regionálního zákona č. 12 ze dne 9. července 2004, který se týká „Právní úprav[y] výkonu činnosti očního optika a změn[y] regionálního zákona č. 28 ze dne 22. února 1999“ („Disciplina dell’esercizio dell’attività di ottico e modifica alla legge regionale 22 febbraio 1999, n. 28“; dále jen „regionální zákon č. 12/2004“):

„1.   Pro účely vydání povolení k výkonu činnosti očního optika příslušným orgánem místní samosprávy se kromě zápisu do příslušného zvláštního rejstříku podle článku 71 regionálního zákona č. 25 ze dne 1. září 1993 přihlédne též k poměru mezi počtem obyvatel a počtem provozoven oční optiky v daném městě či obci, aby bylo zaručeno racionální rozdělení nabídky na území daného města či obce. Tento poměr odpovídá jedné provozovně oční optiky na každých osm tisíc obyvatel. Vzdálenost mezi dvěma provozovnami nesmí být menší než 300 metrů. Výše uvedená omezení se neuplatní na provozovny, které se přemístí ze sídla, kde byly v nájmu, do sídla, které mají ve vlastnictví, nebo které jsou nuceny se přemístit z důvodu soudem nařízeného vyklizení nemovitosti nebo z jiných důvodů vyšší moci. Povolení vydaná k datu nabytí účinnosti tohoto zákona nejsou tímto dotčena.

2.   V případě existence prokázaných potřeb na určitém území vydá příslušný orgán místní samosprávy, odchylně od ustanovení odstavce 1, příslušné povolení nebo provede převod existujícího povolení po obdržení povinného stanoviska provinciální komise při obchodní komoře podle článku 8 prováděcího nařízení k článku 71 regionálního zákona č. 25 ze dne 1. září 1993, vyhlášeného nařízením prezidenta č. 64 ze dne 1. června 1995.

3.   V městech a obcích, ve kterých počet obyvatel nepřesahuje osm tisíc, může příslušný orgán místní samosprávy vydat bez stanoviska komise podle odstavce 2 nanejvýš dvě povolení. Tím nejsou dotčeny žádosti podané před nabytím účinnosti tohoto zákona.“

8.

Rozhodnutím ze dne 18. prosince 2009 obec Campobello di Mazara povolila společnosti Fotottica, aby na jejím území zřídila provozovnu oční optiky. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že toto rozhodnutí ze dne 18. prosince 2009 bylo vydáno v rozporu s čl. 1 odst. 1 regionálního zákona č. 12/2004, neboť zřízení uvedené provozovny nesplňovalo podmínky stanovené v uvedeném ustanovení týkající se hustoty obyvatelstva a vzdálenosti mezi provozovnami oční optiky.

9.

Společnost Ottica New Line napadla uvedené rozhodnutí ze dne 18. prosince 2009 před Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia. Uvedený soud rozhodnutím ze dne 18. března 2010 její žalobu zamítl poté, co vyloučil použití čl. 1 odst. 1 regionálního zákona č. 12/2004 a určil, že uvedený článek je neslučitelný s unijním právem.

10.

Společnost Ottica New Line podala proti uvedenému rozhodnutí odvolání k předkládajícímu soudu, který se táže na možnost uplatnění zásad vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Blanco Pérez a Chao Goméz na zřizování provozoven oční optiky. Podle předkládajícího soudu je nesporné, že se v případě povolání očního optika uplatňují obchodní prvky ve větší míře než v případě povolání lékárníka. Nelze však zcela vyloučit existenci obdobného zdravotnického zájmu při zavedení nebo zachování zvláštního režimu územního rozdělení provozoven oční optiky.

11.

Za těchto podmínek Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

12.

Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 21. října 2011. Písemná vyjádření předložily česká, španělská a nizozemská vláda, jakož i Evropská komise.

13.

Úvodem poznamenávám, že veškeré okolnosti sporu v původním řízení se omezují na území jediného členského státu, a dokonce na území jediného regionu. Předběžná otázka by mohla být prohlášena za nepřípustnou, neboť neobsahuje žádný přeshraniční prvek.

14.

Je totiž nesporné, že ustanovení SFEU v oblasti Svobody usazování se nevztahují na situaci, kdy se veškeré okolnosti omezují na území jediného členského státu ( 6 ).

15.

V souladu s judikaturou Soudního dvora však odpověď na takovou otázku může být pro předkládající soud i přesto užitečná, a to zejména v případě, kdy by mu vnitrostátní právo ukládalo přiznat tuzemskému státnímu příslušníkovi stejná práva, jaká v téže situaci vyvozuje z unijního práva státní příslušník jiného členského státu ( 7 ).

16.

V projednávané věci se případ, na který poukazuje uvedená judikatura, týká v kontextu věci v původním řízení práv, která by státní příslušník jiného členského státu než Italské republiky mohl vyvozovat z unijního práva, kdyby se nacházel ve stejné situaci jako společnost Fotottica, tedy kdyby si přál zřídit provozovnu oční optiky a čelil by žalobě ze strany jiné provozovny oční optiky založené na regionální právní úpravě zavádějící systém předchozího povolení, jehož vydání podléhá obzvláště přísným požadavkům, které mohou omezit práva plynoucí uvedenému podnikateli na základě Smlouvy.

17.

Jelikož není zjevné, že by výklad unijního práva nebyl pro rozhodnutí předkládajícího soudu užitečný, je třeba projednávanou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce považovat za přípustnou.

18.

Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v zásadě klade otázku, zda činnost očního optika vykazuje natolik úzkou vazbu na ochranu veřejného zdraví, aby mohla odůvodnit vnitrostátní opatření omezující svobodu usazování zaručenou ve Smlouvě. Proto úvodem analyzuji určité obecné aspekty, které se toho týkají.

19.

Zaprvé chci zdůraznit, že podle mého názoru a bez ohledu na stávající rozdíly na vnitrostátní úrovni ( 8 ), má činnost vykonávaná očním optikem obecně smíšenou povahu. Pro účely analýzy právní úpravy dotčené v původním řízení a týkající se výkonu činnosti očního optika je třeba rozlišit dva aspekty.

20.

Na jedné straně je nesporné, že pacienti či zákazníci nejčastěji přicházejí do provozovny oční optiky vybaveni předpisem od očního lékaře, aby nakoupili zboží určené ke korekci očních vad, jako například brýle, nebo kontaktní čočky. Dále platí, že pokud je oční optik oprávněn provádět přezkoušení zraku, měřit ostrost zraku, určovat a kontrolovat nezbytnou korekci zraku, zjišťovat poruchy zraku a léčit zraková postižení prostřednictvím optických korekčních pomůcek, poskytovat v této souvislosti zákazníkům poradenství a odkazovat je na specializovaného očního lékaře, vykonává činnost spadající pod pojem zdravotní péče a reagující na potřeby veřejného zdraví.

21.

Na druhé straně specializovaný personál provozoven oční optiky vykonává různé technické činnosti, jako jsou například osazení obrouček brýlí, oprava brýlí, výměna skel a úprava posazení brýlí. Mimoto prodejny oční optiky obvykle prodávají celou škálu optických produktů a doplňků, jako například sluneční brýle, pouzdra na brýle, produkty na údržbu, jakož i optické instrumenty, jako například dalekohledy atd. V tomto ohledu nelze u této části činnosti očních optiků, kterou lze kvalifikovat jako „para-optiku“, mít za to, že spadá pod pojem zdravotní péče, takže má obchodní povahu.

22.

Ačkoli jsou oba tyto aspekty nejčastěji úzce spojeny, nelze přece jen vyloučit, že „para-optika“ má převažující či dokonce výlučné postavení, pokud se tak vnitrostátní zákonodárce rozhodne. K rozhodnutí o kvalifikaci činnosti očního optika v konkrétním členském státě je tedy třeba přezkoumat případ od případu rozsah jeho pravomocí podle použitelné vnitrostátní právní úpravy.

23.

V tomto ohledu připomínám určité aspekty plynoucí z výše uvedeného rozsudku Ker‑Optika, které podle mého názoru svědčí ve prospěch smíšeného přístupu. Soudní dvůr, který měl rozhodnout o zákonnosti zákazu prodeje kontaktních čoček na internetu, totiž dospěl k závěru, že kontakt s kvalifikovaným optikem a jím poskytnuté služby mohou omezit rizika pro veřejné zdraví. Soudní dvůr konstatoval, že dotčená právní úprava nesplňuje požadavek proporcionality při sledování cíle ochrany veřejného zdraví, nicméně připustil, že vnitrostátní právní úprava byla díky vyhrazení vydávání kontaktních čoček prodejnám oční optiky naprosto schopna zaručit uskutečnění uvedeného cíle ( 9 ).

24.

Rovněž se zdá, že pravidlo stanovené Soudním dvorem v judikatuře plynoucí z rozsudku LPO ( 10 ), podle kterého členský stát může požadovat, aby kontaktní čočky byly vydávány kvalifikovaným personálem, lze při zachování zásady proporcionality rozšířit na veškerý optický materiál, jehož používáním může dojít k ohrožení zdraví pacientů. Přinejmenším to nyní podle všeho vyplývá z rozsudku Mac Quen a další ( 11 ), podle kterého je za určitých podmínek přípustné z důvodů ochrany veřejného zdraví vyhradit vyšetření korekce výlučně optických vad zraku kategorii odborníků, jako například oftalmologům, a vyloučit oční optiky, kteří nejsou lékaři.

25.

Naproti tomu Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku Ker‑ Optika jasně uznal oddělitelnost předběžné lékařské konzultace, která vyžaduje fyzické vyšetření pacienta, od samotného prodeje kontaktních čoček. Jelikož jde o činnost, kterou může vykonávat osoba bez odborné specializace, nebo případně může být vykonávána pod dohledem odborníka, Soudní dvůr potvrdil, že z tohoto pohledu je činnost provozoven oční optiky jasně odlišená od aspektů spadajících pod ochranu veřejného zdraví.

26.

Toto stanovisko navazuje na starší judikaturu týkající se pravidla jediné praxe pro účely výkonu povolání všeobecného lékaře, zubního lékaře či veterinárního lékaře, které podle Soudního dvora představuje překážku svobody usazování, kterou nelze odůvodnit ochranou veřejného zdraví, neboť není nevyhnutelné, aby se lékař nepřetržitě nacházel v blízkosti pacienta nebo zákazníka ( 12 ). Generální advokát Ruiz‑Jarabo Colomer ve stanovisku ve věci Komise v. Řecko ( 13 ) správně navrhl rozšířit tento přístup také na oční optiky ( 14 ). Kromě toho není bez užitku připomenout analýzu duality právních vztahů v provozovnách oční optiky provedenou v tomtéž stanovisku ( 15 ).

27.

Proto se domnívám, že judikatura Soudního dvora týkající se činnosti očního optika připouští, že uvedené povolání nespadá zcela pod ochranu veřejného zdraví v přísném slova smyslu.

28.

Konečně, ačkoli směrnice 2006/123 není výslovně uvedena v předběžných otázkách, samotný text předkládacího rozhodnutí na ni odkazuje. Aniž bych se pouštěl do podrobné analýzy použitelnosti této směrnice na projednávanou věc v každém případě podotýkám, že uvedená směrnice se vztahuje na veškeré služby definované v čl. 4 bodu 1 směrnice, s výhradou výjimek uvedených v článcích 1 až 4 směrnice 2006/123. Nicméně v souladu s čl. 2 odst. 2 písm. f) směrnice 2006/123 ve spojení s bodem 22 odůvodnění uvedené směrnice se tato nevztahuje na zdravotní služby, pokud je splněno několik podmínek. Na jedné straně jde o služby poskytované za účelem posuzování, udržování a obnovování zdravotního stavu pacientů. A na druhé straně musí být tyto služby v členských státech, v nichž jsou poskytovány, vyhrazeny regulovaným zdravotnickým povoláním.

29.

Dále poznamenávám, že v Itálii je povolání očního optika regulovaným povoláním ve smyslu směrnice 2005/36/ES ( 16 ). Povolání očního optika spadá pod bod 1 přílohy II nazvané „Oblast zdravotnická a péče o dítě“, a je tedy povoláním, které vyžaduje vzdělání ve smyslu čl. 11 písm. c) bodu ii) uvedené směrnice.

30.

Navrhuji provést analýzu položených předběžných otázek právě s ohledem na předcházející úvahy.

31.

Na úvod poznamenám, že ačkoli předkládající soud pokládá Soudnímu dvoru tři samostatné na sebe navazující otázky, problematika, o jejíž výklad žádá, se týká otázky, zda unijní právo brání takové právní úpravě, jako je dotčená regionální právní úprava. Proto navrhuji přeformulovat otázky v tomto smyslu a dát na ně povšechnou odpověď.

32.

Kromě toho se spor v původním řízení týká trvalého výkonu činnosti očního optika, což znamená stabilitu a kontinuitu hospodářské činnosti vykonávané v členském státě bez časového omezení. Proto se domnívám – navzdory poměrně široké formulaci předběžných otázek, které se týkají jak svobody usazování, tak volného pohybu služeb – že poskytnutá odpověď by měla být omezena na problematiku svobody usazování.

33.

Podstatou otázek předkládajícího soudu je, zda unijní právo brání právní úpravě, jako je sicilská právní úprava, jež podřizuje zřízení provozovny oční optiky podmínkám týkajícím se hustoty obyvatelstva a vzdálenosti mezi provozovnami.

34.

Podle ustálené judikatury článek 49 SFEU ukládá povinnost zrušit omezení svobody usazování. Za taková omezení musí být považována všechna opatření, která výkon této svobody zakazují, tvoří překážku tomuto výkonu nebo jej činí méně atraktivním ( 17 ).

35.

Do této kategorie spadá zejména právní úprava, která podmiňuje usazení podniku jiného členského státu předchozím vydáním povolení, neboť taková právní úprava může bránit výkonu svobody usazování takovým podnikem, jelikož mu brání ve volném výkonu jeho činnosti prostřednictvím stálé provozovny. Zaprvé se totiž uvedený podnik vystavuje riziku, že bude muset nést dodatečné administrativní a finanční náklady, které s sebou nese každé vydání takového povolení. A zadruhé systém předchozího povolení vylučuje z výkonu samostatné výdělečné činnosti hospodářské subjekty, které nesplňují předem vymezené požadavky podmiňující vydání uvedeného povolení ( 18 ).

36.

Vnitrostátní právní úprava kromě toho představuje omezení tehdy, když výkon činnosti podřizuje podmínce hospodářských nebo sociálních potřeb, které tato služba musí uspokojovat, jelikož tato podmínka směřuje k omezení počtu poskytovatelů služeb ( 19 ).

37.

Pokud jde o spor v původním řízení, je třeba zaprvé uvést, že vnitrostátní právní úprava podřizuje zřízení provozovny oční optiky vydání předchozího povolení příslušným obecním úřadem. Zadruhé uvedená právní úprava umožňuje zřízení provozovny oční optiky na každých 8000 obyvatel regionu. Zatřetí uvedená právní úprava brání tomu, aby oční optikové mohli vykonávat nezávislou hospodářskou činnost v prostorách podle své volby, jelikož jsou povinni obecně dodržovat minimální vzdálenost 300 metrů od již existujících provozoven.

38.

Tato právní úprava také odrazuje oční optiky jiných členských států nebo jim dokonce brání ve výkonu činnosti na území Sicílie prostřednictvím stálé provozovny.

39.

Nadto chci zdůraznit, že ačkoli se jeví být nediskriminační, může mít regionální právní úprava dotčená v původním řízení podle mého názoru nepřímé diskriminační účinky v souvislosti se státní příslušností dotčených hospodářských subjektů.

40.

Z regionálního zákona č. 12/2004 totiž plyne, že omezení zřizování provozoven oční optiky se nevztahuje na případy stěhování provozovny z pronajatých prostor do prostor ve vlastnictví dotčeného očního optika nebo na případy nuceného stěhování zejména v důsledku výpovědi. Je velmi pravděpodobné, že taková odchylka poskytuje výhodu spíše obyvatelům Sicílie než ostatním osobám, zejména státním příslušníkům ostatních členských států.

41.

Taková regionální právní úprava, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, tudíž představuje omezení svobody usazování ve smyslu článku 49 SFEU.

42.

Jak uvádí předkládající soud, jde o to, zda v oblasti dotčené regionální právní úpravy, která omezuje zřizování provozoven oční optiky, lze uplatnit naléhavý důvod obecného zájmu spojený s ochranou lidského zdraví.

43.

Podle judikatury vnitrostátní opatření, které třebaže platí bez diskriminace, pokud jde o státní příslušnost, může bránit občanům Unie ve výkonu základních svobod zaručených Smlouvou nebo jej učinit méně přitažlivým, může být odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu za podmínky, že je způsobilé zajistit uskutečnění cíle, který sleduje, a pokud nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné ( 20 ).

44.

Je nesporné, že ochrana zdraví patří mezi naléhavé důvody obecného zájmu, které podle čl. 46 odst. 1 ES mohou odůvodnit omezení svobody usazování. Přesněji, takové omezení může být odůvodněno cílem zajistit spolehlivé a kvalitní zásobování obyvatelstva léky. Význam uvedeného obecného cíle je potvrzen zejména v čl. 168 odst. 1 SFEU, podle kterého je při vymezení a provádění všech politik a činností Unie zajištěn vysoký stupeň ochrany lidského zdraví ( 21 ).

45.

V tomto ohledu předkládající soud uznává existenci spojení mezi činností očního optika a kolektivním zájmem na ochraně veřejného zdraví, takže v projednávaném případě je podle něj dán naléhavý důvod, který může odůvodnit výše uvedené omezení svobody usazování.

46.

Předkládací rozhodnutí v tomto ohledu uvádí, že podle italské právní úpravy vykonává oční optik pomocné zdravotnické povolání, jelikož dodává, kontroluje a upravuje prostředky korekce očních vad: skla, obroučky brýlí, kontaktní čočky, vizuální pomůcky a zrakové pomůcky pro zrakově postižené. Podle uvedené právní úpravy může vykonávat jednoduché zkoušky měření zraku. Pokud absolvoval nezbytné univerzitní vzdělání, může se oční optik / optometrista mimoto zabývat i léčbou vad zraku, a to za použití optických korekčních pomůcek. Oční optik / optometrista měří speciálními přístroji kvalitu zraku a zjišťuje jeho vady; tudíž vybírá, předepisuje a dodává nejvhodnější korekční pomůcku, přičemž ji přizpůsobuje potřebám pacienta. Dále vykonává činnost k prevenci poruch zraku. Konečně, hlavní činnost provozovny oční optiky spočívá v prodeji brýlí a kontaktních čoček na základě lékařského předpisu.

47.

Nicméně poznamenávám, že tento popis ze strany předkládajícího soudu se zakládá na znění královského nařízení č. 1265 ze dne 27. července 1934, a nikoli na sporné sicilské právní úpravě. Předkládající soud však neuvádí, jaký vztah případně existuje mezi oběma prameny práva.

48.

S ohledem na úvodní úvahy se však přikláním k názoru, že pojetí povolání očního optika, na kterém se zakládá vnitrostátní právní úprava, umožňuje připustit, že regionální právní úprava dotčená v původním řízení v zásadě může spadat pod naléhavý důvod ochrany veřejného zdraví.

49.

Je nicméně ještě třeba, aby uvedená právní úprava skutečně sledovala uvedený cíl, což by mělo jasně vyplývat z předpisů, jimiž se řídí výkon povolání očního optika na Sicílii. Jelikož obecný cíl ochrany veřejného zdraví může mít více podob, vyžaduje podle mého názoru odůvodnění omezení existenci silné a přiměřené vazby mezi účelem sledovaným spornou právní úpravou a příslušným naléhavým důvodem veřejného zájmu.

50.

V tomto ohledu lituji, že italská vláda nepředložila vyjádření, která by mohla poskytnout potřebná upřesnění k záměru a účelu sicilské právní úpravy. Je přitom na dotčeném členském státu, aby prokázal řádné odůvodnění – celostátního či místního – opatření, které může představovat omezení.

51.

Navíc s ohledem na smíšenou povahu činností očního optika, na kterou jsem poukázal v úvodních úvahách, a skutečnost, že opatření týkající se plánování infrastruktury provozoven oční optiky mohou představovat obzvláště přísná omezení, mám za to, že nároky na úroveň, od které lze vnitrostátní opatření upravující zřizování provozoven oční optiky považovat za odůvodnitelné prostřednictvím cíle ochrany veřejného zdraví, musí být vyšší než v případě, kdy regulovaná činnost jednoznačně souvisí – zcela nebo převážně – s poskytováním zdravotní péče (lékařská a nemocniční péče, lékárny).

52.

V projednávané věci v souladu s regionálním zákonem č. 12/2004 vyplývá omezení svobody usazování jednak z omezení demografické povahy a jednak z omezení zeměpisné povahy.

53.

Pokud jde o demografické omezení, mám za to, že takové opatření může sledovat cíl ochrany veřejného zájmu v rozsahu, v jakém se týká zejména spravedlivého zásobování obyvatelstva výrobky oční optiky a rovnoměrného rozdělení prodejen oční optiky na území Sicílie. Jak již Soudní dvůr uvedl, členské státy mohou rozhodnout, že zdravotnická zařízení a infrastruktura podléhají plánování s cílem zajistit přístup ke zdravotnickým službám v méně atraktivních oblastech, a to prostřednictvím stanovení minimálního počtu obyvatel obsluhovaného takovým zařízením ( 22 ). Z toho důvodu by takové rozmístění služeb oční optiky mohlo přispět k zajištění dostatečného počtu zákazníků pro každou prodejnu oční optiky.

54.

Naopak pokud jde o zeměpisné omezení, ačkoli by v zásadě mohlo doplňovat omezení týkající se hustoty obyvatel ( 23 ), nevidím v projednávaném případě žádnou spojitost s cílem ochrany veřejného zdraví. Takové omezení totiž pouze omezuje hospodářskou soutěž, jelikož brání přílišnému soustředění prodejen oční optiky v dané oblasti (v sousedství či v obchodním centru). Takový cíl však podle mě nesouvisí s ochranou veřejného zdraví.

55.

Jsem nicméně toho názoru, že takové zeměpisné omezení může odpovídat uvedenému cíli, pokud je stanoveno dostatečně široce, aby odpovídalo témuž účelu, jako omezení demografické povahy ( 24 ). Obecně řečeno, zeměpisné omezení se může podílet na dosažení cíle ochrany veřejného zdraví, pouze pokud se zakládá na relevantních kritériích. Zeměpisné omezení například může v městském prostředí přispívat k zajištění rovnoměrného zásobování lékařskými či optickými produkty, zatímco naopak v prostředí venkovském nebo příměstském může mít za následek pouze narušení hospodářské soutěže.

56.

S ohledem na skutečnosti uvedené ve spisu se mi nezdá prima facie prokázané, že sicilská právní úprava jako celek odpovídá cíli ochrany veřejného zdraví. Připomínám, že judikatura Soudního dvora týkající se povolání očního optika neřadí uvedené povolání ke zdravotnickým povoláním v přísném slova smyslu.

57.

Avšak vzhledem k tomu, že činnost očního optika může zahrnovat jak oblast týkající se veřejného zdraví, tak oblast týkající se služeb „para-optiky“, je třeba případ od případu zkoumat vážení těchto dvou aspektů, které vedlo k přijetí vnitrostátní právní úpravy, která představuje omezení svobody usazování. Je nezbytné, aby předkládající soud s ohledem na výše uvedené určil, jaký je skutečný účel sledovaný sicilskou právní úpravou, aby mohl odpovědět s jistotou na otázku jejího případného odůvodnění.

58.

V případě, že by Soudní dvůr s ohledem na skutečnosti ve spisu měl za to, že k uložení omezení týkajících se hustoty obyvatelstva a vzdálenosti mezi provozovnami oční optiky vedl sicilského zákonodárce cíl ochrany veřejného zdraví, je třeba podpůrně zkoumat doplňující odůvodňující kritéria stanovená v judikatuře.

59.

Nezávisle na tom, zda je z pohledu unijního práva dán legitimní cíl, předpokládá odůvodnění omezení základních svobod zaručených Smlouvou to, že dotčené opatření je způsobilé zaručit uskutečnění cíle, který sleduje, a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení sledovaného cíle nezbytné ( 25 ). Kromě toho je vnitrostátní právní úprava způsobilá zaručit dosažení uplatněných cílů pouze tehdy, když skutečně odpovídá snaze dosáhnout jej koherentním a systematickým způsobem ( 26 ).

60.

Ve svém předkládacím rozhodnutí se vnitrostátní soud v tomto ohledu táže, zda lze v projednávaném případě použít řešení vyplývající z výše uvedeného rozsudku Blanco Pérez a Chao Goméz, v němž Soudní dvůr dospěl k závěru, že unijní právo v zásadě nebrání vnitrostátní právní úpravě, která podřizuje zřizování nových lékáren omezením týkajícím se hustoty obyvatelstva a vzdálenosti mezi lékárnami, jestliže mohou taková omezení rovnoměrně rozmístit lékárny na státním území, a zajistit tak všemu obyvatelskou vhodný přístup k lékárnickým službám, a tím zvýšit jistotu a kvalitu zásobování obyvatelstva léky.

61.

Tento závěr se zakládal na judikatuře, která připouští, aby zdravotnická zařízení a infrastruktura byly předmětem plánování. To může zahrnovat, že ke zřízení nových poskytovatelů péče se vyžaduje předchozí udělení povolení, což je nezbytné za účelem vyplnění případných mezer v přístupu ke zdravotní péči a za účelem zamezení vytváření zařízení zdvojujících již existující zařízení, aby bylo zajištěno poskytování zdravotní péče přizpůsobené potřebám obyvatelstva, což zahrnuje veškeré území a zohledňuje zeměpisně odloučené a jinak znevýhodněné regiony ( 27 ).

62.

Nejsem nicméně přesvědčen, že tento závěr může být zcela a přímo použit na služby poskytované očními optiky.

63.

Předkládající soud upřesňuje, že nelze zcela vyloučit existenci zdravotnického zájmu při zavedení nebo zachování zvláštního režimu územního rozložení příslušných provozoven. Podle uvedeného soudu by bylo možné tvrdit, že pokud by neexistovala žádná úprava, provozovny oční optiky by se koncentrovaly v místech považovaných za výhodná z obchodního hlediska, takže místa méně atraktivní by měla nedostatek očních optiků.

64.

Domnívám se však, že z hlediska veřejného zdraví existuje značný rozdíl mezi úlohami, které lze svěřit lékárnám a těmi, které lze svěřit provozovnám oční optiky.

65.

Zaprvé je tento rozdíl zřejmý především s ohledem na kritérium naléhavosti, kterým se vyznačuje přístup k farmaceutickým výrobkům v porovnání s výrobky oční optiky.

66.

Jak již Soudní dvůr uvedl, při tvorbě regulačního rámce pro lékárny je nutné zaručit obyvatelstvu přiměřený přístup k lékárenským službám, a tedy zvýšit spolehlivost a kvalitu zásobování obyvatelstva léky ( 28 ).

67.

Z tohoto důvodu vnitrostátní právní úpravy často stanoví nejen pravidla pro demografické či zeměpisné rozdělení, ale rovněž ukládají lékárníkům povinnosti, jejichž cílem je zajistit trvalý přístup k lékům. Může jít například o pohotovostní službu nebo o povinnost dodat léky na předpis v určité lhůtě.

68.

Naopak služba poskytovaná očními optiky, byť reaguje na potřeby veřejného zdraví, nikdy nemá takto naléhavou povahu.

69.

Zadruhé judikatura Soudního dvora se již zabývala určitými aspekty rozlišení, které je třeba činit mezi lékárnami, prodejnami oční optiky a laboratořemi lékařské biologie z pohledu rizika hrozícího pacientům v případě chybného nebo nevhodného podání léčiva ve srovnání s rizikem hrozícím pacientům v případě pochybení při vydávání výrobků oční optiky. Léčiva vydávaná na předpis nebo používaná z léčebných důvodů se „na rozdíl od výrobků oční optiky mohou v konečném důsledku projevit jako zdraví velmi škodlivá, jsou-li užívána v případech, kdy to není nezbytné, nebo jsou-li užívána nesprávně a pacient si toho nemůže být při jejich podávání vědom. Lékařsky neodůvodněný prodej léčiv kromě toho vede k plýtvání veřejnými finančními zdroji, které nelze srovnávat s plýtváním v případě neodůvodněného prodeje výrobků oční optiky ( 29 )“.

70.

Soudní dvůr rovněž upřesnil, že riziko plynoucí z nevhodného vydání výrobků oční optiky není srovnatelné s rizikem hrozícím v případě chybného provedení lékařskobiologické analýzy, i když může mít pro pacienta negativní důsledky ( 30 ).

71.

Konečně bez ohledu na to, v čem lze činnosti očních optiků přirovnat k činnostem lékárníků, je pro účely analýzy omezení svobody usazování třeba v každém případě zkoumat, zda regionální sicilská právní úprava může naplnit cíl ochrany veřejného zdraví a zda nezachází nad rámec toho, co je pro jeho dosažení nezbytné.

72.

Vzhledem k nepřesnosti předkládacího rozhodnutí v tomto ohledu bude příslušet vnitrostátnímu soudu, aby ověřil, zda na Sicílii existuje skutečná politika plánování vztahující se na provozovny oční optiky založená na důvodech ochrany veřejného zdraví. Je třeba zvláště požadovat, aby přípravné práce na dotčené právní úpravě zahrnovaly srovnávací studii kritérií, na kterých se zakládá regionální zákon č. 12/2004, jakož i odůvodnění jejich výběru.

73.

Ačkoli se podmínky stanovené uvedeným regionálním zákonem zdají být velmi přísné, nevylučuji, že budou-li přijata korekční opatření takového druhu, jaká vyplývají z judikatury ( 31 ), může být dotčená právní úprava týkající se provozoven oční optiky přiměřená.

74.

Soudní dvůr totiž judikoval, že zdraví a život člověka zaujímají první místo mezi statky a zájmy chráněnými Smlouvou a že členským státům přísluší rozhodnout o úrovni, na které zamýšlí zajistit ochranu veřejného zdraví, a o způsobu, jímž má být této úrovně dosaženo ( 32 ).

75.

V tomto ohledu regionální zákon č. 12/2004 stanoví možnost přizpůsobit výše uvedená kritéria pro vydání povolení „[v] případě existence prokázaných potřeb na určitém území“ a „po obdržení povinného stanoviska provinciální komise při obchodní komoře […]“. Mimoto v obcích s méně než 8000 obyvateli umožňuje uvedený zákon vydání nejvýše dvou povolení bez konzultace s uvedenou komisí.

76.

V projednávané věci tato korekční metoda podle mého názoru neodpovídá požadavkům plynoucím z judikatury, podle které platí, že k tomu, „aby režim předchozího správního povolení mohl být odůvodněný, přestože představuje odchylku od takové základní svobody, je třeba, aby byl v každém případě založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, tak aby byl stanoven rámec výkonu posuzovací pravomoci vnitrostátními orgány, aby tato pravomoc nebyla vykonávána svévolně […]. Takovýto režim předchozího správního povolení musí rovněž spočívat na procesním systému, který jsou snadno přístupný a zaručuje zúčastněným stranám, že jejich žádost bude projednána v přiměřené lhůtě, objektivně a nestranně, přičemž případné zamítnutí žádosti o povolení musí být možné soudně přezkoumat ( 33 )“.

77.

Slovní spojení „[v] případě existence prokázaných potřeb na určitém území“ použité v regionálním zákonu č. 12/2004 se nezdá dostatečně přesné na to, aby byl ohraničen výkon posuzovací pravomoci vnitrostátními orgány.

78.

Mimoto, jak správně zdůraznila Komise, složení provinciální komise, jejíž stanovisko musí být povinně zohledněno pro účely povolení zřídit provozovnu oční optiky odchylně od obecných předpisů, je diskutabilní ( 34 ). Skutečnost, že se uvedená komise skládá ze čtyř představitelů profesního sdružení očních optiků, se totiž zdá být v rozporu se zásadou formulovanou judikaturou, podle níž účast v procesu vydávání povolení organizace složené z konkurenčních hospodářských subjektů již přítomných na dotčeném území představuje omezení volného poskytování služeb nebo svobody usazování ( 35 ).

79.

Konečně poznamenávám, že ve výše uvedené věci Blanco Pérez a Chao Goméz regionální právní úprava stanovila stimulační opatření pro zřizování lékáren ve znevýhodněných nebo méně rentabilních oblastech, což je skutečnost, která v projednávané věci zjevně není dána ( 36 ).

80.

S ohledem na všechny výše uvedené argumenty mám vážné pochybnosti o vhodnosti kritérií pro zřizování provozoven oční optiky stanovených regionálním zákonem č. 12/2004.

81.

Podpůrně zbývá přezkoumat, zda omezení zavedené regionálním zákonem č.°12/2004 nepřekračuje meze toho, co je nezbytné pro dosažení sledovaného cíle.

82.

Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, četné sicilské obce mají mezi 8000 a 16000 obyvateli, ale regionální právní úprava se jeví jako méně omezující v případě obcí s méně než 8000 obyvateli. Zdá se mi tedy, že za takových demografických podmínek má sicilský zákon za následek nepřiměřené omezení přístupu ke službám poskytovaným očními optiky v obcích, kde je počet obyvatel v intervalu stanoveném regionálním zákonem č. 12/2004.

83.

S ohledem na všechna výše uvedená vyjádření se mi sicilská právní úprava dotčená v původním řízení jeví jako přehnaná, nekonzistentní a neumožňující dosažení sledovaného cíle.

84.

Navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana takto:

„Článek 49 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že taková vnitrostátní právní úprava, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, jež stanoví omezení týkající se hustoty obyvatel a povinnou minimální vzdálenost mezi provozovnami oční optiky, zakládá omezení svobody usazování. Za takových okolností, jako jsou okolnosti sporu v původním řízení, není takové omezení odůvodněno cílem ochrany veřejného zdraví, pokud dotčená právní úprava nevychází z konsistentní politiky směřující k zajištění rovnoměrného poskytování zdravotní péče; předkládajícímu soudu přísluší to ověřit. V každém případě požadavek minimální vzdálenosti mezi provozovnami oční optiky nelze v projednávaném případě odůvodnit s poukazem na naléhavý důvod veřejného zájmu související s ochranou veřejného zdraví.“