1. 

Soudní dvůr je poprvé vyzván, aby vyložil ustanovení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1931/2006 ze dne 20. prosince 2006, kterým se stanoví pravidla pro malý pohraniční styk na vnějších pozemních hranicích členských států a mění Schengenská úmluva ( 2 ).

2. 

Režim malého pohraničního styku, který je výjimkou z obecných pravidel upravujících kontrolu osob na vnějších pozemních hranicích členských států, se snaží obecně řešit situaci obyvatelstva usazeného v hraničních oblastech, které často pociťuje vymezení státních hranic jako umělý činitel, který brání nebo je alespoň praktickou překážkou rozvoje sociálního života v různých jeho aspektech. Toto konstatování platí především o obyvatelstvu, které bylo dotčeno poměrně častými změnami hranic v průběhu minulého století.

3. 

Ratio legis této jedinečné úpravy, která je zvláštní tím, že pověřuje členské státy, aby uzavřely s dotčenými třetími zeměmi dvoustranné dohody k provedení režimu, který zavádí, nás dovede k návrhu, aby Soudní dvůr určil, že takový režim překračování hranic zavedený v kontextu malého pohraničního styku, jako je režim dotčený v původním řízení, se nemůže, s ohledem na vlastní logiku režimu zavedeného nařízením č. 1931/2006 a na požadavky vyplývající zejména z Listiny základních práv Evropské unie ( 3 ) a z Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 ( 4 ), opírat o ustanovení článku 5 uvedeného nařízení, i kdyby toto ustanovení bylo vykládáno ve spojení s článkem 20 Úmluvy o provedení Schengenské dohody, podepsané v Schengenu dne 19. června 1990 ( 5 ).

4.

Právní rámec projednávané věci je jedinečný. Je totiž v zásadě tvořen aktem mezinárodního práva, a sice dohodou o malém pohraničním styku, podepsanou dne 18. září 2007 v Užgorodu (Ukrajina) mezi maďarskou vládou a ukrajinským kabinetem ministrů ( 6 ), a dále aktem unijního sekundárního práva, nařízením č. 1931/2006, přičemž prvně uvedený akt byl přijat na základě „povolení“ obsaženého v druhém aktu. Níže jsou uvedeny pouze hlavní relevantní ustanovení uvedené dvoustranné dohody a uvedeného nařízení, i když jsou součástí obecnějšího právního rámce, tvořeného zejména Schengenským acquis ( 7 ), Schengenským hraničním kodexem ( 8 ) a vízovým kodexem ( 9 ).

5.

Článek 1 odst. 1 a 5 dvoustranné dohody uzavřené Maďarskem zní:

„1.   Osoby, které mají po dobu nejméně tří let trvalé bydliště v některé z pohraničních oblastí vyjmenovaných v příloze I dohody a které jsou držiteli povolení pro malý pohraniční styk ve smyslu článku 2, mohou vstoupit do pohraniční oblasti druhé smluvní strany a pobývat v ní, aniž potřebují jiné povolení.

[…]

5.   Vydáním povolení uvedeného v článku 2 vzniká nárok držitele povolení na opakování vstupu do pohraniční oblasti druhé smluvní strany a na nepřerušený pobyt v uvedené oblasti v délce nejvýše tří měsíců během období šesti měsíců, a to zejména z důvodů sociálních, kulturních či rodinných nebo opodstatněných hospodářských zájmů, které nelze považovat za výkon výdělečné činnosti ve smyslu vnitrostátních právních předpisů. Obyvatel pohraniční oblasti, který vstoupí v rámci povolení na území druhé smluvní strany, nemůže pobývat mimo její pohraniční oblast.

[…]“

6.

Body 2 až 4, 9 a 13 odůvodnění nařízení č. 1931/2006 zní takto:

[…]

[…]

7.

Článek 2 písm. a) a b) nařízení č. 1931/2006 stanoví:

„Tímto nařízením nejsou dotčena ustanovení práva Společenství ani vnitrostátního práva použitelná na státní příslušníky třetích zemí, která se týkají:

8.

Článek 5 nařízení č. 1931/2006, nadepsaný „Délka pobytu v pohraniční oblasti“, stanoví:

„Dvoustranné dohody uvedené v článku 13 upřesní maximální dovolenou délku každého nepřerušeného pobytu v rámci režimu malého pohraničního styku, která nepřekročí tři měsíce.“

9.

Uzavírání dvoustranných dohod členskými státy se sousedními třetími zeměmi, které upravuje článek 5 nařízení č. 1931/2006, se řídí článkem 13 uvedeného nařízení, který zní:

„1.   Za účelem provádění režimu malého pohraničního styku jsou členské státy zmocněny uzavírat se sousedními třetími zeměmi dvoustranné dohody v souladu s pravidly stanovenými v tomto nařízení.

Členské státy mohou rovněž zachovat v platnosti stávající dvoustranné dohody o malém pohraničním styku, které se sousedními třetími zeměmi již uzavřely. Pokud tyto dohody nejsou slučitelné s tímto nařízením, provedou členské státy příslušné změny, aby zjištěné nesrovnalosti odstranily.

2.   Členské státy před uzavřením nebo změnou jakékoli dvoustranné dohody o malém pohraničním styku se sousední třetí zemí konzultují Komisi ohledně slučitelnosti dohody s tímto nařízením.

Pokud se Komise domnívá, že dohoda není slučitelná s tímto nařízením, oznámí to dotyčnému členskému státu. Tento členský stát učiní veškeré potřebné kroky k tomu, aby dohodu v přiměřené lhůtě změnil s cílem odstranit zjištěné nesrovnalosti.

3.   V případech, kdy Společenství nebo dotyčný členský stát neuzavřely obecnou dohodu o zpětném přebírání osob s třetí zemí, musí dvoustranné dohody o malém pohraničním styku s touto třetí zemí obsahovat ustanovení pro usnadnění zpětného přebírání osob, u kterých bylo zjištěno zneužívání režimu malého pohraničního styku zavedeného tímto nařízením.“

10.

Článek 14 nařízení (ES) č. 1931/2006 stanoví:

„Členské státy v dvoustranných dohodách uvedených v článku 13 zajistí, že třetí země poskytují osobám požívajícím právo Společenství na volný pohyb a státním příslušníkům třetí země, kteří mají zákonné bydliště v pohraniční oblasti dotyčného členského státu, zacházení přinejmenším srovnatelné s tím, které se poskytuje obyvatelům pohraniční oblasti dotyčné třetí země.“

11.

Článek 20 nařízení č. 1931/2006 dále změnil čl. 136 odst. 3 ÚPSD. Uvedený článek 136 v pozměněném znění stanoví:

„1.   Má-li smluvní strana v úmyslu vést se třetím státem jednání o hraničních kontrolách, uvědomí o tom včas ostatní smluvní strany.

2.   Žádná smluvní strana neuzavře bez předchozího souhlasu ostatních smluvních stran dvoustranné či vícestranné dohody se třetími státy o zjednodušení nebo zrušení hraničních kontrol, s výhradou práva členských států Evropských společenství uzavírat takové dohody společně.

3.   Odstavec 2 se nepoužije na dvoustranné dohody o malém pohraničním styku podle článku 13 nařízení [č. 1931/2006].“

12.

Článek 40 odst. 1 zákona č. II z roku 2007 o vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí (2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról ( 10 )) stanoví:

„Správa kontroly hranic odepře na základě ustanovení Schengenského hraničního kodexu vstup na území státu státním příslušníkům třetích zemí, kteří mají v úmyslu pobývat na tomto území po dobu, která nepřekročí tři měsíce, a po posouzení jejich zájmů rozhodne o jejich návratu […]“

13.

Oskar Shomodi ( 11 ) je ukrajinským státním příslušníkem, který je držitelem platného povolení pro malý pohraniční styk vydaného podle nařízení č. 1931/2006, který přišel dne 2. února 2010 na silniční hraniční přechod Záhony (Maďarsko) s cílem vstoupit do pohraniční oblasti maďarského území definované podle uvedeného nařízení.

14.

Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (krajské policejní ředitelství Szabolcs-Szatmár-Bereg, oddělení pohraniční policie v Záhony) ( 12 ) však odmítlo jeho vstup na maďarské území v rámci malého pohraničního styku na základě § 40 odst. 1 zákona č. II z roku 2007. Konstatovalo totiž, když nahlédlo do údajů ze systému vstupů a opuštění území, že žalovaný v původním řízení strávil při sečtení opakovaných vstupů během období ode dne 3. září 2009 do 2. února 2010 105 dní na maďarském území, a překročil tak povolenou hranici 93 dnů.

15.

Generální ukrajinský konzul v Nyíregyháza (Maďarsko) spolu s žalovaným v původním řízení podali proti rozhodnutí opravný prostředek k Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság (župní soud v Szabolcs-Szatmár-Bereg, Maďarsko), přičemž tvrdili, že rozhodnutí porušuje čl. 1 odst. 5 dvoustranné dohody uzavřené Maďarskem.

16.

Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság (župní soud) žalobě vyhověl, když měl za to, že čl. 1 odst. 5 dvoustranné dohody uzavřené Maďarskem je nutno vykládat ve světle unijního práva tak, že držitel povolení pro malý pohraniční styk je oprávněn k neomezenému počtu vstupů na maďarské území a dále k nepřerušenému pobytu v délce nejvýše tří měsíců během období šesti měsíců. Určil, že držitel povolení pro malý pohraniční styk má k dispozici neomezený počet vstupů a že časové omezení tří měsíců se týká pouze nepřerušeného pobytu. Rozhodl rovněž, že Schengenský hraniční kodex ani ustanovení zákona č. II z roku 2007 se v rámci malého pohraničního styku neuplatní.

17.

Žalobkyně v původním řízení podala proti tomuto rozsudku Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság kasační opravný prostředek k Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Nejvyšší soud Maďarské republiky), ve kterém uvádí, že výklad čl. 1 odst. 5 dvoustranné dohody uzavřené Maďarskem provedený prvně uvedeným soudem je v rozporu s čl. 20 odst. 1 ÚPSD, s bodem 3 odůvodnění Schengenského hraničního kodexu, jakož i s čl. 2 písm. a) a článkem 5 nařízení č. 1931/2006. Uvádí, že pojmu „nepřerušený pobyt“ uvedenému v tomto ustanovení dvoustranné dohody uzavřené Maďarskem je nutno rozumět v tom smyslu, že povolení pro malý pohraniční styk je platné po maximální dobu tří měsíců, z nichž každý čítá třicet jeden den, tedy celkem 93 dnů během období šesti měsíců následujících po dni prvního vstupu.

18.

Za těchto okolností se Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Nejvyšší soud Maďarské republiky) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

19.

Písemná vyjádření předložil žalovaný v původním řízení, Maďarsko, Polská republika, Rumunsko, Slovenská republika a Komise.

20.

Žalobce v původním řízení, Maďarsko, Rumunsko a Komise rovněž podali ústní vyjádření při jednání konaném dne 14. června 2012.

21.

Úvodem je třeba upřesnit, že s ohledem na skutečnosti v původním řízení, jakož i právní rámec tohoto řízení, a zejména relevantní ustanovení dvoustranné dohody uzavřené Maďarskem, musí být věnována pozornost především problému, který vznáší čtvrtá předběžná otázka předkládajícího soudu.

22.

Ze spisu totiž především vyplývá, že žalovanému v původním řízení byl odmítnut vstup na maďarské území, protože součet doby pobytů, které uskutečnil, přesáhl tři měsíce v průběhu doby šesti měsíců. Sporné rozhodnutí bylo konkrétně odůvodněno pouze celkovým součtem dob pobytu dotčené osoby v Maďarsku a bylo založeno na ustanoveních čl. 40 odst. 1 zákona č. II z roku 2007, které odkazují pouze na Schengenský hraniční kodex.

23.

Čtvrtá otázka předkládajícího soudu se přitom týká, v přímé souvislosti se skutečnostmi v původním řízení, slučitelnosti režimu plynoucího z dvoustranné dohody uzavřené Maďarskem s článkem 5 nařízení č. 1931/2006. Článek 1 odst. 5 uvedené dohody totiž umožňuje „opakování vstupu a nepřerušený pobyt v uvedené oblasti v délce nejvýše tří měsíců“, v souladu s článkem 5 nařízení č. 1931/2006, ale pouze s implicitním odkazem na článek 20 ÚPSD nebo na článek 5 Schengenského hraničního kodexu, „během období šesti měsíců do pohraniční oblasti druhé smluvní strany“, na kterou se uvedená dohoda vztahuje. Totéž ustanovení dále umožňuje, podle hypotézy zastávané předkládajícím soudem, sečíst délku opakovaných vstupů osoby do Maďarska za účelem výpočtu maximální délky pobytu tří měsíců během období šesti měsíců.

24.

Tři první otázky předkládajícího soudu jsou oproti tomu založeny na hypotetickém základě. Tyto otázky totiž uvádějí hypotézu osoby, která užívá své povolení pro malý pohraniční styk určitým způsobem k tomu, aby legálně optimalizovala svou dobu přítomnosti na území členského státu tak, že zde pobývá nepřerušeně po dobu nejvýše tří měsíců stanovenou v článku 5 nařízení č. 1931/2006, a poté přejde hranice, v daném případě během téhož dne, aby znovu získala nárok na pobyt v délce tří měsíců, a tak obchází účel režimu malého pohraničního styku.

25.

Pátá otázka, která svým způsobem doplňuje čtvrtou otázku, se týká způsobu výpočtu délky pobytu, která vyplývá z jednoho nebo více přemístění v období kratším než 24 hodin.

26.

Záporná odpověď na čtvrtou otázku znamená, že nebude nezbytné odpovědět na pátou otázku. Jelikož první tři otázky vykreslují situaci jako zneužití práva, když hovoří o přeshraničních vstupech a výstupech, které mohou zakrývat utajovaný pobyt a obcházet tak účel režimu malého pohraničního styku, budou z tohoto důvodu přezkoumány v rámci odpovědi na čtvrtou otázku.

27.

Nařízení č. 1931/2006 je zvláštní tím, že přenáší určité aspekty svého provedení na členské státy tak, že je v souladu se svým článkem 13 zmocňuje k uzavírání ( 13 ) dvoustranných dohod slučitelných s pravidly uvedeného nařízení, které mají nahradit dříve existující dohody ( 14 ).

28.

Článek 5 nařízení č. 1931/2006 tak stanoví, že tyto dvoustranné dohody upřesní maximální dovolenou délku každého nepřerušeného pobytu v rámci uvedeného režimu malého pohraničního styku, která nesmí překročit tři měsíce.

29.

Členské státy tak mají v rámci povinnosti, která je jim takto uložena, tedy pokud se stanovuje nejdelší možná doba trvání nepřerušeného pobytu na maximálně tři měsíce, a šíře s výhradou dodržení unijního práva ( 15 ), skutečný prostor pro vyjednávání s dotyčnými třetími zeměmi, aby tak upřesnily zejména časové podmínky výkonu práv plynoucích z režimu malého pohraničního styku.

30.

Praxe zastávaná jednotlivými dotčenými členskými státy a třetími zeměmi svědčí, v míře, v níž ji můžeme posoudit ( 16 ), o této volnosti. Některé z těchto smluv stanoví maximální délku pobytu relativně krátkou ( 17 ), bez dalších podmínek. Jiné stanoví, tak jako dvoustranná dohoda uzavřená Maďarskem, nejdelší povolenou délku nepřerušeného pobytu, ale za určitou dobu, jak tomu je v případě dohod uzavřených Polskou republikou s Ukrajinou ( 18 ) a Běloruskou republikou ( 19 ), nebo dohody uzavřené Slovenskou republikou s Ukrajinou ( 20 ). Dohoda uzavřená Rumunskem s Moldavskou republikou se v ustanovení definujícím malý pohraniční styk omezuje na stanovení maximální délky nepřerušeného pobytu na tři měsíce ( 21 ).

31.

Je však třeba rovněž zdůraznit, že podle článku 13 nařízení č. 1931/2006 dochází k uzavření nebo zachování v platnosti těchto dvoustranných dohod na základě „povolení“ Unie a pod předběžnou kontrolou jejich slučitelnosti s uvedeným nařízením, kterou provádí Komise před jejich uzavřením nebo změnou. Z toho plyne, že i když je pravda, že členské státy mají v rámci pravidel stanovených nařízením č. 1931/2006 skutečnou volnost stanovit společnou dohodou s třetí zemí přesné podmínky provádění uvedeného nařízení, musí rovněž příslušné vnitrostátní orgány a soudy přijatá ustanovení vykládat a uplatňovat ve světle znění a účelu uvedeného nařízení a v souladu se všemi ustanoveními unijního práva.

32.

Článek 1 odst. 5 dvoustranné dohody uzavřené Maďarskem splňuje požadavky stanovené článkem 5 nařízení č. 1931/2006, avšak jeho znění není zcela jednoznačné.

33.

Toto ustanovení totiž stanoví, že vydáním povolení pro malý pohraniční styk podle článku 2 dohody „vzniká nárok držitele povolení na opakování vstupu do pohraniční oblasti druhé smluvní strany a na nepřerušený pobyt v uvedené oblasti v délce nejvýše tří měsíců během období šesti měsíců“. Stanoví tak jasně délku nepřerušeného pobytu povoleného v rámci malého pohraničního styku na nejvýše tři měsíce, a zároveň omezuje tyto možnosti nepřerušeného pobytu „během období šesti měsíců“.

34.

Takto formulované ustanovení však může být, jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, předmětem rozdílných výkladů ze strany maďarských orgánů a soudů.

35.

Podle prvního přístupu, který zastává Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság, žalovaný v původním řízení a ukrajinský generální konzul v Maďarsku, umožňuje čl. 1 odst. 5 dvoustranné dohody uzavřené Maďarskem opakované vstupy, a kromě toho nepřerušený pobyt v délce nejvýše tří měsíců během období šesti měsíců.

36.

Podle druhého přístupu, který hájí příslušné maďarské orgány, musí být toto ustanovení vykládáno a uplatňováno tak, že maximální délka tří měsíců za období šesti měsíců může být vypočítána sečtením délky případných opakovaných pobytů osoby, bez ohledu na délku těchto pobytů.

37.

Dvoustranná dohoda uzavřená Maďarskem je tak podle tohoto druhého přístupu založena na myšlence, že článek 5 nařízení č. 1931/2006, vykládaný ve spojení s článkem 20 ÚPSD nebo článkem 5 Schengenského hraničního kodexu, upravuje režim „časového úvěru“, a každá jednotka pobytu je zúčtována pro účely výpočtu povolené maximální délky tří měsíců během období šesti měsíců. Držitelé povolení pro malý pohraniční styk tak mají během období šesti měsíců nárok na pobyt v celkové délce tří měsíců, který může být volně rozvržen, a to i tak, že bude využit v jediném nepřerušeném celku, přičemž se upřesňuje, že by jakákoliv možnost překročit hranice v režimu malého pohraničního styku v následujícím období tří měsíců byla vyloučena. V důsledku toho by obyvatel pohraniční oblasti, který by pobýval nepřerušeně po dobu tří měsíců v pohraniční oblasti členského státu od samého počátku období šesti měsíců, a který by se vrátil do své třetí země po ukončení této doby, nemohl již znovu překročit hranici po následující tři měsíce.

38.

Článek 1 odst. 5 dvoustranné dohody uzavřené Maďarskem „formálně“ odpovídá požadavku článku 5 nařízení č. 1931/2006, když stanoví maximální délku povoleného nepřerušeného pobytu na tři měsíce. Toto ustanovení tedy nelze považovat za samo o sobě neslučitelné s relevantními ustanoveními nařízení č. 1931/2006, a může být dokonce považováno za doslova shodné s těmito ustanoveními ( 22 ). Problémem je, že tento gramatický výklad nepostačuje.

39.

Pouhé konstatování dodržení znění nařízení č. 1931/2006 neumožňuje dojít k závěru, že článek 5 tohoto nařízení připouští výklad, podle kterého režim zavedený čl. 1 odst. 5 dvoustranné dohody uzavřené Maďarskem, tak jak je vykládán a uplatňován příslušnými maďarskými orgány, je zcela slučitelný s unijním právem, bez ohledu na ustanovení článku 20 ÚPSD a článku 5 Schengenského hraničního řádu.

40.

Je totiž třeba především přezkoumat, zda dodatečný požadavek, spočívající v omezení možnosti nepřerušeného pobytu na tři měsíce „během období šesti měsíců“ ( 23 ), připojený k metodě výpočtu maximální délky pobytu tří měsíců během období šesti měsíců, s přičtením doby trvání všech opakovaných pobytů uskutečněných v pohraniční oblasti, jsou plně slučitelné se zněním a účelem nařízení č. 1931/2006 a šíře se všemi ustanoveními unijního práva, zejména práva primárního.

41.

Body odůvodnění nařízení č. 1931/2006 poskytují informace o důvodech a cílech režimu malého pohraničního styku, který zavádějí ( 24 ). Uvádějí, že tato zvláštní právní úprava byla přijata zejména proto, aby pozemní hranice Unie s jejími sousedy nepředstavovaly „překážku pro obchod, sociální a kulturní výměnu [jakož i ] regionální spolupráci“ ( 25 ). Článek 3 odst. 3 nařízení č. 1931/2006, který definuje „malý pohraniční styk“, uvádí rovněž důvody sociální a kulturní, ale také „důvody opodstatněných hospodářských zájmů nebo rodinných vazeb“ ( 26 ).

42.

Z tohoto pohledu je předmětem režimu malého pohraničního styku upraveného nařízením č. 1931/2006 v zásadě zajistit rovnováhu mezi snahou usnadnit překračování vnějších pozemních hranic Unie „obyvatelům pohraničních oblastí, pokud cestují v dobré víře a mají k [jejich] častému překračování oprávněné důvody“, a „potřebou zabránit nedovolenému přistěhovalectví a případným hrozbám pro bezpečnost vznikajícím v důsledku trestné činnosti“ ( 27 ).

43.

Ve velmi obecných pojmech je tak zavedení „efektivního a vstřícného systému malého pohraničního styku“ ( 28 ) uvažováno zároveň jako „zásadní část celé politiky regionálního rozvoje“ ( 29 ) a nepostradatelná součást efektivnosti souboru opatření pro kontrolu vnějších hranic zavedeného Unií zároveň s odstraněním vnitřních hranic v rámci vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva ( 30 ).

44.

Ratio legis nařízení č. 1931/2006 musí být nalézáno, jeho ustanovení vykládána a jeho provádění posuzováno s ohledem na historický, kulturní, hospodářský a sociální kontext režimu, jehož je součástí.

45.

V této souvislosti může být užitečné připomenout, že region, ve kterém došlo ke sporu v původním řízení, byl v průběhu 20. století dějištěm pohnutých událostí, při kterých došlo k opakovaným změnám hranic ( 31 ).

46.

V tomto kontextu nařízení č. 1931/2006 zavádí „povolení pro malý pohraniční styk“ ( 32 ), jeho hlavní podmínky a způsob vydání ( 33 ), jakož i podmínky platnosti ( 34 ), a definuje podmínky vstupu a výstupu držitelů uvedeného povolení z území členských států, a zároveň povoluje členským státům zachovat v platnosti nebo uzavřít se sousedními třetími zeměmi dvoustranné dohody nezbytné pro provedení takto zavedeného režimu.

47.

V této souvislosti je nutno zejména zdůraznit skutečnost, že článek 5 nařízení č. 1931/2006 ani žádné jiné ustanovení tohoto nařízení nestanoví, že celková délka pobytu osob, které využívají režimu malého pohraničního styku, musí být omezena na maximální délku nepřerušeného pobytu vypočítanou za období šesti měsíců ( 35 ).

48.

Dále je nutno uvést, že režim malého pohraničního styku se vyznačuje v zásadě omezením oblasti působnosti jak ratione personae ( 36 ) tak ratione loci ( 37 ), pod trestem sankcí ( 38 ), a dále svým účelem, kterým je umožnit příslušným osobám překračovat „často“ ( 39 ) a „pravidelně“ ( 40 ) vnější hranici, pokud k tomu mají legitimní důvody.

49.

Je nicméně nutno konstatovat, že nařízení č. 1931/2006 poskytuje pouze málo upřesnění této časté a pravidelné povahy překračování hranic. Je tedy úkolem Soudního dvora, aby v této záležitosti v rozsahu, ve kterém je to nezbytné, rozhodl, při zohlednění oprávněných důvodů, které odůvodňují přiznání výhod plynoucích z režimu malého pohraničního styku.

50.

V této souvislosti je přitom třeba konstatovat, že čl. 9 písm. b) nařízení č. 1931/2006 podřizuje vydání povolení pro malý pohraniční styk podmínce, že žadatel předloží doklady prokazující kromě toho, že je obyvatelem pohraniční oblasti, také to, že „má oprávněné důvody k častému překračování vnější pozemní hranice v rámci režimu malého pohraničního styku“, přičemž uvedené nařízení uvádí rovněž velmi málo k povaze oprávněných důvodů, které mohou být přijaty ( 41 ).

51.

Druhý bod odůvodnění nařízení č. 1931/2006 pouze zmiňuje, jak již bylo zdůrazněno, „obchod, sociální a kulturní výměnu“ a čl. 3 bod 3 definuje „malý pohraniční styk“ jako „pravidelné překračování vnější pozemní hranice obyvateli pohraniční oblasti za účelem pobytu v pohraniční oblasti, například z důvodu sociálních, kulturních nebo rodinných vazeb“ nebo z důvodů „opodstatněných hospodářských zájmů“, přičemž v posledně uvedeném případě se nicméně upřesňuje, že podle čl. 2 písm. b) nařízení č. 1931/2006 nejsou uvedeným nařízením dotčena ustanovení unijního práva ani vnitrostátního práva použitelná na státní příslušníky třetích zemí, která se týkají přístupu k hospodářské činnosti a jejího výkonu ( 42 ).

52.

Z výše uvedených úvah tak vyplývá, že ratio legis právní úpravy malého pohraničního styku je umožnit dotčeným obyvatelům pohraniční oblasti překračovat vnější pozemní hranice Unie snadno, tedy bez nadměrné administrativní zátěže ( 43 ), často ( 44 ), ale rovněž pravidelně ( 45 ), z oprávněných důvodů hospodářské, sociální, kulturní nebo rodinné povahy, přičemž se však upřesňuje, že tato svoboda nemůže být pod trestem sankcí zkreslována, zbavena svého účelu, nebo podvodně či zneužívajícím způsobem využita ( 46 ).

53.

Příslušné vnitrostátní orgány musí posoudit tyto oprávněné důvody při vydávání povolení pro malý pohraniční styk ( 47 ), přičemž musí vzít v úvahu historický, kulturní, hospodářský a sociální kontext, ve kterém byla každá dvoustranná dohoda o malém pohraničním styku dotčenými členskými státy a třetími zeměmi vyjednávána a uzavřena. Tytéž oprávněné důvody musí rovněž vzít v úvahu, když vykonávají pravomoc kontroly vstupů a výstupů, kterou jim přiznává článek 6 nařízení č. 1931/2006 za účelem zajištění dodržování podmínek stanovených v článku 4 tohoto nařízení nebo pravomoc ukládat sankce za zneužití, kterou jim přiznává článek 17 uvedeného nařízení.

54.

Podstatou tvrzení příslušných maďarských orgánů však je, že režim malého pohraničního styku je součástí obecnějšího rámce režimu zavedeného ÚPSD a Schengenským hraničním kodexem a že ustanovení nařízení č. 1931/2006 musí být vykládána ve světle těchto předpisů. Tyto dva režimy přitom nevznikly ze stejného podnětu.

55.

Z ustanovení čl. 1 odst. 5 dvoustranné dohody uzavřené Maďarskem vyplývá, že oba dotčené státy implicitně, ale jasně splnily požadavek stanovený článkem 5 nařízení č. 1931/2006 odkazem na režim použitelný na krátkodobý pobyt státních příslušníků třetích zemí, jak je upraven články 5 a 20 ÚPSD, článkem 5 Schengenského hraničního kodexu a článkem 2 vízového kodexu.

56.

Článek 20 ÚPSD stanoví volný pohyb státních příslušníků třetích zemí, kteří nepodléhají vízové povinnosti v Schengenském prostoru po maximální dobu tří měsíců během období šestí měsíců od prvního vstupu ( 48 ), s výhradou dodržení podmínek uvedených v čl. 5 odst. 1 písm. a) a c) až e) ÚPSD.

57.

Totéž omezení povolené délky pobytu třemi měsíci během období šesti měsíců se nachází v článku 5 Schengenského hraničního kodexu, který stanoví obecné podmínky pro vstup státních příslušníků třetích zemí na území Unie z důvodu krátkodobého pobytu, jakož i v čl. 2 odst. 2 písm. a) vízového kodexu, který definuje pojem vízum ( 49 ).

58.

Na rozdíl od nařízení č. 1931/2006, jehož oblast působnosti ratione loci a ratione personae je striktně omezena, ÚPSD, stejně jako Schengenský hraniční kodex a vízový kodex, se použijí až na výjimky na krátkodobé pobyty všech státních příslušníků třetích zemí na celém území dotčených členských států.

59.

Omezení obecného práva krátkodobého pobytu, použitelného na všechny státní příslušníky třetích zemí, na dobu nepřesahující tři měsíce během období šestí měsíců, se tedy neuplatní na výjimečný režim malého pohraničního styku.

60.

Argument předložený Maďarskem, podle kterého výjimečná povaha nařízení č. 1931/2006 není absolutní a týká se pouze vstupních formalit, takže jeho článek 5 musí být vykládán ve světle ustanovení článku 20 ÚPSD nebo článku 5 Schengenského hraničního kodexu, musí být v této souvislosti odmítnut.

61.

Bod 3 odůvodnění nařízení č. 1931/2006 totiž výslovně uvádí, že režim malého pohraničního styku představuje odchylku od obecných pravidel pro ochranu vnějších hranic členských států Unie, která jsou stanovena Schengenským hraničním kodexem ( 50 ). Článek 35 Schengenského hraničního kodexu ostatně současně upřesňuje, že jím nejsou dotčena unijní pravidla pro malý pohraniční styk a dvoustranné dohody existující v dané oblasti.

62.

Z toho vyplývá, že veškerá ustanovení nařízení č. 1931/2006, jejichž předmětem je stanovit pravidla pro malý pohraniční styk, je nutno považovat za odchylku od režimu krátkodobých pobytů stanoveného Schengenským hraničním kodexem.

63.

Výjimečná povaha nařízení č. 1931/2006 nicméně neznamená, že jeho ustanovení musí být předmětem přísného nebo restriktivního výkladu. Jistě to znamená, jak uvidíme níže, že ustanovení uvedeného nařízení jako lex specialis nemohou být využívána za účelem, který nestanoví, a užívána s cílem obejít pravidla unijního práva a vnitrostátních právních předpisů použitelných zejména na dlouhodobé pobyty ( 51 ) a na přístup k hospodářské činnosti nebo její výkon ( 52 ).

64.

Závěrem, z předcházejících úvah vyplývá, že ustanovení článku 20 CAAS nebo článku 5 Schengenského hraničního řádu nemohou změnit logiku malého pohraničního styku upraveného nařízením č. 1931/2006, kterou je umožnit oprávněným obyvatelům pohraniční oblasti normálně překračovat jak je to jen možné místní hranice, tedy snadno a tak často, jak je to nezbytné, s výjimkou podvodu nebo zneužití.

65.

Vzhledem k výše uvedeným úvahám je hlavní otázkou, která byla předložena Soudními dvoru, zda režim zavedený dvoustrannou dohodou uzavřenou Maďarskem, jak je vykládána nebo uplatňována příslušnými maďarskými orgány, s odkazem na ustanovení článku 20 ÚPSD nebo článku 5 Schengenského hraničního kodexu, je slučitelný, zaprvé s duchem režimu malého pohraničního styku, který jsme právě podrobně přezkoumali, jak je vykládán v souladu s primárním unijním právem ( 53 ), přesněji s relevantními ustanoveními Listiny ( 54 ) nebo popřípadě EÚLP, a zadruhé šíře s veškerým unijním právem ( 55 ), podle čl. 4 odst. 3 SEU ( 56 ).

66.

K tomuto je nutno uvést, že bod 13 odůvodnění nařízení č. 1931/2006 stanoví, že nařízení ctí základní práva a svobody a zachovává zásady uznané zejména v Listině.

67.

Uzavírání takových dvoustranných dohod jako je dohoda dotčená v původním řízení je součástí provádění ( 57 ) režimu malého pohraničního styku, takže uvedené dohody, které musí být v souladu s pravidly nařízení č. 1931/2006, musí být šíře uzavřeny při dodržení primárního práva, zejména Listiny, v souladu s jejím čl. 51 odst. 1, nebo popřípadě ustanovení EÚLP, v souladu s čl. 6 odst. 3 SEU.

68.

Nejprve by bylo možno velmi intuitivním způsobem přistoupit k otázce z pohledu volného pohybu osob.

69.

Je však třeba zdůraznit, s výhradou postavení „osob požívajících právo Společenství na volný pohyb“ nebo obdobná práva ( 58 ) ve smyslu čl. 3 bodu 4 nařízení č. 1931/2006, že čl. 45 odst. 1 Listiny, který stanoví právo každého občana Unie volně se pohybovat a pobývat na území členských států, se neuplatní ratione personæ ve sporu v původním řízení, stejně jako čl. 45 odst. 2 Listiny upravující možnost poskytnout tatáž práva státním příslušníkům třetích zemí oprávněně pobývajícím na území členského státu ( 59 ).

70.

Není třeba se tázat, zda spor v původním řízení jakýmkoliv způsobem spadá do působnosti článku 2 protokolu č. 4 k EÚLP ( 60 ), který zakládá právo na volný pohyb, neboť je jasné že se na něj každopádně s ohledem na logiku režimu malého pohraničního styku vztahují ( 61 ) ustanovení článku 7 Listiny, které zaručuje respektování soukromého a rodinného života, což je ustanovení, které musí být v souladu s čl. 52 odst. 3 Listiny být vykládáno v souladu s ustanoveními článku 8 EÚLP ( 62 ).

71.

Státní příslušníci třetích zemí, na které se nevztahuje definice rodinných příslušníků občana Unie ve smyslu směrnice 2004/38, a kteří tedy nepožívají automaticky práva na vstup a pobyt v hostitelském členském státě, ale na které se vztahuje nařízení č. 1931/2006, musí podle mého názoru mít možnost požívat v rámci jeho uplatňování záruk vyplývajících z práva na soukromý a rodinný život v širokém slova smyslu ( 63 ), stejně jako recipročně obyvatelé pohraniční oblasti s bydlištěm v členských státech.

72.

Nařízení č. 1931/2006 musí být tedy vykládáno, a dotčená ustanovení dvoustranné dohody uzavřené Maďarskem musí být posuzována, ve světle relevantních ustanovení Listiny a EÚLP, jakož i základních zásad unijního práva, a zejména zásady proporcionality.

73.

Čistě mechanické uplatnění pravidla stanoveného čl. 1 odst. 5 dvoustranné dohody uzavřené Maďarskem, tak jak bylo vyloženo podle přístupu obhajovaného příslušnými maďarskými orgány, a které by vedlo k tomu, že držiteli povolení pro malý pohraniční styk, dokládající osobní a rodinné vazby nebo šíře sociální vazby ( 64 ) s občany Unie, kteří bydlí v pohraniční oblasti členského státu, na kterou se vztahuje nařízení č. 1931/2006, je odmítnuto právo vstoupit na území uvedeného členského státu pouze z důvodu skutečnosti, že již nakumuloval tři měsíce přítomnosti na uvedeném území během období šesti měsíců, by znamenalo nepřiměřeně zasáhnout do práva na respektování soukromého a rodinného života.

74.

Jak rozhodl Evropský soud pro lidská práva, i když v odlišném kontextu ( 65 ), článek 8 EÚLP chrání kromě rodinného života stricto sensu právo navazovat a udržovat vazby s blízkými a s vnějším světem a může zahrnovat aspekty sociální identity jedince ( 66 ).

75.

Stejně tak jako se nezávisle na existenci či neexistenci „rodinného života“ vyhoštění přistěhovalce usazeného v členském státě považuje za zásah do jeho práva na respektování soukromého života, může být za takový zásah považováno i odmítnutí vstupu na území členského státu držiteli povolení pro malý pohraniční styk a musí tedy být v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti, tedy odůvodněné naléhavou sociální potřebou, a zejména přiměřené sledovanému legitimnímu cíli ( 67 ).

76.

Je úkolem příslušných vnitrostátních orgánů, aby pod kontrolou vnitrostátních soudů zajišťovaly spravedlivou rovnováhu mezi dotčenými zájmy, v daném případě právem žalovaného v původním řízení na plné užívání jeho povolení pro malý pohraniční styk a nezbytností příslušných orgánů členských států předcházet a postihovat zneužití v souladu s článkem 17 nařízení č. 1931/2006. Z tohoto pohledu jim přísluší přezkoumat případ od případu, zda je povolení k malému pohraničnímu styku držitelem užíváno zneužívajícím nebo podvodným způsobem, a přitom řádně zohlednit oprávněné důvody jím uplatněné v okamžiku vydání uvedeného povolení za účelem jeho získání.

77.

Za těchto podmínek neodpovídá praxe příslušných orgánů členského státu – spočívající v systematickém odmítání práva držitelů povolení pro malý pohraniční styk platně vydaného v souladu s ustanoveními nařízení č. 1931/2006 na vstup na území uvedeného členského státu z toho jediného důvodu, že posledně uvedení během období šesti měsíců uskutečnili více pobytů celkové délky více než tři měsíce, kdy zároveň nejsou zohledněny oprávněné zájmy odůvodňující tyto pobyty a okolnosti, za kterých k nim dochází, ani prokázána existence zneužívajícího nebo podvodného užívání uvedených povolení – i když se řídí ustanoveními dvoustranné dohody provádějící uvedené nařízení, požadavkům vyplývajícím ze zásady proporcionality.

78.

Z toho vyplývá, že nařízení č. 1931/2006 musí být vykládáno v tom smyslu, že brání tomu, aby taková dvoustranná dohoda přijatá podle článku 13 uvedeného nařízení, jako je dvoustranná dohoda uzavřená Maďarskem, nebo její výklad příslušnými vnitrostátními orgány a soudy, vylučovala možnost osoby podléhající uvedenému režimu překročit hranici členského státu za takových okolností, jako jsou okolnosti v původním řízení, pokud není prokázán podvod nebo zneužití.

79.

Na základě těchto důvodů navrhuji Soudnímu dvoru odpovědět na předběžné otázky Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Maďarsko) následovně:

„Článek 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1931/2006 ze dne 20. prosince 2006, kterým se stanoví pravidla pro malý pohraniční styk na vnějších pozemních hranicích členských států a mění Schengenská úmluva, který stanoví maximální délku povoleného nepřerušeného pobytu v režimu malého pohraničního styku na tři měsíce, musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby dvoustranná dohoda přijatá podle článku 13 uvedeného nařízení nebo její výklad vylučovaly možnost osoby oprávněné využívat uvedeného režimu překračovat hranice členského státu:

Prokázat, že povolení pro malý pohraniční styk je užíváno zneužívajícím nebo podvodným způsobem, je úkolem příslušných vnitrostátních orgánů pod kontrolou vnitrostátních soudů.“