1.

Z důvodu nepravdivých údajů v žádosti o unijní zemědělskou podporu snížil vnitrostátní správní orgán zemědělci požadovanou finanční pomoc stanovenou v unijním nařízení. Následně byl zemědělec na základě týchž nepravdivých údajů obžalován před trestním soudem ze subvenčního podvodu. Jádrem projednávaného případu je tudíž otázka, zda má správní řízení trestněprávní povahu s tím důsledkem, že z důvodu zákazu dvojího trestu (zásada ne bis in idem) nemůže být proti příjemci finanční pomoci zahájeno navíc trestní řízení.

2.

Článek 50 Listiny základních práv Evropské unie ( 2 ) stanoví:

„Nikdo nesmí být stíhán nebo potrestán v trestním řízení za čin, za který již byl v Unii osvobozen nebo odsouzen konečným trestním rozsudkem podle zákona.“

3.

Článek 138 odst. 1 nařízení (ES) č. 1973/2004 ( 3 ) zněl v okamžiku podání sporné žádosti o podporu (16. května 2005) a správního rozhodnutí (25. června 2006) ( 4 ) následovně:

„1.   Kromě zásahu vyšší moci nebo mimořádných okolností uvedených v článku 72 nařízení (ES) č. 796/2004 bude v případech, kdy je na základě administrativní nebo místně provedené kontroly zjištěno, že rozdíl mezi nahlášenou rozlohou a skutečnou rozlohou ve smyslu bodu (22) článku 2 nařízení (ES) č. 796/2004 dosahuje více než 3 % a méně než 30 % skutečné oblasti, snížena částka, jež má být za daný rok udělena v rámci programu poskytnutí plateb v jednotném prostoru, a to o dvojnásobek zjištěného rozdílu.

Jestliže rozdíl dosahuje více než 30 % skutečné rozlohy, nebude za daný rok poskytnuta žádná finanční pomoc.

Za předpokladu, že rozdíl přesahuje 50 %, bude farmáři odepřena možnost finanční pomoci, a to až do výše, která odpovídá rozdílu mezi nahlášenou a skutečnou rozlohou. Tato částka bude vykompenzována prostřednictvím finanční pomoci, na kterou má daný farmář nárok na základě žádostí, které předloží během tří kalendářních let následujících po kalendářním roce, ve kterém byl tento rozdíl zjištěn.“

4.

Podle žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podal Ł. Bonda dne 16. května 2005 u krajského orgánu Agentury pro restrukturalizaci a modernizaci zemědělství (dále jen „krajský orgán“) žádost o poskytnutí unijní zemědělské finanční pomoci ( 5 ) na rok 2005. V této žádosti uvedl Ł. Bonda nesprávné údaje o rozloze jím zemědělsky obdělávané plochy a o plodinách pěstovaných na této ploše ( 6 ).

5.

Z důvodu těchto nepravdivých údajů krajský orgán na základě článku 138 nařízení č. 1973/2004 zamítl podle žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplacení finanční pomoci na rok 2005 a kromě toho konstatoval ztrátu nároku na zemědělskou finanční pomoc na tři následující roky.

6.

Dne 14. července 2009 odsoudil Sąd Rejonowy w Goleniowie ( 7 ) Ł. Bonda na základě uvedených nepravdivých údajů v jeho žádosti o finanční pomoc z důvodu spáchání trestného činu subvenčního podvodu podle čl. 297 § 1 polského trestního zákoníku k trestu odnětí svobody v délce osmi měsíců s podmíněným odkladem na dva roky a k peněžitému trestu ve výši odpovídající 80 denním sazbám po 20 zlotých.

7.

Proti tomuto rozsudku podal Ł. Bonda odvolání u Sąd Okręgowy w Szczecinie ( 8 ). Tento soud přijal odvolání a zastavil trestní řízení proti Ł. Bondovi. Vzhledem ke skutečnosti, že Ł. Bondovi byla již za stejné chování uložena podle článku 138 nařízení č. 1973/2004 sankce, je trestní řízení proti němu nepřípustné. Na základě kasační stížnosti podané Prokurator Generalny ( 9 ) projednává nyní řízení Sąd Najwyższy ( 10 ), tj. předkládající soud.

8.

Usnesením ze dne 27. září 2010, došlým Soudnímu dvoru dne 12. října 2010, předložil Sąd Najwyższy Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Jakou právní povahu má sankce podle článku 138 nařízení Komise (ES) č. 1973/2004 ze dne 29. října 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 ohledně režimů podpor stanovených v hlavě IV a IVa tohoto nařízení a ohledně využití půdy vyjmuté pro pěstování surovin (Úř. věst. L 345, s. 1), která spočívá v tom, že farmáři budou v letech, které následují po roce, v němž bylo předloženo nesprávné prohlášení o rozloze plochy tvořící základ pro přímé platby, odepřeny přímé platby?“

9.

V řízení před Soudním dvorem se písemně vyjádřili Ł. Bonda, Rakousko, Polsko, jakož i Evropská komise. Jednání konaného dne 4. října 2011 se zúčastnily Polsko a Komise.

10.

Za účelem poskytnutí užitečné odpovědi předkládajícímu soudu je třeba předběžnou otázku doplnit a upřesnit ( 11 ).

11.

Předkládající soud vznáší svou otázku s ohledem na uplatnění zákazu dvojího trestu podle polského práva. I polská vláda a Komise na jednání uvedly, že referenčním kritériem je polský zákaz dvojího trestu. Dále však prokážu, že se v projednávaném případě uplatní zákaz dvojího trestu podle unijního práva ( 12 ).

12.

Dále vyjádřím pochybnosti o tom, zda by byl při uplatnění vnitrostátního zákazu dvojího trestu vůbec povolán Soudní dvůr, aby se vyjádřil k trestněprávní povaze dotyčných správních sankcí. I otázku jejich trestněprávní povahy by totiž bylo třeba zkoumat na základě vnitrostátního práva. Bylo by možné, avšak o takový případ se v projednávané věci nejedná, že vnitrostátní soud prokáže kritéria, která podle jeho měřítka zkoumání spadají do oblasti působnosti zákazu dvojího trestu, a Soudní dvůr pak posoudí, zda určitá správní sankce podle unijního práva splňuje tato kritéria; přitom by se například mohlo jednat o otázku, zda určitá sankce unijního práva sleduje represivní účel, měl-li být takový účel podle vnitrostátního práva rozhodující pro trestněprávní povahu normy.

13.

Zákaz dvojího trestu, resp. dvojího stíhání (zásada ne bis in idem) je na úrovni Unie uznána za obecnou právní zásadu ( 13 ) a nyní jí podle článku 50 Listiny základních práv přísluší postavení základního práva Unie.

14.

Listina základních práv je podle svého čl. 51 odst. 1 určena „členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie“ ( 14 ). Výklad tohoto ustanovení však není jednoznačný. Nabízí se tak otázka, zda je třeba oblast působnosti Listiny základních práv definovat jinak než oblast působnosti obecných právních zásad vytvořených judikaturou ( 15 ). Podle judikatury platí právní zásady, pokud vnitrostátní opatření spadá do působnosti unijního práva. Zastánci užšího pojetí čl. 51 odst. 1 Listiny především problematizují použití unijních základních práv na opatření členských států omezující základní svobody a na opatření, která neslouží přímo provedení ustanovení směrnice, ale jsou jen zahrnuta v oblasti upravené směrnicí.

15.

Soudní dvůr dosud nezaujal stanovisko k použití Listiny ratione materiae ( 16 ) . Ve dvou usneseních vyložil čl. 51 odst. 1 v tom smyslu, že Listina se použije, pokud skutkový stav obsahuje určitou vazbu na unijní právo ( 17 ). Ve svém rozsudku ve věci Dereci Soudní dvůr konstatoval, že se Listina použije, když skutkový stav spadá do oblasti působnosti unijního práva, a tím převzal svou formulaci k použití obecných právních zásad ( 18 ).

16.

Ani tím není zajisté poskytnuta odpověď na všechny otázky. Projednávaný případ však podle mého názoru spadá dokonce i v případě užšího chápání čl. 51 odst. 1 do oblasti působnosti Listiny.

17.

Správní sankce vydané proti Ł. Bondovi byla uložena přímo při provádění čl. 138 odst. 1 nařízení č. 1973/2004. Druhá sankce, kterou uložil vnitrostátní soud za spáchání trestného činu subvenčního podvodu, se sice zakládá na vnitrostátním trestněprávním ustanovení, ale i toto ustanovení bylo iniciováno unijním právem. Polská trestní norma totiž v konkrétním případě stanoví sankce za porušení ustanovení zemědělského unijního práva. Slouží tudíž provedení primárněprávní povinnosti členských států účinně a přiměřeně sankcionovat porušení finančních zájmů Unie.

18.

Článek 325 odst. 1 SFEU zavazuje členské státy bojovat proti protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Unie opatřeními, která mají odstrašující účinek a jsou účinná. Pokud je to nezbytné k prosazení unijního práva, lze mezi ně zařadit i trestněprávní sankce ( 19 ). Článek 325 odst. 2 SFEU stanoví, že členské státy jsou povinny přijmout k zamezení podvodů ohrožujících finanční zájmy Unie stejná opatření, jaká přijímají k zamezení podvodů ohrožujících jejich vlastní zájmy. Pokud členské státy při plnění této povinnosti sankcionovat porušení práva, vyplývající z unijního práva, jsou podle judikatury Soudního dvora povinny respektovat unijní právo a jeho obecné zásady, mezi něž patří základní unijní práva, jakož i zásada proporcionality ( 20 ).

19.

Pokud tedy pro členské státy může vyplývá z unijního práva povinnost stanovit trestněprávní sankce za ohrožení finančních zájmů Unie v souvislosti se zemědělskou finanční pomocí, musejí v návaznosti na to vyplývat z unijního práva, a zejména ze základních práv Unie i možné hranice této povinnosti. Povinnost vyplývající z unijního práva ukládat trestněprávní sankce za porušení unijního práva může existovat pouze v takovém rozsahu, aby nebyla dotčena základní práva dotyčných osob, zaručená na úrovni Unie. Pouze tak lze ostatně zabezpečit, aby měly povinnosti ochrany finančních zájmů Unie na celém území Unie, vyplývající z unijního práva, jednotné meze.

20.

Pro povinnost dodržování unijních základních práv při sankcionování porušení unijního práva nemůže být podle mého názoru činěn rozdíl mezi tím, zda opatření členského státu bylo vydáno za účelem sankce výslovně k provedení unijního práva, či již existovalo. Jejich účelem je v obou případech prosazení unijního práva. Uplatnění unijních základních práv nemůže konečně záviset na náhodě, zda již trestní norma existovala či zda byla přijata teprve k provedení závazku vyplývajícího z unijního práva.

21.

Použitelnost Listiny základních práv v projednávaném případě není zpochybněna ani Protokolem o uplatňování Listiny základních práv Evropské unie v Polsku a ve Spojeném království ( 21 ). Tento protokol byl připojen ke Smlouvám Lisabonskou smlouvou. Podle článku 51 SEU je nedílnou součástí smluv a má tytéž právní účinky.

22.

Článek 1 odst. 1 tohoto protokolu stanoví, že Listina nerozšiřuje možnost Soudního dvora ani jakéhokoliv soudu Polska či Spojeného království shledat, že právní a správní předpisy, zvyklosti nebo postupy Polska či Spojeného království nejsou v souladu se základními právy, svobodami nebo zásadami, které Listina potvrzuje.

23.

Toto ustanovení se nevyznačuje jasností. Protokol č. 30 v každém případě nepředstavuje vynětí Spojeného království a Polské republiky z Listiny základních práv ( 22 ). Osmý a devátý bod odůvodnění preambule protokolu naopak hovoří ve prospěch argumentu, že protokol pro obě uvedené země neobsahuje výjimku z Listiny, ale má pouze vysvětlující povahu a má sloužit jako výkladová pomůcka ( 23 ). Článek 51 odst. 2 samotné Listiny konstatuje, že Listina nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii ani nemění pravomoc a úkoly stanovené ve Smlouvách. Vzhledem k tomu, že zákaz dvojího trestu upravený v článku 50 Listiny byl již dříve uznán jako obecná zásada unijního práva a že i tento článek by se podle dosavadní judikatury použil na projednávaný případ a že i při užším chápání článku 51 Listiny, jak bylo uvedeno výše, je dána její oblast působnosti, nelze hovořit o rozšíření pravomoci Soudního dvora ve smyslu protokolu.

24.

Otázka, zda sankce podle článku 138 nařízení 1973/2004 brání následnému trestnímu stíhání z důvodu subvenčního podvodu, se tudíž rozhodne na základě zásady unijního práva ne bis in idem. Předběžnou otázku je třeba příslušným způsobem přeformulovat.

25.

Sąd Najwyższy ve své otázce nepoukazoval na konkrétní odstavec článku 138 nařízení č. 1973/2004. Na rozdíl od prvního odstavce upravuje druhý odstavec zvláštní případ úmyslného uvedení nepravdivého údaje. Polská republika však ve svém písemném vyjádření jednoznačně upřesnila, že vedoucí krajského orgánu opíral svoje rozhodnutí o první odstavec článku 138 nařízení č. 1973/2004. Předmětem výkladu je tudíž čl. 138 odst. 1 nařízení.

26.

Kromě toho předkládající soud ve své otázce nezmiňuje, že Ł. Bonda, nehledě na snížení podle čl. 138 odst. 1 třetího pododstavce za roky 2006 až 2008, ztratil podle čl. 138 odst. 1 druhého pododstavce i nárok na finanční pomoc na rok 2005, tj. na rok, v němž podal nepravdivou žádost. Za účelem poskytnutí užitečné odpovědi předkládajícímu soudu by mělo posouzení povahy sankce stanovené v čl. 138 odst. 1 zahrnout opatření, která je třeba přijmout podle tohoto článku, jako celek. Je tudíž nezbytné zahrnout do hodnocení nejen snížení finanční podpory, které se projevilo v letech 2006 až 2008, ale i vyloučení v roce podání žádosti.

27.

Dále by měla být odpověď na předběžnou otázku vedena více zněním opatření uložených podle čl. 138 odst. 1. Je to nezbytné i z následujícího důvodu.

28.

Současná formulace předběžné otázky totiž sama nastoluje další otázku. Ł. Bondovi totiž byly podle předběžné otázky a údajů v předkládacím usnesení zcela odepřeny platby finanční pomoci ve třech letech následujících po uvedení nepravdivého údaje. V článku 138 odst. 1 třetím pododstavci nařízení se nicméně uvádí, že příjemci finanční pomoci po vyloučení v roce podání žádosti bude odepřena možnost finanční pomoci, a to až do výše, která odpovídá rozdílu mezi nahlášenou a skutečnou rozlohou, a tato částka bude započtena na finanční pomoc na tři následující kalendářní roky.

29.

Ze znění normy jednoznačně nevyplývá, zda se částka rozdílu v následujících letech odečte od finanční pomoci jednou nebo v každém ze tří následujících let (takto předkládací usnesení). Podle mého názoru hovoří zejména anglická a francouzská jazyková verze normy ( 24 ) pro to, že rozdíl se odečte pouze jednou, a nikoli třikrát, avšak že tuto jednorázovou částku lze započíst proti nárokům na finanční podporu za tři roky ( 25 ). Dotazy směřované zúčastněným na jednání vedly k vzájemně si odporujícím výrokům. Vzhledem k tomu, že předkládající soud neučinil otázku chápání článku 138 nařízení předmětem své otázky a vzhledem k tomu, že ani zúčastnění ve svých vyjádřeních nezaujali k této otázce stanovisko, není toto řízení vhodné k definitivnímu objasnění otázky výkladu této normy. Pro další přezkum není konkrétní podoba snížení relevantní ( 26 ).

30.

Komise a Polsko konečně navrhly zahrnout i výklad čl. 51 odst. 2 nařízení (ES) č. 796/2004 ( 27 ) do odpovědi na předběžnou otázku, neboť krajský orgán stanovil správní sankci i na základě tohoto ustanovení. Protože se však otázka v předkládacím usnesení týká pouze článku 138 nařízení č. 1973/2004, omezím se pouze na jeho zkoumání.

31.

Předběžnou otázku je v důsledku toho třeba přeformulovat následovně:

„Představuje uložení sankcí stanovených v čl. 138 odst. 1 nařízení č. 1973/2004, které spočívají v tom, že se farmáři v roce, v němž předložil nepravdivý údaj o rozloze plochy, na které se zakládala jeho žádost o finanční pomoc, nevyplatí finanční pomoc a částka odpovídající rozdílu mezi nahlášenou a skutečnou rozlohou je odečtena od částky finanční pomoci, na kterou má farmář nárok ve třech následujících letech, trestní řízení ve smyslu zásady unijního práva ne bis in idem, jak je zakotvena v článku 50 Listiny základních práv Unie?“

32.

Zásada ne bis in idem ve svém znění kodifikovaném článkem 50 Listiny základních práv stanoví, že nikdo nesmí být stíhán nebo potrestán v trestním řízení za čin, za který již byl v Unii osvobozen nebo odsouzen konečným trestním rozsudkem podle zákona.

33.

Dosud se judikatura zabývala zásadou ne bis in idem jakožto obecnou zásadou unijního práva zejména v oblasti kartelového práva ( 28 ). Kromě toho se Soudní dvůr opakovaně zabýval výkladem této zásady v souvislosti s Úmluvou k provedení Schengenské dohody ( 29 ). Předmětem všech těchto řízení však byl v podstatě aspekt „idem“, tj. otázka, zda může být tentýž skutek opakovaně sankcionován ( 30 ). Jádrem projednávaného případu je oproti tomu otázka, zda nepravdivý údaj uvedený Ł. Bondou je při porušení zásady ne bis in idem stíhán dvakrát v rámci trestního řízení. Jedná se tedy o určení „bis“. K otázce, za jakých podmínek se jedná o trestní řízení, nebo o řízení kvazitrestní povahy vedoucí k použití zásady ne bis in idem, se Soudní dvůr ještě podrobněji nevyjádřil ( 31 ).

34.

Ačkoli se Soudní dvůr ještě nevyjádřil ke kvalifikaci řízení, jakým je řízení podle čl. 138 odst. 1 nařízení č. 1973/2004 jakožto trestněprávní řízení, či kvazitrestní řízení ve smyslu zásady ne bis in idem, zaujal již stanovisko k použitelnosti jiných trestněprávních zásad na srovnatelná řízení.

35.

Již ve svém rozsudku ve věci Německo v. Komise rozhodl Soudní dvůr ve věci žaloby na neplatnost proti ustanovení zemědělského práva, které stanovilo v případě podvodů žadatele úplné vyloučení plnění na rok, že dočasné vyloučení hospodářského subjektu z úpravy finanční pomoci nepředstavuje trestněprávní sankci ( 32 ).

36.

Soudní dvůr se ve věci Käserei Champignon Hofmeister ( 33 ) znovu zabýval otázkou, zda má sankce v zemědělském právu trestněprávní povahu. Předmětem tohoto případu bylo ustanovení, které stanovilo jako sankci při uvedení nesprávných údajů v žádosti o vývozní náhradu peněžitou pokutu. Nabízela se otázka, zda se tato sankce řídí zásadou nulla poena sine culpa. Soudní dvůr na tuto otázku odpověděl záporně s argumentem, že předmětná sankce byla součástí právní úpravy v oblasti vývozních náhrad a nemá trestněprávní povahu ( 34 ).

37.

Soudní dvůr zkoumal trestněprávní povahu sankcí na základě dvou kritérií.

38.

Zaprvé vycházel z druhu vytýkaných porušení práva. Konstatoval, že ustanovení, která byla porušena, byla určena pouze hospodářským subjektům, které se svobodně rozhodly využít úpravy finanční pomoci v oblasti zemědělství. V takovém případě nemá řízení trestněprávní povahu ( 35 ).

39.

Kromě toho zkoumal cíl uložené sankce. Při tomto zkoumání zdůraznil, že předběžné vyloučení z úpravy finanční pomoci slouží k boji proti četným nesrovnalostem, které se objevují v rámci zemědělských podpor a které mohou tím, že značně zatěžují rozpočet Unie, ohrožovat opatření, která orgány Unie v této oblasti přijaly za účelem stabilizace trhů, podpory životní úrovně zemědělců a zajištění dodávek spotřebitelům za přiměřené ceny ( 36 ). Vzhledem k tomu, že finanční pomoc lze v rámci unijních předpisů týkajících se finanční pomoci poskytnout pouze tehdy, jestliže její příjemce předloží všechny záruky poctivosti a spolehlivosti, představuje sankce uložená při nesplnění těchto požadavků pro správní orgány specifické vodítko, které je součástí režimu finanční pomoci a slouží k zabezpečení řádné správy veřejných prostředků Unie.

40.

Tato kritéria Soudního dvora musí platit stejně tak i pro posouzení trestněprávní povahy řízení s ohledem na trestněprávní zásadu ne bis in idem. V projednávaném případě by tudíž nemělo vyloučení pro běžný rok podle čl. 138 odst. 1 druhého pododstavce nařízení ani jeho snížení ve třech následujících letech podle čl. 138 odst. 1 třetího pododstavce nařízení trestněprávní povahu. Zásada ne bis in idem by se v důsledku toho neuplatnila. Stejně jako sankce, která byla základem věci Käserei Champignon Hofmeister, jsou totiž předpisy týkající se finanční pomoci, které byly v projednávaném případě porušeny, určeny jen těm hospodářským subjektům, které se dobrovolně rozhodly využít úpravy finanční pomoci. Kromě toho představují i dotyčné sankce podle čl. 138 odst. 1 nařízení, které jsou součástí uzavřeného systému režimu finanční pomoci a slouží k zabezpečení řádné správy veřejných prostředků Unie, specifické vodítko pro správní orgány.

41.

Jako dílčí závěr je tudíž třeba konstatovat, že dosavadní judikatura Soudního dvora k trestněprávní povaze srovnatelných správních sankcí v oblasti zemědělského práva hovoří proti trestněprávní povaze sankcí stanovených v čl. 138 odst. 1 nařízení č. 1973/2004.

42.

Dále budu zkoumat, zda z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) k souběžnému ustanovení ne bis in idem v EÚLP ( 37 ) vyplývají jiná kritéria, která je třeba zohlednit při posouzení trestněprávní povahy, a zda tato kritéria vedou ke kvalifikaci takových sankcí, jako je sankce v projednávaném případě, odlišné od kvalifikace dosavadní judikaturou Soudního dvora.

43.

Při výkladu unijní zásady ne bis in idem je třeba přihlédnout k judikatuře ESLP ( 38 ). Vyplývá to ze zásady homogenity ( 39 ), podle které je třeba dát právům Listiny tentýž smysl a dosah, jaký je přiznán relevantním ustanovením EÚLP v jejich výkladu judikaturou ESLP ( 40 ).

44.

Zákaz dvojího trestu v unijním právu se opírá o čl. 4 odst. 1 protokolu č. 7 k EÚLP, ačkoli tento protokol nebyl dosud ratifikován všemi členskými státy Unie ( 41 ). Tuto blízkost EÚLP nenaznačují jen vysvětlení k článku 50 Listiny základních práv, ale i dosavadní judikatura Soudního dvora k obecné unijní právní zásadě ne bis in idem ( 42 ) .

45.

ESLP vykládá pojem „trestněprávní řízení“ v čl. 4 odst. 1 protokolu č. 7 ve světle obecných zásad, které rozvinul pro odpovídající pojmy „trestní obvinění“ a „trest“ v článcích 6 a 7 EÚLP ( 43 ).

46.

V rámci článku 6 uplatňuje ESLP tři „kritéria Engel“, pojmenovaná podle rozsudku, v němž je poprvé formuloval ( 44 ).

47.

První kritérium Engel se týká přiřazení ustanovení k trestnímu právu podle vnitrostátního práva. To však ESLP nepovažuje za rozhodující, ale pouze za východisko zkoumání ( 45 ).

48.

V rámci druhého kritéria Engel zkoumá ESLP nejprve okruh adresátů úpravy, která sankcionuje určité porušení práva. Pokud úprava směřuje vůči veřejnosti a nikoli – jak je tomu například v disciplinárním právu – skupině, která má určitý status, hovoří to pro trestněprávní povahu sankce ( 46 ). Vedle toho vychází ESLP z cíle sankce ukládané v trestněprávním ustanovení. O trestněprávní povahu se nejedná, pokud je účelem sankce pouze náhrada majetkové újmy ( 47 ). Pokud je jejím cílem naopak represe a prevence, jedná se o trestněprávní sankci ( 48 ). Kromě toho bere ESLP ve své novější judikatuře ohled na to, zda slouží sankcionování protiprávního jednání ochraně právních zájmů, která je obvykle zajišťována trestněprávními normami ( 49 ). Tyto prvky je třeba hodnotit jako celek ( 50 ).

49.

Třetí kritérium Engel se týká způsobu a závažnosti hrozícího trestu ( 51 ). U trestů odnětí svobody platí obecně domněnka trestněprávní povahy sankce, která může být vyvrácena jen ve výjimečných případech ( 52 ). Rovněž peněžité pokuty, při jejichž nezaplacení hrozí náhradní trest odnětí svobody ( 53 ) nebo jejichž důsledkem je zápis do rejstříků trestů, zpravidla hovoří pro existenci trestního řízení ( 54 ).

50.

Své druhé a třetí kritérium chápe ESLP alternativně. Pokud však nevede oddělené zohlednění obou kritérií k jasnému výsledku, posuzuje je rovněž kumulativně ( 55 ).

51.

První kritérium Engel se v projednávaném případě týká autonomní unijní kvalifikace řízení podle čl. 138 odst. 1 nařízení č. 1973/2004, tak jak ji provedl Soudní dvůr v rozsudku Käserei Champignon Hofmeister bez výslovného zkoumání kritéria Engel.

52.

ESLP v podstatě v rámci druhého kritéria Engel zkoumá tytéž prvky, které použil i Soudní dvůr v rozsudku Käserei Champignon Hofmeister.

53.

Sankce stanovené v čl. 138 odst. 1 nařízení nejsou určeny veřejnosti, ale mají zabezpečit, že členové specifické skupiny, tj. příjemci dotyčných zemědělských podpor, dodrží pravidla jim určená ( 56 ). Soudní dvůr tak i ve svém rozsudku Käserei Champignon Hofmeister zdůraznil, že se ustanovení, která byla porušena, vztahují pouze na hospodářské subjekty, které se dobrovolně rozhodly využít úpravy finanční pomoci v oblasti zemědělství ( 57 ).

54.

Nic jiného nevyplývá ani z rozsudku ESLP ve věci Jussila ( 58 ). Zde se jednalo o sankce za nezaplacenou daň z přidané hodnoty. ESLP považoval skutečnost, že dotčená osoba se rozhodla pro registraci k dani z přidané hodnoty, za irelevantní a odpověděl na otázku existence omezeného okruhu adresátů záporně. Podle mého názoru nelze tuto judikaturu přenést na projednávaný případ. Na rozdíl od daně z přidané hodnoty, které podléhá potenciálně každý, je totiž systém zemědělských finančních podpor, jak již Soudní dvůr konstatoval, uzavřeným systémem, v němž musí příjemce splňovat celou řadu podmínek, aby se jej mohl účastnit.

55.

Zvláštní úprava okruhu adresátů tudíž hovoří proti trestněprávní povaze porušení práva, které sankcionuje čl. 138 odst. 1 nařízení č. 1973/2004.

56.

Právní zájem chráněný v projednávaném případě, tj. finanční zájmy Unie, může být chráněn jak trestním právem, tak správním právem; tento prvek druhého kritéria Engel tudíž nijak nenapomáhá charakteristice sankce.

57.

Otázka, jaké účely jsou charakteristické pro trestněprávní sankci, je předmětem dlouhodobé diskuse. Touto diskusí se v tomto stanovisku nebudu zabývat. Budiž řečeno jen toto: moderní nauka o účelu trestů většinou zdůrazňuje sledování dvojího účelu, a to represe a prevence ( 59 ), přičemž v mnohých z těchto smíšených teoriích nebo „teorií sloučení“ nemá represe samostatný význam ( 60 ).

58.

Z judikatury ESLP nicméně usuzuji, že tento soud považuje represivní cíl za konstitutivní prvek trestněprávní sankce. I v tomto ohledu je sice i nadále otázkou, co je třeba rozumět represí. Obvykle se jí rozumí – na rozdíl od restituce, která má obnovit stav trvající před způsobením újmy – způsobení zla, které má vyrovnat spáchané bezpráví ( 61 ). Rovněž generální advokát Jacobs zdůraznil ve svém stanovisku ve věci Německo v. Komise, že účel trestní sankce přesahuje pouhé odstrašení nebo prevenci a zahrnuje vyjádření odsudku ( 62 ).

59.

Tyto sankce neslouží pouze kompenzaci způsobené újmy. Následně je tedy třeba zkoumat její preventivní a represivní povahu.

60.

Jednoznačně žádný trestněprávní cíl nesleduje norma, která žadateli pouze neposkytne částku, o kterou neprávem žádal, avšak přiřkne mu finanční pomoc prokázanou správnými údaji.

61.

Obtížněji se jeví zjištění, zda má sankce represivní povahu s ohledem na snížení v roce podání žádosti stanovené v čl. 138 odst. 1 nařízení (v projednávaném případě podle druhého pododstavce: vyloučení v roce podání žádosti) a v následujících letech.

62.

Při analýze cíle správní sankce v oblasti zemědělství již Soudní dvůr ve svém rozsudku ve věci Käserei Champignon Hofmeister konstatoval, že srovnatelná sankce slouží boji proti četným nesrovnalostem v tomto systému, a tím způsobenému zatížení unijního rozpočtu ( 63 ). Soudní dvůr se přitom opíral i o devátý bod odůvodnění nařízení o ochraně finančních zájmů Evropských společenství ( 64 ), podle kterého tvoří opatření a sankce Společenství stanovené za účelem plnění cílů společné zemědělské politiky nedílnou součást režimu podpor a mají svůj vlastní účel. To poukazuje – jak uvádí i Komise – na čistě preventivní povahu úpravy.

63.

Kontroly k zamezení nesrovnalostem jsou z důvodu kapacit správních orgánů nutně omezeny. Příjemce finanční pomoci, který jednou ve své žádosti uvedl nepravdivé údaje, nabízí nižší záruku spolehlivosti, bezúhonnosti a náležité péče. Nejlepší možná ochrana pro rozpočet by tudíž byla úplné vyloučení takového příjemce ze systému finanční pomoci. Není to myšleno jako potrestání, ale sloužilo by to ochraně rozpočtu před možnými dalšími nepravdivými žádostmi. Lze argumentovat, že správné podání návrhu, každopádně pokud se nejedná o okrajové nesprávnosti v žádosti, je rovněž podmínkou vyplacení finanční pomoci jako například včasné podání žádosti nebo jakákoli jiná podmínka, na kterou je vázáno vyplacení finanční pomoci.

64.

Pokud se však zákonodárce z důvodu následků pro jednotlivého žadatele při dodržení zásady proporcionality rozhodne, že namísto úplného vyloučení z finanční pomoci provede pouze částečné vyloučení ve formě snížení, nic to nemění na povaze sankce. Té se nejedná o následný výslovný nesouhlas s chováním žadatele. I snížením se minimalizuje riziko pro rozpočet, vycházející od nespolehlivého příjemce, s tím důsledkem, že dotyčná ustanovení mají preventivní povahu.

65.

Proti represivní povaze dále hovoří i to, že snížení se uplatní jen tehdy, jestliže žadatel o finanční pomoc podá žádost ve třech následujících letech. Jestliže příjemce v následujících letech žádost nepodá – neboť zavírá nebo převádí svůj podnik nebo nesplňuje ostatní podmínky finanční pomoci – mine se sankce účinkem. Pokud přísluší příjemci finanční pomoci v následujících letech nižší nároky na finanční pomoc a pokud tyto nároky nepostačují k započtení částky snížení, mine se sankce rovněž účinkem. Jednalo-li by se o represi, tedy o vyjádření odsudku a o kompenzaci, byla by sankce uložena nezávisle na jednání příjemce pomoci, v tomto případě podání nové žádosti o finanční pomoc, a částka by rovněž nemohla propadnout.

66.

Tím se sankce v projednávaném případě liší i od zvýšení daňového zatížení, které bylo předmětem judikatury ESLP a jemuž přisoudil trestněprávní povahu, neboť jeho cílem nebylo finanční odškodnění, ale bylo koncipováno jako trest mající předcházet opakování ( 65 ).

67.

Uplatnění druhého kritéria Engel na sankce v projednávaném případě ukazuje, že výsledek výkladu v podstatě odpovídá výsledku, ke kterému dospěl Soudní dvůr ve své dosavadní judikatuře k trestněprávní povaze sankcí v oblasti zemědělství. Druhé kritérium Engel tudíž nepotvrzuje trestněprávní charakter řízení podle čl. 138 odst. 1 nařízení.

68.

Závažnost sankce oproti tomu Soudní dvůr dosud při posuzování srovnatelných sankcí v oblasti zemědělství nezkoumal explicitně ( 66 ). S ohledem na zásadu homogenity s EÚLP ( 67 ) poskytuje tudíž projednávaný případ možnost zahrnout do přezkumu i tento prvek.

69.

Posuzujeme-li druh a závažnost zde uložených sankcí, je nejprve patrné, že nejsou spojeny s náhradním trestem odnětí svobody. Pokud jde o kritérium závažnosti trestu, vychází ESLP z výše abstraktně hrozícího trestu, nikoli z konkrétně uloženého trestu. Při přenesení této premisy na projednávaný případ narazíme především na praktické obtíže. ESLP totiž vychází z norem, které stanoví trestní rámec, a tedy i nejpřísnější možný trest. Protože se sankce v projednávaném případě odvíjí od proměnných kritérií, a sice od rozdílu mezi požadovanou a zjištěnou rozlohou, jež má být předmětem podpory, nelze abstraktní horní hranici trestu zjistit. V této věci se tedy lze řídit nanejvýš výší trestu, již lze v konkrétním případě uložit.

70.

Při pohledu pouze na hospodářské důsledky vyloučení z finanční pomoci nebo snížení finanční pomoci a vycházíme-li z toho, že ESLP chápe druhé a třetí kritérium Engel alternativně, lze dospět k závěru, že snížení finanční pomoci podle čl. 138 odst. 1 nařízení má trestněprávní povahu. Zemědělec se totiž při poskytnutí finanční pomoci nachází v hospodářsky příznivější situaci než při jejím odepření a částky, o něž budou nároky na poskytnutí finanční pomoci v projednávané věci sníženy, nejsou bezvýznamné.

71.

Podle mého názoru však nelze vycházet při posuzování závažnosti hrozící sankce pouze paušálně z toho, zda má opatření výsledně negativní hospodářské důsledky. Naopak je třeba v posouzení zohlednit, zda sankce vůbec zasahuje do chráněných zájmů poškozeného. Pokud tomu tak není, nejedná se o závažnou sankci ve smyslu třetího kritéria Engel. Při tomto posuzování je v této souvislosti nápadné, že sankce nezasahuje do aktuálního majetku dotyčné osoby, jak by tomu bylo u peněžitého trestu. Rovněž nejsou ohrožována oprávněná očekávání. U dotyčného příjemce dochází pouze ke ztrátě výhledu finanční pomoci. Ohledně tohoto výhledu finanční pomoci neexistuje u příjemce finanční pomoci, který vědomě uvedl nepravdivé údaje, ani žádné legitimní očekávání finanční pomoci. Věděl totiž od počátku, že obdrží sníženou finanční pomoc, pokud uvede nesprávné údaje ( 68 ).

72.

Závěrem se nabízí ještě pohled na praktické důsledky, které by vyplývaly z toho, že by se v situaci, jako je situace v projednávaném případě, došlo k uplatnění zásady ne bis in idem. Budiž předesláno, že konkrétní důsledky samozřejmě nesmí určovat výklad zásady ne bis in idem, nicméně není pohled na ně nezajímavý a podtrhuje pochopení pro celý systém zemědělských finančních pomocí. Ukazují, že zákonodárce nevycházel z toho, že srovnatelné správní sankce v oblasti zemědělství jsou bis ve smyslu zásady ne bis in idem.

73.

V tomto ohledu je především zajímavé, že existují nařízení, která výslovně stanoví, že se správní sankce upravené unijním právem použijí, aniž jsou dotčeny dodatečné sankce stanovené na vnitrostátní úrovni ( 69 ).

74.

Také článek 6 nařízení č. 2988/95 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství ( 70 ) nenaznačuje, že zákonodárce vycházel z toho, že střet správních sankcí a vnitrostátních trestních sankcí je třeba posuzovat podle měřítek zásady ne bis in idem. Jeho odstavec 1 totiž stanoví, že řízení o správních sankcích může být pouze pozastaveno, pokud je zahájeno proti jedné a též osobě trestní řízení v členských státech a v zásadě může být obnoveno později ( 71 ). Obnovení je sice v odstavci 3 uvedeno s výhradou obecných právních zásad, avšak kdyby se použila zásada ne bis in idem, nemohlo by být však správní řízení již nikdy obnoveno.

75.

Podle desátého bodu odůvodnění nařízení č. 2988/95 je sice třeba zabránit souběhu peněžních sankcí, nikoli však provedení druhého řízení. Ačkoli je zde rovněž zmíněn pojem „ne bis in idem“, stanoví devátý bod odůvodnění zároveň, že sankce unijního práva mají svůj vlastní účel, který nemá vliv na hodnocení chování dotyčných hospodářských subjektů příslušnými orgány členských států z hlediska trestního práva.

76.

Konečně je třeba vrátit se k úvodem zmíněné povinnosti členských států bojovat proti protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Unie tresty, které jsou účinné, přiměřené a mají odstrašující účinek; k nim patří přinejmenším v nejzávažnějších případech podvodu i trest odnětí svobody ( 72 ). smluvní strany k tomu, aby podvodná jednání k tíži finančních zájmů Unie stíhaly pomocí účinných, přiměřených a odrazujících trestů, které by měly zahrnovat přinejmenším v případech závažných podvodů i tresty odnětí svobody.

77.

Pokud by se v projednávaném případě uplatnila zásada ne bis in idem, bylo by sankcionování trestem odnětí svobody dokonce i případech nejzávažnějších a opakovaných podvodů obecně vyloučeno, neboť správní sankci podle nařízení je třeba uložit imperativně a tato sankce by znemožnila trestní stíhání.

78.

Neuplatnění zásady ne bis in idem však nemůže vést k tomu, že dotyčná osoba bude, co se týče výše vnitrostátní trestní sankce, nepřiměřeně zatížena ( 73 ). Ze zásady proporcionality vyplývá, že při posuzování výše trestní sankce, kterou je třeba uložit, je třeba zohlednit správní sankci ( 74 ). Tento směr naznačuje i výše uvedený desátý bod odůvodnění nařízení č. 2988/95 ( 75 ), podle kterého je třeba zabránit souběhu peněžních sankcí Unie a trestních sankcí jednotlivých států.

79.

Závěrem bych se chtěla věnovat ještě úvahám k dalšímu zkoumání zásady ne bis in idem, které podpůrně zmínily Polská republika a Komise. Obě poukázaly na to, že uplatnění této zásady v projednávaném případě ztroskotává i na absenci podmínky idem, neboť správní sankce podle čl. 138 odst. 1 nařízení č. 1973/2004 a vnitrostátní trest nechrání tentýž právní zájem.

80.

ESLP nicméně ve své judikatuře k zákazu dvojího trestu upravenému v 7. dodatkovém protokolu EÚLP nyní vychází už jen z totožnosti skutkového stavu, a nikoli z totožnosti chráněného právního zájmu ( 76 ). Jak jsem uvedla ve svém stanovisku ve věci Toshiba a další, měl by pojem „idem“ vycházet v rámci unijního zákazu dvojího trestu z judikatury ESLP, podle které je rozhodující totožnost skutkového stavu ( 77 ). Pak by byl právní zájem chráněný čl. 138 odst. 1 nařízení č. 1973/2004 pro přezkum idem irelevantní.

81.

Na základě výše uvedených úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl následovně:

„V případě řízení podle čl. 138 odst. 1 nařízení (ES) č. 1973/2004, které vede k sankci spočívající v tom, že farmáři se v roce, v němž předložil nesprávný údaj o velikosti plochy, na které se zakládala žádost o finanční pomoc, nevyplatí finanční pomoc a že farmář bude vyloučen z poskytnutí finanční pomoci až do výše částky odpovídající rozdílu mezi nahlášenou a skutečnou rozlohou, a že se tato částka započte proti platbám finanční pomoci, na které má nárok v rámci žádostí, které podá v následujících třech letech, se nejedná o trestní řízení ve smyslu unijní zásady ne bis in idem.“