1

V rámci kola rozšíření Evropské unie, které bylo završeno dne 1. května 2004 přistoupením České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky (dále jen „nové členské státy“) k Unii (dále jen „přistoupení“), zahájila Unie s novými členskými státy jednání o řadě otázek rozdělených do vyjednávacích kapitol. Jednání v rámci kapitoly zemědělství se týkala mimo jiné právní situace zásob zemědělských produktů ve volném oběhu přesahujících množství, jež lze považovat za tvořící obvyklý převod zásob (dále jen „přebytečné zásoby“) na území nových členských států ke dni přistoupení.

2

Tato otázka se podle článku 22 aktu o podmínkách přistoupení nových členských států k Evropské unii a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. 2003, L 236, s. 39, dále jen „akt o přistoupení“), řídí bodem 4 přílohy IV aktu o přistoupení (Úř. věst. 2003, L 236, s. 798), podle něhož:

„[…]

2.   Soukromé i veřejné zásoby [zemědělských produktů] ve volném oběhu na území nových členských států ke dni přistoupení přesahující množství, jež lze považovat za tvořící obvyklý převod zásob, musí být odstraněny na náklady nových členských států.

Pojem obvyklého převodu zásob bude vymezen pro každý produkt na základě kritérií a cílů specifických pro každou společnou organizaci trhu.

[…]

4.   Komise provede a uplatňuje úpravu vymezenou výše […]“

3

Dne 4. května 2007 přijala Komise Evropských společenství na základě bodu 4 odst. 4 přílohy IV aktu o přistoupení rozhodnutí 2007/361/ES o stanovení přebytečných zásob zemědělských produktů jiných než cukr a o finančních důsledcích odstranění těchto zásob v souvislosti s přistoupením nových členských států (Úř. věst. L 138, s. 14, dále jen „napadené rozhodnutí“).

4

V bodech 11 a 12 odůvodnění napadeného rozhodnutí Komise uvedla:

„Vzhledem k cíli odstavce 2 kapitoly 4 přílohy IV aktu o přistoupení z roku 2003 by nejvhodnější metodou výpočtu finančních důsledků přebytečných zásob mělo být vyhodnocení nákladů na jejich odstranění v každém dotčeném odvětví. Pokud rok po přistoupení existovaly na produkty vývozní náhrady, je vhodné finanční důsledky stanovit na základě rozdílu mezi úrovní vnitřních a vnějších cen, vyjádřeného v podobě průměrné vývozní náhrady během období dvanácti měsíců bezprostředně po přistoupení.

Pro produkty, na které se nevztahují vývozní náhrady, […] je v zájmu rovnocenného přístupu vhodné za základ považovat rozdíly mezi průměrnými vnitřními a vnějšími cenami. Vzhledem k dočasné povaze finančních důsledků, které vznikly kvůli stanovení přebytečných zásob různých zemědělských produktů v některých nových členských státech, by dotčené členské státy měly do rozpočtu Společenství uhradit odpovídající částky. Je nezbytné stanovit datum, ke kterému je třeba uvedené platby provést.“

5

Výroková část napadeného rozhodnutí zní následovně:

„Článek 1

Množství zemědělských produktů ve volném oběhu v nových členských státech ke dni přistoupení přesahující množství, jež lze považovat za tvořící obvyklý převod zásob k 1. květnu 2004, a částky, jež se účtují novým členským státům v důsledku nákladů na odstranění uvedených množství, jsou stanoveny v příloze.

Článek 2

1.   Částky stanovené v příloze se považují za příjmy do rozpočtu Společenství.

2.   Členské státy mohou uvedené částky stanovené v příloze uhradit do rozpočtu Společenství čtyřmi stejnými splátkami. První splátka musí být uhrazena do posledního dne druhého měsíce následujícího po měsíci, ve kterém je toto rozhodnutí oznámeno dotčeným novým členským státům. Následné splátky musí být uhrazeny do 31. května 2008, 31. května 2009 a 31. května 2010.

Článek 3

Toto rozhodnutí je určeno České republice, Estonské republice, Kyperské republice, Lotyšské republice, Litevské republice, Republice Malta, Polské republice, Republice Slovinsko a Slovenské republice.“

6

Množství a částky ve smyslu článku 1 napadeného rozhodnutí týkající se devíti nových členských států uvedených v článku 3 tohoto rozhodnutí byly stanoveny v příloze tohoto rozhodnutí. Pokud jde o Litevskou republiku, byly stanoveny následovně:

7

Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 13. července 2007 podala Litevská republika na základě článku 230 ES žalobu znějící na zrušení napadeného rozhodnutí.

8

Podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 24. října 2007 a 29. října 2007 požádaly Slovenská republika a Polská republika o vstup do řízení ve věci na podporu návrhových žádání Litevské republiky, což jim bylo povoleno usnesením předsedy prvního senátu Tribunálu ze dne 8. ledna 2008.

9

Dne 29. února 2008 předložila Polská republika spis vedlejšího účastníka a dne 6. března 2008 tak učinila i Slovenská republika. Litevská republika předložila vyjádření k těmto spisům vedlejších účastníků dne 20. června 2008. Komise předložila vyjádření ke spisu Slovenské republiky dne 2. července 2008 a ke spisu Polské republiky dne 23. července 2008.

10

V návaznosti na změnu složení senátů Tribunálu byl soudce zpravodaj přidělen k osmému senátu, kterému byla v důsledku toho přidělena projednávaná věc.

11

Dne 10. března 2011 položil Tribunál účastníkům řízení písemné otázky, kteří této žádosti vyhověli ve stanovené lhůtě.

12

Na základě zprávy soudce zpravodaje Tribunál rozhodl zahájit ústní část řízení.

13

Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 13. dubna 2011.

14

Litevská republika, podporovaná Polskou republikou a Slovenskou republikou, navrhuje, aby Tribunál:

15

Komise navrhuje, aby Tribunál:

16

Argumenty Litevské republiky lze v podstatě rozdělit do sedmi žalobních důvodů, které vycházejí zaprvé z nedostatku pravomoci Komise k přijetí napadeného rozhodnutí a z porušení bodu 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení, zadruhé z použití nesprávného právního základu a překročení lhůty uvedené v článku 41 aktu o přistoupení, zatřetí z porušení zásady právní jistoty, začtvrté z porušení zásady zákazu diskriminace, zapáté z porušení zásad transparentnosti a řádné správy, zašesté z nedostatečného odůvodnění a zasedmé ze zjevně nesprávného posouzení.

17

V rámci svého prvního žalobního důvodu Litevská republika v podstatě tvrdí, že bod 4 odst. 4 přílohy IV aktu o přistoupení, který je právním základem napadeného rozhodnutí, nepřiznává Komisi pravomoc uložit novým členským státům povinnost zaplatit do rozpočtu Společenství částky stanovené tímto rozhodnutím.

18

Jak bylo připomenuto v bodě 2 výše, bod 4 odst. 4 přílohy IV aktu o přistoupení stanoví, že Komise provede a uplatňuje bod 4 odst. 2 přílohy IV uvedeného aktu. Tato ustanovení tedy Komisi pověřují zavedením systému, který má zaručit, že přebytečné zásoby nacházející se na území nových členských států ke dni přistoupení budou odstraněny na náklady těchto členských států.

19

Litevská republika nezpochybňuje pravomoc Komise jednat za účelem provedení bodu 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení jako takovou, avšak má za to, že metoda, kterou k tomu Komise zvolila, je s tímto ustanovením v rozporu.

20

Podle Litevské republiky dotčené ustanovení především zavádí povinnost nových členských států odstranit přebytečné zásoby na vlastní náklady. Prováděcí pravomoci byly Komisi přiznány právě za tímto účelem. Podle názoru Litevské republiky spočívají zejména v pravomoci vymezit pojem „obvyklý převod zásob“, metody výpočtu převáděných zásob a pravidla kontroly jejich odstranění. Finanční částky uvedené v napadeném rozhodnutí přitom podle ní nelze v rámci výkonu těchto pravomocí uložit a tyto částky mají povahu sankce, jelikož nenahrazují újmu způsobenou Společenství nebo jeho hospodářským subjektům. Komise podle Litevské republiky každopádně nepředložila žádný důkaz existence újmy. Sankční povaha je podle ní zjevná zejména u zemědělských produktů, na které se nevztahují vývozní náhrady.

21

Polská republika a Slovenská republika se připojují k argumentům Litevské republiky. Dodávají, že bod 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení ukládá povinnost „fyzického“ odstranění přebytečných zásob.

22

Komise poukazuje na to, že pravidla, podle kterých mají být přebytečné zásoby odstraněny, nejsou v bodě 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení upřesněna. Toto ustanovení je podle ní tedy slučitelné s jakýmkoliv představitelným způsobem odstranění, včetně prosté absorpce přebytečných zásob trhem. Taková absorpce přitom vyvolává určité, ovšem nekvantifikovatelné hospodářské důsledky, které je třeba považovat za náklady na odstranění přebytečných zásob. Bod 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení tedy musí být podle názoru Komise vykládán v tom smyslu, že Komise je povinna vypočíst přiměřeným způsobem tyto náklady a zajistit, aby je nesly nové členské státy prostřednictvím zaplacení finanční částky do rozpočtu Společenství.

23

Je tedy třeba konstatovat, že postoj žalobkyně v projednávané věci se zásadně liší od postoje Komise v otázce, jaké kroky mohla Komise učinit k provedení bodu 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení.

24

Za účelem přezkoumání argumentace účastnic řízení ohledně slučitelnosti napadeného rozhodnutí s bodem 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení je třeba nejprve uvést jednotlivá opatření týkající se přebytečných zásob na území nových členských států ke dni přistoupení přijatá Komisí před přijetím napadeného rozhodnutí.

25

Článek 2 odst. 3 smlouvy mezi Belgickým královstvím, Dánským královstvím, Spolkovou republikou Německo, Řeckou republikou, Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Irskem, Italskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím, Nizozemským královstvím, Rakouskou republikou, Portugalskou republikou, Finskou republikou, Švédským královstvím, Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska (členskými státy Evropské unie) a novými členskými státy o přistoupení nových členských států k Evropské unii (Úř. věst. L 236, s. 17, dále jen „smlouva o přistoupení“), podepsané v Aténách dne 16. dubna 2003, stanoví, že orgány Unie mohou před přistoupením přijmout opatření uvedená mimo jiné v článku 41 a příloze IV aktu o přistoupení. Článek 41 první pododstavec uvedeného aktu stanoví, že Komise může po dobu tří let ode dne přistoupení přijímat přechodná opatření nezbytná k usnadnění přechodu ze stávajícího režimu v nových členských státech na režim vyplývající z uplatňování společné zemědělské politiky (SZP) za podmínek stanovených v tomto aktu, přičemž uplatňování těchto opatření musí být omezeno na toto období.

26

Komise na základě čl. 2 odst. 3 smlouvy o přistoupení a čl. 41 prvního pododstavce aktu o přistoupení přijala dne 10. listopadu 2003 nařízení (ES) č. 1972/2003 o přechodných opatřeních, která mají být přijata, pokud jde o obchod se zemědělskými produkty v důsledku přistoupení nových členských států (Úř. věst. L 293, s. 3; Zvl. vyd. 03/40, s. 474).

27

Z bodu 1 odůvodnění tohoto nařízení vyplývá, že je třeba přijmout přechodná opatření, aby se zabránilo nebezpečí odklonu obchodu ke škodě společné organizace zemědělských trhů, vyplývajícímu z přistoupení. V bodě 3 odůvodnění uvedeného nařízení je uvedeno, že tyto odklony se často týkají produktů, které jsou uměle přemísťovány vzhledem k rozšíření, a které tedy nejsou součástí obvyklých zásob dotyčného státu, ale že přebytečné zásoby mohou rovněž pocházet z národní produkce. Nakonec je v něm uvedeno, že je tedy třeba stanovit odstrašující poplatky za přebytečné zásoby nacházející se v nových členských státech.

28

Článek 4 nařízení č. 1972/2003, naposledy pozměněný nařízením Komise (ES) č. 735/2004 ze dne 20. dubna 2004 (Úř. věst. L 114, s. 13), stanoví systém výběru poplatků za přebytečné zásoby určitých zemědělských produktů ve volném oběhu na území nových členských států ke dni přistoupení. Odstavec 1 tohoto článku stanoví, že aniž je dotčena příloha IV bod 4 aktu o přistoupení a pokud nejsou na vnitrostátní úrovni používány přísnější právní předpisy, nové členské státy vybírají od držitelů takových zásob poplatky. Článek 4 odst. 3 nařízení č. 1972/2003, ve znění pozdějších změn, upravuje výši dotčeného poplatku a stanoví, že výnos z něj se převede do národního rozpočtu dotčeného nového členského státu. Konečně, čl. 4 odst. 5 tohoto nařízení obsahuje seznam, jiný pro každý nový členský stát, zemědělských produktů, na které se poplatek vztahuje.

29

Na základě opatření stanovených nařízením č. 1972/2003 tedy byli držitelé nadměrných zásob několika zemědělských produktů jiných než cukr v nových členských státech informováni o tom, že po přistoupení musí zaplatit poplatek odpovídající objemu jejich přebytečných zásob.

30

I když se opatření stanovená v nařízení č. 1972/2003 nezaměřují přímo na odstranění podle bodu 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení, je, jak uvádí Litevská republika, mezi těmito opatřeními a uvedeným ustanovením spojitost. Uložení dotčeného poplatku totiž zmírňuje povinnost odstranit přebytečné zásoby stanovenou v příloze IV bodě 4 odst. 2 aktu o přistoupení. Existence poplatku mohla odradit subjekty v nových členských státech od vytváření přebytečných zásob, což mělo v zásadě snížit množství, které muselo být nakonec odstraněno po přistoupení. Dále pak mohly zdroje pocházející z poplatku uvedeným členským státům poskytnout dodatečné příjmy a snížit tak skutečné výdaje na splnění jejich povinnosti nést náklady na odstranění přebytečných zásob.

31

Dne 14. ledna 2004 přijala Komise rovněž na základě čl. 2 odst. 3 smlouvy o přistoupení a čl. 41 prvního pododstavce aktu o přistoupení nařízení (ES) č. 60/2004, kterým se stanoví přechodná opatření v odvětví cukru z důvodu přistoupení nových členských států (Úř. věst. L 9, s. 8; Zvl. vyd. 03/42, s. 125).

32

Podle čl. 6 odst. 1 nařízení č. 60/2004, ve znění nařízení Komise (ES) č. 651/2005 ze dne 28. dubna 2005 (Úř. věst. L 108, s. 3), Komise stanoví nejpozději do 31. května 2005 množství cukru v nezměněném stavu nebo ve formě zpracovaných výrobků, isoglukosy a fruktosy, která přesahují množství považované za běžnou zásobu převáděnou do následujícího období, nacházející se na území každého nového členského státu (dále jen „přebytečné množství cukru“) ke dni 1. května 2004. Toto ustanovení stanoví rovněž způsob, jakým Komise musí toto přebytečné množství cukru určit.

33

Článek 6 odst. 2 nařízení č. 60/2004, ve znění pozdějších změn, stanoví, že každý dotyčný nový členský stát zajistí bez intervence Společenství, že bude z trhu odstraněno množství cukru nebo isoglukosy rovnající se jeho přebytečnému množství. Odstranění, a to nejpozději do 30. listopadu 2005, lze provést prostřednictvím vývozu tohoto přebytečného množství bez náhrady ze strany Společenství, jeho použitím v odvětví paliv nebo jeho denaturací.

34

Podle odstavce 3 téhož článku musí mít každý nový členský stát ke dni 1. května 2004 k dispozici systém, který mu umožní zjišťovat přebytečná množství cukru v nezměněném stavu nebo ve formě zpracovaných výrobků, isoglukosy a fruktosy u dotyčných hlavních hospodářských subjektů a který musí použít k tomu, aby tyto subjekty přinutil odstranit z trhu na vlastní náklady množství cukru nebo isoglukosy odpovídající jejich přebytečným zásobám. Tyto hospodářské subjekty musí předložit důkaz o uvedeném odstranění. V opačném případě musí členský stát od těchto subjektů požadovat zaplacení finančního příspěvku odpovídajícího množství, které nebylo odstraněno, jež se převede do jeho státního rozpočtu.

35

Článek 7 odst. 1 nařízení č. 60/2004, ve znění pozdějších změn, stanoví, že nové členské státy musí nejpozději do 31. března 2006 předložit Komisi důkaz o odstranění jejich přebytečného množství cukru. Odstavec 2 téhož článku stanoví, že každý nový členský stát musí zaplatit částku odpovídající části jeho přebytečného množství cukru, u níž nebyl předložen ve stanovené lhůtě důkaz o odstranění. Tato částka se připočte k rozpočtu Společenství a vezme se v úvahu pro výpočet dávek z produkce na hospodářský rok 2004/2005.

36

Dne 31. května 2005 Komise vypočetla přebytečné množství cukru u každého nového členského státu a přijala nařízení (ES) č. 832/2005, kterým se stanoví přebytečné množství cukru, isoglukosy a fruktosy pro nové členské státy (Úř. věst. L 138, s. 3). Článek 1 uvedeného nařízení stanovil množství cukru, které musí každý z pěti nových členských států, u nichž byla nakonec zjištěna existence přebytečného množství, odstranit ze společného trhu.

37

Na základě opatření stanovených nařízeními č. 60/2004 a č. 832/2005 tedy bylo těchto pět nových členských států povinno zajistit, aby bylo jejich přebytečné množství cukru staženo z trhu nebo v opačném případě zaplatit do rozpočtu Společenství finanční částku, která se vezme v úvahu pro výpočet některých dávek, které mají platit výrobci z Unie.

38

Právě s ohledem na obecný kontext výše uvedených ustanovení a opatření přijatých za účelem nakládání s přebytečnými zásobami v rámci přistoupení je třeba za účelem zodpovězení otázky, zda je metoda odstranění stanovená napadeným rozhodnutím v souladu s bodem 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení, přezkoumat argumentaci účastnic řízení.

39

Ze stanovisek účastnic řízení shrnutých v bodech 19 až 22 výše vyplývá, že se rozcházejí zejména v otázce významu, který je třeba přiznat výrazu, podle něhož musí být přebytečné zásoby „odstraněny na náklady nových členských států“, použitému v bodě 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení.

40

Jelikož v dané oblasti unijní právo nijak nedefinuje, co je třeba chápat výrazem „odstraněny“, je třeba význam a dosah tohoto výrazu vymezit s ohledem na obecný kontext, ve kterém je použit, a v souladu s jeho obvyklým smyslem v běžném jazyce (rozsudky ze dne 27. ledna 1988, Dánsko v. Komise, C-349/85, Recueil, s. 169, bod 9, a ze dne 27. ledna 2000, DIR International Film a další v. Komise, C-164/98 P, Recueil, s. I-447, bod 26, a ze dne 4. května 2006, Massachusetts Institute of Technology, C-431/04, Sb. rozh. s. I-4089, bod 17). Pokud jde o zemědělské produkty, je přitom třeba mít za to, že v běžném jazyce má výraz „odstraněny“, jak je použit v bodě 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení, smysl „zničeny“ nebo „odstraněny z trhu“.

41

Zemědělské produkty ve volném oběhu nacházející se na území členských států mají kromě toho tendenci být absorbovány trhem. Upřesnění v bodě 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení, podle něhož mají být přebytečné zásoby odstraněny, proto nelze chápat v tom smyslu, že je tím míněna absorpce přebytečných zásob trhem. Kdyby autoři aktu o přistoupení chtěli zavést povinnost nových členských států zaplatit do rozpočtu Společenství finanční částku, která má vyrovnat náklady na tuto absorpci, uvedli by spíše, že tyto členské státy jsou povinny zaplatit do rozpočtu Společenství finanční částku vypočtenou podle objemu jejich přebytečných zásob.

42

V tomto ohledu je ostatně třeba uvést, že Komise neoznačila přípravné práce nebo dokumenty, které by mohly ukazovat na to, že při přijímání bodu 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení bylo vůlí autorů uvedeného aktu umožnit Komisi zavést systém, na základě kterého by bylo možné chápat povinnost odstranit přebytečné zásoby zmíněné v tomto ustanovení jako prostou povinnost zaplatit do rozpočtu Společenství finanční částku vypočtenou podle objemu těchto přebytečných zásob.

43

Pokud jde o cíl bodu 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení, Tribunál rozhodl, že jde zejména o to vyhnout se v případě cukru narušením fungování mechanismů stanovených společnou organizací trhu s cukrem, zejména pak narušením, která mají vliv na tvorbu cen a jež jsou způsobena nashromážděním abnormálního množství cukru v nových členských státech před jejich přistoupením k Unii (rozsudek Tribunálu ze dne 2. října 2009, Estonsko v. Komise, T-324/05, Sb. rozh. s. II-3681, bod 119). Je tedy třeba mít za to, že bod 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení má mutatis mutandis stejný cíl u zemědělských produktů jiných než cukr.

44

V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že uvedení jakýchkoliv přebytečných zásob zemědělského produktu nacházejících se na území nového členského státu ke dni přistoupení na vnitřní trh může mít vliv, jak tvrdí Komise, na cenu tohoto produktu po přistoupení. Platí totiž, že vzhledem k tomu, že za normálních podmínek zvýšení nabídky produktu znamená, je-li poptávka po něm stabilní, snížení jeho ceny, bude cena získaná výrobci z Unie po přistoupení nutně nižší než cena, kterou by získali, kdyby dotčené přebytečné zásoby nebyly uvedeny na trh.

45

Skutečnost, že k tomuto narušení mechanismů tvorby cen došlo, však neznamená, že cena zemědělských produktů, u kterých byly zjištěny ke dni přistoupení na území nových členských států přebytečné zásoby, je po 1. květnu 2004 nižší než ceny uplatňované před uvedeným dnem. Může být dokonce vyšší. Úroveň cen po datu přistoupení bude pouze nižší než úroveň, které by mohly dosáhnout, jak správně uvádí Komise. Argumenty Litevské republiky a vedlejších účastnic, podpořené zprávami některých evropských orgánů, jejichž cílem je prokázat, že vstup dotčených přebytečných zásob na vnitřní trh a jejich případné rozprodání nevyvolaly pád cen ani narušení zemědělských trhů, jsou tedy irelevantní.

46

Jak správně uvádí Komise, autoři aktu o přistoupení nemohli ponechat bez povšimnutí, že přebytečné zásoby nacházející se na území nových členských států ke dni přistoupení mohou od 1. května 2004 narušit mechanismy tvorby cen, jelikož akt o přistoupení nestanoví žádný mechanismus, který by mohl zaručit, že veškeré přebytečné zásoby budou nejpozději ke dni 30. dubna 2004 zcela odstraněny, a bod 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení stanoví, že přebytečnými zásobami jsou produkty „ve volném oběhu“ od tohoto dne, což znamená, že tyto produkty mohou být okamžitě uvedeny na trh. Pro zachování užitečného účinku bodu 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení je tedy třeba mít za to, že cílem tohoto ustanovení není pouze zabránit narušením vyvolaným uvedením přebytečných zásob na vnitřní trh, ale rovněž napravit jejich důsledky.

47

Z analýzy bodu 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení provedené výše s ohledem na kontext tohoto ustanovení, jakož i jeho znění a cíle, vyplývá, že úprava, kterou má Komise podle odstavce 4 téhož bodu provést, umožňuje zajistit buď zabránění narušením vyvolaným uvedením těchto přebytečných zásob na vnitřní trh, nebo vyrovnání hospodářských důsledků těchto narušení, a že na základě tohoto systému jsou přebytečné zásoby nacházející se na území nových členských států ke dni 1. května 2004 v zásadě staženy z trhu na náklady těchto států, zejména vyvezením těchto přebytečných zásob mimo vnitřní trh nebo jejich zničením.

48

Konečně, je třeba mít na zřeteli – ačkoli Litevská republika tvrdí opak – že zaprvé bod 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení neuvádí, že nové členské státy jsou povinny odstranit přebytečné zásoby samy, a že zadruhé Komise může při výkonu svých pravomocí, které jí v oblasti SPZ přiznává akt o přistoupení pro provedení pravidel, která tento akt zavádí, případně využít svoji širokou posuzovací pravomoc, takže legalitu takového opatření může ovlivnit pouze zjevně nepřiměřená povaha opatření přijatého v této oblasti ve vztahu k cíli, který příslušný orgán zamýšlí sledovat (rozsudek Tribunálu ze dne 2. října 2009, Kypr v. Komise, T-300/05 a T-316/05, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 100). Nelze tedy vyloučit, že systém, na základě kterého zničení přebytečných zásob nacházejících se na území nových členských států ke dni přistoupení nebo jejich vývoz mimo vnitřní trh zajistí Společenství a náklady na tyto operace jsou poté přeneseny na nové členské státy, je rovněž slučitelný s bodem 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení.

49

Je třeba poukázat na to, že systém odstranění přebytečných zásob zemědělských produktů jiných než cukr stanovený napadeným rozhodnutím není založen na zničení těchto přebytečných zásob nebo na jejich vývozu mimo vnitřní trh. Jedná se o systém, prostřednictvím kterého se přebytečné zásoby mohou ode dne 1. května 2004 s konečnou platností začlenit do trhu. Povinnost nových členských států nést náklady na odstranění těchto přebytečných zásob je vyjádřena prostou povinností zaplatit do rozpočtu Společenství finanční částku vypočtenou podle objemu přebytečných zásob každého předmětného zemědělského produktu. Podle napadeného rozhodnutí je tato finanční částka vypočtena pro každý produkt, u něhož rok po přistoupení existovaly vývozní náhrady, vynásobením zjištěného množství přebytečných zásob průměrnou vývozní náhradou během tohoto roku. V případě produktů, na které se nevztahují vývozní náhrady, je tato finanční částka vypočtena vynásobením zjištěného množství přebytečných zásob rozdílem mezi průměrnou cenou dotčeného produktu na mezinárodním trhu a průměrnou cenou tohoto produktu na vnitřním trhu (viz bod 4 výše).

50

Finanční částky stanovené napadeným rozhodnutím tedy odrážejí náklady, které by musel nést rozpočet Společenství, kdyby Společenství financovalo vývoz zjištěných přebytečných zásob mimo vnitřní trh. Napadené rozhodnutí přitom o takovém vývozu nehovoří. Neuvádí, že přebytečné zásoby byly vyvezeny prostřednictvím financování ze strany Společenství, jehož náklady mají nést nové členské státy. Ze spisu v projednávané věci nevyplývá, že by k těmto vývozům došlo nebo že by byla přijata jiná opatření k odstranění přebytečných zásob, ani že by byla financována z rozpočtu Společenství. Konečně, ve svých odpovědích na písemné otázky Tribunálu Komise nebyla schopna upřesnit, zda uvedení dotčených přebytečných zásob na vnitřní trh vyvolalo ztráty nebo přímé náklady pro rozpočet Společenství, které by bylo možné považovat za náklady na odstranění uvedených přebytečných zásob.

51

Finanční částky uvedené v napadeném rozhodnutí tak nelze považovat za protihodnotu nebo převzetí nákladů na určité operace k odstranění přebytečných zásob provedené Společenstvím. Jedná se o prostou povinnost zaplacení uloženou novým členským státům ve prospěch Společenství.

52

I když Komise, jak bylo uvedeno výše, má při provádění bodu 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení širokou posuzovací pravomoc, nemůže na základě tohoto ustanovení uložit novým členským státům prostou platební povinnost ve prospěch Společenství, aniž by tato povinnost mohla být považována za finanční příspěvek k pokrytí nákladů na odstranění přebytečných zásob z vnitřního trhu.

53

Komise však v podstatě tvrdí, že opatření stanovené napadeným rozhodnutím je jediným, které může zaručit dosažení cíle sledovaného bodem 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení, takže Tribunál by měl učinit závěr, že toto ustanovení a napadené rozhodnutí jsou slučitelné. Komise v tomto smyslu uvádí tři argumenty.

54

První argument, který Komise uplatňuje, je ten, že vzhledem k tomu, že přebytečné zásoby nacházející se na území nových členských států ke dni přistoupení byly dne 1. května 2004 okamžitě absorbovány vnitřním trhem a případně prodány, nebo dokonce spotřebovány, je prakticky nemožné je po tomto datu odstranit z vnitřního trhu zničením nebo nesubvencovaným vývozem.

55

Tento argument vychází v zásadě z předpokladu, že produkty považované za přebytečné zásoby v novém členském státě ke dni 1. května 2004 byly tytéž, které měly být odstraněny na náklady tohoto státu podle bodu 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení. To předpokládá, že mezi produkty, které jsou součástí zásob považovaných za přebytečné ke dni 1. května 2004, a produkty, které jsou součástí zásob, jež mají být odstraněny na základě bodu 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení, je dána „totožnost“.

56

Nicméně zásoby, které mají být na základě tohoto ustanovení odstraněny z důvodu, že přesahují množství, jež lze považovat za tvořící obvyklý převod zásob, nejsou složeny z určitých produktů, které jsou identifikovatelné od okamžiku přistoupení. Mezi zásobami zemědělského produktu, u něhož byla zjištěna existence přebytečných zásob, je totiž nemožné rozlišit přebytečné zásoby, nebo jejich části, od zásob, které jimi nejsou. Je tedy třeba mít za to, že bod 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení zavazuje k odstranění množství zemědělských produktů odpovídajícího množství, jehož přebytečnost byla zjištěna, a nikoliv k odstranění určitých identifikovatelných jednotek těchto produktů. V tomto ohledu nemá význam, zda toto odpovídající množství bylo koupeno či vyrobeno před nebo po přistoupení.

57

Komise sama zavedla, pokud jde o přebytečné zásoby cukru nacházející se ke dni přistoupení na území nových členských států, systém odstranění, prostřednictvím zničení nebo nesubvencovaného vývozu, těchto přebytečných zásob z vnitřního trhu založený nikoliv na odstranění cukru považovaného za přebytečný ke dni 1. května 2004, ale na odstranění odpovídajícího množství cukru, byť i koupeného nebo vyrobeného po tomto datu (v tomto smyslu viz rozsudek Estonsko v. Komise, bod 43 výše, body 168 až 171).

58

Jak bylo uvedeno v bodech 32 a 33 výše, čl. 6 odst. 1 a 2 nařízení č. 60/2004 uvádí, že Komise stanoví přebytečné množství cukru nacházející se na území každého nového členského státu k 1. květnu 2004 a uloží novým členským státům lhůtu k zajištění, bez intervence Společenství, odstranění množství cukru „rovnajícího se“ tomuto přebytečnému množství, a to prostřednictvím vývozu bez náhrady, použitím v odvětví paliv nebo denaturací.

59

Stejně tak, podle odstavce 3 téhož článku musí mít každý nový členský stát ke dni 1. května 2004 k dispozici systém, který mu umožní zjišťovat přebytečné zásoby cukru v nezměněném stavu nebo cukru ve formě zpracovaných výrobků, isoglukosy a fruktosy u dotčených hlavních hospodářských subjektů a který použije k tomu, aby tyto subjekty přinutil k odstranění z trhu na vlastní náklady množství cukru nebo isoglukosy „odpovídajícího“ jejich přebytečným zásobám.

60

Je tedy třeba mít za to, že bod 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení upravuje systém odstranění zemědělských produktů jiných než cukr z vnitřního trhu i přesto, že přebytečné zásoby těchto produktů nacházející se na území nových členských států mohly být bezprostředně po tomto datu absorbovány vnitřním trhem.

61

První argument, který Komise uplatňuje s cílem prokázat, že opatření stanovené napadeným rozhodnutím je jediným, které může zaručit dosažení cíle sledovaného bodem 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení, je tedy nutno považovat za neopodstatněný.

62

Druhý argument, kterého se Komise za tímto účelem dovolává, je ten, že organizace systému odstranění přebytečných zásob jiných produktů než cukru z vnitřního trhu prostřednictvím jejich zničení nebo nesubvencovaného vývozu by byla nepřiměřeně nákladná nebo obtížně proveditelná, jelikož se jedná o jednorázovou operaci vyžadující zavedení složitých mechanismů registrace, sledování a kontroly stávajících zásob a počet výrobců je kromě toho příliš vysoký, aby v praxi umožňoval identifikaci těchto přebytečných zásob. Tyto charakteristiky jsou jiné než charakteristiky trhu s cukrem. Na posledně uvedeném trhu, velmi koncentrovaném a regulovaném, je počet výrobců omezený a existují zde mechanismy umožňující kontrolu množství cukru vyrobeného v každém hospodářském roce, jakož i mechanismy k zabezpečení fyzického odstranění množství vyrobeného nad rámec kvót povolených na základě nástrojů na regulaci uvedeného trhu.

63

V tomto ohledu je třeba mít za to, že nákladnost opatření, které má být přijato na základě takového ustanovení primárního práva, jako je bod 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení, nemůže vést k závěru, že uvedené opatření neumožňuje zaručit dosažení cíle sledovaného tímto ustanovením, a tím méně k závěru, že toto ustanovení musí být vykládáno tak, že počítá s přijetím nějakého jiného opatření.

64

Je pravda, že zásada proporcionality, jež je jednou z obecných právních zásad unijního práva, vyžaduje, aby akty orgánů Unie nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi vícero přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit to z nich, které je nejméně omezující, a že způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 11. června 2009, Agrana Zucker, C-33/08, Sb. rozh. s. I-5035, bod 31 a citovaná judikatura). Kdyby cíle sledovaného bodem 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení mohlo být dosaženo dvěma různými opatřeními, byla by Komise povinna přijmout méně nákladné opatření. Toto opatření by však každopádně muselo být slučitelné se samotným uvedeným ustanovením.

65

Pokud jde o praktickou nemožnost organizování systému odstranění přebytečných zásob jiných produktů než cukr z vnitřního trhu, je jedinou skutečností, které se dovolává Komise, roztříštěnost trhů se zemědělskými produkty jinými než cukr z hlediska hospodářských subjektů. Nic však neukazuje na to, že i přes tuto roztříštěnost Komise nemohla zajistit odstranění přebytečných zásob těchto produktů nacházejících se na území nových členských států z vnitřního trhu, a to stanovením systému, na základě kterého by dotyčný členský stát mohl splnit svoji povinnost odstranění tím, že si obstará množství odpovídající výši přebytečných zásob, aby jej odstranil prostřednictvím zničení nebo nesubvencovaného vývozu. Toto množství by případně mohlo být získáno za cenu na trhu Společenství u hospodářských subjektů usazených v dotčeném členském státě nebo u jiných hospodářských subjektů ve Společenství (v tomto ohledu viz rozsudek Estonsko v. Komise, bod 43 výše, bod 178).

66

Je třeba rovněž poukázat na to, že na základě čl. 4 odst. 4 nařízení č. 1972/2003, ve znění pozdějších změn, byly nové členské státy povinny provést inventarizaci zásob zemědělských produktů jiných než cukr nacházejících se na jejich území ke dni 1. května 2004 a s výjimkou množství veřejných zásob uvedených v článku 5 téhož nařízení sdělit Komisi nejpozději do 31. října 2004 množství produktů v přebytečných zásobách. Komise nevysvětluje, proč tato inventarizace, jejíž provedení považovala při přijímání nařízení č. 1972/2003 za možné, nedávala novým členským státům možnost zaručit odstranění podstatné části přebytečných zásob v držení jejich hospodářských subjektů.

67

Druhý argument, který Komise uplatňuje s cílem prokázat, že opatření stanovené napadeným rozhodnutím je jediným, které může zaručit dosažení cíle sledovaného bodem 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení, je tedy třeba odmítnout.

68

Třetí argument, kterého se Komise dovolává za stejným účelem, je ten, že při přijetí napadeného rozhodnutí byly přebytečné zásoby nacházející se na území nových členských států již absorbovány vnitřním trhem, a tedy již po dlouhou dobu ovlivňovaly mechanismy tvorby cen zemědělských produktů. Komise proto tvrdí, že po přistoupení mohla od nových členských států požadovat pouze zaplacení náhrady odpovídající způsobené újmě.

69

Tímto argumentem Komise ve skutečnosti tvrdí, že systém odstranění přebytečných zásob z vnitřního trhu prostřednictvím zničení nebo nesubvencovaného vývozu neumožňuje dosáhnout cíle sledovaného bodem 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení, jak je definován v bodech 43 až 46 výše, a že uvedeného cíle je naopak s to dosáhnout opatření stanovené napadeným rozhodnutím.

70

Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, přispívá odstranění přebytečných zásob jejich zničením nebo nesubvencovaným vývozem mimo vnitřní trh k nápravě hospodářských narušení souvisejících s existencí přebytečných zásob na území nových členských států ke dni přistoupení i poté, co došlo k uvedení přebytečných zásob na trh. Odstranění přebytečných zásob totiž může vyvolat zvýšení poptávky po předmětných zemědělských produktech na vnitřním trhu a vyvážit tak zcela nebo částečně negativní účinek přebytečných množství na stabilitu dotčených trhů (pokud jde o trh s cukrem, viz rozsudek Estonsko v. Komise, bod 43 výše, bod 178; pokud jde o jiné zemědělské produkty, viz rovněž stanovisko generálního advokáta Mischa k rozsudku Soudního dvora ze dne 15. ledna 2002, Weidacher, C-179/00, Sb. rozh. s. I-501, I-505, bod 55).

71

Zavedení – po přistoupení – systému odstranění přebytečných zásob nacházejících se na území nových členských států ke dni 1. května 2004 z vnitřního trhu prostřednictvím zničení nebo nesubvencovaného vývozu tedy může, na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, zajistit dosažení cíle sledovaného bodem 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení.

72

Nelze samozřejmě vyloučit, že prosté zaplacení finanční částky ze strany nových členských států může za určitých okolností rovněž napravit narušení mechanismů tvorby cen vyvolané nahromaděním abnormálních zásob na území těchto členských států před přistoupením a zaručit tak dosažení cíle sledovaného bodem 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení. Zaplacení této částky by totiž mohlo vyrovnat hospodářskou ztrátu hospodářských subjektů, které musely snášet nižší ceny, než kterých by bylo jinak dosaženo. Z těchto plateb by mohla být rovněž financována opatření ke stabilizaci dotčených trhů.

73

Nicméně prosté zaplacení finančních částek stanovených napadeným rozhodnutím do rozpočtu Společenství není s to zajistit náhradu subjektům, které postihly hospodářské důsledky uvedení přebytečných zásob na trh, a nemůže mít sebemenší vliv na úroveň cen zemědělských produktů po přistoupení.

74

Kromě toho, i když náklady na mechanismy stabilizace zemědělských trhů jsou nutně financovány z rozpočtu Společenství, jak tvrdí Komise, neexistuje mezi vytvořením dodatečného příspěvku nových členských států do rozpočtu Společenství a zavedením nových stabilizačních mechanismů nebo posílením stávajících mechanismů žádná automatická, a tím méně přímá spojitost.

75

Konečně, nelze samozřejmě vyloučit, že existence povinnosti nových členských států odvést do rozpočtu Společenství finanční částku by mohla být považována za doplňkový mechanismus, v rámci systému fyzického odstranění přebytečných množství, který je nezbytný k zajištění toho, aby náklady nezbytné k zamezení případným narušením zemědělských trhů, která vyplývají z existence přebytků, jejichž odstranění z vnitřního trhu nebylo provedeno v souladu s pravidly stanovenými tímto systémem, nenesl rozpočet nebo producenti Společenství, ale dotyčné členské státy (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Estonsko v. Komise, bod 43 výše, bod 180).

76

Takový doplňkový mechanismus byl stanoven Komisí pro cukr přijetím čl. 7 odst. 2 nařízení č. 60/2004, ve znění pozdějších změn, podle něhož v případě, že nové členské státy nebyly schopny předložit Komisi důkaz o odstranění jí zjištěného přebytečného množství cukru, musely zaplatit do rozpočtu Společenství finanční částku, která se vezme v úvahu pro výpočet dávek z produkce na hospodářský rok 2004/2005.

77

Finanční částky uvedené v napadeném rozhodnutí však takovým doplňkovým mechanismem nejsou. Právě naopak, povinnost zaplatit tyto finanční částky nahrazuje odstranění dotčených přebytečných zásob z vnitřního trhu a představuje jediný mechanismus „odstranění“ stanovený napadeným nařízením. Jak bylo uvedeno výše, tato povinnost sama o sobě nepřináší ani žádný přímý prospěch výrobcům ve Společenství.

78

Je tedy namístě učinit závěr, že třetí argument, který Komise uplatňuje s cílem prokázat, že opatření stanovené napadeným rozhodnutím je jediným opatřením, které může zaručit dosažení cíle sledovaného bodem 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení, je třeba považovat za neopodstatněný.

79

Z výše uvedeného vyplývá, že povinnost zaplatit finanční částku do rozpočtu Společenství uložená novým členským státům napadeným rozhodnutím není slučitelná s bodem 4 odst. 2 přílohy IV aktu o přistoupení. Toto opatření tedy nemohlo být přijato na základě bodu 4 odst. 4 přílohy IV uvedeného aktu. Prvnímu žalobnímu důvodu tedy musí být vyhověno v rozsahu, v němž vychází z porušení těchto ustanovení.

80

Napadené rozhodnutí je proto třeba v souladu s hlavním návrhovým žádáním Litevské republiky zrušit, aniž je třeba zkoumat ostatní žalobní důvody, které uvedený stát předložil.

81

Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Litevská republika požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.

82

Podle čl. 87 odst. 4 prvního pododstavce téhož jednacího řádu členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Je tedy třeba rozhodnout, že Slovenská republika a Polská republika ponesou vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů

TRIBUNÁL (osmý senát)

rozhodl takto: