1.

Předkládající soud se v projednávané věci táže, zda směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/35/ES ze dne 29. června 2000 o postupu proti opožděným platbám v obchodních transakcích (dále jen „směrnice 2000/35“) ( 2 ) brání vnitrostátním právním předpisům, na základě kterých se nucený výkon nesporných pohledávek vůči veřejné správě může uskutečnit až po uplynutí lhůty 120 dnů od doručení exekučního titulu veřejné správě.

2.

Tato otázka byla položena v rámci řízení o výkonu rozhodnutí před Tribunale civile di Roma, které zahájila společnost Caffaro s.r.o. (dále jen „Caffaro“) proti komunálnímu podniku veřejného práva v Římě, Azienda Unità Sanitaria Locale RM/C (dále jen „USL“) na základě exekučního titulu, který Caffaro získala podle vnitrostátních právních předpisů, které provádějí směrnici 2000/35 do vnitrostátního práva.

3.

Čtvrtý bod odůvodnění směrnice 2000/35 uvádí:

„Dne 29. května 1997 přijal Hospodářský a sociální výbor stanovisko k Zelené knize Komise o veřejných zakázkách v Evropské unii: Zkoumání cesty vpřed.“

4.

Pátý bod odůvodnění směrnice 2000/35 stanoví:

„Dne 4. června 1997 zveřejnila Komise akční plán pro jednotný trh, který zdůrazňuje, že opožděné platby stále více představují závažnou překážku pro úspěšné fungování jednotného trhu.“

5.

Podle sedmého bodu odůvodnění směrnice 2000/35:

„Podniky, zejména malé a střední, jsou zatíženy značnými administrativními a finančními břemeny, které jsou důsledkem nepřiměřeně dlouhých platebních lhůt a opožděných plateb. Tyto problémy jsou navíc hlavní příčinou platební neschopnosti, která je hrozbou životaschopnosti podniků a následně vede ke ztrátě mnoha pracovních míst.“

6.

Devátý a desátý bod odůvodnění směrnice 2000/35 uvádějí:

7.

Patnáctý bod odůvodnění směrnice 2000/35 stanoví:

„Tato směrnice pouze definuje pojem ‚exekuční titul‘, neupravuje však různé druhy výkonu rozhodnutí na základě tohoto titulu, ani podmínky, za nichž může být výkon rozhodnutí práva na základě tohoto titulu zastaven nebo odložen.“

8.

Podle dvacátého druhého bodu odůvodnění směrnice 2000/35:

„Tato směrnice musí upravovat veškeré obchodní transakce bez ohledu na to, zda jsou prováděny mezi soukromými nebo veřejnými podniky, nebo mezi podniky a orgány veřejné moci, s ohledem na skutečnost, že orgány veřejné moci provádějí značný počet plateb podnikům. Tato směrnice proto musí rovněž upravovat veškeré obchodní transakce mezi hlavními smluvními stranami a jejich dodavateli a subdodavateli.“

9.

Dvacátý třetí bod odůvodnění směrnice 2000/35 uvádí:

„Článek 5 této směrnice požaduje, aby vymáhání nesporných pohledávek bylo ukončeno v krátké době v souladu s vnitrostátními právními předpisy, nepožaduje však po členských státech, aby přijaly zvláštní řízení nebo konkrétním způsobem měnily své platné právní postupy.“

10.

Článek 2 směrnice 2000/35, který obsahuje definice, v pátém odstavci stanoví:

11.

Článek 5 směrnice 2000/35, nazvaný „Vymáhání nesporných pohledávek“, stanoví:

„1.   Členské státy zajistí, aby exekuční titul, bez ohledu na výši dluhu, mohl být získán zpravidla ve lhůtě 90 kalendářních dnů od podání žaloby věřitelem, nebo podání návrhu soudu, nebo jinému příslušnému orgánu, za předpokladu, že dluh nebo okolnosti řízení nejsou předmětem sporu. Tuto povinnost musí členské státy splnit v souladu se svými vnitrostátními právními a správními předpisy.

2.   Vnitrostátní právní a správní předpisy musí stanovit stejné podmínky pro všechny věřitele usazené v Evropském společenství.

3.   Lhůta 90 kalendářních dnů uvedená v odstavci 1 nezahrnuje:

4.   Tímto článkem nejsou dotčena ustanovení Bruselské úmluvy o příslušnosti a výkonu rozhodnutí v občanských a obchodních věcech.“ ( 3 )

12.

Článek 6 odst. 2 směrnice 2000/35 uvádí:

13.

Směrnice 2000/35 byla provedena do italského práva legislativním nařízením č. 231 ze dne 9. října 2002 (dále jen „legislativní nařízení č. 231/2002“) ( 4 ). Článek 5 směrnice 2000/35 byl proveden článkem 9 legislativního nařízení č. 231/2002, který změnil několik ustanovení italského občanského soudního řádu ( 5 ) s cílem urychlit získání exekučního titulu pro vymáhání nesporných pohledávek.

14.

Z předkládacího usnesení vyplývá, že řízení o získání exekučního titulu podle článku 641 občanského soudního řádu probíhá v Itálii takto: po podání návrhu soud přijme ve lhůtě třiceti dnů usnesení, jímž uloží dlužníkovi, aby zaplatil dluh. Doručení tohoto usnesení se uskuteční ve lhůtě přibližně deseti dnů. V usnesení je uvedeno, že dlužník musí zaplatit dluh ve lhůtě čtyřiceti dnů nebo v této lhůtě podat odpor. Pokud dlužník v této lhůtě nepodá odpor a nezaplatí dluh, věřitel získá po uplynutí této lhůty exekuční titul pro nucený výkon dlužné pohledávky. Věřitel musí předložit dlužníkovi exekuční titul, když se domáhá nuceného výkonu na základě tohoto titulu.

15.

Nařízení s mocí zákona č. 669 ze dne 31. prosince 1996 ( 6 ) (dále jen „nařízení s mocí zákona č. 669/1996“), které bylo změněno zákonem č. 30 ze dne 28. února 1997 ( 7 ) a článkem 147 zákona č. 388 ze dne 23. prosince 2000 ( 8 ) (dále jen „zákon č. 388/2000“), obsahuje zvláštní ustanovení o nuceném výkonu rozhodnutí proti veřejné správě. Článek 147 zákona č. 388/2000 upravil lhůtu pro odklad výkonu rozhodnutí ze 60 na 120 dnů. Článek 14 nařízení s mocí zákona č. 669/1996, ve znění článku 147 zákona č. 388/2000, stanoví:

„Státní správa a neziskové veřejné instituce ukončí postup vedoucí ke splnění soudních rozhodnutí a rozhodčích nálezů, které jsou vykonatelné a obsahují povinnost k zaplacení peněžní částky, do 120 dnů od doručení exekučního titulu. Před uplynutím této lhůty nemůže věřitel přistoupit k nucenému výkonu ani nelze provést úkony směřující k výkonu rozhodnutí.“

16.

Věřitel, společnost Caffaro, zahájil u Tribunale ordinario di Roma řízení o nuceném výkonu proti dlužníkovi USL v souvislosti s nespornou pohledávkou vzniklou v rámci obchodní transakce. V řízení před vnitrostátním soudem získal věřitel exekuční titul podle legislativního nařízení č. 231/2002, které provádí směrnici 2000/35 do italského právního řádu. Exekuční titul byl dlužníkovi doručen dne 6. prosince 2004. Vzhledem k tomu, že výkon rozhodnutí byl proveden zabavením peněžních prostředků dlužníka, které měl v Banca di Roma, exekuční titul byl v tento den doručen rovněž bance. Zabavení bylo provedeno na žádost dlužníka dne 4. dubna 2005 dlužníkovi a Banca di Roma bylo v tento den oznámeno předvolání k soudu.

17.

V rámci řízení o výkonu rozhodnutí bylo jednání, na které byl předvolán věřitel, dlužník a Banca di Roma, u níž měl dlužník své peněžní prostředky, stanoveno na 13. června 2006. Během jednání Banca di Roma potvrdila, že dlužník u ní má peněžní prostředky, a že zabavení bylo provedeno. Během tohoto jednání předkládající soud zjistil, že zabavení bylo provedeno před uplynutím lhůty 120 dnů od doručení exekučního titulu, která musí uplynout před začátkem nuceného výkonu proti veřejné správě. Konstatoval, že v tomto případě a v souladu s vnitrostátními právními předpisy by mohlo být zabavení prohlášeno za neplatné.

18.

Předkládající soud si proto položil otázku, zda vnitrostátní právní předpisy, na základě kterých může být proveden nucený výkon proti veřejné správě až po uplynutí lhůty 120 dnů od doručení exekučního titulu veřejné správě, je v souladu se směrnicí 2000/35. Za těchto okolností předkládající soud rozhodl usnesením ze dne 21. května 2007 o přerušení řízení a předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru. Otázka vnitrostátního soudu sice není zcela jasně formulována, nicméně s ohledem na veškeré údaje poskytnuté tímto soudem mohu vyjádřit tuto otázku takto:

„Má být směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/35/ES ze dne 29. června 2000 o postupu proti opožděným platbám v obchodních transakcích vykládána v tom smyslu, že brání ustanovením vnitrostátního práva, jako je článek 14 nařízení s mocí zákona č. 669/1996, podle kterého věřitel, jenž má exekuční titul vztahující se k nesporné pohledávce, kterou má vůči veřejné správě a která představuje úhradu za obchodní transakci, nemůže zahájit řízení o výkonu rozhodnutí proti této správě před uplynutím lhůty 120 dnů ode dne doručení exekučního titulu této správě?“

19.

Předkládací usnesení bylo Soudnímu dvoru doručeno dne 4. června 2007. Caffaro, italská vláda a Komise předložily svá vyjádření v rámci písemné části řízení. Na jednání, které se konalo dne 13. března 2008, Caffaro, italská vláda a Komise poskytly informace ústně a odpověděly na otázky Soudního dvora.

20.

Caffaro se domnívá, že sporný vnitrostátní právní předpis, na základě kterého může být nucený výkon proti veřejné správě zahájen až po uplynutí lhůty 120 dnů ode dne doručení exekučního titulu této správě, je v rozporu se směrnicí 2000/35. Caffaro tvrdí, že lhůta 90 dnů pro získání exekučního titulu, jak je stanovena v článku 5 směrnice 2000/35, ztrácí takto svůj význam. Zdůrazňuje, že podle článku 1 se směrnice použije „na veškeré platby, které jsou úhradou za obchodní transakce“, a to – jak vyplývá z jejího dvacátého druhého bodu odůvodnění – u „vešker[ých] obchodn[ích] transakc[í] bez ohledu na to, zda jsou prováděny mezi soukromými nebo veřejnými podniky, nebo mezi podniky a orgány veřejné moci, s ohledem na skutečnost, že orgány veřejné moci provádějí značný počet plateb podnikům“. Vzhledem k tomu, že sporný vnitrostátní právní předpis zachází odlišně se soukromými a veřejnými subjekty, je podle společnosti Caffaro v rozporu se zněním a duchem směrnice 2000/35.

21.

Italská vláda zdůrazňuje, že směrnice 2000/35 nestanoví lhůtu, ve které je nezbytné vymáhat dluh uvedený v exekučním titulu, a že použití směrnice na samotný nucený výkon je tak nejenom v rozporu s jejím zněním, ale rovněž v rozporu s jejím duchem. Z článku 5 a dvacátého třetího bodu odůvodnění směrnice 2000/35 vyplývá, že se tato směrnice týká výhradně řízení o získání exekučního titulu, a nikoli pozdější fáze výkonu exekučního titulu. Z definice exekučního titulu uvedené v článku 2 směrnice nelze ani vyvodit, že věřitel musí mít možnost vymáhat svoji pohledávku okamžitě po získání exekučního titulu. Podle italské vlády může zákaz nuceného výkonu proti veřejné správě před uplynutím lhůty 120 dnů představovat odklad nuceného výkonu ve smyslu patnáctého bodu odůvodnění směrnice. Italská vláda rovněž tvrdí, že, pokud se směrnice v tomto konkrétním případě má použít, nebrání vnitrostátnímu právnímu předpisu dotčenému v původním řízení. Tato právní úprava je podle italské vlády přípustná z naléhavých důvodů veřejného zájmu, jelikož předmětem odkladu nuceného výkonu je pouze zajištění dostatečného času pro získání nezbytných peněžních prostředků k zaplacení dluhu tak, aby činnost veřejné správy nebyla narušena nuceným výkonem.

22.

Komise nejdříve přezkoumává přípustnost předběžné otázky a domnívá se, že otázka je přípustná. Podle ní může být řízení o nuceném výkonu považováno za řízení, ve kterém je soud, kterému byla věc předložena, povolán k rozhodnutí sporu a k vydání soudního rozhodnutí ve smyslu článku 234 ES, navzdory skutečnosti, že toto řízení není v zásadě určeno ke zjištění existence určitých práv, ale jeho předmětem je naopak výkon práv již existujících. V případě zabavení peněžních prostředků dlužníka, které jsou v držení třetích osob, soud příslušný ve vykonávacím řízení ukončí řízení o výkonu usnesením umožňujícím převod peněžních prostředků, které jsou v držení třetích osob, na věřitele, který v rámci výkonu rozhodnutí požaduje zaplacení pohledávky (ordinanza di assegnazione del credito). Podle Komise představuje toto usnesení soudní rozhodnutí. Vnitrostátní soud musí vždy kromě toho ověřit, zda při výkonu opatření zabavení byly dodrženy všechny formální požadavky. V případě protiprávnosti může prohlásit zabavení za neplatné, což je akt, který rovněž představuje soudní rozhodnutí.

23.

Co se týče samotné předběžné otázky, Komise se domnívá, že sporný italský právní předpis není v souladu se směrnicí 2000/35. Tato směrnice se totiž týká všech obchodních transakcí, ať jsou uzavřeny s podniky nebo státními orgány, což je důvod, proč nemůže být se státními orgány zacházeno příznivěji. Podle Komise ztrácí lhůta pro získání exekučního titulu mimoto svůj smysl, pokud věřitel musí čekat 120 dnů po získání tohoto exekučního titulu na výkon rozhodnutí. Zdůrazňuje, že cílem směrnice je zajistit, aby věřitel mohl dosáhnout výkonu rozhodnutí bezprostředně po získání exekučního titulu.

24.

Podle ustálené judikatury je třeba pro posouzení, zda předkládající orgán má povahu soudu ve smyslu článku 234 ES, vzít v úvahu několik kritérií, jako jsou zřízení na základě zákona, trvalost orgánu, závaznost jeho jurisdikce, použití právních předpisů orgánem ( 9 ), jakož i jeho nezávislost a nestrannost ( 10 ). Mimoto o soud ve smyslu článku 234 ES se jedná pouze tehdy, pokud před ním probíhá spor, a pokud vnitrostátní soud rozhoduje v řízení, v němž má být vydáno rozhodnutí soudního charakteru, nebo konečné rozhodnutí ve sporu ( 11 ). Otázkou, která vyvstává v tomto případě ve spojení s přípustností, je, zda je možno se domnívat, že vnitrostátní soud v této věci rozhoduje v řízení, v němž má být vydáno konečné rozhodnutí ve sporu přijetím rozhodnutí soudního charakteru.

25.

V tomto případě se výkon rozhodnutí uskutečnil na základě exekučního příkazu vydaného v rámci zvláštního zrychleného řízení o výkonu rozhodnutí (procedimento di ingiunzione) ( 12 ). Z judikatury Soudního dvora jasně vyplývá, že pokud je předběžná otázka položena v rámci takového řízení, jako je řízení dotčené ve věci v původním řízení, je taková otázka přípustná ( 13 ). Soudní dvůr rovněž ve své judikatuře zdůraznil, že pro definici soudu ve smyslu článku 234 ES není nezbytné, aby řízení, které před ním probíhá, bylo kontradiktorní povahy ( 14 ). Vnitrostátní soud může předložit předběžnou otázku nezávisle na fázi, v níž se nachází řízení, které před ním probíhá ( 15 ).

26.

Předběžná otázka je tudíž přípustná.

27.

Předkládající soud v projednávané věci se táže, zda směrnice 2000/35 brání vnitrostátnímu právnímu předpisu, na základě kterého může být nucený výkon nesporných pohledávek proti veřejné správě proveden až po uplynutí lhůty 120 dnů ode dne doručení exekučního titulu této správě. Článek 5 odst. 1 směrnice 2000/35 stanoví, že členské státy zajistí, aby exekuční titul, bez ohledu na výši dluhu, mohl být získán zpravidla ve lhůtě 90 kalendářních dnů od podání žaloby. Tento článek ukládá tedy lhůtu pro získání exekučního titulu, ale neobsahuje ustanovení, která by se týkala fáze následující po získání tohoto titulu. Lze si tedy položit otázku, zda fáze, která následuje po získání exekučního titulu, náleží do pravomoci Společenství. Ve své analýze zmíním nejdříve rozdělení pravomocí mezi Společenství a členské státy v rámci směrnice 2000/35, a poté přistoupím k výkladu ustanovení této směrnice.

28.

Směrnice neharmonizuje všechna pravidla upravující opožděné platby v obchodních transakcích, ale naopak upravuje pouze některá zvláštní pravidla zaměřená na postup proti těmto opožděním, a to úroky z prodlení v případě opožděné platby (článek 3), výhradu vlastnictví (článek 4) a vymáhání nesporných pohledávek (článek 5) ( 16 ). Směrnice proto představuje minimální harmonizaci ( 17 ) v oblasti postupu proti opožděným platbám a odkazuje v několika ustanoveních na použití vnitrostátních právních ustanovení.

29.

Důvodem, proč směrnice 2000/35 harmonizuje mechanismus zamezení opožděným platbám pouze zčásti, je, že Společenství nemá pravomoc v oblastech, které směrnice neharmonizuje. V dvanáctém bodu odůvodnění je v tomto ohledu uvedeno, že tato směrnice nepřekračuje rámec toho, co je nezbytné pro zlepšení fungování vnitřního trhu, a že při jejím přijetí byla dodržena zásada subsidiarity. Je tedy důležité, aby výklad směrnice nepřekračoval meze pravomocí Společenství.

30.

Soudní dvůr již ve své judikatuře vytyčil meze pravomocí Společenství v oblastech upravených touto směrnicí. Soudní dvůr tak rozhodl například ve věci Komise v. Itálie ( 18 ) v souvislosti s čl. 4 odst. 1 směrnice, který upravuje výhradu vlastnictví, že tento článek upravuje pouze možnost prodávajícího a kupujícího dohodnout se na doložce výhrady vlastnictví před dodáním zboží a možnost prodávajícího ponechat si vlastnické právo ke zboží až do úplného zaplacení ( 19 ), ale neupravuje otázku, zda je třeba potvrdit doložku výhrady vlastnictví na každé faktuře, která se týká pozdějších dodávek a má určité datum ( 20 ). Ve věci QDQ Media ( 21 ) Soudní dvůr rozhodl, že vzhledem k tomu, že směrnice 2000/35 nemá horizontální účinek, nemůže sama o sobě představovat základ povinnosti započítat náklady na právní zastoupení do nákladů věřitele na soudní řízení za účelem zaplacení dluhu, pokud taková povinnost není stanovena ve vnitrostátním právu. Generální advokát Maduro ve věci Telecom v. Deutsche Telekom ( 22 ) naproti tomu zastával názor, že pokud jde o čl. 3 odst. 1 písm. c) bod ii) směrnice 2000/35, který upravuje právo věřitele na úroky z prodlení, problém vymezení pravomocí nevzniká, protože tento článek neobsahuje žádný odkaz na právní řád členských států ( 23 ).

31.

Proto je čl. 5 odst. 1 směrnice 2000/35, který je klíčovým ustanovením, jež musí Soudní dvůr vyložit v projednávané věci, důležitý z hlediska vymezení pravomocí mezi Společenství a členské státy. Již vývoj tohoto článku ukazuje jeho význam pro otázku vymezení pravomocí. V prvním návrhu směrnice 2000/35 ( 24 ) článek 5 stanovil, že členské státy „zavedou zrychlený postup vymáhání nesporných pohledávek“ ( 25 ). V rámci spolurozhodovacího řízení Rada konstatovala, že Společenství nemá pravomoc k tomu, aby mohlo požadovat od členských států zavedení nového postupu vymáhání nesporných pohledávek ( 26 ). Jelikož toto ustanovení mělo v každém případě velký význam pro postup proti opožděným platbám v obchodních transakcích, požadovala Rada jeho změnu v tom smyslu, že členské státy nemusí zavést nové postupy vymáhání nesporných pohledávek, ale musí spíše zajistit v rámci již existujících postupů, aby věřitel mohl zpravidla získat exekuční titul ve lhůtě 90 dnů od podání žaloby ( 27 ).

32.

Směrnice 2000/35 je součástí norem Společenství, které mají vliv na vykonávací řízení členských států ( 28 ). Na úrovni Společenství bylo přijato již několik předpisů s takovým vlivem: nařízení Rady (ES) č. 44/2001 ze dne 22. prosince 2000 o příslušnosti, uznávání a výkonu soudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech ( 29 ), nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 805/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se zavádí evropský exekuční titul pro nesporné nároky ( 30 ), a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1896/2006 ze dne 12. prosince 2006, kterým se zavádí řízení o evropském platebním rozkazu ( 31 ). Uvedená nařízení mají dopad výhradně na přeshraniční vykonávací řízení ( 32 ), ale nikoli na situaci, jako je situace v původním řízení, kdy se nucený výkon provádí uvnitř jednoho členského státu. Uvedená nařízení byla přijata na základě čl. 61 písm. c) ES ( 33 ), který umožňuje přijetí opatření v oblasti soudní spolupráce na základě článku 65 ES; tento článek umožňuje pouze přijetí opatření v oblasti soudní spolupráce, která mají přeshraniční účinky. V projednávaném případě je nicméně situace odlišná, protože tady jde o otázku vymezení pravomocí mezi Společenstvím a členskými státy, co se týče vykonávacích řízení, která probíhají uvnitř jednoho členského státu.

33.

Na jedné straně je třeba pochopit to, že členské státy si chtějí ponechat ve své pravomoci část vykonávacích řízení, která se týkají výhradně výkonu rozhodnutí na jejich území. Vykonávací řízení je vyváženým systémem, v němž změna určitého prvku ovlivňuje rovněž ostatní prvky tohoto řízení. Členské státy nicméně na druhé straně musí, jak vysvětlím v další analýze, při provádění svých pravomocí v této oblasti dodržovat právo Společenství.

34.

Jak již bylo uvedeno, čl. 5 odst. 1 směrnice 2000/35 stanoví, že exekuční titul pro vymáhání nesporných pohledávek musí být zpravidla získán ve lhůtě  90 kalendářních dnů od podání žaloby. Kdyby se tento článek vykládal pomocí striktního jazykového výkladu, vztahovala by se pravomoc Společenství na fázi získání exekučního titulu, zatímco následující fáze by spadala do pravomoci členských států ( 34 ). Domnívám se, že směrnice 2000/35 nicméně brání italskému právnímu předpisu, který stanoví odklad nuceného výkonu proti veřejné správě o 120 dnů po získání exekučního titulu ( 35 ). V projednávaném případě je třeba totiž vzít v úvahu nejprve cíl směrnice, a teleologický výklad bude tedy mít rozhodující význam pro odpověď na otázku položenou předkládajícím soudem ( 36 ). Směrnici je třeba vykládat způsobem, který zajistí její užitečný účinek ( 37 ).

35.

Cílem směrnice 2000/35 je zabránit opožděným platbám v obchodních transakcích a odstranit tak překážky správného fungování vnitřního trhu vyplývající z takových opoždění ( 38 ). V této souvislosti pátý bod odůvodnění směrnice 2000/35 stanoví, že opožděné platby stále více představují závažnou překážku pro úspěšné fungování jednotného trhu. V devátém a desátém bodě odůvodnění je rovněž zdůrazněno, že obchodní vztahy mezi členskými státy jsou značně omezené v důsledku rozdílů mezi pravidly platebních operací a jejich praktickým prováděním v členských státech ( 39 ). Lhůta 90 dnů pro získání exekučního titulu pro vymáhání nesporných pohledávek, stanovená v čl. 5 odst. 1 směrnice 2000/35, je jedním z nástrojů sloužících k zamezení opožděných plateb.

36.

Směrnice 2000/35 chce chránit především malé a střední podniky před opožděnými platbami. V sedmém bodě odůvodnění směrnice 2000/35 je tak uvedeno, že „podniky, zejména malé a střední, jsou zatíženy značnými administrativními a finančními břemeny“, které jsou důsledkem opožděných plateb, a že se jedná o „jednu z hlavních příčin platební neschopnosti, která je hrozbou životaschopnosti podniků“. Tyto podniky, které mají rozhodující význam pro hospodářský rozvoj ve Společenství ( 40 ), jsou nejvíce dotčeny opožděnými platbami, protože nemají dostatečné peněžní prostředky, aby se v takových případech dlouhodobě financovaly. Finančními zdroji malých a středních podniků jsou především krátkodobé úvěry, a tyto podniky často neodolají tlaku opožděných plateb, což je důvod, proč musí často prohlásit úpadek ( 41 ).

37.

Cílem směrnice 2000/35 je zamezit opožděným platbám ve všech obchodních transakcích, dokonce i v těch transakcích, kdy dlužníky jsou orgány veřejné správy. To znamená, že jejím cílem je rovněž zamezit opožděným platbám v rámci veřejných zakázek, jak ukazuje čtvrtý bod odůvodnění této směrnice ( 42 ). Směrnice používá v této souvislosti pojem „orgán veřejné moci“, který vykládá široce; v čl. 2 odst. 1 klade „orgán veřejné moci“ na roveň „smluvní[mu] […] subjekt[u], jak je definován směrnicemi o veřejných zakázkách“ ( 43 ). Ze studie Komise o účinnosti právních předpisů Společenství v oblasti opožděných plateb ( 44 ) vyplývá, že vlády jsou ve skutečnosti v mnohých členských státech nejhoršími plátci ( 45 ). Včasná platba veřejných orgánů má tedy velký význam pro řádné fungování systému veřejných zakázek a v důsledku toho pro fungování společného trhu.

38.

Sporný italský právní předpis stanoví, že exekuční titul proti orgánu veřejné správy, který byl právoplatně získán v souladu se směrnicí 2000/35 ve lhůtě 90 dnů, se nesmí vykonat ještě 120 dnů po doručení tohoto exekučního titulu orgánu veřejné správy. Na základě tohoto ustanovení se mohou v průběhu tohoto období uskutečňovat kroky nezbytné k tomuto výkonu, ale samotný nucený výkon nemůže začít. V praxi je účinkem tohoto ustanovení, jako kdyby bylo stanoveno, že věřitel získá exekuční titul ve lhůtě 210 dnů od podání žaloby nebo návrhu soudu nebo jinému příslušnému orgánu. Krátká lhůta 90 dnů pro získání exekučního titulu stanovená v čl. 5 odst. 1 směrnice 2000/35 ztrácí tak svůj smysl.

39.

V tomto směru je třeba vykládat rovněž patnáctý bod odůvodnění směrnice 2000/35, který mezi jiným stanoví, že tato směrnice neupravuje podmínky, na základě kterých může být nucený výkon rozhodnutí exekučního titulu zastaven nebo odložen. Italská vláda tvrdí, že odklad nuceného výkonu proti veřejné správě představuje odklad výkonu rozhodnutí ve smyslu patnáctého bodu odůvodnění směrnice 2000/35. Nemohu souhlasit s tímto argumentem. Stejně jako v případě výkladu čl. 5 odst. 1, lze uvést také ohledně patnáctého bodu odůvodnění směrnice 2000/35, že členské státy mohou sice podle svého uvážení stanovit podmínky, za nichž může být výkon rozhodnutí zastaven nebo odložen, ale nemohou stanovit tyto podmínky způsobem, který by znemožnil účinné použití ustanovení směrnice. Tento výklad nijak nezasahuje do obecné pravomoci členských států stanovit ve vnitrostátním právu podmínky pro zastavení, nebo odložení výkonu rozhodnutí.

40.

Článek 5 odst. 1 směrnice 2000/35 je součástí ustanovení, která odkazují na použití vnitrostátní právní úpravy. Z tohoto hlediska lze učinit srovnání s čl. 4 odst. 1 směrnice, který se týká otázky výhrady vlastnictví a kterým se Soudní dvůr zabýval ve věci Komise v. Itálie ( 46 ). Ve věci Komise v. Itálie ponechal Soudní dvůr vnitrostátnímu právu úpravu otázky, zda je nezbytné potvrdit doložku výhrady vlastnictví na každé faktuře, která se týká pozdějších dodávek a má určité datum. Ve světle výše uvedeného by snad bylo možné argumentovat, že úpravu otázky v projednávaném případě je třeba ponechat rovněž vnitrostátnímu právu. Problematiky v těchto dvou věcech se nicméně podstatně odlišují. Italské právní předpisy ve výše uvedené věci Komise v. Itálie upravovaly výhradně účinek doložky výhrady vlastnictví, a tedy stanovily jednu z charakteristik této doložky. Italský právní předpis v projednávaném případě nestanoví charakteristiky získání exekučního titulu, ale zbavuje jakéhokoliv smyslu krátkou lhůtu pro jeho získání.

41.

Italský právní předpis je rovněž v rozporu s cílem směrnice 2000/35, protože zvýhodňuje orgány veřejné správy oproti podnikům. Tímto jednak znemožňuje účinnou ochranu především malých a středních podniků, a jednak brání včasným platbám v rámci veřejných zakázek. Italská vláda tvrdí, že zvýhodněné zacházení s orgány veřejné správy je odůvodněno naléhavými důvody veřejného zájmu, protože odklad nuceného výkonu rozhodnutí umožňuje řádné fungování veřejné správy. Tento argument nemůžou odůvodnit sporný vnitrostátní právní předpis. Prodloužením platební lhůty si orgány veřejné správy určitým způsobem půjčují peníze od svých věřitelů, které jim dluží již od uplynutí doby splatnosti dluhu. Věřitelé, tedy podniky, kterým orgány veřejné správy dluží peníze, se mohou rovněž dovolávat toho, že z důvodu opožděných plateb nemohou řádně pracovat a nemohou zaručit platební schopnost při své obchodní činnosti. Včasné obdržení plateb má zásadní význam pro tyto podniky, protože jim v případě nedostatku hotovosti hrozí úpadek, zatímco orgánům veřejné správy nic takového nehrozí. Kromě toho je třeba vzít v úvahu skutečnost, že na základě čl. 6 odst. 2 směrnice 2000/35 mohou členské státy zachovat nebo uvést v účinnost předpisy, které jsou pro věřitele výhodnější; z toho lze a contrario vyvodit, že pokud členský stát uvede v účinnost předpisy, které jsou výhodnější pro dlužníka, je tento akt v rozporu se směrnicí.

42.

Je třeba poznamenat, že členské státy, a to dokonce i před uplynutím lhůty pro provedení směrnice, nejsou oprávněny přijmout předpisy, které by odporovaly cíli směrnice ( 47 ). V tomto ohledu poznamenávám, že Itálie prodloužila původní lhůtu 60 dnů pro odklad nuceného výkonu na 120 dnů, a to dne 23. prosince 2000, což bylo šest měsíců po přijetí směrnice 2000/35 ( 48 ) a ještě ve lhůtě pro provedení, která uplynula dne 8. srpna 2002 ( 49 ). Je možné tudíž označit jednání Itálie za obejití cíle směrnice, a tedy jednání in fraudem legis agere ( 50 ). Při samotném provedení směrnice se na základě čl. 249 odst. 3 ES členským státům ponechává volba forem a prostředků pro provedení, ale směrnice je nicméně pro ně závazná, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo. Podle ustálené judikatury musí členské státy provést směrnici způsobem, který zaručí její užitečný účinek ( 51 ), a zajistí, že při jejím provedení budou dodrženy její cíle ( 52 ).

43.

I když se doslovným výkladem čl. 5 odst. 1 směrnice 2000/35 dojde k závěru, že fáze, která následuje po získání exekučního titulu, nespadá do oblasti pravomocí Společenství, členské státy nemohou vykonávat své pravomoci způsobem, který by odporoval cíli stávající právní úpravy Společenství. Rozdělení pravomocí mezi Společenství a členské státy totiž neznamená, že členské státy mohou při výkonu svých pravomocí přijímat ustanovení, která by odporovala cíli směrnice. Členské státy musí na základě čl. 10 prvního pododstavce ES přijmout „veškerá vhodná obecná i zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají z[e] […] smlouvy nebo jsou důsledkem činnosti orgánů Společenství“. Členské státy se musí rovněž na základě čl. 10 druhého pododstavce ES „[zdržet] jakýchkoli opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů […] smlouvy“. Podobný požadavek dodržování práva Společenství se nachází v oblastech, které spadají do pravomocí členských států, jako například v oblastech přímých daní ( 53 ), systémů sociální ochrany ( 54 ) nebo vzdělávání ( 55 ).

44.

Nakonec bych chtěla zdůraznit, že směrnice 2000/35 nemůže bránit spornému italskému právnímu předpisu v plném rozsahu, ale pouze v oblasti ratione materiae směrnice, a tudíž v situacích týkajících se nesporných pohledávek vyplývajících z obchodních transakcí. Směrnice se netýká jiných druhů pohledávek, a nemůže mít tudíž vliv na italské právní předpisy. Zjištění, že směrnice 2000/35 brání takovému právnímu předpisu, jako je právní předpis dotčený v původním řízení, nedává nicméně Společenství obecnou pravomoc k úpravě vykonávacího řízení bez přeshraničního aspektu.

45.

S ohledem na výše uvedená zjištění navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl tak, že Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/35/ES ze dne 29. června 2000 o postupu proti opožděným platbám v obchodních transakcích musí být vykládána v tom smyslu, že brání ustanovením vnitrostátního práva, jako je článek 14 nařízení s mocí zákona č. 669/1996, podle kterého se věřitel, který získal exekuční titul pro vymáhání nesporné pohledávky dlužné ze strany veřejné správy na základě obchodní transakce, nemůže domáhat nuceného výkonu proti této správě před uplynutím lhůty 120 dnů od doručení exekučního titulu této správě.