Věc C-366/04

Georg Schwarz

v.

Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg

(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg)

„Volný pohyb zboží – Množstevní omezení – Opatření s rovnocenným účinkem – Vnitrostátní ustanovení zakazující prodej nebalených cukrovinek v prodejních automatech – Hygiena potravin“

Stanovisko generálního advokáta L. A. Geelhoeda přednesené dne 28. června 2005          

Rozsudek Soudního dvora (prvního senátu) ze dne 24. listopadu 2005          

Shrnutí rozsudku

Volný pohyb zboží – Množstevní omezení – Opatření s rovnocenným účinkem – Hygiena potravin – Směrnice 93/43 – Vnitrostátní právní úprava zakazující prodej nebalených cukrovinek v prodejních automatech – Odůvodnění – Ochrana veřejného zdraví

(Články 28 ES a 30 ES; směrnice Rady 93/43, čl. 7)

Ustanovení článků 28 ES, 30 ES a článku 7 směrnice 93/43 o hygieně potravin nebrání vnitrostátnímu ustanovení přijatému před vstupem této směrnice v platnost, které zakazuje nabízet k prodeji v prodejních automatech nebalené cukrovinky nebo výrobky vyrobené za použití náhražek cukru.

Takové ustanovení totiž, i když v zásadě představuje opatření s rovnocenným účinkem ve smyslu článku 28 ES, může být odůvodněno na základě článku 30 ES z důvodů ochrany veřejného zdraví, jestliže představuje opatření vhodné a přiměřené k dosažení sledovaného cíle.

(viz body 29, 33, 36, 38 a výrok)

ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)

24. listopadu 2005(*)

„Volný pohyb zboží – Množstevní omezení – Opatření s rovnocenným účinkem – Vnitrostátní ustanovení zakazující prodej nebalených cukrovinek v prodejních automatech – Hygiena potravin“

Ve věci C‑366/04,

jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg (Rakousko) ze dne 16. srpna 2004, došlým Soudnímu dvoru dne 23. srpna 2004, v řízení

Georg Schwarz

proti

Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg,

SOUDNÍ DVŮR (první senát),

ve složení P. Jann, předseda senátu, J. N. Cunha Rodrigues, E. Juhász (zpravodaj), M. Ilešič a E. Levits, soudci,

generální advokát: L. A. Geelhoed,

vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,

s přihlédnutím k písemné části řízení,

s ohledem na vyjádření předložená:

–       za G. Schwarze J. Denggem, M. Vavrouskem a T. Hölberem, Rechtsanwälte,

–       za Komisi Evropských společenství J.‑P. Keppennem a B. Schimou, jako zmocněnci,

po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 28. června 2005,

vydává tento

Rozsudek

1       Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 28 ES až 30 ES, jakož i článku 7 směrnice Rady 93/43/EHS ze dne 14. června 1993 o hygieně potravin (Úř. věst. L 175, s. 1; Zvl. vyd. 13/12, s. 125; dále jen „směrnice“).

2       Projednávaná žádost byla podána v rámci sporu mezi G. Schwarzem a Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg, který zahájil správní řízení trestní povahy proti tomuto jednotlivci za to, že v prodejních automatech uváděl na trh nebalené cukrovinky.

 Právní rámec

 Právní úprava Společenství

3       Článek 28 ES zakazuje mezi členskými státy množstevní omezení dovozu, jakož i veškerá opatření s rovnocenným účinkem.

4       V souladu s článkem 30 ES článek 28 ES nevylučuje zákazy nebo omezení dovozu odůvodněné zejména ochranou zdraví a života lidí a zvířat za podmínky, že tyto zákazy nebo omezení neslouží jako prostředky svévolné diskriminace nebo zastřeného omezování obchodu mezi členskými státy.

5       První bod odůvodnění směrnice uvádí, že volný pohyb potravin je základním předpokladem pro dotvoření vnitřního trhu.

6       V souladu s druhým bodem odůvodnění je ochrana lidského zdraví prvořadou záležitostí.

7       Podle čtvrtého bodu odůvodnění musí být obecná hygienická pravidla pro potraviny harmonizována tak, aby chránila lidské zdraví.

8       Článek 1 směrnice stanoví:

„1.      Tato směrnice stanoví obecná hygienická pravidla pro potraviny a postupy pro ověřování dodržování těchto pravidel.

2.      Tato směrnice se použije, aniž jsou dotčena opatření přijatá v souvislosti s podrobnějšími pravidly Společenství o hygieně potravin. […]“

9       Článek 3 odst. 1 směrnice stanoví:

„Příprava, zpracování, výroba, balení, skladování, přeprava, distribuce, manipulace a nabízení k prodeji nebo dodávání potravin se provádějí hygienickým způsobem.“

10     V souladu s čl. 3 odst. 2 směrnice jsou potravinářské podniky povinny určit každý krok v rámci svých činností, který je kritický [určující] pro zajištění bezpečnosti potravin, a zajistit stanovení odpovídajících bezpečnostních opatření, jejich zavádění, dodržování, posuzování na základě těchto zásad použitých při vývoji systému HACCP (analýza rizik a kritické kontrolní body), zásad, které jsou uvedeny ve stejném odstavci.

11     Článek 3 odst. 3 směrnice stanoví:

„Potravinářské podniky musejí dodržovat hygienická pravidla stanovaná v příloze. […]“

12     Článek 7 odst. 1 směrnice stanoví:

„Pokud Smlouva nestanoví jinak, mohou členské státy zachovat, změnit nebo zavést vnitrostátní hygienické předpisy, které jsou podrobnější než ustanovení této směrnice, pokud tyto předpisy:

–       nejsou méně přísné než ustanovení uvedená v příloze,

–       nevytvářejí omezení, zábranu nebo překážku obchodu s potravinami vyráběnými v souladu s touto směrnicí.“

13     Příloha směrnice v části III uvádí následující požadavky použitelné zejména na pojízdné nebo přenosné provozy, jakož i na prodejní automaty:

„1.      Provozy a prodejní automaty musejí být umístěny, navrženy, konstruovány a udržovány v čistotě a v dobrém stavu tak, aby v prakticky dosažitelné míře nedocházelo k riziku kontaminace potravin a nevznikalo příznivé prostředí pro výskyt škůdců.

2.      Zejména a je-li to nezbytné:

[…]

b)      musejí být povrchy přicházející do styku s potravinami v bezvadném stavu a snadno čistitelné, a je‑li to nezbytné, snadno dezinfikovatelné. To vyžaduje použití hladkých, omyvatelných a netoxických materiálů, pokud potravinářské podniky nepřesvědčí příslušný orgán o vhodnosti použití jiných materiálů;

[…]

d)      musí být odpovídajícím způsobem zajištěno čištění [zachování čistoty] potravin;

[…]

h)      potraviny musejí být ukládány tak, aby v prakticky dosažitelné míře nedocházelo k riziku kontaminace.“

14     Část IX téže přílohy, nazvaná „Ustanovení týkající se potravin“, ve svém bodu 3 uvádí:

„Všechny potraviny, se kterými se manipuluje, které jsou skladovány, baleny, nabízeny k prodeji a přepravovány, musejí být chráněny proti jakékoliv kontaminaci, která by mohla způsobit, že potraviny budou nevhodné k lidské spotřebě, budou zdraví škodlivé nebo budou kontaminovány takovým způsobem, že by bylo nesmyslné očekávat [že by bylo nemožné se rozumně domnívat], že by se mohly v takovém stavu konzumovat [že by mohly být v takovém stavu konzumovány]. Potraviny musejí být uloženy nebo chráněny zejména takovým způsobem, aby bylo minimalizováno jakékoliv riziko kontaminace. Musejí být používány odpovídající postupy pro zajištění kontroly [zamezení] výskytu škůdců.“

 Vnitrostátní právní úprava

15     Ustanovení směrnice byla do rakouského práva provedena nařízením o hygieně potravin (Lebensmittelhygieneverordnung) ze dne 3. února 1998 (BGBl. II, 31/1998, ve znění zveřejněném v BGBl. II, 33/1999). Ustanovení směrnice v něm byla převzata prakticky totožnými výrazy.

16     Článek 1 odst. 1 a odst. 2 nařízení o hygieně cukrovinek v prodejních automatech (Verordnung über die Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten) ze dne 10. února 1988 (BGBl. 127/1988, dále jen „nařízení o hygieně cukrovinek“) zní takto:

„1.      Prodejními automaty na cukrovinky ve smyslu tohoto nařízení jsou prodejní automaty, které po vložení určité peněžní částky vydají cukrovinky nebo výrobky vyrobené za použití náhražek cukru. Tyto cukrovinky, které jsou uloženy v uzavřeném zásobníku, jsou vydány výdejní trubicí opatřenou výdejním otvorem (otvorem pro odběr).

2.      Prodejní automaty na cukrovinky musí být umístěny nebo instalovány tak, aby nebyly přímo vystaveny slunečnímu záření. Aby bylo zabráněno jakémukoliv znečištění, musí být výdejní otvor (otvor pro odběr) chráněn proti nepříznivým vlivům počasí.“

17     Podle článku 2 nařízení o hygieně cukrovinek:

„Je zakázáno nabízet k prodeji v prodejních automatech nebalené cukrovinky nebo výrobky vyrobené za použití náhražek cukru.“

 Původní řízení a předběžná otázka

18     Starosta města Salzburg vydal proti G. Schwarzovi správní rozhodnutí trestní povahy, v nichž mu vytýká, že uváděl na trh prostřednictvím prodejních automatů různé druhy nebalených žvýkaček, v rozporu s požadavky článku 2 nařízení o hygieně cukrovinek.

19     Georg Schwarz podal proti uvedeným rozhodnutím odvolání k Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg, ve kterém uplatňuje, že nařízení o hygieně cukrovinek, zejména jeho článek 2, je neslučitelné s právem Společenství, a zejména s ustanoveními směrnice.

20     Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg, maje za to, že spor, který rozhoduje, vyžaduje výklad práva Společenství, se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Brání ustanovení článků 28 ES až 30 ES, ve spojení s ustanoveními článku 7 směrnice 93/43 [...] vnitrostátnímu ustanovení přijatému před vstupem směrnice v platnost, které zakazuje nabízet k prodeji nebalené cukrovinky nebo výrobky vyrobené za použití náhražek cukru, v prodejních automatech?“

 K předběžné otázce

 Vyjádření předložená Soudnímu dvoru

21     Georg Schwarz uplatňuje, že požadavek individuálního balení žvýkaček na základě článku 2 nařízení o hygieně cukrovinek brání volnému pohybu potravin a není v souladu s článkem 7 směrnice. Toto vnitrostátní ustanovení znamená, že dotčené zboží určené pro rakouský trh musí být speciálně zabaleno, a proto nemůže být již uváděno na trh v prodejních automatech v současnosti používaných v Rakousku. V praxi z něj vyplývá zákaz uvádění výrobků nepocházejících z Rakouska na trh, jelikož zahraniční výrobci nejsou nakloněni tomu, aby vyráběli balené výrobky pouze pro uvedený trh.

22     Podle G. Schwarze tato překážka dovozu není odůvodněna důvody uvedenými v článku 30 ES, a zejména ochranou zdraví lidí. Má za to, že pokud by tato ochrana odůvodňovala stanovení takových opatření, jako jsou ustanovení uvedená v článku 2 nařízení o hygieně cukrovinek, nebalené žvýkačky by nemohly být prodávány v prodejních automatech v Německu nebo Itálii, kde jsou vnější, zejména klimatické, podmínky srovnatelné s podmínkami v Rakousku. Krom toho žalobce v původním řízení uplatňuje, že i kdyby zboží bylo zabaleno, spotřebitel by stále musel odstranit jeho obal, zpravidla holýma rukama, takže by riziko potenciální kontaminace výdejním otvorem přesto existovalo.

23     Komise Evropských společenství se domnívá, že takové ustanovení, jako je ustanovení článku 2 nařízení o hygieně cukrovinek, představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu ve smyslu článku 28 ES. Účinkem tohoto článku 2 je zdražení dovozu výrobků, které jsou legálně uváděny na trh v jiných členských státech, do Rakouska.

24     Komise, neznajíc konkrétní důvody, které rakouského zákonodárce vedly k zákazu prodeje nebalených cukrovinek v prodejních automatech, má za to, že se nemůže definitivně vyjádřit k existenci případného rizika pro zdraví osob a v důsledku toho k odůvodnění uvedeného vnitrostátního ustanovení s ohledem na článek 30 ES. Nicméně uplatňuje, že vyhodnocení rizika nemůže být založeno na ryze hypotetických úvahách a že dovolávané skutečné riziko pro veřejné zdraví se musí jevit jako dostatečné prokázané na základě vědeckých poznatků dostupných v době přijetí omezujícího opatření.

 Odpověď Soudního dvora

25     Je třeba upřesnit, že článek 29 ES, na který odkazuje předkládající soud, není pro účely odpovědi na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce relevantní. Soudní dvůr se v důsledku toho omezí na výklad článků 28 ES a 30 ES, jakož i na výklad směrnice.

26     Směrnice neupravuje požadavek balit potraviny vydávané prodejními automaty. Vnitrostátní opatření týkající se této otázky tedy nejsou předmětem harmonizace na úrovni Společenství.

27     Taková vnitrostátní opatření musí být v důsledku toho posuzována podle ustanovení Smlouvy o ES týkajících se volného pohybu zboží.

28     Zákaz opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením stanovený v článku 28 ES se vztahuje na všechna opatření způsobilá bránit, přímo či nepřímo, skutečně či potenciálně, obchodu uvnitř Společenství (viz zejména rozsudky ze dne 11. července 1974, Dassonville, C‑8/74, Recueil, s. 837, bod 5; ze dne 12. března 1987, Komise v. Německo, zvaný „Zákon o čistotě piva“, C‑178/84, Recueil, s. 1227, bod 27; ze dne 23. září 2003, Komise v. Dánsko, C‑192/01, Recueil, s. I‑9693, bod 39, a ze dne 5. února 2004, Komise v. Itálie, C‑270/02, Recueil, s. I‑1559, bod 18).

29     Není sporné, že článek 2 nařízení o hygieně cukrovinek vyžaduje, aby žvýkačky prodávané v Rakousku v prodejních automatech byly zabalené, ačkoliv ze spisu předloženého Soudnímu dvoru předkládajícím soudem vyplývá, že stejné zboží může být v zahraničí, zejména v Německu, uváděno na trh nebalené. Z toho vyplývá, že dovozci hodlající nabízet uvedené zboží k prodeji v Rakousku jsou povinni jej zabalit, což činí jeho dovoz do tohoto členského státu dražším. Ze spisu rovněž vyplývá, že prodejní automaty určené pro nebalené zboží nemohou být používány pro balené zboží. Z toho vyplývá, že výše uvedené vnitrostátní ustanovení v zásadě představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením ve smyslu článku 28 ES.

30     Nicméně z ustálené judikatury vyplývá, že vnitrostátní právní úprava, která brání volnému pohybu zboží, není nutně v rozporu s právem Společenství, pokud může být odůvodněna jedním z důvodů obecného zájmu uvedených v článku 30 ES nebo jedním z kategorických požadavků zakotvených judikaturou Soudního dvora v případě, kdy se vnitrostátní právní úprava použije bez rozdílu (viz, v tomto smyslu, rozsudky ze dne 20. února 1979, Rewe‑Zentral, zvaný „Cassis de Dijon“, C‑120/78, Recueil, s. I‑649, bod 8, a výše uvedený Komise v. Itálie, bod 21).

31     Vzhledem k tomu, že podle předkládajícího soudu článek 2 nařízení o hygieně cukrovinek nachází své odůvodnění zejména v požadavku ochrany veřejného zdraví, který je výslovně stanoven v článku 30 ES, je třeba vzhledem k tomuto ustanovení práva Společenství zkoumat, zda posledně uvedené nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jakou je uvedený článek 2.

32     Pokud jde o uvádění potravin na trh, Soudní dvůr rozhodl, že při neexistenci harmonizace přísluší členským státům, aby rozhodly o úrovni, v jaké chtějí zajistit ochranu zdraví a života osob při současném zohlednění požadavků volného pohybu zboží ve Společenství (viz, v tomto smyslu, rozsudky ze dne 14. července 1983, Sandoz, C‑174/82, Recueil, s. 2445, bod 16; ze dne 25. července 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior a Publivía, C‑1/90 a C‑176/90, Recueil, s. I‑4151, bod 16; ze dne 25. května 1993, LPO, C‑271/92, Recueil, s. I‑2899, bod 10; výše uvedený Komise v. Dánsko, bod 42, a ze dne 2. prosince 2004, Komise v. Nizozemsko, C‑41/02, Recueil, s. I‑11375, bod 42).

33     Přijatá opatření nicméně musí být způsobilá k dosažení jednoho nebo více cílů uvedených v článku 30 ES, v projednávané věci ochrany veřejného zdraví, a přiměřená, tedy nesmí nepřekračovat meze toho, co je k dosažení sledovaného cíle nezbytné (viz zejména výše uvedený rozsudek LPO, bod 12, a rozsudek ze dne 8. června 1993, Komise v Belgie, C‑373/92, Recueil, s. I‑3107, bod 8).

34     Z předkládacího usnesení vyplývá, že podle Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH (Rakouská agentura pro zdraví a bezpečnost potravin) je zákaz uvedený v článku 2 nařízení o hygieně cukrovinek odůvodněný důvody ochrany veřejného zdraví, jelikož v minulosti byly nebalené výrobky v zásobníku prodejních automatů poškozovány vlhkostí nebo hmyzem, zejména mravenci.

35     Předkládající soud rovněž uvádí, že uvedený zákaz podstatným způsobem zvyšuje bezpečnost dotyčných potravin. V tomto ohledu konstatuje, že spotřebitelé, kteří kupují nebalené cukrovinky v prodejních automatech, se nutně musí dotýkat zboží i výdejního otvoru holýma rukama, aniž by si je předem umyli. Uvedený soud se domnívá, že kontaminace zboží patogenními zárodky a přenos posledně uvedených na zboží vybrané spotřebitelem nejsou nikterak teoretické.

36     Je tedy třeba určit, že z důvodů relevantně uvedených Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH, jakož i předkládajícím soudem, představuje zákaz stanovený v článku 2 nařízení o hygieně cukrovinek vhodné a přiměřené opatření za účelem ochrany veřejného zdraví.

37     Ve zbývající části je namístě uvést, že žádná část spisu neumožňuje dojít k závěru, že důvody veřejného zdraví dovolávané za účelem odůvodnění článku 2 nařízení o hygieně potravin byly neoprávněně použity v rozporu s jejich účelem a použity způsobem zakládajícím diskriminaci zboží z jiných členských států nebo nepřímou ochranu některých tuzemských výrobků (viz, v tomto smyslu, rozsudky ze dne 14. prosince 1979, Henn a Darby, C‑34/79, Recueil, s. 3795, bod 21, jakož i výše uvedený Aragonesa de Publicidad Exterior a Publivía, bod 20).

38     S přihlédnutím ke všem předcházejícím úvahám je namístě odpovědět na položenou otázku tak, že ustanovení článků 28 ES a 30 ES a článku 7 směrnice nebrání vnitrostátnímu ustanovení přijatému před vstupem této směrnice v platnost, které zakazuje nabízet k prodeji v prodejních automatech nebalené cukrovinky nebo výrobky vyrobené za použití náhražek cukru.

 K nákladům řízení

39     Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:

Ustanovení článků 28 ES a 30 ES a článku 7 směrnice Rady 93/43/EHS ze dne 14. června 1993 o hygieně potravin nebrání vnitrostátnímu ustanovení přijatému před vstupem této směrnice v platnost, které zakazuje nabízet k prodeji v prodejních automatech nebalené cukrovinky nebo výrobky vyrobené za použití náhražek cukru.

Podpisy.

---

* Jednací jazyk: němčina.