EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 16.5.2023

COM(2023) 274 final

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉ RADĚ, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ

Zpráva o stavu Schengenu 2023

Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů 
Zpráva o stavu Schengenu 2023

Zpráva o stavu Schengenu v roce 2023 je pokračováním iniciativy Komise, jejímž cílem je posílení správy schengenského prostoru bez provádění kontrol na vnitřních hranicích (dále jen „schengenský prostor“) a zajištění společné strukturované a koordinované evropské reakce na problémy, kterým společný prostor čelí. Zahajuje druhý roční schengenský cyklus, přičemž slouží jako podklad pro politické rozhodování i návazné technické kroky na evropské i vnitrostátní úrovni. Návrh, který mimo jiné čerpá z schengenských hodnocení provedených v roce 2022, popisuje stav Schengenu, sleduje pokrok dosažený na konci ročního cyklu správy a upozorňuje na prioritní oblasti, kterým je třeba věnovat další pozornost.

V uplynulém roce byly úspěšně provedeny důležité priority stanovené ve zprávě o stavu Schengenu v roce 2022 a bylo dosaženo klíčových milníků. Mezi významné úspěchy patří přistoupení Chorvatska k schengenskému prostoru, přijetí nového právního rámce pro systém schengenského hodnocení, který představuje první víceletou strategickou politiku pro evropskou integrovanou správu hranic, přijetí doporučení Rady pro operativní spolupráci při prosazování práva a spuštění nového Schengenského informačního systému. Do budoucna se zpráva o stavu Schengenu v roce 2023 snaží vycházet z těchto priorit a zastřešujících cílů, aby bylo zaručeno bezproblémové a účinné provádění schengenské architektury s přihlédnutím k novým výzvám a prioritním oblastem.

Toto sdělení 1 slouží jako podklad pro zasedání schengenské rady, které se má konat 8. června 2023 a na němž se sejdou ministři schengenského prostoru, aby zajistili strategickou koordinaci politik v oblasti vnitřních věcí, podpořili vytvoření podmínek pro dobře fungující prostor svobody, bezpečnosti a práva a poskytli operativní řízení.

1.Posílení správy Schengenu za účelem zajištění trvale vysoké úrovně provádění

Zaručení prostoru svobody, bezpečnosti a práva bez existence vnitřních hranic vyžaduje, aby všichni provedli společně dohodnutá opatření na nejvyšší možné úrovni a současně strukturovaně, koordinovaně a společně reagovali na hrozby. Aby mohl být požadavek na tento společný rámec správy splněn, zavedla Komise v roce 2022 první roční schengenský cyklus. Byl to důležitý krok vpřed, pokud jde o posilování vzájemné důvěry mezi členskými státy Schengenu, zvyšování informovanosti o společných výzvách, posilování pocitu kolektivní odpovědnosti a přípravu půdy pro koordinovanou a rozhodnou činnost.

Společný a stabilní rámec pro koordinaci politiky

Od března 2022 se na zasedání schengenské rady pravidelně scházejí ministři vnitra, aby projednali záležitosti týkající se společných povinností svých zemí, které se týkají Schengenu. První zpráva o stavu Schengenu 2 poskytla sdílený rámec tak, že stanovila klíčové politické priority za účelem řešení problémů, kterým schengenský prostor čelí. S cílem usměrňovat politické diskuze na každém zasedání schengenské rady představila Komise schengenský barometr. Barometr podal ucelený situační obraz klíčových faktorů, které mají dopad na stabilitu schengenského prostoru, a týkal se situace na vnějších i vnitřních hranicích, migračních tras do EU i v rámci EU, hrozeb a společných reakcí pro zajištění vnitřní bezpečnosti, jakož i problémů v oblasti vízové politiky. Posílený schengenský barometr+ představený v březnu 2023 se zabýval potřebou vytvoření lepšího povědomí o situaci v EU, zajištění připravenosti a tvorby politiky založené na faktech, jak na únorovém mimořádném zasedání Evropské rady navrhla vedoucím představitelům EU předsedkyně von der Leyenová.

Zvýšení transparentnosti a zapojení

V návaznosti na výzvy k posílení politického závazku a transparentnosti vypracovává Komise v úzké spolupráci s členskými státy srovnávací přehled stavu Schengenu. Tento nástroj dále podpoří transparentnost fungování schengenského prostoru a vzájemnou důvěru mezi členskými státy a rovněž umožní efektivně stanovovat priority u zbývajících nápravných opatření. Analýza provádění schengenských doporučení v uplynulých letech v klíčových oblastech, jako jsou správa vnějších hranic, systém navracení, Schengenský informační systém a vízová politika, ukazuje, že z celkového hlediska skutečná míra provádění těchto doporučení na vnitrostátní úrovni výrazně přesahuje 75 %.

Komise pokračovala v práci se subjekty na vnitrostátní úrovni v členských státech. V návaznosti na zprávu z roku 2022 se konala jednání na politické i technické úrovni, na nichž se projednávaly klíčové reformy, včetně jednání mezi schengenským koordinátorem – jmenovaným v červnu 2022 – a jeho protějšky z jednotlivých států. Z výměny názorů vyplynula důležitost navázání užších vztahů mezi orgány EU a členskými státy a pěstování sdílené odpovědnosti za správu schengenského prostoru. Zjistilo se také, že ačkoli je schengenské acquis prováděno účinně a na velmi vysoké úrovni, v schengenském prostoru stále existují důležité výzvy, které je třeba řešit.

Přehled míry provádění doporučení schengenských hodnocení podle oblastí politiky 3

Druhý schengenský cyklus: konsolidace stávajícího rámce za účelem snazšího odhalování a řešení zjištěných problémů

V tomto druhém schengenském cyklu by měla schengenská rada dále zvýšit své úsilí při koordinaci provádění společných politik a při zajišťování operativního řízení vycházejícího ze společného chápání rizik a zranitelných míst. Aby bylo možné navázat na pokrok dosažený při provádění prioritních opatření prvního schengenského cyklu, je důležité i nadále upevňovat rámec správy, urychlovat provádění operativních opatření v oblasti migrace a správy hranic, plně zavést do praxe doporučení o policejní spolupráci, zrušit veškeré dlouhodobé kontroly na vnitřních hranicích a pokračovat v rozšiřování schengenského prostoru.

Účinné fungování tohoto rámce je společnou odpovědností všech schengenských států, orgánů a agentur EU, což vyžaduje vysokou míru koordinace a důvěry. Zatímco schengenská hodnocení zajišťují, aby členské státy účinně prováděly doporučení, společný přístup k Schengenu je třeba vnímat přednostně, aby se zabránilo možným negativním dopadům na schengenský prostor. Individuální opatření států Schengenu by proto měla být doplněna společnými opatřeními prostřednictvím schengenské rady, která by se zabývala jak prioritami jednotlivých států, tak prioritami celého schengenského prostoru. Nový schengenský hodnotící rámec přijatý v roce 2022 4 se odrazí ve větší efektivitě a komplexnosti doporučení pro jednotlivé země, což umožní vypracovat strategické směry a přijmout doporučení pro celý schengenský prostor a dále posílí rámec správy a úlohu schengenské rady. Zahajuje třetí generaci schengenských hodnocení 5 , která se odklání od roztříštěné podoby hodnocení týkajících se dodržování předpisů v jednotlivých oblastech politiky a otevírá cestu ke komplexní podobě hodnocení celkové výkonnosti členských států. Kromě toho posiluje možnosti Komise a členských států provádět tematická hodnocení s cílem posoudit problematické otázky a postupy v různých oblastech politik členských států, které čelí podobným výzvám. Posílení činností dohledu 6 se odrazí v lepším provádění těchto společných priorit a pozitivně se promítne i do srovnávacího přehledu stavu Schengenu, přičemž bude vycházet z probíhajících snah o zajištění toho, aby byl tento nástroj spolehlivým prostředkem založeným na společném, důsledném a transparentním přístupu, jenž bude přesně odrážet místní situaci. Hlavní vývoj, současný stav a další kroky týkající se schengenského hodnotícího a monitorovacího mechanismu jsou uvedeny v příloze 1.

Posílení úlohy schengenské rady díky důslednějšímu přístupu zaměřenému na opatření vyžaduje efektivnější využívání schengenského barometru, schengenských hodnocení a dalších nástrojů, aby bylo možné lépe identifikovat oblasti, v nichž je třeba jednat, což povede ke konkrétním a hmatatelným výsledkům. Prioritami pro tento druhý cyklus je proto zlepšení sdílené společné odpovědnosti spolu s větším zaměřením na střednědobý horizont a důslednějším, koordinovanějším a účinnějším prováděním. Komise vyzývá stávající i nastupující předsednictví Rady, aby dále upevňovala rámec správy schengenského prostoru a navázala na pevné základy prvního schengenského cyklu, a zajistila tak bezproblémovou, průběžnou a trvalou správu schengenského prostoru.

2.Rozlehlejší a více prosperující Schengen: klíčový faktor evropského růstu

V současné době využívá svobodu, bezpečnost a spravedlnost, které Schengen nabízí, přibližně 425 milionů lidí. Schengen je největším prostorem volného pohybu bez kontrol na vnitřních hranicích na světě. Po osmém rozšíření o Chorvatsko dne 1. ledna 2023 zahrnuje schengenský prostor 27 evropských zemí, které formálně zrušily své vnitřní hranice.

Schengenský prostor: nejnavštěvovanější destinace na světě v roce 2022

Rok 2022 se vyznačoval obnovením mezinárodního cestovního ruchu ve velkém měřítku po pandemii COVID-19. V roce 2022 přicestovalo do Evropy 585 milionů z celkového počtu 900 milionů turistů, kteří podnikli zahraniční cestu, což představuje 65 % z celkového počtu turistů na světě. Schengen se tak stal nejatraktivnější a nejnavštěvovanější oblastí na světě 7 .

Kromě snazšího cestování v rámci Unie je Schengen klíčovou hybnou silou v oblasti konkurenceschopnosti evropských podniků. Schengen významně přispívá k dobře fungujícímu jednotnému trhu, na který připadá 23 milionů podniků a 15 % celosvětového HDP. Obchod se zbožím a službami v rámci schengenského prostoru v posledních třech desetiletích zintenzivnil a pro EU zůstává hlavním zdrojem obchodu se zbožím (přibližně o 60 % vyšší obchodní výměna než u obchodu se zbožím v případě EU-27 se zbytkem světa). Navzdory složité a nestabilní mezinárodní situaci zaznamenal obchod uvnitř EU v roce 2022 ve srovnání s předchozími lety značný nárůst, v čemž se odráží snahy o snížení závislosti na vnějších trzích a výhody v podobě působení ve společném schengenském prostoru s malým počtem překážek. Například celkový obchod s dopravními službami v rámci společného prostoru dosáhl v roce 2022 obratu ve výši téměř 270 miliard EUR (oproti přibližně 125 miliardám EUR v roce 2013). Tyto služby obvykle zahrnují přeshraniční pohyb osob a služeb, což svědčí o dobrém fungování jednotného trhu a schengenského prostoru. Návrh na změnu Schengenského hraničního kodexu doplňuje navrhovaný nástroj pro mimořádné situace na jednotném trhu, jehož cílem je zachovat volný pohyb zboží, služeb a osob a během mimořádných událostí zajistit dostupnost zásadně důležitých výrobků.

Zvýšený nárůst globální mobility vedl k prudkému nárůstu počtu žádostí o schengenská víza, což – jak ukázala schengenská hodnocení v roce 2022 – vedlo k výrazným zpožděním v přidělování termínů schůzek a vyřizování žádostí o víza. V některých případech platí žadatelé agenturám nebo jednotlivcům za zajištění schůzky až 500 EUR. Členské státy nadto často poskytují žadatelům o víza nedostatečné a nepřesné informace, pokud jde o postup podávání žádostí o víza, což se negativně odráží na kvalitě posouzení rizik spojených s migrací a bezpečností. Důsledky těchto nedostatků jsou různorodé, od poškození pověsti členských států a EU jako celku přes hospodářské ztráty, zvláště v odvětví cestovního ruchu, až po narušení styků v rámci rodin a obchodních vztahů. Členské státy by měly na konzulátech rozmístit dostatečný počet vhodných pracovníků, kteří budou plnit úkoly související s posuzováním žádostí, aby byla zajištěna kvalita služeb, které jsou veřejnosti poskytovány. Členské státy mohou využít financování EU prostřednictvím svých vnitrostátních programů v rámci Nástroje pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky (BMVI) Fondu pro integrovanou správu hranic (IBMF) na období 2021–2027: na pokrytí operační podpory společné vízové politiky je vyčleněno 88 milionů EUR 8 . Komise rovněž připomíná nedávná doporučení, v nichž byly členské státy vyzvány k tomu, aby zefektivnily neefektivní pracovní postupy na konzulátech, lépe využívaly znalostí a prostředků místních zaměstnanců a znovu zvážily určité konzultace s ústředními orgány. Ke zvýšení efektivity by vedlo také vydávání většího počtu víz s dlouhodobou platností, která opravňují k více vstupům.

V dubnu 2022 Komise navrhla digitalizaci postupu udělování víz vytvořením společné platformy pro podávání žádostí o víza a nahrazením současného vízového štítku digitálním vízem. Cílem je snížit administrativní zátěž členských států při vyřizování žádostí o víza a pomoci překonat stávající zpoždění. To přispěje také k posílení bezpečnosti schengenského prostoru, neboť u tohoto vzoru víz se snižuje pravděpodobnost jejich padělání nebo odcizení identity. Parlament a Rada začaly návrh projednávat v červnu 2022 a během českého a švédského předsednictví bylo dosaženo významného pokroku, díky němuž bylo možné v květnu 2023 zahájit trojstranné rozhovory.

Rozšíření Schengenu

Plnohodnotné přistoupení Chorvatska k schengenskému prostoru v roce 2023 představuje důležitý milník na cestě k jeho dokončení. Jednalo se o klíčovou prioritní oblast identifikovanou v první zprávě o stavu Schengenu. Pozitivní vývoj, k němuž došlo v roce 2022, byl výsledkem komplexního procesu hodnocení zahájeného v roce 2016. Během této doby Chorvatsko vyvinulo značné úsilí, aby splnilo své závazky týkající se dodržování schengenského acquis. V návaznosti na kladné stanovisko Evropského parlamentu 9 rozhodla Rada dne 8. prosince 2022 10 o zrušení kontrol na společných hranicích mezi Chorvatskem a ostatními zeměmi schengenského prostoru. V roce 2023 začalo Chorvatsko vydávat schengenská víza, což turistům usnadnilo návštěvu země. Toto bezproblémové cestování je výhodné nejen pro Chorvatsko, ale i pro sousední země a celý schengenský prostor.

V prosinci 2022 vedlo české předsednictví rovněž důležitou diskuzi týkající se rozhodnutí Rady o zrušení kontrol na vnitřních hranicích, pokud jde o Bulharsko a Rumunsko 11 . Od chvíle, kdy Komise potvrdila, že Bulharsko i Rumunsko jsou připraveny stát se plnou součástí schengenského prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích, uplynulo již dvanáct let. Ve svém sdělení „Posílení schengenského prostoru prostřednictvím plné účasti Bulharska, Rumunska a Chorvatska v prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích 12 “ z listopadu 2022 Komise znovu potvrdila připravenost těchto členských států EU na připojení se k schengenskému prostoru. Vyhodnotila zejména dobrovolné zjišťovací mise, které byly v Bulharsku a Rumunsku provedeny v říjnu a listopadu 2022 a na jejichž základě se potvrdily nejen závěry dokončených hodnotících procesů z roku 2011, konkrétně to, že Bulharsko i Rumunsko nadále splňují podmínky nezbytné pro plné uplatňování všech příslušných částí schengenského acquis, ale zviditelnila se i skutečnost, že oba členské státy schengenské acquis řádně uplatňují v souladu s nejnovějším vývojem v této oblasti, a jsou proto klíčovými spoluúčastníky pro zajištění dobrého fungování schengenského prostoru.

Je legitimním očekáváním i evropským příslibem, že členské státy přistupující k Unii se plně zapojí do schengenského prostoru, jakmile budou ověřeny a splněny všechny dohodnuté podmínky. Nezrušení kontrol na vnitřních hranicích má navíc zásadní negativní hospodářské a environmentální důsledky nejen pro bulharské a rumunské občany, ale i pro celou EU. Delší čekací doby na hranicích mají za následek dlouhé fronty vozidel a nákladních automobilů, což vede ke zvýšení nákladů, snížení konkurenceschopnosti podniků, narušení dodavatelských řetězců a poklesu příjmů v odvětví cestovního ruchu. Nejistota související se zpožděními na hranicích a s administrativní zátěží může odrazovat od zahraničních investic a narušovat hospodářskou a sociální soudržnost mezi členskými státy. To má dokonce i environmentální rozměr. Odhaduje se, že v důsledku nezrušení kontrol na vnitřních hranicích se ročně vypustí 46 000 tun CO2 13 .

Komise úzce spolupracuje se švédským i nadcházejícím španělským předsednictvím na přípravě rozhodnutí, které má Rada přijmout s cílem zrušit kontroly na vnitřních hranicích co nejdříve ještě letos. Rumunsko a Bulharsko stále hrají klíčovou roli pro zajištění nepřetržitého rozvoje schengenského acquis. Je nejvyšší čas, aby EU dostála svému závazku udělit oběma členským státům plné členství v schengenském prostoru, a dále tak posílila evropskou jednotu.

Významného pokroku bylo dosaženo také v rámci pokračujícího úsilí o další posílení schengenského prostoru. Po intenzivních přípravách kyperských orgánů na zajištění své připravenosti zpracovávat údaje Schengenského informačního systému bude Kypr uplatňovat ustanovení schengenského acquis týkající se Schengenského informačního systému od července 2023 14 . Připojení Kypru k Schengenskému informačnímu systému posílí spolupráci při prosazování práva a zvýší bezpečnost v Evropě. V říjnu 2023, jakmile bude na Kypru spuštěn Schengenský informační systém, provede Komise schengenské hodnocení, aby ověřila, zda jsou na Kypru pro uplatňování schengenského acquis v oblasti Schengenského informačního systému splněny nezbytné podmínky. Pokud jde o Irsko, po úspěšných schengenských hodnoceních v oblasti ochrany údajů, Schengenského informačního systému a policejní spolupráce projde Irsko v roce 2023 hodnocením zbývajících částí schengenského acquis, o jejichž účast požádalo (tj. justiční spolupráce v trestních věcech, spolupráce v oblasti drog a podle článku 26 Schengenské úmluvy 15 ), s ohledem na rozhodnutí Rady, které má být přijato za účelem uplatňování těchto částí schengenského acquis.

3.Silný a jednotný schengenský prostor

Evropský systém správy hranic zavedený členskými státy v roce 2022 úspěšně umožnil stovkám milionů lidí cestovat do schengenského prostoru. Tento úspěch vyzdvihuje společný závazek učinit z EU nejatraktivnější destinaci světa a usnadnit rychlé a bezpečné překračování hranic. Je proto zásadní, aby opatření na správu vnějších hranic byla v souladu s trojím cílem, kterým je usnadnění cestování, zvýšení bezpečnosti a řízení migrace.

Ačkoli téměř všichni státní příslušníci ze zemí mimo EU přicházejí do EU legální cestou, nelegální migrace v roce 2022 dosáhla nejvyšší úrovně od roku 2016 16 , kdy agentura Frontex zaznamenala 330 000 případu nedovoleného překročení hranice. V porovnání s předchozími lety došlo k nárůstu případu nedovoleného překročení hranice téměř na všech zavedených migračních trasách. Ačkoli to ve srovnání s rokem 2021 představuje 66% nárůst, tento počet ani zdaleka nedosahuje úrovně z roku 2015 17 . Zvýšený počet nelegálních příjezdů byl do značné míry způsoben nepříznivým vývojem v evropském sousedství i mimo něj, což vedlo také k výraznému nárůstu nelegálních sekundárních migračních toků, zejména po západobalkánské trase, která v roce 2022 představovala 43 % všech nelegálních příjezdů. Trasa přes centrální Středomoří byla z hlediska absolutních hodnot druhou nejvytíženější migrační trasou a ve srovnání s rokem 2021 na ní byl zaznamenán 56% nárůst. Zvýšená nelegální migrace s sebou přinesla také další rizika, neboť nelegální migranti jsou zranitelní vůči vykořisťování a přechody přes moře i po souši jsou nebezpečné.

V únoru 2023 Evropská rada vyhodnotila migrační situaci a dohodla se na posílení a urychlení práce prostřednictvím ambiciózního souboru operativních opatření v oblasti migrace a správy hranic. Vývoj a pokrok v posledních měsících potvrdil, že ve srovnání s lety 2015–2016 jsme nyní lépe připraveni na to, abychom společně předcházeli nelegálním pohybům díky posíleným kontrolám na vnějších hranicích EU a účinněji prováděli návratové operace a zpětné přebírání osob. V posledních měsících bylo vynaloženo úsilí na zlepšení schopností reakce na hranicích a na podporu nákupu elektronických systémů ostrahy na vnější hranici. Za tímto účelem Komise dokončuje přípravu otevřené výzvy k vyjádření zájmu v rámci tematického nástroje BMVI na podporu členských států, které čelí tlaku na konkrétních úsecích vnějších pozemních hranic, a na zavedení, rozšíření nebo modernizaci stávajících systémů ostrahy. Kromě toho opatření zavedená v letech 2022–2023 v rámci akčního plánu pro západní Balkán, jako je větší sladění vízového režimu partnerů ze západního Balkánu s EU 18 , již přinesla první příznivé výsledky, neboť se snížil počet osob, které z tohoto regionu neoprávněně vstupují do EU 19 . V prosinci 2022 navíc agentura Frontex rozšířila své společné aktivity v Srbsku na hranicích s Maďarskem, čímž doplnila podporu, která je již poskytována na hranicích s Bulharskem. Zahájila také společné operace v Moldavsku (duben 2022) a v Severní Makedonii (duben 2023). Komise očekává, že v roce 2023 budou přijaty dohody o postavení jednotek, které vyjednala s Černou Horou a Albánií, a že budou zahájena jednání se Srbskem a Bosnou a Hercegovinou o obnovených, resp. nových dohodách o postavení jednotek. Ty pomohou účinněji řešit problém nelegální migrace a využít plný potenciál agentury pro práci se třetími zeměmi a v jejich rámci.

Kromě toho budou probíhající opatření zaměřená na spolupráci s prioritními třetími zeměmi usilovat o snížení počtu nelegálních vycestování do EU a usnadnění navracení, jakož i legálních možností v souladu s akčním plánem pro centrální Středomoří a různými iniciativami týmu Evropa. Realizuje se například první fáze nového balíčku na ochranu hranic pro Egypt, bylo zahájeno operační partnerství s Tuniskem proti převaděčství a další se plánuje s Egyptem. V návaznosti na tento pozitivní vývoj a s cílem zavést celoevropská opatření k zachování integrity a funkčnosti schengenského prostoru pracuje Komise také na přípravě akčních plánů pro východní Středomoří a pro atlantickou a západní středomořskou trasu.

Nyní je nezbytné pokračovat v nastoleném tempu a Komise vyzývá schengenskou radu, aby po únorovém mimořádném zasedání Evropské rady vyhodnotila operativní opatření, která EU společně provádí. Agentura Frontex by měla informovat zejména o opatřeních přijatých za účelem (opětovného) zvýšení počtu vyslaných pracovníků a množství vybavení pro posílení klíčových úseků vnějších hranic v roce 2023 a o tom, jaké kroky budou provedeny společně s členskými státy, aby byla zajištěna dostupnost potřebných kapacit.

Z vývoje v uplynulém roce znovu výrazně vyvstává naléhavá potřeba urychleně přijmout legislativní návrhy, které jsou součástí Paktu o azylu a přistěhovalectví, aby bylo možné strategicky, soudržně a účinně řídit nelegální migraci, azyl, posílit hraniční kontroly a bojovat proti převaděčství migrantů. V zájmu podpory pro zajištění stabilnějšího a silnějšího schengenského prostoru vyzývá Komise Evropský parlament a Radu, aby urychleně přijaly nový Schengenský hraniční kodex, zejména nařízení o prověřování a o zřízení systému „Eurodac“.

Účinná správa v oblasti správy hranic a navracení

V březnu 2023 zavedla Komise vůbec první víceletou strategickou politiku 20 v oblasti evropské integrované správy hranic, kterou má Evropská pohraniční a pobřežní stráž provádět po dobu následujících pěti let. Toto rozhodnutí představuje významný milník v úsilí o posílení schengenského prostoru a zajištění účinné správy jeho hranic, čímž se naplňuje jedno z prioritních opatření stanovených ve zprávě o stavu Schengenu v roce 2022. Politický cyklus je výsledkem rozsáhlých konzultací mezi orgány, jež vyústily ve společnou vizi správy vnějších hranic. Poskytuje koordinovaný rámec, který zajišťuje, aby se všechny činnosti členských států a agentury Frontex – počínaje ostrahou hranic přes boj proti převaděčství až po navracení – řídily stejným souborem společných zásad a v praxi přinášely hmatatelné výsledky. Tento rámec řízení bude dále posílen prostřednictvím technické a operační strategie, kterou agentura Frontex vypracuje do září 2023.

Dobře fungující správa hranic EU a navracení osob vyžadují také to, aby v každém členském státě existoval účinný vnitrostátní systém správy. Hodnocení Schengenu provedená v roce 2022 potvrdila, že nedostačující správa a omezený strategický přístup v některých členských státech mají na činnosti v oblasti ochrany hranic a navracení negativní dopad. V několika členských státech byla v oblasti hranic a navracení zjištěna rovněž omezená spolupráce mezi orgány, což dále brání účinné operativní reakci. Zatímco v oblasti správy hranic některé členské státy svou vnitrostátní správu posílily, například zřízením strategických koordinačních jednotek, jiné uplatňují decentralizovanější přístup, což by mohlo vést k potížím v oblasti strategické koordinace ochrany hranic.

V oblasti navracení osob brání členským státům neustálá roztříštěnost řešení, ad hoc reakce a absence strategického plánování v tom, aby komplexně zefektivnily vnitrostátní postupy, pracovaly na prioritách a co nejlépe využívaly (omezené) dostupné zdroje.

Ačkoli neexistuje jediné institucionální řešení nebo model, vnitrostátní systém každého členského státu by měl být schopen účinně odstraňovat stávající nedostatky, zefektivňovat úsilí a koordinovat všechny příslušné zapojené orgány za účelem účinné správy vnějších hranic a provádění činností navracení. Revize vnitrostátních strategií integrované správy hranic do března 2024 nabízí jedinečnou příležitost k posílení vnitrostátní správy a dalšímu posílení strategického plánování vnitrostátních kapacit pro účely ochrany hranic a navracení, jakož i za účelem vytvoření vnitrostátních pohotovostních plánů.

Z tohoto důvodu, s cílem zajistit dostatečné množství dobře vyškolených pracovníků, vybavení a infrastruktury pro účely účinné podpory vnitrostátních strategií evropské integrované správy hranic, a to jak v souvislosti s činností na hranicích, tak s činností týkající se navracení, měly členské táty do března 2024 za účelem provádění svých stávajících vnitrostátních plánů rozvoje schopností zavést odpovídající finanční a provozní opatření, včetně možnosti využití finančních prostředků EU.

Aby byla do budoucna zajištěna dostupnost společných kapacit, musí agentura Frontex v návaznosti na přípravu přehledu vnitrostátních plánů rozvoje schopností přijmout plán rozvoje schopností, který bude v nadcházejících letech dále řídit rozvoj schopností pracovníků a vývoj vybavení Evropské pohraniční a pobřežní stráže, aby bylo zajištěno, že agentura Frontex i orgány členských států budou moci plnit své úkoly v oblasti správy hranic a navracení.

Na cestě k nejpokročilejší správě hranic na světě

Zahájení provozu obnoveného Schengenského informačního systému v březnu 2023 je základem pro vytvoření nejpokročilejšího systému správy hranic na světě. Aktualizovaný systém posiluje správu vnějších hranic a poskytuje další možnosti přeshraniční operativní spolupráce v rámci schengenského prostoru. Tímto úspěchem byl splněn jeden z prvořadých cílů stanovených ve zprávě o stavu Schengenu v roce 2022. Díky vylepšeným funkcím lze nyní lépe odhalit a zadržet osoby cestující pod falešnou identitou.

Plného potenciálu nových nástrojů lze využívat pouze tehdy, budou-li plně zavedeny všemi státy schengenského prostoru. Mimoto musí členské státy rovněž zavést stávající funkce, aby v rámci EU a schengenského prostoru zajistily rovné podmínky a úplnou vzájemnost. Z schengenských hodnocení v roce 2022 vyplynulo zejména to, že ne všechny členské státy zavedly nezbytné nástroje a postupy, které by zajistily, že všechny podstatné informace, včetně otisků prstů a fotografií, budou při vytváření záznamů vloženy do Schengenského informačního systému nebo že k nim budou mít přístup koncoví uživatelé. To policistům a příslušníkům pohraniční stráže brání v přesné identifikaci osoby, ke které se záznam vztahuje, a v přijetí příslušného opatření. V hodnoceních z roku 2022 bylo dále zdůrazněno, že členské státy stále více využívají automatizovaný systém identifikace otisků prstů, avšak že v některých členských státech je stále prostor ke zlepšení 21 . Při nesystematickém používání systému hrozí, že osoby, k nimž se daný záznam vztahuje, se budou moci vyhnout odhalení použitím padělaných dokladů.

Schengenský informační systém spolu s dalšími rozsáhlými informačními systémy umožní snadné cestování po celém schengenském prostoru a současně zaručí nejvyšší úroveň vnitřní bezpečnosti a řízení legální i nelegální migrace. Klíčovou prioritou zůstává zavedení Systému vstupu a výstupu a Evropského systému pro cestovní informace a povolení. Únorové závěry Evropské rady potvrdily, že je třeba tyto systémy co nejdříve zprovoznit, aby byla zajištěna plná a účinná kontrola vnějších hranic. V uplynulém roce členské státy, agentura eu-LISA a Komise pokračovaly v zintenzivňování svého úsilí o zavedení této nové IT architektury a její interoperability, což vedlo k vytvoření technologicky nejvyspělejšího systému správy hranic na světě. Je nanejvýš důležité, aby agentura eu-LISA a další příslušné zúčastněné strany učinily v rámci své působnosti nezbytné kroky, aby se zabránilo dalším zpožděním, která by mohla vyvolat dominový efekt u ostatních systémů. Za tímto účelem musí agentura eu-LISA co nejrychleji dodat chybějící klíčovou ústřední složku Systému vstupu a výstupu, aby členské státy mohly otestovat svůj technický vývoj na vnitrostátní úrovni a pokročit v přípravě na používání systému.

Společné úsilí o vytvoření účinnějšího systému EU pro navracení 

Práce v této oblasti v uplynulém roce pokročila a společný systém EU pro navracení se začíná formovat, a to v souladu s prioritními opatřeními stanovenými ve zprávě o stavu Schengenu v roce 2022. Provádění strategie EU pro dobrovolné navracení a reintegraci do roku 2021 22 probíhá dobře. V roce 2022 pokračoval pozitivní trend dobrovolného navracení jako preferované možnosti navracení státních příslušníků třetích zemí bez právního postavení, přičemž dobrovolné návraty tvořily 56 % všech realizovaných návratů 23 . Tento trend přetrvával navzdory tomu, že omezení pro nucené navracení v souvislosti s pandemií COVID-19 téměř zmizela. Aby se dále posílil jednotný evropský přístup, od dubna 2022 poskytuje agentura Frontex členským státům normalizační balíčky na podporu opětovného začlenění osob vracejících se do zemí svého původu. Členské státy se za účasti agentury aktivněji zapojují do společných služeb pro opětovné začlenění, přičemž agentura Frontex rozšiřuje zeměpisnou oblast své působnosti 24 i rozsah těchto služeb.

Celkový počet skutečných návratů provedených v roce 2022 (přibližně 78 000 25 ) však zůstal nízký, vezmeme-li v úvahu, že v roce 2022 bylo k opuštění EU a schengenského prostoru vyzváno přibližně 420 000 státních příslušníků třetích zemí 26 . Zatímco spolupráce s některými třetími zeměmi v oblasti zpětného přebírání osob omezuje možnosti provádění našich návratových operací, schengenská hodnocení provedená v roce 2022 potvrdila trend pozorovaný v posledních letech a poukázala na přetrvávající problémy, jejichž příčinami jsou vnitrostátní překážky, které snižují účinnost návratových řízení. Stále existují praktické překážky, jako je například omezená operační kapacita a zatěžující vnitrostátní postupy, které vedou k tomu, že členské státy nevydávají rozhodnutí o navrácení nelegálním migrantům dostatečně rychle. To značně ztěžuje možnosti, pokud jde o zahájení potřebných řízení a úspěšné provádění návratů. Rovněž to má negativní dopad na přidanou hodnotu aktualizovaného Schengenského informačního systému, neboť to omezuje možnost vkládání záznamů o navrácení. Navíc účinná spolupráce mezi různými vnitrostátními aktéry v oblasti navracení 27 stále není dostatečná, čímž spolu s nedostatečným množstvím integrovaných informačních systémů pro řízení případů vznikají mezery a dochází ke špatné návaznosti a snižování efektivity. Poradenství při návratu do vlasti stále není běžně dostupné ve všech členských státech.

Složitost procesu navracení zjevně vyžaduje strukturovanou spolupráci, pravidelnou výměnu informací, existenci společných priorit a strategičtější způsob využívání zdrojů. Nedávno vytvořená operační strategie pro účinnější navracení 28 má tento zásadní nedostatek odstranit a posílit soudržnost úsilí členských států. Komise vyzývá všechny členské státy k tomu, aby plně využívaly diskuzí, praktické podpory a spolupráce, které se rozvíjejí prostřednictvím sítě na vysoké úrovni pro navracení a koordinátorky pro navracení. Účinné poskytování poradenství v oblasti navracení má zůstat jedním z hlavních bodů programu sítě na vysoké úrovni, aby se zajistilo, že všechny členské státy budou poskytovat poradenství v oblasti navracení na profesionální úrovni a budou vědět o všech dostupných nástrojích a školeních. Kromě toho se musí v rámci sítě na vysoké úrovni během tohoto druhého schengenského cyklu prozkoumat praktická řešení zjištěných přetrvávajících nedostatků a vycházet přitom ze zkušeností a osvědčených postupů členských států. Schengenská hodnocení, která budou prováděna od roku 2023, přispějí k této práci tím, že podpoří vývoj společného rámce pro hodnocení výkonnosti v oblasti navracení.

Agentura Frontex jako operační složka návratové politiky EU hraje v tomto ohledu klíčovou roli. Velmi pozitivní vývoj představuje neustále se zvyšující počet návratů, které jsou koordinovány agenturou Frontex (31 % v roce 2022 oproti 22 % v roce 2021 a 17 % v roce 2020), a to tím spíše, že je spojen s rostoucím podílem dobrovolných návratů (+109 % v roce 2022 oproti roku 2021). Návratové operace vedené agenturou Frontex do Albánie, Nigérie a Bangladéše jsou znakem dobře fungujícího evropského systému a je třeba pokračovat v navazování kontaktů s novými třetími zeměmi. Agentura by rovněž měla pokračovat v podpoře členských států při vývoji, zavádění a harmonizaci informačních systémů pro řízení případů týkajících se navracení na úrovni EU.

Riziko, že naše reakce nebude dostatečná, bude přetrvávat, dokud nebudeme mít posílený a účinnější právní rámec, díky němuž bude společný systém EU spolehlivější a odolnější. Za tímto účelem je klíčové, abychom pokročili v práci na Paktu o migraci a azylu, včetně zahájení jednání o přepracované směrnici o navracení, jakož i o účinnější spolupráci se třetími zeměmi.

Posílená ochrana základních práv při provádění činností na hranicích a při navracení

Prostor svobody, bezpečnosti a práva musí být především jednotným prostorem, v němž jsou chráněna základní práva a svobody. EU a členské státy znovu potvrdily svůj neochvějný závazek účinně a bezpečně spravovat vnější hranice, řídit činnosti spojené s navracením a současně chránit základní práva. Ve víceleté strategické politice integrované správy hranic bylo poukázáno na to, že je třeba, aby všichni aktéři na úrovni EU i na vnitrostátní úrovni při provádění činností na hranicích a při navracení účinně prosazovali základní práva prostřednictvím spolehlivých struktur, které zaručí přístup k mezinárodní ochraně, dodržovali zásady nenavracení a také zajistili odpovídající podmínky ve výjimečných případech, kdy je v souladu s právem EU zadržení státních příslušníků třetích zemí nezbytné. Agentura Frontex v roce 2022 přijala 46 osob, které pověřila sledováním základních práv 30 . Vnitrostátní mechanismy sledování základních práv, které jsou navrženy v nařízení o prověřování, zvyšují transparentnost a odpovědnost na hranicích EU. Chorvatsko se ujalo vedení a v červnu 2022 zřídilo první nezávislý monitorovací mechanismus, který byl v listopadu obnoven s novými prvky, jako jsou neohlášené návštěvy na zelených hranicích. Z hodnocení v roce 2022 nakonec vyplynulo, že ačkoli podmínky pro zadržení v některých členských státech stále vyžadují zlepšení, existují i dobré příklady středisek, která vystihují administrativní povahu institutu zadržení.

Postupné rušení dlouhodobých kontrol na vnitřních hranicích

Schengenský prostor vyžaduje společný a koordinovaný přístup, aby bylo možné řešit situace, kdy existuje riziko, že budou mít zásadní dopad na bezpečnost a kvalitu životů obyvatel EU. Ačkoli lze za výjimečných okolností dočasně obnovit kontroly na vnitřních hranicích, samotnou zásadu, že na vnitřních hranicích nemají existovat žádné kontroly, to ohrozit nemůže 31 . Výjimky a odchylky od tohoto práva je třeba v případě, kdy je třeba reagovat na závažné ohrožení veřejného pořádku nebo vnitřní bezpečnosti, vykládat striktně. K realizaci této klíčové priority uvedené v první zprávě o stavu Schengenu byly podniknuty důležité kroky. Přesto je třeba vykonat ještě mnoho práce, aby se kontroly na vnitřních hranicích využívaly až jako poslední možnost.

V uplynulém roce se členské státy uchýlily ke znovuzavedení nebo prodloužení kontrol na vnitřních hranicích ve 28 případech, z nichž 19 se týkalo prodloužení stávajících dlouhodobých kontrol na vnitřních hranicích, které jsou v platnosti od roku 2015. Od října 2022 vede schengenský koordinátor úzký dialog s Rakouskem, Dánskem, Francií, Německem, Norskem a Švédskem a rovněž i s členskými státy, kterých se tyto kontroly týkají. S cílem vypracovat plán, jak co nejdříve od kontrol na vnitřních hranicích upustit, byla uspořádána řada dvoustranných, třístranných i mnohostranných setkání s cílem lépe zhodnotit povahu hrozeb oznámených těmito šesti zeměmi a určit cílenější a účinnější alternativní opatření k jejich řešení. Následné zrušení kontrol na hranicích se Slovenskem ze strany Rakouska a Česka a na hranicích se Švédskem ze strany Dánska zřetelně ukazuje, že taková alternativní opatření jsou k dispozici, a dokazuje hodnotu dialogu a výměny osvědčených postupů.

Na těchto zasedáních se rovněž ukázalo, že členské státy nadále čelí vážným hrozbám pro svou vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek, které vyžadují opatření. Oznámené kontroly na vnitřních hranicích se navíc značně liší, pokud jde o jejich hloubku, a často doplňují další opatření přijatá k řešení zjištěných hrozeb. Některé členské státy například provádějí třístranné hlídky ve vlacích, např. ve vlakových spojích mezi Rakouskem, Německem a Maďarskem a mezi Rakouskem, Itálií a Německem, a jiné zavedly společné hlídky. Rakousko, Chorvatsko a Slovinsko rovněž vytvořily spolu s partnery ze západního Balkánu síť policejní spolupráce, čímž pomohly zabránit vstupu nelegálních migrantů z tohoto regionu, a přispěly tak k řešení jednoho z opakujících se důvodů pro znovuzavedení hraničních kontrol. V případě Dánska se kontroly provádějí na základě systému rozpoznávání registračních značek, který dánské orgány zavedly na pozemní hranici s Německem a který umožňuje provádět cílené kontroly konkrétních podezřelých vozidel namísto systematických hraničních kontrol. Posílená přeshraniční spolupráce zavedená mezi Rakouskem a Českem vyústila v únoru 2023 ve zrušení hraničních kontrol se Slovenskem. Rozšíření těchto osvědčených postupů uplatňovaných v rámci přeshraniční policejní spolupráce na všechny příslušné hraniční úseky by mělo vést k nahrazení stávajících kontrol na vnitřních hranicích alternativními opatřeními, která umožní zajistit vysokou úroveň bezpečnosti na celém území Schengenu.

4.Plné využití potenciálu Schengenu pro zajištění bezpečného a chráněného prostoru volného pohybu

Obchodování s lidmi, drogami a palnými zbraněmi, kyberkriminalita a terorismus nadále představují hlavní hrozby pro vnitřní bezpečnost schengenského prostoru. Organizovaná trestná činnost má pro společnost obrovské ekonomické i osobní důsledky. Hospodářské ztráty způsobené organizovanou trestnou činností a korupcí se odhadují na 218 až 282 miliard EUR ročně 34 .

Boj proti organizované trestné činnosti

V Evropě nebývale vzrostl objem dostupných nelegálních drog, který dosahuje rekordních hodnot, zejména kokainu z Jižní Ameriky. Přestože je naprostá většina obchodu probíhajícího v přístavech EU, které představují kritickou infrastrukturu zajišťující hladké fungování vnitřního trhu, legální, jsou přístavy využívány také k přepravě nelegálního zboží do EU a jsou zranitelné vůči pronikání zločineckých sítí. Obrovské množství kontejnerů (více než 90 milionů), s nimiž se ročně manipuluje, a nízké procento (2 až 10 %), které lze fyzicky zkontrolovat, činí odhalování nelegálního zboží velmi náročným 35 . Odhaduje se, že obchod s drogami generuje v EU roční příjmy ve výši 30 miliard EUR 36 . Pronikání pachatelů trestné činnosti do legální ekonomiky a sociální struktury má dalekosáhlé a destabilizující důsledky pro společnost, právní stát i důvěru ve veřejné orgány. Komise zkoumá možné nové politické iniciativy týkající se rozbíjení zločineckých sítí a odhalování obchodů s drogami v rámci Strategie EU pro oblast drog a Akčního plánu EU pro oblast drog na období 2021–2025.

Organizované zločinecké skupiny používají jako nástroje extrémní násilí, korupci a zastrašování. Snadný a levný přístup k palným zbraním v některých zemích je jedním z hlavních faktorů stojících za nezákonným obchodováním s palnými zbraněmi v EU. V roce 2022 Komise posuzovala vnitrostátní právní předpisy 38 s cílem zajistit jednotný přístup ke kontrole nabývání a držení zbraní, jakož i odpovídající výměnu informací a sledovatelnost palných zbraní, aby se snížilo riziko jejich odklonu na nelegální trhy.

Narušení obchodních modelů pachatelů trestné činnosti

V boji proti zločineckým skupinám, které působí za hranicemi Schengenu, je třeba spolupracovat, sjednocovat opatření v zemích původu, tranzitu a určení, slučovat zdroje a koordinovat úsilí.

Evropská multidisciplinární platforma pro boj proti hrozbám vyplývajícím z trestné činnosti (EMPACT) se stala klíčovým nástrojem Unie v boji proti organizované trestné činnosti. V rámci společného úsilí za účelem vytvoření kriminálně-zpravodajského přehledu, vedení vyšetřování a zajištění účinné reakce soudů se každoročně provádí téměř 300 operativních opatření. Jen v roce 2022 vedla tato společná opatření k více než 10 000 nahlášených zatčení a zabavení zboží v hodnotě 269 milionů EUR, což poukazuje na významný dopad tohoto rámce díky většímu zapojení členských států a partnerů. Na podporu tohoto úsilí bylo členským státům v roce 2022 prostřednictvím Fondu pro vnitřní bezpečnost přiděleno 15,7 milionu EUR na další podporu projektů a činností v rámci platformy EMPACT.

Posílený mandát Europolu 39 posunul boj proti závažné organizované trestné činnosti v Evropě na novou úroveň. Tento posílený mandát opravňuje agenturu navrhovat členským státům, aby do Schengenského informačního systému vkládaly informace o podezřelých a pachatelích trestné činnosti získaných ze zemí mimo EU nebo od mezinárodních organizací. Díky informacím poskytnutým externími partnery zintenzivnil Europol zpracovávání seznamů zahraničních teroristických bojovníků ze třetích zemí s cílem vložit je do Schengenského informačního systému. Je třeba vyvinout další úsilí, aby se Europol přeměnil z centrály EU pro informace o trestné činnosti na výchozí platformu pro evropská řešení na úrovni policejních složek. Přezkum strategie Europolu 2020+ poskytuje příležitost plně využít posílený mandát a prostředky Europolu, aby bylo možné reagovat na rostoucí potřeby aktivního nasazení v členských státech a posílit přínos Europolu k zajištění bezpečnosti v schengenském prostoru.

Výměna informací

Výměna údajů a relevantních informací mezi vnitrostátními donucovacími orgány je předpokladem pro účinnou spolupráci při prevenci, odhalování a vyšetřování přeshraniční trestné činnosti. Schengenský informační systém, který je nejrozšířenějším a nejrozsáhlejším systémem pro sdílení informací v oblasti bezpečnosti a správy hranic v Evropě, poskytuje orgánům členských států v reálném čase přístup ke kritickým informacím, jako jsou například upozornění na hledané osoby, pohřešované osoby, odcizená vozidla a ztracené nebo odcizené doklady. Klíčovou roli v tomto ohledu hrají integrovaná vnitrostátní jednotná kontaktní místa, která jsou ústředními orgány odpovědnými za mezinárodní policejní spolupráci. V posledním roce byl zaznamenán pozitivní vývoj, pokud jde o zvýšení počtu členských států, které uplatňují přístup zahrnující více subjektů, kdy jsou k jednotnému kontaktnímu místu přidělováni zástupci různých donucovacích orgánů (policie, celní orgány, pohraniční stráž). Stále je zde prostor ke zlepšování, zejména co se týče účinného a účelného toku informací, přímého uživatelsky přívětivého přístupu do všech příslušných databází, jakož i integrovaného a automatizovaného systému správy případů.

Očekává se, že v příštích týdnech bude přijata nová směrnice o výměně informací mezi donucovacími orgány 40 . Donucovacím orgánům poskytuje lepší nástroje pro předcházení, odhalování a vyšetřování trestné činnosti tím, že zajišťuje účinný a včasný tok informací v celé EU. Směrnice stanoví také pravidla pro složení vnitrostátních jednotných kontaktních míst, vzdělávání pracovníků a umožňuje standardní používání aplikace sítě pro bezpečnou výměnu informací (SIENA), čímž posiluje úlohu Europolu jako centrály EU pro informace o vymáhání práva. Směrnice rovněž řeší nedostatky zjištěné na vnitrostátní úrovni během schengenského hodnocení v oblasti policejní spolupráce.

Rada přijala mandát k jednání o návrhu Prüm II 41 v červnu 2022 a nyní je naléhavě nutné, aby ji následoval Evropský parlament, a to za účelem posílení výměny informací mezi členskými státy 42 . V souladu se závazkem přijatým ve zprávě o stavu Schengenu v roce 2022 přijala Komise v prosinci 2022 návrhy o shromažďování a předávání předběžných informací o cestujících 43 , které upravují shromažďování údajů o vybraných letech uvnitř EU pro účely prosazování práva a umožňují rovněž společné zpracování údajů za účelem účinného boje proti závažné trestné činnosti a terorismu. V reakci na operativní potřeby členských států při zpracování údajů o cestujících, kteří použili jiné druhy dopravy, zahájí Komise dvě studie týkající se námořních údajů a potřeb souvisejících s prosazováním práva v železniční a silniční dopravě s cílem posoudit nezbytnost, přiměřenost a technickou proveditelnost takového zpracování údajů. S cílem posílit schopnost zemí přidružených k Schengenu zpracovávat údaje ze jmenné evidence cestujících, a čelit tak společným bezpečnostním hrozbám navrhne Komise zahájení jednání o mezinárodních dohodách, které by umožnily předávání těchto údajů z EU.

V digitálním věku se téměř každé vyšetřování trestné činnosti týká technologií a nástrojů, které jsou také zneužívány k páchání trestné činnosti, což ztěžuje účinné vymáhání práva. Hrozí, že pachatelé trestné činnosti „zmizí do temnoty“ a vytvoří si bezpečná online místa mimo dosah spravedlnosti. Za tímto účelem Komise ve spolupráci s předsednictvím Rady ustaví expertní skupinu na vysoké úrovni pro přístup k údajům pro účely účinného prosazování práva. Skupina se bude zabývat problémy, s nimiž se potýkají osoby činné v donucovacích orgánech, a navrhne řešení, jak v digitálním věku zajistit přístup k údajům a zvýšit bezpečnost.

Maximalizace přeshraniční operativní spolupráce

Přeshraniční spolupráce v oblasti prosazování práva má zásadní význam pro společné řešení bezpečnostních hrozeb a zajištění bezproblémového fungování schengenského prostoru. Tato vyšší úroveň spolupráce je základem činnosti členských států a naprosté většině z nich s úspěchem umožnila, aby se nemusely uchylovat k provádění kontrol na vnitřních hranicích.

Od vydání první zprávy o stavu Schengenu postupují členské státy společně, aby doporučení Rady o operativní spolupráci v oblasti prosazování práva 44  z června 2022, které je jedním z hlavních prioritních opatření uvedených ve zprávě o stavu Schengenu v roce 2022, začalo fungovat v praxi. Na základě výměny osvědčených postupů v oblasti společných hlídek na pracovním setkání, které v prosinci 2022 uspořádalo české předsednictví Rady a Komise, pracuje řada členských států spolu se svými sousedy na posílení společných hlídek. Další taková pracovní setkání podpoří spolupráci mezi osobami činnými v donucovacích orgánech. Pokroku bylo dosaženo také při řešení právních a praktických překážek, které členským státům brání plně využívat potenciálu doporučení Rady. Projekty financované EU pomohly členským státům zřídit společné policejní stanice, uspořádat společný výcvik týkající se různých operativních postupů sousedících členských států při provádění společných hlídek nebo jiných typech společných operací a připravit společnou regionální analýzu rizik trestné činnosti, která umožňuje lepší zacílení společných hlídek a operací. Na posílení této spolupráce poskytne Komise v roce 2023 další finanční prostředky. Tento závazek odráží schengenská hodnocení provedená v roce 2022, která ukázala výrazné zvýšení informovanosti o nástrojích EU pro operativní policejní spolupráci a jejich využívání. V několika oblastech na vnitřních hranicích EU se pravidelně konají společné plánovací schůzky, společná školení a společné hlídky prováděné na základě společné regionální analýzy rizik.

Přesto, jak vyplývá z schengenských hodnocení, existuje stále značný prostor pro další posilování přeshraniční spolupráce mezi donucovacími orgány v schengenském prostoru. Především je třeba zahájit proces revize dvoustranných a mnohostranných dohod mezi členskými státy týkajících se policejní spolupráce tak, aby odpovídaly současným operativním potřebám.

V některých členských státech se v oblasti operativní policejní spolupráce uplatňuje řada osvědčených postupů, které mohou ostatní státy převzít. Komise má v úmyslu zřídit expertní skupinu pro výměnu odborných znalostí a zajišťování koordinace mezi členskými státy za účelem zlepšení policejní spolupráce, přičemž v letech 2024 a 2025 budou k dispozici zvlášť vyčleněné významné finanční prostředky určené na urychlení zavádění osvědčených postupů v ostatních členských státech. Práce expertní skupiny by rovněž přispěla k hodnocení Komise ohledně provádění výše uvedeného doporučení Rady, které má být provedeno do roku 2024.

Řešení potřeby intenzivnější výměny osobních údajů při současném zajištění ochrany osobních údajů

Dodržování právních předpisů týkajících se ochrany údajů má zásadní význam pro zajištění toho, aby cestování v rámci schengenského prostoru bylo doprovázeno nezbytnou ochranou osobních údajů. Ti, kdo spravují a využívají informační systémy, jako je Schengenský informační systém, Vízový informační systém a v blízké budoucnosti také Systém vstupu a výstupu a dále systém ETIAS, musí zajistit, aby byly v praxi splněny požadavky na ochranu údajů a aby bylo pravidelně sledováno jejich dodržování. Schengenská hodnocení provedená v roce 2022 potvrdila, že tomu tak vždy není. Orgány pro ochranu údajů navíc často nemají k dispozici dostatečné lidské zdroje a finanční prostředky na to, aby mohly těmto subjektům poskytovat poradenství a komplexně dohlížet na zákonnost zpracování osobních údajů v informačních systémech. Hodnocení nadto odhalilo, že některé členské státy musí orgánům pro ochranu údajů ještě poskytnout účinné nápravné pravomoci vůči k donucovacím orgánům.

5.Klíčová opatření ve vnější dimenzi za účelem řešení nelegální migrace a bezpečnostních rizik: strategický přístup k vízové politice EU 

Společná vízová politika EU je nedílnou součástí Schengenu a jedním z nejdůležitějších nástrojů pro řešení bezpečnostních rizik a problémů nelegální migrace v schengenském prostoru.

Nicméně pravidelné monitorování bezvízových režimů, které má EU zavedené se třetími zeměmi, zejména se zeměmi v sousedství EU 45 , ukázalo, že v tomto ohledu přetrvávají závažné problémy. Týkají se zejména nelegálních migračních toků vyvolaných nesouladem vízové politiky těchto zemí s vízovou politikou EU, nárůstu počtu neodůvodněných žádostí o azyl od státních příslušníků zemí s bezvízovým stykem, jakož i fungování potenciálně rizikových režimů občanství pro investory, které umožňují bezvízový přístup do EU státním příslušníkům třetích zemí, kteří by jinak potřebovali víza.

EU musí být vybavena vhodnými nástroji, aby mohla tyto problémy řešit a těmto rizikům předcházet. Stávající pravidla 46 , která ukládají Komisi povinnost monitorovat fungování bezvízových režimů se třetími zeměmi a pozastavit osvobození od vízové povinnosti v případě nárůstu nelegální migrace nebo z důvodu bezpečnostních rizik, by mohla být s ohledem na výše uvedené problémy vylepšena.

V prvních měsících roku 2023 Rada z podnětu švédského předsednictví jednala o možné revizi těchto pravidel, zejména pak mechanismu pro pozastavení vízové povinnosti, čemuž členské státy vyjádřily širokou podporu. Předsedkyně von der Leyenová ve svém dopise Evropské radě ze dne 20. března 2023 tuto diskuzi zohlednila a uvedla, že „Komise posílí monitorování slaďování vízové politiky a předloží komplexní zprávu, která připraví cestu legislativnímu návrhu na změnu mechanismu pro pozastavení vízové povinnosti“.

V této souvislosti Komise před zasedáním schengenské rady, které se bude konat 9. června, předloží sdělení o monitorování bezvízového režimu EU. Co se týče tohoto sdělení, Komise hodlá konzultovat Evropský parlament a Radu, pokud jde o posouzení hlavních výzev v oblasti nelegální migrace a bezpečnosti spojených s fungováním bezvízových režimů, hlavních nedostatků stávajícího mechanismu pro pozastavení vízové povinnosti a možných způsobů jejich řešení, a připravit tak cestu připravovanému návrhu na revizi tohoto mechanismu, který má být přijat v září 2023. Tyto výzvy by měly být monitorovány i v rámci schengenských hodnocení, aby byla k dispozici další podpora pro sledování fungování bezvízových režimů se třetími zeměmi.

6.Další kroky

Zpráva o stavu Schengenu v roce 2023 zahajuje celkově druhý schengenský cyklus tím, že identifikuje hlavní výzvy, kterým schengenský prostor čelí, a dále prioritní opatření, jež je třeba řešit na vnitrostátní i evropské úrovni. Měla by být základem pro intenzivnější politický dialog, monitorování a prosazování schengenského acquis. Tato zpráva ukazuje, že navzdory specifickým problémům máme pevně zavedený a dobře fungující schengenský prostor. V zájmu dalšího posílení oblasti bez kontrol na vnitřních hranicích je třeba se v tomto druhém cyklu zaměřit na určité klíčové prioritní oblasti. Komise proto na základě úzkého dialogu s nastupujícím švédským, španělským a belgickým předsednictvím navrhuje soubor prioritních opatření pro schengenský cyklus 2023/2024:

(1)

     Zpráva o stavu Schengenu v roce 2023 se zabývá rovněž právní povinností Komise podávat zprávy podle článku 25 nařízení Rady č. 922/2022 a článku 33 Schengenského hraničního kodexu.

(2)

     Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 24. května 2022 o „Zprávě o stavu Schengenu 2022“, COM(2022) 301 final.

(3)

     Míra provádění v jednotlivých oblastech politiky: vnější hranice 78 %, systém navracení 75 %, policejní spolupráce 79 %, Schengenský informační systém 79 % a společná vízová politika 82 %. Míra provádění zohledňuje povahu nedostatků (nevyhovující nebo nutné zlepšení) a úroveň provádění nápravných opatření za účelem řešení doporučení schengenského hodnocení.

(4)

     Nařízení Rady (EU) 2022/922 o vytvoření a fungování hodnotícího a monitorovacího mechanismu k ověření uplatňování schengenského acquis a o zrušení nařízení (EU) č. 1053/2013 (Úř. věst. L 160, 15.6.2022, s. 1).

(5)

     Zatímco první generaci schengenských hodnocení koordinovala v letech 1998–2014 Rada, koordinace druhé generace (2015–2023) přešla na základě nařízení Rady (EU) č. 1053/2013 ze dne 7. října 2013 (Úř. věst. L 295, 6.11.2013, s. 27) na Komisi. Nový rámec bude plně uplatněn při hodnocení Finska, Litvy, Lotyšska a Estonska v roce 2023.

(6)

     Nový schengenský hodnotící a monitorovací mechanismus zahrnuje možnost strategičtějšího využívání nových dostupných monitorovacích nástrojů, jako je provádění opakovaných návštěv (v případě závažných nedostatků), inspekcí na místě a tematických hodnocení. Tím se zajistí posílení a zacílení následných opatření v návaznosti na hodnocení členských států, což je důležité zejména v případech závažných nedostatků. První inspekci provedla Komise v únoru 2023, aby mohla sledovat pokrok, kterého Belgie dosáhla při řešení nedostatků ve správě vnějších hranic.

(7)

     UNWTO: Cestovní ruch se v roce 2023 v některých regionech vrátí na úroveň před pandemií, zveřejněno dne 17. ledna 2023, dostupné na tomto odkazu . Statista: Počet příjezdů zahraničních turistů na celém světě v letech 2005–2022 podle regionů, poslední přístup dne 12. května, dostupné na tomto odkazu .

(8)

     Zatímco členské státy ve velké míře využívají finanční prostředky EU na modernizaci prostor, vývoj softwaru a hardwaru a na školení, jen málo z nich tyto prostředky využívá na rozmisťování/nábor pracovníků zabývajících se vyřizováním schengenských víz.

(9)

     Legislativní usnesení Evropského parlamentu ze dne 10. listopadu 2022 o návrhu rozhodnutí Rady o plném uplatňování ustanovení schengenského acquis v Chorvatské republice (10624/2022 – C9-0222/2022 – 2022/0806(NLE)).

(10)

     Rozhodnutí Rady (EU) 2022/2451 ze dne 8. prosince 2022 o plném uplatňování ustanovení schengenského acquis v Chorvatské republice.

(11)

     Přistoupení k prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích je nadále podmíněno dohodou mezi přistupujícím státem a všemi smluvními stranami, jak je stanoveno v čl. 140 odst. 1 a 2 Úmluvy k provedení Schengenské dohody. V prosinci 2022 Rakousko a Nizozemsko nepodpořily rozhodnutí o plném uplatňování schengenského acquis v Bulharsku a Rumunsku.

(12)

     Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě ze dne 16. listopadu 2022 o posílení schengenského prostoru prostřednictvím plné účasti Bulharska, Rumunska a Chorvatska v prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích, COM/2022/636 final.

(13)

     KPMG Rumunsko, The Unnecessary Burden (Zbytečná zátěž), březen 2023, dostupné na tomto odkazu .

(14)

     Rozhodnutí Rady 2023/870 ze dne 25. dubna 2023 o uplatňování ustanovení schengenského acquis týkajících se Schengenského informačního systému v Kyperské republice.

(15)

     Článek 26 Schengenské úmluvy stanoví povinnosti dopravců přepravujících státní příslušníky třetích zemí, kterým byl odepřen vstup.

(16)

     Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 12. ledna 2023 o zprávě o migraci a azylu, C(2023) 219 final.

(17)

     V roce 2015 agentura Frontex zaznamenala 1 047 210 případu nedovoleného překročení hranice.

(18)

     Srbsko obnovilo vízovou povinnost pro Burundi (21. října), Tunisko (21. října – zavedeno od 22. listopadu), Indii (9. prosince, zavedeno od 1. ledna 2023), Guineu Bissau (1. prosince – zavedeno od 6. prosince), Kubu a Bolívii (27. prosince – zavedeno od 13. dubna, resp. 10. února 2023). Severní Makedonie obnovila vízovou povinnost pro Botswanu a Kubu (29. listopadu, zavedena od 1. ledna 2023) a Ázerbájdžán (29. listopadu, zavedena od 16. března 2023). Dne 12. ledna 2023 přijala Černá Hora rozhodnutí o obnovení vízové povinnosti pro občany Kuby a SAE (zavedeno od 13. ledna 2023). Albánie neprodloužila osvobození od vízové povinnosti u sezónních víz pro občany Indie, Ruska a Egypta (bylo však prodlouženo do 31. prosince 2023 pro občany Saúdské Arábie, Bahrajnu, Ománu, Kataru a Thajska).

(19)

     V únoru 2023 bylo hlášeno 3 654 případu nedovoleného překročení hranice, což představuje 36% pokles oproti lednu 2023 (5 751), a pokračuje tak klesající trend, který začal v listopadu (14 105). V březnu byl sice zaznamenán 69% meziměsíční nárůst (6 181), ale i tak v roce 2023 došlo k 22% poklesu případu nedovoleného překročení hranice na této trase (14 858) ve srovnání s týmž obdobím v předchozím roce (19 029).

.

(20)

     Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě, kterým se zavádí víceletá strategická politika pro evropskou integrovanou správu hranic, COM/2023/146 final.

(21)

     V roce 2022 bylo v Schengenském informačním systému s automatizovaným systémem identifikace otisků prstů provedeno více než 4 miliony vyhledávání, zatímco v roce 2021 to bylo pouze 1,3 milionu vyhledávání.

(22)

     Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě ze dne 27. dubna 2021 o strategii EU pro dobrovolný návrat a opětovné začlenění. COM(2021) 120 final.

(23)

     Předběžné údaje shromážděné agenturou Frontex podle zpráv členských států.

(24)

     Počet zúčastněných členských států a zahrnutých třetích zemí se nadále zvyšuje, a to z pěti členských států v pilotním projektu na sedmnáct členských států od ledna 2023, přičemž se rozšiřuje i zeměpisná oblast působnosti (z 24 aktivních třetích zemí v roce 2022 na 37 v roce 2023).

(25)

     Údaje Eurostatu za rok 2022. Statistika | Eurostat (europa.eu)

(26)

     Údaje Eurostatu za rok 2022. Statistika | Eurostat (europa.eu)

(27)

     Ve více než deseti členských státech existují nejméně dva subjekty (mnohdy spadající pod odlišné orgány), které jsou odpovědné za vydávání rozhodnutí o navracení, přičemž ve většině členských států se liší i orgán, který je za provádění navracení odpovědný.

(28)

     Komise k operační strategii přispěla politickým dokumentem „Vytvoření operační strategie pro účinnější navracení“ ze dne 24. ledna 2023 (COM(2023) 45 final).

(29)

     Doporučení Komise ze dne 16. března 2023 ke vzájemnému uznávání rozhodnutí o navrácení a k urychlení navracení při provádění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES C(2023) 1763 final).

(30)

     Tyto nábory překračují počet pozorovatelů (40) stanovený v nařízení o Evropské pohraniční a pobřežní stráži.

(31)

     Spojené věci C-368/20 a C-369/20, NW v. Landespolizeidirektion Steiermark, EU:C:2022:298, bod 64.

(32)

     Doporučení Komise (EU) 2017/820 ze dne 12. května 2017 o přiměřených policejních kontrolách a policejní spolupráci v schengenském prostoru. C/2017/3349 (Úř. věst. L 122, 13.5.2017, s. 79).

(33)

     Viz rozsudek Soudního dvora ve spojených věcech C-368/20 a C-369/20.

(34)

     Viz Evropská komise, Ochrana Evropanů před terorismem a organizovanou trestnou činností, poslední přístup 12. května, dostupné na tomto odkazu .

(35)

     Viz Europol, Criminal networks in EU ports (Zločinecké sítě v přístavech EU): Risks and challenges for law enforcement (Rizika a výzvy pro vymáhání práva). https://www.europol.europa.eu/cms/sites/default/files/documents/Europol_Joint-report_Criminal%20networks%20in%20EU%20ports_Public_version.pdf

(36)

     Zpráva o trhu s drogami v EU 2019, EMCDDA 2019.

(37)

     Prováděcí rozhodnutí Komise C(2023) 56 ze dne 13. ledna 2023, kterým se stanoví roční program hodnocení pro rok 2023 v souladu s čl. 13 odst. 1 nařízení Rady (EU) 2022/922 ze dne 9. června 2022 o vytvoření hodnotícího a monitorovacího mechanismu k ověření uplatňování schengenského acquis.

(38)

     Komise uzavřela 38 případů řízení o nesdělení proti členským státům. Postoupila Soudnímu dvoru jeden členský stát za neprovedení směrnice a jeden členský stát za neprovedení prováděcího aktu o označování. Komise v současné době posuzuje soulad vnitrostátních právních předpisů s těmito právními texty.

(39)

     Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2022/991 ze dne 8. června 2022, kterým se mění nařízení (EU) 2016/794, pokud jde o spolupráci Europolu se soukromými subjekty, zpracování osobních údajů Europolem pro usnadnění trestního vyšetřování a úlohu Europolu v oblasti výzkumu a inovací (Úř. věst. L 169, 27.6.2022, s. 1).

(40)

     Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o výměně informací mezi donucovacími orgány členských států a o zrušení rámcového rozhodnutí Rady 2006/960/SVV, COM/2021/782 final.

(41)

     Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o automatizované výměně údajů pro policejní spolupráci („Prüm II“), kterým se mění rozhodnutí Rady 2008/615/SVV a 2008/616/SVV a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1726, 2019/817 a 2019/818, COM(2021) 784 final.

(42)

     Kromě opatření souvisejících se schengenským acquis – pevného právního rámce opatření na podporu operativní spolupráce a výměny informací mezi policejními a soudními orgány v trestních věcech a opatření v oblasti vízové a návratové politiky – musí členské státy spolupracovat také v oblasti bezpečnosti, policejní a soudní spolupráce, jakož i v oblasti migrace a azylu. 

(43)

         Návrh NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o shromažďování a předávání předběžných informací o cestujících (API) pro usnadnění kontrol na vnějších hranicích, kterým se mění nařízení (EU) 2019/817 a nařízení (EU) 2018/1726 a zrušuje směrnice Rady 2004/82/ES, COM(2022) 729 final a návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o shromažďování a předávání předběžných informací o cestujících pro prevenci, odhalování, vyšetřování a stíhání teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti a o změně nařízení (EU) 2019/818 , COM(2022) 731 final.

(44)

     Doporučení Rady (EU) 2022/915 ze dne 9. června 2022 o operativní spolupráci v oblasti prosazování práva (Úř. věst. L 158, 13.6.2022, s. 53).

(45)

     Ustanovení čl. 8 odst. 4 nařízení (EU) 2018/1806 vyžaduje, aby Komise zajistila náležité sledování průběžného plnění požadavků na osvobození od vízové povinnosti těmi zeměmi, jejichž státní příslušníci získali bezvízový přístup do EU po úspěšném dokončení dialogu o uvolnění vízového režimu. Za tímto účelem přijala Komise od roku 2017 pět zpráv v rámci mechanismu pro pozastavení vízové povinnosti, které se týkají zemí s bezvízovým stykem na západním Balkáně (Albánie, Bosna a Hercegovina, Černá Hora, Severní Makedonie a Srbsko) a zemí Východního partnerství (Gruzie, Moldavsko a Ukrajina).

(46)

     Článek 8 nařízení (EU) 2018/1806.

EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 16.5.2023

COM(2023) 274 final

PŘÍLOHA

sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů

Zpráva o stavu Schengenu 2023

PŘÍLOHA 1

Schengenský hodnotící a monitorovací mechanismus: hlavní vývoj a další kroky

Schengenský hodnotící a monitorovací mechanismus je klíčovým prvkem zaručujícím dobré fungování schengenského prostoru, který umožňuje včas identifikovat a odstraňovat strategické slabiny. Týmy odborníků z členských států a Komise, podporované agenturami a orgány EU, hodnotí minimálně jednou za sedm let každý členský stát a zemi přidruženou k Schengenu, které plně uplatňují schengenské acquis. Jedná se rovněž o rámec pro ověření toho, zda byly splněny nezbytné podmínky pro uplatňování schengenského acquis v členských státech, pro něž dosud nebylo přijato rozhodnutí Rady o uplatňování schengenského acquis v plném rozsahu nebo zčásti, s výjimkou těch členských států, jejichž hodnocení byla v době, kdy nové nařízení o schengenském hodnotícím a monitorovacím mechanismu 1 vstoupilo v platnost, již ukončena.

V souladu s článkem 25 nařízení podává Komise zprávu o hodnoceních provedených v předchozím roce a závěrech z nich učiněných, o fungování skupiny odborníků, včetně dostupnosti odborníků členských států, o aktuálním stavu, pokud jde o nápravná opatření přijatá členskými státy.

Hodnotící činnosti provedené v roce 2022

V roce 2022 ukončila Komise druhý programový cyklus schengenských hodnocení, v jehož rámci navštívila Španělsko, Norsko, Švédsko, Island, Dánsko a Portugalsko. Kromě toho se uskutečnilo hodnocení Řecka, Itálie, Malty, Lucemburska, Kypru, Belgie, Rakouska, Francie a Nizozemska, pokud jde o jejich provádění společné vízové politiky 2 . Lucembursko bylo rovněž podrobeno hodnocení s cílem posoudit provádění požadavků na ochranu údajů.

Každý z těchto členských států přijal hodnotící týmy, které posuzovaly, zda jsou vnější hranice spravovány v souladu s požadovanými standardy a hodnotícími opatřeními v rámci schengenského prostoru, včetně účinného provádění návratové politiky, policejní spolupráce a Schengenského informačního systému. Součástí hodnotících činností byla také opatření ve třetích zemích v rámci vízové politiky. Zvláštní pozornost byla věnována ověřování dodržování základních práv při uplatňování schengenského acquis, včetně provádění platných požadavků na ochranu údajů.

Během všech hodnocení provedených v roce 2022 byly řešeny strategické aspekty na vnitrostátní úrovni, aby hodnotící týmy dobře porozuměly centrální organizaci a strategii orgánů pro účely provádění schengenského acquis, včetně aspektů, jako je odborná příprava, lidské zdroje, analýza rizik a pohotovostní plánování. Tyto body byly posouzeny při návštěvách ústředních orgánů, včetně vnitrostátních center koordinace operací, policejních ředitelství, ministerstev a centrál SIRENE. Návštěvy na strategické úrovni probíhaly ruku v ruce s návštěvami na operativní úrovni, jako jsou návštěvy klíčových hraničních přechodů a mezinárodních letišť, policejních stanic a zajišťovacích zařízení.

Při přípravě a provádění hodnotících činností byly náležitě zohledněny výsledky jiných monitorovacích mechanismů, zejména posouzení zranitelnosti agentury Frontex, čímž byla zajištěna informovanost o aktuálním vývoji situace.

Schengenská hodnocení v roce 2022 poskytují celkový obraz o provádění schengenského acquis v schengenském prostoru ve všech členských státech. Ačkoli je úroveň provádění schengenského acquis celkově na vysoké úrovni, během hodnocení v roce 2022 byly ve třech případech zjištěny závažné nedostatky. Uzavření akčních plánů, které se týkají závažných nedostatků 3 , je pro schengenský prostor absolutní prioritou. Většina závažných nedostatků zjištěných v minulém roce byla buď vyřešena, nebo se v současné době řeší. Zejména v oblasti správy vnějších hranic odhalilo hodnocení Španělska nekvalitní a nedostačující hraniční kontroly na většině navštívených hraničních přechodů. Byla přijata rychlá nápravná opatření k vyřešení problémů s připojením a dalších technických problémů v systémech hraniční kontroly a Komise v tomto roce uskuteční opětovnou návštěvu, aby mohla tento vývoj posoudit. V případě Islandu byly navíc zjištěny závažné nedostatky v oblasti policejní spolupráce v důsledku neefektivních vyhledávacích kapacit islandských policejních složek. V důsledku toho nebyli policisté schopni systematicky odhalovat v záznamech Schengenského informačního systému aktivní záznamy. Islandské orgány ihned po obdržení oznámení podnikly kroky k vyřešení tohoto problému. Na letošní rok je rovněž naplánována inspekce na místě. Za závažný nedostatek byly považovány i velké prodlevy při přidělování termínů schůzek za účelem podání žádostí o víza v Nizozemsku ze strany externích poskytovatelů služeb. Nizozemské orgány se zavázaly řešit tento problém jako prioritu a Komise prováděná nápravná opatření dále sleduje.

Na základě výsledků hodnocení je navíc možné identifikovat některé společné problémy objevující se v několika členských státech, kterým je třeba věnovat zvláštní pozornost:

·Hodnocení správy vnějších hranic v roce 2022 ukázala v některých členských státech slabou správu evropské integrované správy hranic a slabou meziagenturní spolupráci. Hlavními problémy, které vzbuzují obavy, zůstává celkově nízká kvalita hraničních kontrol, zejména na námořních hranicích, slabá ostraha námořních hranic spolu s nedostatečnou soudržností analýzy rizik a rozptýlenou informovaností o situaci ve většině členských států hodnocených v roce 2022.

·Z hodnocení vyplynulo, že v porovnání s hodnoceními provedenými v předchozích letech se zvýšilo odhodlání pracovat na účinnější návratové politice. Zatím však není kladen dostatečný důraz na zlepšování vnitřních aspektů navracení a nejsou plně využívány dostupné nástroje. Možnost provádět navracení ztěžují omezení spolupráce, jakož i neexistence účinných systémů správy případů navracení.

·Ačkoli většina členských států prokázala dobrou míru dodržování příslušného schengenského acquis v oblasti policejní spolupráce, opakujícím se problémem bylo, že policejní jednotky měly omezený nebo neměly žádný přístup do Vízového informačního systému za účelem prevence, odhalování a vyšetřování teroristických trestných činů a jiných závažných trestných činů. Mnoho členských států nedisponovalo systémem, který by takový přístup zaručoval.

·Přetrvávajícím aspektem u veškerého vyhodnocování víz v roce 2022 byla značná zpoždění, pokud jde o přidělování termínů schůzek za účelem podání žádostí o víza a/nebo jejich vyřízení. Spolupráce konzulátů členských států s externími poskytovateli služeb a monitorování byly často shledány jako neoptimální.

·Hodnocení, jejichž cílem je ověřit používání Schengenského informačního systému, ukázala, že mnoho členských států dosud dostatečně nevyužívá funkci vyhledávání otisků prstů. Zobrazování všech dostupných údajů, jako jsou fotografie a otisky prstů, ve vnitrostátních aplikacích SIS zatím není optimální.

·Hodnocení ověřující dodržování požadavků na ochranu údajů při provádění schengenského acquis ukázala, že některé členské státy ještě musejí orgánům pro ochranu údajů poskytnout dostatečné lidské zdroje a finanční prostředky, aby mohly plnit své úkoly související se Schengenem, zejména vzhledem k tomu, že orgány pro ochranu údajů nemohou povinné audity ochrany údajů vždy provést.

V souladu s posíleným schengenským hodnotícím a monitorovacím mechanismem, který se začal uplatňovat v říjnu 2022, uspořádala Komise v únoru 2023 také první inspekci na místě v Belgii za účelem sledování pokroku dosaženého při provádění akčního plánu souvisejícího s hodnocením v roce 2020 v oblasti správy vnějších hranic. Byl zaznamenán pokrok v oblasti strategické koordinace a dále probíhají opatření k posílení vnitrostátní koordinace a meziagenturní spolupráce.

V roce 2022 nebyly provedeny žádné neohlášené návštěvy. 

Fungování skupiny odborníků

Po přijetí nového nařízení o schengenském hodnotícím a monitorovacím mechanismu vytvořila Komise pro rok 2023 skupinu odborníků, aby zajistila účast dostatečného počtu zkušených odborníků rychlejším a méně zatěžujícím způsobem.

Všechny členské státy určily alespoň jednoho odborníka pro každou oblast politiky, v níž jsou hodnoceny, pokud toto určení nemělo zásadní vliv na plnění vnitrostátních úkolů 4 . Celkem bylo jmenováno 570 vnitrostátních odborníků, z nichž 514 bylo vybráno do skupiny pro rok 2023, přičemž zohledněna byla obecná i zvláštní kritéria definovaná v nařízení a ve výzvě k určení pro členské státy 5 .

Tato skupina je hlavním zdrojem odborníků pro hodnotící a monitorovací činnosti, které budou prováděny v roce 2023. Byla vyhlášena dodatečná výzva k poskytnutí odborníků, jejímž cílem je nalézt konkrétní odborníky pro provedení tematického hodnocení v oblasti obchodování s drogami.

Přehled nápravných opatření provedených členskými státy

Na základě hodnotící činnosti musí členské státy řešit zjištěné nedostatky a předložit Radě a Komisi akční plán obsahující nápravná opatření, která mají být provedena. Zveřejněním této druhé zprávy o stavu Schengenu se sledování nápravných opatření provedených členskými státy v návaznosti na schengenská hodnocení přesouvá na online nástroj KOEL-SCHEVAL. Tento přechod od papírového zpracování poskytne lepší přehled o stavu provádění doporučení a lepší plnění požadavků na podávání zpráv podle nového nařízení.

Od zahájení prvních schengenských hodnocení v roce 2015, jejichž koordinaci zajišťovala Komise, se hodnotícím týmům podařilo uzavřít více než 50 akčních plánů. V návaznosti na poslední posouzení zpráv o následných opatřeních předložených členskými státy Komise tímto uzavírá akční plány Portugalska, Litvy, Malty, Norska, Česka, Maďarska a Slovenska v oblasti společné vízové politiky, akční plány Estonska v oblasti hranic a navracení, jakož i akční plán Maďarska v oblasti správy vnějších hranic, a to po plném provedení všech doporučení.

Kromě toho Komise uzavírá také všechny akční plány, které se zabývají doporučeními vyplývajícími z hodnocení provedených v letech 2015 a 2016 6 . Toto uzavření má však jen technický charakter, neboť se týká akčních plánů, u nichž nejsou stále vyřešená opatření vyplývající z předchozích hodnocení, zatímco nové hodnocení daného členského státu v dané oblasti politiky již proběhlo a byla formulována nová doporučení. Tato opatření se přenášejí do akčního plánu týkajícího se nového hodnocení, aby se předešlo zdvojování povinností podávat zprávy. V tomtéž duchu, jakmile členské státy předloží své akční plány vztahující se k posledním hodnocením, všechny předchozí akční plány budou v rámci přezkumu adekvátnosti nového akčního plánu z technického hlediska uzavřeny 7 .

Jak ukazuje tabulka výše, stále je otevřen velký počet akčních plánů (168 z 255). Je však důležité poznamenat, že obecně vzato může Komise uzavřít akční plány pouze tehdy, pokud jsou plně provedena všechna doporučení 9 . Stav plnění jednotlivých akčních plánů ukazuje, že bylo dosaženo významného pokroku a celková míra provádění značně převyšuje 75 %. Mezi prioritní oblasti pro zlepšení provádění patří hraniční kontroly, ostraha hranic, EUROSUR a účinnost systému navracení.

Přehled míry provádění doporučení Pracovní skupiny pro schengenské hodnocení podle oblastí politiky

Správa vnějších hranic:

Navracení:

Policejní spolupráce:

Rozsáhlé informační systémy:

Společná vízová politika:

(1)

     Nařízení Rady (EU) 2022/922 ze dne 9. června 2022 o vytvoření a fungování hodnotícího a monitorovacího mechanismu k ověření uplatňování schengenského acquis a o zrušení nařízení (EU) č. 1053/2013.

(2)

     Uvedené členské státy nemohly být hodnoceny z hlediska provádění společné vízové politiky v roce 2020 nebo 2021, stejně jako v případě ostatních oblastí politiky, a to z důvodu omezení cestování v důsledku pandemie COVID-19.

(3)

     V případě zjištění závažných nedostatků je hodnocený členský stát podroben přísnější kontrole ze strany hodnotícího týmu a Rady. Musí podávat zprávy častěji a bude v něm uskutečněna opětovná návštěva, aby se zjistilo, jakého pokroku v odstraňování nedostatků dosáhl.

(4)

     Podle čl. 17 odst. 2 nařízení „členské státy nejsou povinny určit odborníky v oblastech, v nichž nejsou z objektivních důvodů hodnoceny, nebo výjimečně v případě, že by toto jmenování mělo významný vliv na plnění vnitrostátních úkolů. Pokud se členský stát odvolá na uvedený zásadní vliv, poskytne Komisi písemné odůvodnění a informace o této mimořádné situaci“.

(5)

     Ustanovení čl. 15 odst. 1 nařízení stanoví, že odborníci „musí mít náležitou kvalifikaci, včetně dobrých teoretických znalostí a zkušeností v oblastech, které jsou součástí hodnotícího a monitorovacího mechanismu, jakož i řádnou znalost hodnotících zásad, postupů a technik hodnocení, a musí být schopni účinně komunikovat ve společném jazyce“. V souladu s čl. 17 odst. 5 musí členské státy určit takové odborníky, kteří tyto podmínky splňují.

(6)

     Následující akční plány jsou z technického hlediska uzavřené: Rakousko – Schengenský informační systém a ochrana údajů (2015); Belgie – Schengenský informační systém (2015); Německo – navracení (2015); Lichtenštejnsko – navracení a ochrana údajů (2015); Nizozemsko – ochrana údajů (2015); Řecko – navracení, policejní spolupráce, Schengenský informační systém (vše 2016); Francie – správa vnějších hranic, navracení, Schengenský informační systém (vše 2016); Itálie – správa vnějších hranic, navracení, Schengenský informační systém (vše 2016); Lucembursko – Schengenský informační systém (2016) a Malta – správa vnějších hranic, navracení, policejní spolupráce a Schengenský informační systém (vše 2016). Akční plán hodnocení Řecka v roce 2016 v oblasti správy vnějších hranic nemohl být uzavřen z důvodu značného počtu dosud neprovedených opatření. Akční plány týkající se ochrany údajů pro Belgii, Německo, Řecko, Francii, Itálii, Lucembursko a Maltu (související s hodnoceními z let 2015 a 2016) nemohly být uzavřeny z důvodu zpoždění při přijímání hodnotících zpráv nebo doporučení po provedení hodnocení v letech 2020 a 2021.

(7)

     Toto technické uzavření lze již nyní oznámit pro akční plány vztahující se k hodnocení Islandu, Norska a Švédska v roce 2017, pokud jde o Schengenský informační systém, a dále Španělska v oblasti společné vízové politiky po provedení nových hodnocení v roce 2022.

(8)

     Tabulka uvádí počet akčních plánů vyplývajících z pravidelných hodnocení, které Komise uzavřela, včetně plánů uzavřených ve zprávě o stavu Schengenu v roce 2023.

(9)

     S výjimkou technických uzávěrek, jak je uvedeno výše, ačkoli i v tomto případě jsou členské státy povinny podat zprávu o otevřených doporučeních v nové zprávě.

EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 16.5.2023

COM(2023) 274 final

PŘÍLOHA

sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů

Zpráva o stavu Schengenu 2023

PŘÍLOHA 2

Přehled osvědčených postupů zjištěných v rámci schengenského hodnotícího a monitorovacího mechanismu

Vzhledem k tomu, že schengenský prostor bez kontrol na vnitřních hranicích (dále jen „schengenský prostor“) je i nadále základním stavebním kamenem evropské integrace, má účinné provádění schengenských pravidel zásadní význam pro zajištění bezproblémového pohybu osob přes hranice, posílení bezpečnosti při současném dodržování základních práv a podporu spolupráce mezi členskými státy. Základem nového schengenského hodnotícího a monitorovacího mechanismu je identifikace osvědčených postupů a inovativních řešení používaných členskými státy, které by se mohly uplatnit i v ostatních státech. Jeho cílem je zlepšit provádění schengenského acquis.

Tento přehled shromažďuje širokou škálu osvědčených postupů a inovativních řešení týkajících se různých aspektů schengenského acquis, včetně správy hranic, politiky navracení, vízové politiky, oblasti prosazování práva, ochrany údajů a používání informačních systémů, které byly identifikovány při provádění schengenských hodnocení, jež se uskutečnila v rámci prvního (2015–2019) a druhého (2020–2022) víceletého programu hodnocení.

Přehled osvědčených postupů má podat přehled inovativních strategií, nástrojů a opatření, které mohou orgánům členských států sloužit jako podpůrný prvek při provádění schengenského acquis a pomoci jim při předkládání nových návrhů a iniciativ dále vycházet z osvědčených přístupů a technik. Jeho dalším cílem je posílit rámec vytvořený v příslušné pracovní skupině Rady, aby se ještě více usnadnilo a podpořilo sdílení zkušeností, výměna znalostí a vzájemné učení členských států. To by usnadnilo zejména vzájemné učení a podpořilo spolupráci mezi členskými státy, což by vedlo k lepšímu provádění schengenské architektury. Záměrem tohoto přehledu není nahradit nebo opakovat stávající osvědčené postupy, které jsou již obsaženy v různých platných doporučeních nebo příručkách Komise či Rady, ale doplnit je o nové položky.

Komise má v úmyslu přehled každoročně aktualizovat, aby v něm shromáždila nová a inovativní opatření, která hodnotící týmy zjistily během schengenského hodnocení v předchozím roce.

Tyto osvědčené postupy by měly rovněž podpořit účinné provádění víceleté strategické politiky pro evropskou integrovanou správu hranic. Členské státy jsou vyzývány, aby příslušné osvědčené postupy zohlednily ve svých vnitrostátních strategiích týkajících se integrované správy hranic pro evropskou integrovanou správu hranic.

Tento přehled má vysvětlující charakter a není právně závazný. Má sloužit jako cenný zdroj informací pro tvůrce politik, pracovníky donucovacích orgánů a další zúčastněné strany, které se podílejí na zajištění hladkého a účinného fungování schengenského prostoru, ale také podpořit možná řešení nápravných opatření pro řešení budoucích doporučení navržených hodnotícími týmy. Je součástí výroční zprávy uvedené v článku 25 nařízení Rady (EU) 2022/922.

1.Správa vnějších hranic

2.Vízová politika

3.Navracení

4.Policejní spolupráce

5.Rozsáhlé informační systémy

Schengenský informační systém (SIS)

6.Ochrana údajů