EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 24.5.2022

COM(2022) 301 final

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉ RADĚ, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ

Zpráva o stavu Schengenu 2022

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉ RADĚ, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ

Zpráva o stavu Schengenu 2022

Schengenský prostor bez kontrol na vnitřních hranicích (dále jen „schengenský prostor“) je historickým úspěchem evropské integrace. Od roku 1985, kdy byly položeny jeho základy, změnil každodenní realitu milionů lidí. Schengenský projekt odstranil bariéry, sblížil lidi a posílil evropské ekonomiky. Zrychlení pohybu osob, zboží a služeb v rámci EU pomáhá zvyšovat evropskou konkurenceschopnost a vytvářet pracovní místa a růst.

Vytvoření schengenského prostoru rovněž sjednotilo kontinent vytvořením prostoru bez hranic, který je symbolem pro všechny Evropany a těší se obrovské podpoře 1 . Pro celou generaci Evropanů je představa, že by na vnitřních hranicích EU podstupovali hraniční kontroly, jen stěží představitelná. Díky Schengenu mohou občané bez problémů cestovat mezi členskými státy za poznáním, studiem nebo prací. Kromě toho by náklady v případě neexistence Schengenu byly mimořádně vysoké 2 , jak nedávno drasticky ukázala pandemie COVID-19.

Několik krizí v posledních letech ukázalo, že tento úspěch nelze považovat za samozřejmost. Schengenský prostor čelil první velké zkoušce v roce 2015 v podobě migrační krize a řady vážných bezpečnostních hrozeb. V nedávné době se objevily nové výzvy v souvislosti s pandemií a velkým počtem příchozích osob v důsledku války na Ukrajině.

Díky odhodlání EU a členských států a pokroku dosaženému v uplynulých letech prokázal Schengen svou odolnost a vyšel z těchto výzev silnější. Přestože tyto výzvy přetrvávají, Schengen celkově funguje dobře. Potvrzují to výsledky pravidelných schengenských hodnocení, která vykazují pouze několik málo případů systémových nedostatků, i další nástroje, které máme k dispozici pro hodnocení fungování schengenského prostoru a vnitrostátních možností pro ochranu hranic v členských státech.

V posledních letech byl schengenský systém vystaven zkoušce v podobě různých krizí, které vedly k ad hoc politickým diskusím o Schengenu. Více než kdy jindy je zřejmé, že úspěchy Schengenu by neměly být považovány za samozřejmost. Všechny nedávné výzvy upozornily na nutnost přijmout rozhodné kroky ke zlepšení řídicí struktury schengenského prostoru s cílem zajistit jeho dobré fungování. Komise v listopadu 2020 zřídila každoroční schengenské fórum jako první krok k podpoře inkluzivní politické diskuse zaměřené na budování silnějšího schengenského prostoru, který je založen na vzájemné důvěře. Politická jednání na vysoké úrovni potvrdila potřebu silnější správy Schengenu, což bylo zopakováno na druhém schengenském fóru v květnu 2021.

V tomto kontextu Komise vypracovala nový model správy schengenského prostoru v podobě „schengenského cyklu“, který zajišťuje pravidelnou „kontrolu stavu“ Schengenu. Po jednáních na zasedání Rady pro spravedlnost a vnitřní věci v Lille se tyto myšlenky začaly uskutečňovat a 3. března 2022 se konalo první zasedání Schengenské rady. Schengen, který je společným projektem, potřebuje společnou reakci na současné i budoucí výzvy a angažovanost členských států, orgánů EU a příslušných agentur. Nové nařízení, kterým se reformuje schengenský hodnotící a monitorovací mechanismus, má k tomuto cíli dále přispět tím, že zajistí rychlé zjištění nedostatků a účinné následné postupy.

Tato posílená správa má zásadní význam pro navázání na ambiciózní agendu stanovenou pro Schengen v tzv. schengenské strategii, kterou Komise představila v červnu 2021. K posílení schengenského prostoru a zvýšení jeho odolnosti je nezbytné urychleně přijmout posílený legislativní rámec a zajistit jeho provádění.

Tato zpráva o stavu Schengenu uvádí klíčové prvky nového modelu správy schengenského prostoru, hodnotí provádění schengenské strategie jako celku i jejích jednotlivých složek, přičemž pro schengenský prostor stanoví priority na léta 2022/2023. Naplňuje také právní závazky Komise 3 podávat zprávy o situaci v případě chybějících kontrol na vnitřních hranicích, o výsledcích schengenských hodnocení a o stavu provádění doporučení. Tato zpráva slouží jako vzor do budoucna: jako první krok ročního schengenského cyklu by každá budoucí zpráva o stavu Schengenu měla zahájit každoroční informování o stavu Schengenu, stanovit priority pro nadcházející rok a zaměřit se na zajištění diskuse o pokroku, kterého bylo dosaženo na konci daného roku. Zpráva o stavu Schengenu by měla být základem pro intenzivnější politický dialog, monitorování a pro prosazování schengenského acquis.

1.Posílení správy schengenského prostoru

Prostor, který se opírá o vzájemnou důvěru mezi členskými státy a v neposlední řadě také o řádné a účinné provádění schengenského právního rámce, vyžaduje silnou a strukturovanou správu. V návaznosti na diskuse na prvním 4 a druhém 5 schengenském fóru 6 a s cílem v dlouhodobém horizontu skutečně posílit Schengen byl vytvořen nový model správy Schengenu. Na prvním zasedání Schengenské rady v březnu 2022 členské státy tuto potřebu znovu potvrdily a schválily schengenský cyklus předložený Komisí. Tento cyklus zajišťuje pravidelnou „kontrolu stavu“ Schengenu, která umožní včas odhalit problémy, zajistit společnou odpovědnost a podpořit přijetí vhodných opatření.

Výchozím bodem ročního schengenského cyklu je výroční zpráva o stavu Schengenu, kterou Komise zahajuje proces správy tím, že určí hlavní výzvy pro schengenský prostor a prioritní opatření, která je třeba řešit na vnitrostátní i evropské úrovni. V rámci schengenského cyklu bude Komise pravidelně předkládat aktuální informace o stavu Schengenu formou tzv. schengenského barometru 7 .

Potřebné politické podněty ke klíčovým strategickým otázkám poskytnou interinstitucionální diskuse na schengenském fóru a politická jednání na červnovém zasedání Schengenské rady 8 . Provádění prioritních opatření bude vyžadovat zapojení všech. Model správy Schengenu poskytuje rámec pro zajištění řádné návaznosti, pravidelnou výměnu informací o společných problémech, koordinovaná řešení a sdílení osvědčených postupů, aby se připravila půda pro účinné a včasné provádění požadovaných opatření. V posledních fázích na konci roku se diskuse zaměří na sledování toho, jak byly vyřešeny hlavní výzvy pro Schengen, včetně pokynů pro operace prováděné Evropskou agenturou pro pohraniční a pobřežní stráž („Frontex“). Pomůže to zajistit silnější politickou angažovanost vůči společné evropské správě schengenského prostoru a stanovit nezbytné kroky pro následující roční cyklus.

Zásadní roli v tomto novém modelu správy Schengenu bude hrát nový schengenský hodnotící a monitorovací mechanismus, který Komise navrhla v červnu 2021 a který nedávno přijala Rada. Bude klíčovým mechanismem pro určování výzev, kterým členské státy čelí, a pro zajištění rychlých nápravných opatření. Pomůže to zabránit přenášení případných problémů s prováděním, zejména v případě závažných nedostatků, do celého schengenského prostoru. Rychlé provedení této reformy zaručí, že schengenský prostor bude vybaven účinnějším, strategičtějším a pružnějším nástrojem, který umožní řešit nové výzvy, reagovat na změněnou realitu a přizpůsobit se novým okolnostem. Komise již podniká nezbytné kroky k provedení této včasné a účinné reformy.

Schengenský koordinátor jmenovaný Komisí bude řídit a koordinovat schengenský cyklus ve spolupráci s členskými státy.

  9

2.Pokrok v rámci schengenské strategie

V schengenské strategii Komise stanovila opatření pro dobré fungování schengenského prostoru. Od jejího přijetí v červnu 2021 dostála svému slibu a zajistila rychlé zavádění nástrojů na podporu schengenského prostoru. Všechny tři pilíře, na nichž je schengenský prostor postaven, tj. účinná správa vnějších hranic, opatření kompenzující neprovádění kontrol na vnitřních hranicích a spolehlivá správa, byly posíleny a vybaveny aktualizovanými nástroji, aby bylo možné účinně reagovat na nové okolnosti. Nyní nastal čas realizovat zbývající návrhy a závazky, přičemž pro zajištění společné odpovědnosti je nezbytné zapojení členských států a dalších zúčastněných stran.

Zavádění jednoho z technologicky nejvyspělejších systémů správy hranic na světě je i nadále klíčovou prioritou. V uplynulém roce členské státy, agentura eu-LISA 10 a Komise dále zintenzivnily úsilí o zavedení nové architektury IT a interoperability v souladu s dohodnutými časovými harmonogramy. Nyní je nanejvýš důležité zajistit, aby všechny zúčastněné strany podnikly nezbytné kroky v rámci svých povinností a vyhnuly se tak dalším prodlením, která by ohrozila celkový časový plán 11 , podle něhož by se nová architektura a interoperabilita měla plně zavést do konce roku 2023. Zpoždění dodávek, špatně vybavené hraniční přechody a problémy s kvalitou mohou zapříčinit dominový efekt působící na další systémy a funkce.

Byly podniknuty důležité kroky k modernizaci a zefektivnění podávání a vyřizování žádostí o víza a zároveň k posílení bezpečnosti schengenského prostoru. Digitální dokumenty jsou účinnější a zároveň bezpečnější. Dne 27. dubna 2022 předložila Komise návrh na digitalizaci postupů pro udělování víz.

V prosinci 2021 přijala Komise soubor návrhů týkajících se schengenské a policejní spolupráce. Cílem návrhu revize Schengenského hraničního kodexu 12 je zpřehlednit pravidla týkající se znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích a používání alternativních opatření. Navrhuje se v něm také vytvořit společné nástroje pro účinnější správu vnějších hranic v krizových situacích, například v případě krize veřejného zdraví nebo v situaci, kdy jsou migranti účelově využíváni k politickým účelům.

Tato opatření jsou doplněna legislativními návrhy na posílení vnitřní bezpečnosti Evropské unie v souladu se strategií bezpečnostní unie. Návrhy týkající se policejní spolupráce 13 poskytnou ucelený právní rámec EU, který zajistí, aby donucovací orgány měly přiměřený přístup k informacím jiných členských států v boji proti trestné činnosti a terorismu. Účinná a bezproblémová policejní spolupráce pomůže posílit prevenci, odhalování a vyšetřování trestných činů v EU a podpoří bezpečnost všech, kdo žijí a pohybují se v schengenském prostoru. Společné normy pro společné hlídky usnadní spolupráci mezi policisty, kteří se jich účastní a působí na území jiných zemí EU, a podpoří také společnou policejní kulturu EU. Rychlý pokrok při dosažení shody o těchto normách přispěje k zajištění dobrého fungování schengenského prostoru. Očekává se, že proces vyjednávání bude dokončen v roce 2023.

Zvýšení bezpečnosti v prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích vyžaduje bezpečné vnější hranice. Od roku 2017 jsou členské státy a země přidružené k Schengenu povinny provádět systematické kontroly všech osob překračujících vnější hranice EU v příslušných databázích 14 , což se týká i osob požívajících práva na volný pohyb. Toto opatření mělo zlepšit vnitřní bezpečnost EU v návaznosti na zjištění, že mezi zahraničními teroristickými bojovníky vracejícími se do EU jsou i občané EU. Provádění a dopad těchto systematických kontrol jsou analyzovány ve zprávě pro Evropský parlament a Radu. Konstatuje se v ní, že provádění systematických kontrol v příslušných databázích týkajících se osob, které požívají práva na volný pohyb podle právních předpisů EU, zacelilo důležitou mezeru v právní úpravě, a to navzdory problémům, kterým členské státy při provádění těchto pravidel čelí. Komise má v úmyslu tyto problémy řešit a podporovat členské státy pomocí nezávazných právních předpisů (tzv. „měkké“ právo), zejména nadcházející revizí Praktické příručky pro příslušníky pohraniční stráže 15 , kterou používají příslušné orgány členských států při provádění hraničních kontrol osob.

3.Stav schengenského prostoru

3.1Situace na vnějších hranicích

Vnější hranice EU každoročně překračují stovky milionů lidí, což z EU činí nejoblíbenější destinaci na světě. V současné době může cestovat do Evropské unie bez víza asi 1,3 miliardy lidí přibližně z 60 zemí na celém světě.

Přestože naprostá většina státních příslušníků třetích zemí přichází do EU povoleným způsobem, problémem je i nadále nelegální migrace. V roce 2021 agentura Frontex zaznamenala 200 000 nelegálních překročení hranic. V tomto roce byl počet nelegálních vstupů do Litvy, Polska a Lotyšska více než desetkrát vyšší než v roce 2020, a to v důsledku účelového využívání migrantů pro politické účely, které organizoval běloruský režim. Díky rozhodným a rázným krokům EU se však situace stabilizovala a počet vstupů z Běloruska výrazně klesl.

Z hlediska trendů byla v roce 2021 opět nejvyužívanější migrační trasou pro nelegální migraci do EU trasa přes centrální Středomoří, jejíž hlavní cílovou zemí je Itálie (34 % hlášených nelegálních překročení hranic). Tento trend pokračoval i v roce 2022: k 8. květnu 2022 bylo na této trase hlášeno téměř 11 800 vstupů, což je o 7,6 % méně než ve stejném období loňského roku. Celkový počet nelegálních překročení hranic v roce 2022 činí k 8. květnu 11 797 do Itálie a pouze 1 na Maltu. Rovněž počet vstupů do Španělska po trasách přes západní Středomoří a západní Afriku byl stále vysoký: k 8. květnu 2022 bylo zaznamenáno 10 475 nedovolených překročení hranic, což je o 32 % více než ve stejném období roku 2021. Zatímco počet vstupů do pevninského Španělska v roce 2022 ve srovnání se stejným obdobím roku 2021 poklesl, došlo k výraznému nárůstu (53 %) vstupů na Kanárské ostrovy.

Zatímco migrační tlak v Řecku nadále klesal, počet vstupů na Kypr se v roce 2021 oproti roku 2020 výrazně zvýšil (o 123 %). V roce 2022 bylo k 8. květnu hlášeno 3 031 vstupů do Řecka (nárůst o 24 % oproti stejnému období roku 2021) a 6 755 vstupů na Kypr (nárůst o 142 %).

Tlak se zvýšil také na západobalkánské trase, kde bylo v prvních třech měsících roku 2022 hlášeno 19 029 nedovolených překročení hranic, což je o 125 % více než ve stejném období předchozího roku.

Počet nelegálních vstupů z Afghánistánu do EU se od převzetí moci Tálibánem v srpnu 2021 zvýšil, ale zůstal na nízké úrovni.

Podle Europolu 17 využívá více než 90 % nelegálních migrantů, kteří se dostanou do EU, služeb převaděčů, a to buď během některých částí své cesty, nebo po celou cestu. Dvě třetiny z těchto migrantů nesplňují kritéria pro udělení mezinárodní ochrany v prvním stupni a nakonec budou muset být navráceni.

3.2Situace na vnitřních hranicích

Od září 2015 byly hraniční kontroly na vnitřních hranicích znovu zavedeny více než 280krát. Existují tři hlavní důvody, proč členské státy oznámily Komisi dočasné obnovení hraničních kontrol v schengenském prostoru: 1. kontroly byly znovu zavedeny v souvislosti s uprchlickou krizí v roce 2015 z důvodu druhotného pohybu, 2. kontroly byly znovu zavedeny za účelem boje proti terorismu, a 3. kontroly byly zavedeny za účelem omezení šíření onemocnění COVID-19.

Komise v průběhu let vedla úzký politický a technický dialog s těmi členskými státy, které mají dlouhodobé kontroly na vnitřních hranicích, s cílem porozumět situaci a prozkoumat možnosti konkrétních alternativních opatření. V roce 2017 Komise navrhla úpravu platných pravidel, přičemž vycházela ze svých doporučení 24 přijatých v témže roce s cílem připravit půdu pro zrušení dlouhodobých kontrol na vnitřních hranicích. Tento návrh však v Radě nezískal dostatečnou podporu. V návaznosti na tyto diskuse a na základě konzultací s členskými státy a zúčastněnými stranami 25 Komise v prosinci 2021 předložila nové změny Schengenského hraničního kodexu, kterými nahradila svůj předchozí návrh. Navrhované cílené změny vycházejí ze získaných poznatků i ze zkušeností nabytých během pandemie COVID-19, řeší obavy členských států a zároveň zachovávají schengenský prostor, v němž by jakékoliv kontroly na vnitřních hranicích měly zůstat krajním opatřením.

V nedávném rozsudku ve spojených věcech C-368/20 a C-369/20 26 Soudní dvůr zdůraznil, že možnost znovuzavedení ochrany vnitřních hranic musí být jako výjimečné opatření vykládána restriktivně 27 . Komise a Rada zahájily jednání s členskými státy o důsledcích tohoto rozsudku. Komise mezitím s ohledem na tento rozsudek přehodnocuje nejnovější oznámení o kontrolách na vnitřních hranicích.

3.3Dokončení schengenského prostoru

Od roku 2011 se Komise aktivně zasazuje o dokončení Schengenu a naléhá na členské státy, aby urychleně podnikly nezbytné kroky a umožnily těm členským státům EU, které dosud nejsou plně součástí prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích, aby se k němu připojily. Zvýší se tím bezpečnost v EU jako celku.

V posledních měsících byly podniknuty důležité politické kroky. V prosinci 2021 Rada uznala 30 , že Chorvatsko splnilo podmínky nezbytné pro uplatňování všech částí schengenského acquis. Nyní je na Radě, aby předložila návrh rozhodnutí 31 o zrušení kontrol na vnitřních hranicích a konzultovala jej s Evropským parlamentem.

Na rozhodnutí Rady také čekají Rumunsko a Bulharsko, jež nadále aktivně uplatňují schengenské acquis, zejména v souvislosti se správou vnějších hranic s Ukrajinou. Komise od roku 2011 potvrzuje, že Bulharsko a Rumunsko splňují podmínky nezbytné pro vstup do Schengenu. Oba členské státy v rámci reformovaného schengenského hodnotícího a monitorovacího mechanismu učinily společné prohlášení 32 Radě, v němž zdůraznily svůj závazek správně uplatňovat schengenské acquis a přispívat k řádnému fungování prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích. Na podporu tohoto závazku a posílení vzájemné důvěry pozvaly dobrovolně tým koordinovaný Komisí, aby posoudil uplatňování nejnovějších směrů vývoje schengenského acquis od hodnocení v roce 2011 se zaměřením na správu vnějších hranic a policejní spolupráci. Komise je připravena tato dobrovolná hodnocení koordinovat a provádět. Komise znovu vyzývá Radu, aby učinila nezbytná opatření ke konsolidaci schengenského prostoru přijetím rozhodnutí, které umožní Bulharsku, Chorvatsku a Rumunsku stát se jeho formální součástí 33 .

Proces schengenského hodnocení, jehož cílem je posoudit připravenost na vstup do schengenského prostoru, probíhá i na Kypru. Dne 3. května 2022 přijal Evropský parlament na základě návrhu Komise velkou většinou hlasů zprávu o uplatňování ustanovení schengenského acquis v oblasti Schengenského informačního systému na Kypru. Jako další krok se očekává, že Rada v druhé polovině roku 2022 přijme rozhodnutí o uplatňování ustanovení schengenského acquis v oblasti Schengenského informačního systému na Kypru, po němž bude následovat hodnocení fungování systému.

4.Priority vyplývající ze schengenských hodnocení

Dobře fungující schengenský prostor je vedle spolehlivé správy závislý na správném a včasném provádění schengenského acquis. Tato pravidla zajišťují, aby všechny členské státy uplatňovaly jednotná kritéria pro vstupní a výstupní kontroly na společných vnějších hranicích, rozvíjely spolupráci mezi pohraniční stráží, vnitrostátní policií a soudními orgány, používaly odpovídající systémy výměny informací a prováděly společnou politiku navracení. Zajišťují harmonizované podmínky pro vstup a společnou vízovou politiku s cílem zachovat vysokou úroveň vnitřní bezpečnosti a možnost cestovat bez kontrol na vnitřních hranicích. Vzhledem k velkému množství zpracovávaných osobních údajů hraje klíčovou roli dodržování požadavků na ochranu údajů. Správné provádění všech těchto pravidel nejen zajišťuje bezpečnost občanů v oblasti bez vnitřních hranic, ale také vytváří součinnost mezi vnitrostátními orgány.

Správné provádění schengenského acquis rovněž usnadňuje finanční podpora z fondů EU (Fondu pro vnitřní bezpečnost, Nástroje pro správu hranic a víza a Azylového, migračního a integračního fondu). Komise se snaží zajistit, aby členské státy měly dostatečné zdroje na provádění těch doporučení, která mají finanční dopad na základě schengenských hodnocení. S ohledem na časový plán hodnocení proto Komise vyzývá členské státy, aby v rámci svých vnitrostátních programů vyčlenily potřebné zdroje tak, aby prioritu měly nedostatky zjištěné v hodnotících zprávách, zejména v případě, že zjištěné nedostatky jsou závažné.

Přestože schengenská hodnocení v posledních letech ukázala, že členské státy obecně provádějí schengenské acquis náležitým způsobem, stále existují určité zásadní nedostatky a opatření, které je třeba řešit jako priority. Na nedostatky by se nemělo pohlížet izolovaně, ale v jejich vzájemné souvislosti s různými oblastmi, na které se vztahuje schengenský hodnotící a monitorovací mechanismus, a s jejich potenciálem narušit schengenský prostor. Některé z těchto nedostatků jsou horizontální povahy napříč různými oblastmi politiky, přičemž vzhledem ke svým rozmanitým důsledkům mohou mít na dobré fungování schengenského prostoru větší dopad.

Během prvního cyklu schengenských hodnocení (2015–2019) byly zjištěny závažné nedostatky při deseti hodnoceních ve třech oblastech 34 , přičemž v období 2020–2021 byl zjištěn další případ ve čtvrté oblasti politiky 35 . Tyto závažné nedostatky se v některých případech týkají nedostatků ohrožujících celkové fungování schengenského prostoru nebo v jiných případech představují vážné riziko pro základní práva. V případě zjištění závažných nedostatků jsou členské státy pečlivě monitorovány s cílem zajistit rychlé provedení nápravných opatření, včetně provádění opakovaných návštěv. Reformovaný schengenský hodnotící a monitorovací mechanismus přinese ještě spolehlivější monitorovací systém, který celý proces urychlí, zejména v případě zjištění závažných nedostatků, pro něž je určen zvláštní zrychlený postup.

4.1 Správa vnějších hranic

Vnější hranice je třeba chránit a účinně spravovat a zajistit, aby byla plně respektována práva osob hledajících ochranu. Bezproblémové překračování hranic musí jít ruku v ruce se zajištěním vysoké úrovně bezpečnosti. Pravidlem jsou účinné a na bezpečnost orientované postupy hraničních kontrol založené na komplexních předvstupních informacích a dotazech zadaných do příslušných databází s cílem zajistit systematickou kontrolu všech osob překračujících vnější hranice. Členské státy jsou rovněž povinny zajistit komplexní mechanismus pro monitorování vnějších hranic a účinnou ostrahu hranic s cílem zajistit úplnou informovanost o situaci a přiměřenou reakci, včetně záchrany životů na moři.

Zvláštní výzvou je účelové využívání migrantů k politickým účelům, k němuž Komise v prosinci 2021 v reakci na výzvu Evropské rady předložila specializované návrhy: změnu Schengenského hraničního kodexu, která stanoví definici účelového využívání migrace 36 , a nový nástroj, který řeší situace účelového využívání v oblasti migrace a azylu 37 . Očekává se, že přijetí těchto návrhů poskytne pevný rámec pro případy účelového využívání v budoucnu a nebude tak nutné uchylovat se k opatřením ad hoc podle čl. 78 odst. 3 SFEU 38 .

Evropská integrovaná správa hranic je společnou odpovědností všech členských států a zemí přidružených k Schengenu, orgánů a agentur Unie. V této souvislosti hraje klíčovou roli Evropská pohraniční a pobřežní stráž, která sdružuje příslušné vnitrostátní orgány a agenturu Frontex. Nedostatky na vnější hranici jedné země mohou mít dopad na všechny členské státy a následně mohou ohrozit fungování schengenského prostoru. Proto je třeba, aby správa hranic členských států byla vzájemně integrována s cílem zavést účinnou, účelnou a koordinovanou správu hranic na vnějších hranicích EU.    

Schengenská hodnocení ukázala, že členské státy v uplynulých letech významně investovaly do lepší ochrany vnějších hranic, což vedlo ke zlepšení, které se projevilo během druhého hodnotícího cyklu (počínaje rokem 2020), a k odpovídající úrovni správy vnějších hranic obecně. Hodnocení však zjistila určité nedostatky, z nichž jedním je, že obecně neexistuje odpovídající strategické řízení a plánování vnitrostátních kapacit pro integrovanou správu hranic. To vede k omezené interinstitucionální spolupráci, překrývání kompetencí mezi jednotlivými orgány pro vnější hranice a roztříštěnému přidělování zdrojů. Problematické je zejména dlouhodobé plánování lidských zdrojů a odborné přípravy, jakož i systematické využívání informačních systémů pro hraniční kontroly, včetně nízké úrovně propojení v některých lokalitách, s cílem zajistit systematické kontroly v příslušných databázích. Obavy vzbuzuje rozdílné provádění, kvalita analýz rizik a hodnocení zranitelnosti v členských státech.

Pokud jde o kontrolu hranic (hraniční kontroly a ostraha hranic), schengenská hodnocení ukázala, že členské státy obecně uplatňují schengenské acquis přiměřeně. Schengenská hodnocení rovněž poukázala na osvědčené postupy a inovativní činnosti, které členské státy provádějí za účelem účinného plnění schengenských kritérií. Navzdory celkově dobrému pokroku se opakovaně objevují nedostatky v ostraze vnějších hranic a nedostatečné postupy při hraničních kontrolách na některých hraničních přechodech. Ve většině členských států se hraniční kontroly provádějí na základě komplexní analýzy rizik. Nicméně ve způsobu, jakým některé členské státy používají evropský model analýzy rizik pro kontrolu hranic, jsou stále zjišťovány nedostatky 39 , které vedou k nedostatečné informovanosti o situaci, rozptýlenému plánování zdrojů a neadekvátním operativním opatřením.

Na některých hraničních přechodech nejsou hraniční kontroly prováděny systematicky a neodpovídají normám. Příčinou jsou především nedostatečné lidské zdroje, nedostatek řádně vyškolených příslušníků pohraniční stráže a také špatné propojení s databázemi, což brání jednotnému a systematickému provádění kontrol za použití příslušných databází, včetně Schengenského informačního systému a databáze Interpolu o odcizených a ztracených cestovních dokladech (SLTD), a dává vzniknout významným bezpečnostním nedostatkům. To by mohlo znamenat ohrožení veřejného pořádku, vnitřní bezpečnosti, veřejného zdraví nebo mezinárodních vztahů kteréhokoli členského státu a EU jako celku.

Situaci dále zhoršuje nedostatečné provádění a uplatňování směrnic o odpovědnosti dopravce 40 a o předběžných informacích o cestujících 41 v některých členských státech. V zájmu boje proti nelegálnímu přistěhovalectví a zajištění účinných hraničních kontrol musí letečtí dopravci na žádost orgánů odpovědných za provádění kontrol osob na vnějších hranicích před ukončením odbavování předávat informace o cestujících, které dopravují na hraniční přechody, jimiž tyto osoby vstoupí na území členského státu. Pokud se tak nestane, nemají příslušníci pohraniční stráže k dispozici všechny potřebné informace, aby mohli provádět odpovídající hraniční kontroly. Do konce roku 2022 se předpokládá revize směrnice o předběžných informacích o cestujících 42 , jejímž cílem je odstranit nedostatky, které vyplynuly i z hodnocení roku 2020, a zajistit podmínky pro odpovídající provádění.

Některé členské státy mají roztříštěný vnitrostátní situační obraz, snížené možnosti odhalování a omezenou schopnost reakce, zejména na námořních a pozemních hranicích, což je způsobeno neexistencí integrovaných systémů ostrahy hranic, nedostatečnou koordinací a spoluprací mezi jejich vnitrostátními orgány ochrany hranic, jakož i rozptýleným prováděním Evropského systému ostrahy hranic (EUROSUR) 43 . Toto vše ovlivňuje kvalitu ochrany hranic. Tyto nedostatky by mohly snížit operativní účinnost správy vnějších hranic a schopnost reakce, a ohrozit tak schengenský prostor. Platí to zejména na námořních a pozemních hranicích kvůli omezeným možnostem a integrovaným systémům ostrahy hranic, což ovlivňuje kvalitu hraničních kontrol. Tyto nedostatky by mohly snížit operativní účinnost správy vnějších hranic a schopnost reakce, a ohrozit tak schengenský prostor.

Dodržování základních práv, a zejména zásady nenavracení, je klíčovou zásadou při správě vnějších hranic EU. V roce 2020 se schengenských hodnocení v oblasti vnějších hranic začali účastnit pozorovatelé Agentury Evropské unie pro základní práva. Ti přispěli ke zjištění nedostatků a k vypracování doporučení ke zlepšení. Tvrzení o porušování základních práv na vnějších hranicích jsou vždy důvodem ke znepokojení. Pro zajištění ochrany základních práv na vnějších hranicích je zásadní účinné posouzení všech údajných porušení práv a v příslušných případech rychlé a nezávislé vyšetřování. Nezávislé mechanismy monitorování základních práv jsou v tomto ohledu osvědčeným postupem, který bude Komise nadále podporovat a financovat. Dodržování základních práv je aspektem, na který se vztahuje nový schengenský hodnotící a monitorovací mechanismus, jenž zajistí, aby byla přijata opatření pro prevenci a řešení případných nedostatků.

4.2 Vízová politika

Schengenský prostor nemůže účinně fungovat bez společné vízové politiky. Jedná se o nástroj, který má usnadnit vstup legálních návštěvníků, například turistů a osob cestujících za obchodem, a zároveň zabránit bezpečnostním rizikům a riziku nelegální migrace do EU. Vízový kodex 45 stanoví harmonizované postupy a podmínky pro vyřizování žádostí o víza a vydávání víz a Vízový informační systém 46 zajišťuje, že konzuláty, pohraniční stráž, donucovací orgány, imigrační a další příslušné orgány mají přístup k údajům o žadatelích o víza.

Cestovní omezení v souvislosti s pandemií COVID-19 vedla k masivnímu poklesu žádostí o schengenská víza. Zatímco před pandemií obdržely konzuláty států zapojených do schengenského prostoru 16 milionů žádostí o víza v roce 2018 a 17 milionů v roce 2019, v roce 2020 klesl počet žádostí na 3 miliony a v roce 2021 na 2,5 milionu.

Pandemie rovněž omezila provádění schengenských hodnocení v této oblasti politiky, neboť hodnocení probíhají na konzulátech členských států ve třetích zemích s vízovou povinností. V letech 2020 a 2021 bylo možné provést pouze dvě hodnocení. Mnoho členských států však dosáhlo dobrého pokroku v provádění svých akčních plánů souvisejících s předchozími hodnoceními. Uzavření dvanácti akčních plánů v uplynulých dvou letech znamená, že značný počet zjištěných nedostatků byl úspěšně odstraněn.

Členské státy provádějí společnou vízovou politiku do značné míry náležitým způsobem, přičemž rozhodnutí o udělení či neudělení víza jsou celkově dobře odůvodněná. Některé z hlavních problémů se týkají následujících jevů:

·Postupy členských států při určování platnosti víz nebo požadovaných podpůrných dokladů se nadále liší, a to navzdory pravidlům o platnosti víz zakotveným ve vízovém kodexu a právně závazným harmonizovaným seznamům podpůrných dokladů přijatým Komisí.

·Nedostatečné školení a nedostatek personálu vedoucí k procesním vadám.

·Využívání externích poskytovatelů služeb je rozšířené, ale kontrola jejich činnosti je nedostatečná.

·Využívání Vízového informačního systému není optimální z důvodu občasné nedostatečné kvality údajů, které jsou do něj zadávány, skutečnosti, že vnitrostátní systémy řešení případů nejsou vždy přizpůsobeny vízovému kodexu a pracovnímu toku Vízového informačního systému, a dále z důvodu nedostatečného proškolení v oblasti informačních technologií a omezeného povědomí o některých funkcích a výhodách systému.

V rámci procesu monitorování předchozích hodnocení Komise opakovaně vyzvala členské státy, aby se těmito otázkami zabývaly, a v rámci Nástroje pro finanční podporu správy hranic a víza (2021–27), který je součástí Fondu pro integrovanou správu hranic, byla na podporu příslušných opatření poskytnuta odpovídající finanční podpora.

Dne 27. dubna 2022 předložila Komise návrh na digitalizaci postupů pro udělování víz, který má modernizovat a zefektivnit podávání a vyřizování žádostí o víza a zároveň posílit bezpečnost schengenského prostoru. Téhož dne Komise navrhla zrušit vízovou povinnost pro státní příslušníky Kuvajtu a Kataru. V následujících měsících provede hodnocení revidovaného vízového kodexu, který vstoupil v platnost v únoru 2020. Bude i nadále pečlivě sledovat třetí země, kterým byl povolen bezvízový styk s EU, zejména prostřednictvím zprávy o mechanismu pozastavení vízové povinnosti 47 , a bude rovněž pokračovat v úzké spolupráci s dotčenými členskými státy a Spojenými státy s cílem dosáhnout úplné vzájemnosti ve věci bezvízového styku pro zbývající členské státy, konkrétně Bulharsko, Kypr a Rumunsko. Kromě toho Komise v koordinaci s členskými státy pozorně sleduje programy pro udílení občanství za investice, které realizují třetí země s bezvízovým stykem, neboť příjemci těchto programů mohou získat volný přístup do schengenského prostoru. Nedávno se Rada na návrh Komise rozhodla dočasně pozastavit platnost bezvízového styku pro majitele vanuatských pasů vydaných po roce 2015 kvůli rizikům spojeným s programem Občanství za investice 48 . Členské státy budou muset nadále úzce spolupracovat s agenturou eu-LISA a s Komisí na modernizaci svých informačních systémů pro zpracování víz, jež je potřebná v důsledku modernizace Vízového informačního systému. Schengenská hodnocení v této oblasti politiky budou obnovena v červnu 2022 s ohledem na vývoj epidemiologické situace.

4.3 Navracení osob bez zákonného práva na pobyt

Zintenzivnění úsilí o snížení nelegální migrace do EU a lepší ochranu vnějších hranic by mělo jít ruku v ruce s přijetím opatření k účinnému navracení státních příslušníků třetích zemí, kteří neoprávněně pobývají na území členských států. Každoročně je přibližně 400 000 státním příslušníkům třetích zemí nařízeno opustit území Unie, ale pouze 140 000 z těchto osob (v roce 2020 jich bylo méně i kvůli restriktivním opatřením k potlačení pandemie) se skutečně vrátí do třetí země, z čehož přibližně 45 % tvoří dobrovolné návraty. Zlepšení účinnosti návratových systémů členských států je rovněž důležitým aspektem práce na vytvoření společného systému EU pro navracení, jak je stanoven v Paktu o migraci a azylu, který spojuje silnější struktury uvnitř EU, zejména posílený právní rámec, s přepracovanou směrnicí o navracení a účinnější spoluprací se třetími zeměmi. Kromě toho se v souladu se Strategií EU pro dobrovolný návrat a opětovné začlenění, přijatou v dubnu 2021, rozvíjí jednotnější a koordinovanější přístup členských států k využití plného potenciálu dobrovolných návratů a opětovného začlenění s cílem zvýšit účinnost a udržitelnost společného systému EU pro navracení ku vzájemnému prospěchu navracených osob, EU a třetích zemí.

Schengenská hodnocení prokázala zlepšení v této oblasti, přičemž vnitrostátní právní předpisy a postupy členských států jsou nyní lépe sladěny s požadavky směrnice o navracení. Stále je však třeba zlepšení, aby bylo zajištěno plné dodržování základních práv. V jednom členském státě byly zjištěny závažné nedostatky v důsledku nevhodných podmínek zadržování a nedostatečných procesních záruk.

Pokud jde o účinnost systémů navracení, ne všechny členské státy systematicky vydávají rozhodnutí o navrácení státním příslušníkům třetích zemí bez zákonného práva na pobyt. Rozdílná praxe existuje v oblasti zákazů vstupu, které nejsou systematicky vydávány, pokud státní příslušníci třetích zemí nesplní povinnost návratu, což omezuje jejich odrazující účinek.

Problémem zůstává účinný výkon rozhodnutí o navrácení, který je ovlivněn také omezenou spoluprací v oblasti zpětného přebírání ze strany třetích zemí. Vedle těchto vnějších výzev existují také překážky v rámci vnitrostátních systémů, které odhalila schengenská hodnocení a které brání účinnosti systémů navracení členských států. Kromě toho je třeba zlepšit shromažďování údajů v oblasti navracení, aby bylo možné lépe vytvářet, provádět a hodnotit politiky. Hlavní problémy zjištěné v řadě členských států se týkají:

·omezených/nedostatečných zdrojů určených na návrat, pokud jde o personál a infrastrukturu,

·nedostatečného nebo neúčinného monitorování toho, jak se provádějí rozhodnutí o navrácení, a to i prostřednictvím informačních systémů pro řízení případů navracení,

·omezené dostupnosti a využívání programů dobrovolného návratu a opětovného začlenění (včetně poradenství v oblasti navracení),

·omezeného využívání alternativ k zadržení s cílem zabránit útěkům a nedostatku specializovaných zadržovacích kapacit.

Komise úzce spolupracuje s členskými státy, aby zajistila úplné provedení pravidel pro navracení a případné následné kroky, včetně řízení o porušení Smlouvy. Zvláštní pozornost je věnována provádění návratových řízení, například vydávání rozhodnutí o navrácení a jejich účinnému výkonu, jakož i dodržování práv migrantů – zejména dětí a zranitelných osob – ve všech fázích procesu navracení.

Dne 2. března 2022 Komise jmenovala první koordinátorku EU pro navracení. Koordinátorka pro navracení bude propojovat jednotlivé oblasti návratové politiky EU, vycházet z pozitivních zkušeností členských států s řízením navracení a usnadňovat bezproblémové a vzájemně propojené provádění procesu navracení. Komise aktuálně zřizuje síť na vysoké úrovni pro navracení, která bude nápomocná koordinátorce pro navracení s cílem usnadnit praktickou spolupráci mezi členskými státy, Komisí a agenturou Frontex a sloužit jako důvěryhodný prostor pro konstruktivní výměnu a dialog o otázkách navracení na vysoké úrovni.

4.4 Policejní spolupráce 50

V prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích je dobrá policejní spolupráce mezi členskými státy nezbytná pro zajištění bezpečnosti a důvěry v schengenském prostoru, a zejména v příhraničních regionech. Podle posouzení hrozeb závažné a organizované trestné činnosti v EU v roce 2021 (EU SOCTA), které zveřejnil Europol, působí téměř 70 % organizovaných zločineckých sítí ve více než třech členských státech. Policisté musí být v boji proti nadnárodní trestné činnosti schopni účinně, rychle a systematicky spolupracovat v celé EU.

Dosud provedená schengenská hodnocení v oblasti policejní spolupráce zdůraznila, že ačkoli členské státy obecně dodržují schengenské acquis, praktickému využívání některých nástrojů přeshraniční policejní spolupráce, které mají členské státy k dispozici, brání řada překážek.

Přeshraniční policejní spolupráci, jak je uvedena v návrhu doporučení Rady o operativní policejní spolupráci, komplikuje skutečnost, že v mnoha členských státech vedle sebe existují různé policejní orgány, např. policie s vojenským statusem, policie s civilním statusem, celostátní, oblastní (regionální) nebo místní policie. Je nezbytné, aby každý členský stát organizoval svou vnitřní koordinaci takovým způsobem, aby se přeshraniční a mezinárodní spolupráce byly schopny účastnit všechny příslušné orgány. Za tímto účelem téměř všechny členské státy určily jednu složku jako jednotné kontaktní místo 51 , které je příslušné pro veškerou přeshraniční a mezinárodní operativní spolupráci v oblasti prosazování práva a výměny informací. Jednotná kontaktní místa, která jsou základními prvky přeshraniční spolupráce v oblasti prosazování práva a operativní výměny informací, trpí nedostatkem integrace a na míru upravené odborné přípravy pro zaměstnance, což omezuje přínos prudkého nárůstu výměny informací v posledních letech.

Účinná přeshraniční spolupráce vyžaduje interoperabilní komunikační prostředky a mobilní přístup k příslušným databázím při dodržení nezbytných bezpečnostních opatření. Pro bezpečnou přeshraniční výměnu informací by měly být k dispozici technické systémy používané na vnitrostátní úrovni, včetně zabezpečené elektronické pošty a rádiových komunikačních systémů, zejména v případě pronásledování. V důsledku nedostatku odpovídajících technických nástrojů se policisté ve většině členských států uchylují k nezabezpečeným radiokomunikačním prostředkům nebo mobilním telefonům, aby se spojili s příslušným dispečinkem za účelem prověrek. Tento postup s sebou nese riziko selhání komunikace (časté v horských oblastech) a nedorozumění (např. v případě problémů s přepisem). Stejná rizika hrozí v případě, že policisté v terénu nemají odpovídající mobilní přístup k databázím. Když policisté kontrolují určitou osobu během společné hlídky nebo při cílených společných akcích v příhraničních oblastech, musí mít okamžitý a odpovídající přístup do svých vnitrostátních a mezinárodních databází, k nimž jej mají podle vnitrostátních právních předpisů. Pokud se správně nezobrazí dostupné informace nebo opatření, která mají být učiněna, mohou například hledaní zločinci projít bez povšimnutí několika zeměmi. Kromě policistů v terénu potřebují přímý přístup k příslušným mezinárodním databázím také vyšetřovatelé. Vzhledem k tomu, že většina pachatelů trestné činnosti působí přeshraničně, je pro úspěšné vyšetřování trestné činnosti zásadní včasné odhalení mezinárodních vazeb.

V neposlední řadě se v EU se značně liší rozsah, v jakém jsou umožněny přeshraniční operativní policejní činnosti (např. pronásledování nebo přeshraniční dohled). Zatímco některé země ve velké míře umožňují vzájemný přístup do databází donucovacích orgánů (včetně celních orgánů a pohraniční stráže), jiné stanoví příliš úzká geografická nebo časová omezení pro pronásledování nebo neumožňují zahraničním policistům zadržet podezřelé osoby na svém území během pronásledování.

Součástí schengenského acquis je Úmluva k provedení Schengenské dohody 52 , která stanoví základní zásady policejní spolupráce, a tzv. švédské rámcové rozhodnutí 2006/960/SVV, které zjednodušuje výměnu informací mezi donucovacími orgány. Ustanovení Úmluvy dávají smluvním státům značnou flexibilitu, pokud jde o způsob, jakým se rozhodnou Úmluvu provádět. V praxi se k dalšímu rozvoji tohoto společného základu systematicky využívají dvoustranné nebo mnohostranné dohody 53 . V současné době existuje přibližně 60 takových dohod mezi členskými státy EU.

Hlavním problémem v oblasti policejní spolupráce je skutečnost, že legislativní rámec je roztříštěný a ponechává členským státům velkou volnost při jeho provádění. Návrhy týkající se policejní spolupráce 54 se snaží tuto situaci řešit a posílit policejní spolupráci tím, že stanoví jasné kanály a časové rámce pro výměnu informací a posilují úlohu Europolu. Komise vítá pokrok, kterého dosáhla Rada, jejímž cílem je přijmout v červnu 2022 obecný přístup ke směrnici a nařízení, jakož i schválit doporučení o operativní policejní spolupráci. Trialogy k těmto návrhům by proto mohly být zahájeny ještě letos a jejich následné přijetí se očekává do konce roku 2023.

Je nezbytné pokračovat ve vývoji nástrojů, které mají policejní orgány k dispozici. Používání a výměna předběžných informací o cestujících ve spojení se jmennou evidencí cestujících již přinesly hmatatelné výsledky v boji proti terorismu a závažné trestné činnosti. Připravuje se nová legislativní iniciativa, jejímž cílem je zlepšit využívání předběžných informací o cestujících také pro účely prosazování práva, a to posílením právní jistoty a odstraněním nedostatků, které vyplynuly z hodnocení směrnice o předběžných informacích o cestujících v roce 2020 55 , a zároveň zajištěním nezbytných záruk. Její představení je naplánováno na konec roku 2022.

4.5 Schengenský informační systém

Schengenský informační systém (SIS) je klíčovým kompenzačním opatřením za zrušení kontrol na vnitřních hranicích, jelikož nabízí základní podporu pro migrační a bezpečnostní politiky napříč schengenským prostorem a na jeho vnějších hranicích.

Význam systému SIS pro bezpečnost a správu hranic v Evropě stále roste. Přestože bylo využívání tohoto systému ovlivněno krizí COVID-19 v důsledku souvisejícího omezení cestování a snížení počtu kontrol na hranicích prováděných v té době, využívání systému SIS v Evropě se nyní neustále zvyšuje, přičemž na konci roku 2021 dosáhlo maximálního počtu téměř 90 milionů záznamů 56 zadaných členskými státy do databáze Schengenského informačního systému 57 . V prosinci 2019, těsně před začátkem pandemie, dosáhl počet vyhledávání v Schengenském informačním systému rekordních 6,6 miliardy a bylo dosaženo rekordní úrovně 283 713 pozitivních nálezů 58 (více než dvojnásobek oproti 128 598 pozitivním nálezům v roce 2014). V roce 2021 bylo v systému SIS 59 provedeno více než 7 miliard vyhledávání a dosaženo 222 967 pozitivních nálezů, což přispělo k řešení tohoto počtu případů v evropských zemích, které systém využívají.

Na základě provedených schengenských hodnocení lze vyvodit závěr, že členské státy obecně zavedly a používají systém Schengenský informační systém účinně a jednotně. Ačkoli byly v některých členských státech zjištěny závažné nedostatky při zavádění Schengenského informačního systému, tyto země urychleně a aktivně pracují na jejich nápravě.

Během hodnocení se objevily některé opakující se nedostatky:

·Členské státy nezadávají do Schengenského informačního systému všechny relevantní informace. Například nejsou vždy přiloženy otisky prstů a fotografie, i když jsou tyto údaje v jednotlivých zemích k dispozici. V některých případech je to způsobeno nedostatkem technických nástrojů nebo povinných postupů na úrovni jednotlivých zemí, které by od orgánů vytvářejících záznam vyžadovaly, aby tyto údaje doplnily, jsou-li k dispozici.

·Koncovým uživatelům, tj. policistům, pohraničníkům a dalším uživatelům, kteří do systému nahlížejí, se nezobrazují všechny informace dostupné v záznamu Schengenského informačního systému (například dostupná fotografie určité osoby). Ztěžuje to správnou identifikaci osoby, která je předmětem záznamu, a přijetí příslušných opatření.

·V některých členských státech se nepodařilo pokročit ve využívání nových nástrojů, například funkce vyhledávání otisků prstů v systému SIS. Má to závažné důsledky, které vedou k bezpečnostním mezerám.

·Centrály SIRENE – správní struktury, které se zabývají výměnou informací doplňujících záznamy Schengenského informačního systému – jsou jádrem fungování Schengenského informačního systému, ale ne vždy mají dostatečné personální a technické zdroje, včetně automatizovaných a integrovaných pracovních nástrojů, které by jim umožnily účinnou výměnu těchto informací.

·Omezené navyšování lidských a technických zdrojů v centrálách SIRENE často vede k tomu, že tyto struktury jsou na hranici svých možností. Kvalita a rychlost výměny informací a operativní spolupráce mezi úřady mají zásadní význam pro následné kroky v návaznosti na pozitivní nálezy, například pro zajištění ochrany pohřešovaných a zranitelných osob.

·Některé členské státy nepropojily své systémy automatického rozpoznávání registračních značek se Schengenským informačním systémem, což snižuje celkovou bezpečnost v rámci Schengenu a na vnějších hranicích.

4.6 Ochrana údajů

Další důležitou součástí schengenského acquis jsou pravidla ochrany osobních údajů. Hlavními legislativními požadavky platnými v této oblasti jsou zvláštní ustanovení o ochraně osobních údajů v acquis Schengenského informačního systému a Vízového informačního systému a v budoucnu nových informačních systémů (Systém vstupu a výstupu, systém ETIAS, interoperabilita), ustanovení obecného nařízení o ochraně osobních údajů (GDPR) 60 , na něž acquis těchto systémů odkazuje, a směrnice o prosazování práva v oblasti ochrany údajů 61 .

Posouzení toho, jak členské státy provádějí a uplatňují schengenské acquis, zejména ve vztahu k systémům SIS a VIS na základě požadavků na ochranu údajů, je zásadní zárukou.

Ačkoli během schengenského hodnocení nebyly zjištěny žádné závažné nedostatky a soulad s platnými právními akty EU je třeba v jednotlivých případech posuzovat individuálně, stále existuje několik opakujících se problémů, které je třeba řešit:

·Některé vnitrostátní úřady pro ochranu údajů nemají dostatečné lidské a finanční zdroje, což jim brání v plnění všech úkolů souvisejících se Schengenským informačním systémem a Vízovým informačním systémem.

·U některých úřadů pro ochranu údajů hrozí, že jejich práce bude vystavena vnějšímu vlivu, což by mohlo ovlivnit jejich nezávislost.

·Ne všechny úřady pro ochranu údajů získaly účinné nápravné pravomoci vůči donucovacím orgánům.

·V některých členských státech bylo považováno za nezbytné, aby úřady pro ochranu údajů prováděly častější a komplexnější inspekce za účelem plnění jejich úkolu sledovat zákonnost zpracování údajů v rámci Schengenského informačního systému a Vízového informačního systému.

·Úřady pro ochranu údajů často neplní požadavek, aby nejméně jednou za čtyři roky provedly audit operací zpracování údajů v Schengenském informačním systému a ve Vízovém informačním systému.

·Často je také nutné zlepšit informace o právech subjektů údajů v souvislosti se Schengenským informačním systémem a Vízovým informačním systémem a o postupu při využívání těchto práv.

·Období uchovávání protokolů z dotazů v informačních systémech není v některých případech stále v souladu se schengenským acquis.

·Správci údajů často neprovádějí žádný proaktivní vlastní audit dodržování ochrany údajů ani žádné pravidelné přezkumy protokolů.

·V neposlední řadě není vždy zajištěno pravidelné a průběžné školení o ochraně a bezpečnosti údajů pro všechny operativní zaměstnance, kteří mají přístup k informačním systémům.

5.Další postup

I když jsme dnes lépe připraveni reagovat na současné a budoucí výzvy, každý právní předpis nebo rámec je jen tak dobrý, jak účinně a včas se provádí.

Schengenská hodnocení provedená v posledních letech potvrdila, že členské státy provádějí schengenské acquis v různých oblastech politiky náležitým způsobem a že mechanismus dosáhl svého požadovaného a zamýšleného účinku. Byly však zjištěny nedostatky a závady, přičemž v některých oblastech je stále třeba dosáhnout pokroku. Tato zpráva určuje klíčové prioritní oblasti, které vyžadují urychlené zlepšení, a zdůrazňuje, že je nutné rychle a přiměřeně zavést všechny dostupné nástroje.

Díky schengenskému cyklu má nyní schengenský prostor posílenou a spolehlivou správu, která zajišťuje politické řízení pro odpovídající provádění a pravidelnou kontrolu právních předpisů. V návaznosti na první kroky při provádění cyklu je třeba i nadále zaručovat společné úsilí a společnou odpovědnost členských států, orgánů a agentur EU za tento proces na cestě k dalšímu ročnímu cyklu v roce 2023.

Je nezbytné pokračovat v práci na vytvoření plně účinné evropské integrované správy hranic, která by spojila všechny příslušné subjekty na evropské i vnitrostátní úrovni. V prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích je nezbytná dobrá policejní spolupráce mezi členskými státy spolu s účinným používáním rozsáhlých informačních systémů, zejména Schengenského informačního systému, jakož i účinná návratová a společná vízová politika.

Kromě toho je zásadní nepřestat věnovat pozornost úplnému zavedení nové IT architektury do konce roku 2023. EU navrhla jeden z technologicky nejvyspělejších systémů správy hranic na světě a my musíme tento ambiciózní projekt včas realizovat.

Poskytnutí dostatečných zdrojů a odborné přípravy osobám, které provádějí a prosazují schengenské acquis, má zásadní význam pro zajištění účinného provádění našich právních závazků v praxi. V této souvislosti hrají klíčovou roli agentury EU a je důležité zajistit, aby byly jejich mandáty plně využity.

Klíčové je rychlé a účinné provádění doporučení uvedených v schengenských hodnoceních.

Větší politická odpovědnost založená na dialogu a pravidelném monitorování zajistí plnění priorit schengenského prostoru. Komise proto vyzývá členské státy a agentury EU, aby podnikly nezbytné kroky k dosažení těchto priorit a přijaly nezbytná následná opatření.

V tomto ohledu Komise vyzývá Schengenskou radu, aby na svém červnovém zasedání schválila klíčové prvky nového modelu správy Schengenu a priority pro období let 2022–2023, které jsou uvedeny v této zprávě. Komise bude v rámci tohoto procesu pečlivě poskytovat součinnost na politické i technické úrovni a na konci ročního cyklu podá zprávu o dosaženém pokroku a následných opatřeních.

(1)

Eurobarometr, zima 2021/2022.

(2)

  https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/581383/EPRS_STU(2016)581383_EN.pdf  

(3)

Tato zpráva naplňuje právní závazek Komise podávat zprávy podle článku 20 nařízení Rady č. 1053/2013, kterým se zřizuje hodnotící a monitorovací mechanismus k ověření uplatňování schengenského acquis, a podle článku 33 Schengenského hraničního kodexu (nařízení (EU) 2016/399, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob). Jejím cílem je rovněž zajistit propojení s dalšími podobnými zprávami, které se dosud týkaly různých prvků souvisejících se stavem Schengenu, sdělením „Plán návratu k Schengenu“, pravidelnými zprávami o provádění Evropského programu pro migraci, zprávami o migraci a azylu, zprávami o systematických kontrolách, zprávami o interoperabilitě a zprávami o pokroku v oblasti bezpečnostní unie.

(4)

Dne 30. listopadu 2020.

(5)

Dne 17. května 2021.

(6)

Komise zřídila schengenské fórum, aby podnítila konkrétnější spolupráci a vzájemnou důvěru s cílem dodat politické impulsy tím, že zhodnotí dosažené úspěchy a překážky a vytyčí pro Schengen další postup.

(7)

Komise představila schengenský barometr na prvním zasedání Schengenské rady v březnu 2022.

(8)

Schengenská rada je iniciativou francouzského předsednictví Rady EU a byla zřízena v rámci Rady pro spravedlnost a vnitřní věci ve formátu smíšeného výboru (tj. také za účasti zemí přidružených k Schengenu – Islandu, Norska, Švýcarska a Lichtenštejnska), přičemž jejím cílem je projednávat na vysoké politické úrovni otázky týkající se Schengenu a zapojit do této diskuse všechny příslušné aktéry, zejména agentury.

(9)

Od roku 2023 bude schengenský cyklus zahajován v únoru přijetím zprávy o stavu Schengenu.

(10)

Agentura eu-LISA je agenturou Evropské unie, která řídí provoz rozsáhlých informačních systémů a spravuje záležitosti týkající se svobody, práva a bezpečnosti.

(11)

Zahájení provozu obnoveného Schengenského informačního systému (SIS) je plánováno na září 2022, přičemž Komise přijme rozhodnutí, kterým stanoví přesné datum pro plné uplatnění nových nařízení, jakmile budou splněny příslušné požadavky (článek 66 nařízení (EU) 2018/1861 a článek 79 nařízení (EU) 2018/1862). Uvedení Systému vstupu/výstupu (EES) do provozu bylo odloženo na listopad 2022. Zahájení provozu Evropského systému pro cestovní informace a povolení (ETIAS) je naplánováno na květen 2023.

(12)

Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (EU) 2016/399, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (COM(2021) 891 ze dne 14. prosince 2021).

(13)

Jedná se o návrh doporučení Rady o operativní policejní spolupráci (COM(2021) 780 final), návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o výměně informací mezi donucovacími orgány členských států (COM(2021) 782 final) a návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o automatizované výměně údajů pro policejní spolupráci (COM(2021) 784 final).

(14)

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/458 ze dne 15. března 2017, kterým se mění nařízení (EU) 2016/399 s ohledem na posílení kontrol na vnějších hranicích za použití příslušných databází (Úř. věst. L 74, 18.3.2017, s. 1).

(15)

C(2019) 7131 final ze dne 8. října 2019.

(16)

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1896 ze dne 13. listopadu 2019 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži a o zrušení nařízení (EU) č. 1052/2013 a (EU) 2016/1624 (Úř. věst. L 295, 14.11.2019).

(17)

  Napomáhání k nepovolenému přistěhovalectví | Europol (europa.eu)

(18)

  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022XC0304(10)&from=CS  

(19)

Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana.

(20)

Dočasná ochrana poskytuje lidem prchajícím před válkou právo na povolení k pobytu, přístup k vhodnému ubytování, na trh práce, lékařskou péči, sociální zabezpečení, vzdělání a za určitých okolností možnost sloučení rodin, aniž je dotčeno právo na přístup k azylovému řízení.

(21)

Doporučení Komise (EU) 2020/1366 ze dne 23. září 2020 o mechanismu EU pro připravenost a řešení krizí v souvislost s migrací.

(22)

https://ec.europa.eu/home-affairs/10-point-plan-stronger-european-coordination-welcoming-people-fleeing-war-ukraine_en  

(23)

Společná operace Terra 2022 organizovaná agenturou Frontex probíhá ve 12 členských státech EU a týká se 62 hraničních přechodů. Vnitrostátní orgány při správě hranic celkem podporuje více než 450 příslušníků stálých sborů z 28 zemí EU a Schengenu. Cílem operace je posílit kontrolu hranic na pozemních hranicích EU, pomoci zemím v boji proti přeshraniční trestné činnosti a posílit vnitřní bezpečnost EU.

(24)

Doporučení Komise (EU) 2017/820 ze dne 12. května 2017 o přiměřených policejních kontrolách a policejní spolupráci v schengenském prostoru (C(2017) 3349, Úř. věst. L 122, 13.5.2017, s. 79) a doporučení Komise (EU) 2017/1804 ze dne 3. října 2017 k provádění ustanovení Schengenského hraničního kodexu týkajících se dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic v schengenském prostoru (C(2017) 6560, Úř. věst. L 259, 7.10.2017, s. 25).

(25)

Jak je uvedeno v příloze 2 posouzení dopadů, které je připojeno k návrhu COM(2021) 891, od listopadu 2020 do února 2021 probíhala konzultace se zúčastněnými stranami, jež zahrnovala především cílené zúčastněné strany prostřednictvím schengenského fóra a tematická pracovní setkání rozdělená podle témat a zúčastněných stran. Zapojili se do ní členské státy, Evropský parlament, dopravci a nevládní organizace.

(26)

Rozsudek se týká zákonnosti prodloužení kontrol na vnitřních hranicích nad rámec lhůt stanovených v Schengenském hraničním kodexu a přináší v tomto ohledu důležitá objasnění.

(27)

Viz bod 69 rozsudku C-368/20.

(28)

COM(2020) 115 final.

(29)

Doporučení Rady (EU) 2020/912 dočasném omezení cest do EU, jež nejsou nezbytně nutné, a o možném zrušení tohoto omezení, 30.6.2020.

(30)

Závěry Rady o splnění podmínek nezbytných pro plné uplatňování schengenského acquis v Chorvatsku.

(31)

Toto rozhodnutí musí být přijato jednomyslně členy zastupujícími členské státy, které již uplatňují příslušná ustanovení, jakož i přistupujícím členským státem.

(32)

SOUHRNNÝ ZÁZNAM, VÝBOR STÁLÝCH ZÁSTUPCŮ, 28. února, 2. a 4. března 2022 https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7304-2022-INIT/en/pdf v bodě 26.

(33)

Jak vyžadují příslušné akty o přistoupení, Rada rozhoduje jednomyslně po konzultaci s Evropským parlamentem.

(34)

Zpráva o fungování schengenského hodnotícího a monitorovacího mechanismu podle článku 22 nařízení Rady (EU) č. 1053/2013 První víceletý program hodnocení (2015–2019) (COM(2020) 779 final) a posouzení dopadů provedené při přípravě návrhu reformy schengenského hodnotícího a monitorovacího mechanismu (SWD/2021/119 final).

(35)

V prvním cyklu hodnocení byly v rámci mechanismu zjištěny závažné nedostatky v deseti hodnoceních ve třech oblastech: správa vnějších hranic (Řecko, Island, Španělsko a Švédsko), společná vízová politika (Finsko a Nizozemsko), Schengenský informační systém (Belgie, Francie, Španělsko a Spojené království). V období 2020–2021 byly zjištěny závažné nedostatky v oblasti navracení v případě Řecka.

(36)

COM(2021) 891.

(37)

COM(2021) 890.

(38)

Dne 1. prosince 2021 přijala Komise návrh rozhodnutí Rady na základě čl. 78 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), jehož cílem je podpořit Lotyšsko, Litvu a Polsko stanovením opatření a operativní podpory, které jsou potřebné k tomu, aby bylo možné řádným a důstojným způsobem a při plném dodržování základních práv řešit příchody osob, které účelově využívá Bělorusko.

(39)

Společný model integrované analýzy rizik https://frontex.europa.eu/we-know/situational-awareness-and-monitoring/ciram/  

(40)

Směrnice Rady 2001/51/ES ze dne 28. června 2001, kterou se doplňuje článek 26 úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985.

(41)

Směrnice Rady 2004/82/ES ze dne 29. dubna 2004 o povinnosti dopravců sdělovat údaje o cestujících.

(42)

Viz příloha I pracovního programu Komise na rok 2022 (COM(2021) 645 ze dne 19.10.2021).

(43)

Evropský systém ostrahy hranic (EUROSUR) je rámcem pro výměnu informací a spolupráci mezi členskými státy a agenturou Frontex s cílem zlepšit informovanosti o situaci a zvýšit schopnost reakce na vnějších hranicích.

(44)

Společné hlavní osnovy pro odbornou přípravu pohraniční a pobřežní stráže v EU jsou jedinými osnovami, které stanoví základní vzdělávací standardy na operativní úrovni pro pohraniční stráž v členských státech Evropské unie. Komise a agentura Frontex neustále vybízejí členské státy, aby je využívaly.

(45)

Nařízení (ES) č. 810/2009 (Úř. věst. L 243, 15.9.2009, s. 1).

(46)

Nařízení (ES) č. 767/2008 (Úř. věst. L 218, 13.8.2008, s. 60).

(47)

Komise musí každoročně podávat Evropskému parlamentu a Radě zprávu o průběžném plnění požadavků na osvobození od vízové povinnosti v případě zemí, jejichž státní příslušníci získali bezvízový přístup před méně než sedmi lety po úspěšném ukončení dialogu o liberalizaci vízového režimu (Albánská republika, Bosna a Hercegovina, Černá Hora, Republika Severní Makedonie, Republika Srbsko, Gruzie, Moldavská republika, Ukrajina). Čtvrtá zpráva v rámci mechanismu pro pozastavení vízové povinnosti byla přijata dne 4. srpna 2021 (COM(2021) 602).

(48)

Rozhodnutí Rady (EU) 2022/366.

(49)

C(2022) 724 final.

(50)

Do „policejní spolupráce“ jsou zapojeny všechny příslušné orgánů členských států, včetně policie, celních orgánů a dalších donucovacích orgánů specializovaných na předcházení trestným činům, jejich odhalování a objasňování (článek 87 SFEU).

(51)

Jednotným kontaktním místem se rozumí vnitrostátní ústřední orgán odpovědný za mezinárodní policejní spolupráci uvedený v čl. 39 odst. 3 Úmluvy k provedení Schengenské dohody;

(52)

Články 39 až 47 Úmluvy k provedení Schengenské dohody.

(53)

Ustanovení čl. 39 odst. 5 Úmluvy k provedení Schengenské dohody.

(54)

Jedná se o návrh doporučení Rady o operativní policejní spolupráci (COM/2021/780 final), návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o výměně informací mezi donucovacími orgány členských států (COM(2021) 782 final) a návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o automatizované výměně údajů pro policejní spolupráci (COM(2021) 784 final).

(55)

  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:32004L0082&from=EN  

(56)

„Záznamem“ se rozumí soubor údajů zadaných do Schengenského informačního systému umožňující příslušným orgánům identifikovat osobu nebo věc za účelem přijetí konkrétního opatření.

(57)

V porovnání s údaji z doby před čtyřmi lety (71 milionů do prosince 2016) se jedná o nárůst o téměř 20 milionů záznamů.

(58)

„Pozitivním nálezem“ se rozumí každá shoda, která splňuje následující kritéria: a) byla potvrzena: i) koncovým uživatelem nebo ii) příslušným orgánem v souladu s vnitrostátními postupy, pokud daná shoda byla založena na srovnání biometrických údajů, a b) jsou požadována další opatření.

(59)

V roce 2019 bylo v systému SIS provedeno 6,6 miliardy vyhledávání a v roce 2021 to bylo 7,0 miliardy vyhledávání.

(60)

Nařízení (EU) 2016/679, Úř. věst. L 119, 4.5.2016, s. 1.

(61)

Směrnice (EU) 2016/680, Úř. věst. L 119, 4.5.2016, s. 89.