EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 30.11.2020

COM(2020) 768 final

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

Hodnocení nařízení EU o prekurzorech drog

1.Souvislosti

K výrobě nelegálních drog, jako je heroin, kokain nebo amfetaminy, jsou zapotřebí chemické látky. Tyto chemické látky však mají především velké a rozmanité legitimní použití, například při výrobě léčivých přípravků, kosmetických přípravků, plastů a parfémů. Tyto chemické látky se nazývají prekurzory drog. Prekurzory drog zřídka vyrábějí pachatelé trestných činů, kteří je zamýšlejí používat při nedovolené výrobě drog, protože výroba prekurzorů často vyžaduje značnou infrastrukturu. Pachatelé se proto pokoušejí získat tyto látky ze zákonného obchodu. Tento model (ze kterého až dosud vycházely mezinárodní právní předpisy i právní předpisy EU týkající se prekurzorů) se nyní mění s příchodem takzvaných designer prekurzorů (viz s. 4 a násl.).

Obchod s prekurzory drog není vzhledem k jejich důležitým legitimním použitím sám o sobě zakázaný. Nejlepším způsobem boje proti zneužívání těchto chemických látek pro nedovolenou výrobu drog je účinné sledování a kontrola zákonného obchodu s těmito látkami. Za tímto účelem byl zřízen zvláštní regulační rámec na mezinárodní úrovni i na úrovni EU.

Na mezinárodní úrovni byla 19. prosince 1988 přijata ve Vídni Úmluva Organizace spojených národů proti nedovolenému obchodu s omamnými a psychotropními látkami (dále jen „Úmluva OSN z roku 1988“), která obsahuje ustanovení, jejichž cílem je zabránit zneužívání látek často používaných při nedovolené výrobě drog.

Na úrovni EU bylo za tímto účelem přijato nařízení Rady (ES) č. 111/2005 ze dne 22. prosince 2004, kterým se stanoví pravidla pro sledování obchodu s prekursory drog mezi Společenstvím a třetími zeměmi 1 (dále jen „nařízení o vnějším obchodu“) a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 273/2004 ze dne 11. února 2004 o prekursorech drog 2 (dále jen „nařízení o obchodu uvnitř EU“) a společná nařízení v přenesené pravomoci a prováděcí nařízení k nim. Tyto právní předpisy jsou dále označovány jako „nařízení“.

Opatření proti zneužívání prekurzorů drog a proti obchodu s nimi tvoří podstatnou část protidrogového akčního plánu EU na období 2017–2020, vytvořeného podle celkové protidrogové strategie EU na období 2013–2020 3 . Kontrola prekurzorů drog je jednou z priorit podle kapitoly, která se zabývá snižováním nabídky drog. Boj proti zneužívání prekurzorů drog a proti obchodu s nimi je také jedním z cílů protidrogové agendy a akčního plánu EU na období 2021–2025 4 . Příslušná opatření jsou uvedena podle celkové strategické priority posílení bezpečnosti prostřednictvím narušení trhů s drogami.

Tato zpráva předkládá výsledky hodnocení nařízení, které bylo provedeno v mezi lety 2017 a 2019. Hodnocení bylo podpořeno studií, kterou zadala Komise externímu dodavateli. Byly rovněž provedeny konzultace se zúčastněnými stranami a veřejné konzultace, pohovory a pracovní setkání se zúčastněnými stranami.

Hodnocení reaguje na požadavek obou nařízení předložit do 31. prosince 2019 „Evropskému parlamentu a Radě zprávu o provádění a fungování těchto dvou nařízení, a zejména o případné nutnosti přijetí dodatečných opatření za účelem sledování a kontroly podezřelých obchodů týkajících se neuvedených látek“ 5 .

2.Zjištění hodnocení

Hodnocení posuzuje provádění nařízení, jejich účinnost, efektivitu, relevantnost, soudržnost a přidanou hodnotu EU.

2.1Provádění

Nařízení o prekurzorech drog jsou přímo použitelná v členských státech. Není proto zapotřebí, aby je členské státy prováděly ve vnitrostátních právních předpisech.

Nejdůležitějšími aktéry při zabránění zneužívání jsou hospodářské subjekty zapojené do zákonného obchodu (výrobci, distributoři, zprostředkovatelé, dovozci, vývozci a velkoobchodníci). Právní předpisy vyžadují, aby tyto subjekty přijaly opatření proti krádeži, ověřovaly, zda jejich zákazníci jednají v dobré víře, odhalovaly podezřelé obchody a upozorňovaly orgány. Základním principem při provádění regulačního rámce je proto partnerství mezi odvětvím a orgány.

Nařízení se vztahují na prekurzory drog, které jsou definovány jako „uvedené látky“ a jsou uvedeny v přílohách těchto nařízení. Obsahují však také některá ustanovení, která se týkají „neuvedených látek“, zejména nutnost podávat orgánům zprávy o podezřelých obchodech. Neuvedené prekurzory drog jsou látky, které, ačkoli nejsou uvedeny v právních předpisech EU o prekurzorech drog, mohou být použity při nedovolené výrobě drog. Nejčastěji používané neuvedené látky jsou uvedeny v seznamu EU nepovinně sledovaných neuvedených látek. Tento seznam je důvěrný a distribuuje se pouze důvěryhodným hospodářským subjektům; jsou žádány, aby podávaly orgánům zprávy o podezřelých obchodech týkajících se látek, které jsou uvedeny na tomto seznamu.

Chemické látky jsou „uvedené“ – tj. formálně zahrnuté v nařízeních –, pokud by náklady hospodářských subjektů a příslušných orgánů spojené s jejich uvedením nepřevážily prospěch vyplývající z přísnější kontroly nebo proto, že lze danou látku při nedovolené výrobě drog snadno nahradit.

Požadavky nařízení jsou upraveny podle vhodnosti a významu látek pro nedovolenou výrobu drog; látky jsou seskupeny do několika kategorií (tři kategorie pro obchod uvnitř EU a čtyři kategorie pro vnější obchod).

Z hodnocení vyplynulo, že v provádění nařízení jsou mezi členskými státy značné rozdíly. Je to mimo jiné důsledek rozdílného množství lidských zdrojů vyčleněných na tyto účely jednotlivými členskými státy, výrazných rozdílů v četnosti ověřovacích kontrol prováděných na místě u držitelů licencí nebo registrací, rozdílného výkladu definice směsí obsahujících prekurzory drog, výše sankcí použitelných při porušení nařízení, jakož i velkých rozdílů v počtu oznámení podezřelých obchodů v různých členských státech. Mnohé rozdíly však lze přičíst konkrétním podmínkám, jež existují na úrovni členských států. Mezi členskými státy jsou například obrovské rozdíly v rozsahu a úrovni rozvoje chemického průmyslu. Velmi se navíc různí i rozsah nedovolené výroby drog v jednotlivých členských státech, a to má dopad na význam, který je přikládán politice v oblasti prekurzorů drog. Velké rozdíly v tom, které nelegální drogy způsobují největší zdravotní, nebo sociální problémy, kromě toho vysvětlují, proč členské státy věnují sledování určitých prekurzorů drog různou pozornost. Například pro členský stát, v němž nedovolená výroba nebo spotřeba metamfetaminu neexistuje nebo je okrajová, možná nebude vysokou prioritou sledování prekurzorů drog potřebných pro nedovolenou výrobu metamfetaminu. Některé z těchto rozdílů, například značné rozdíly v sankcích za porušování právních předpisů EU týkajících se prekurzorů drog, nicméně mohou vyžadovat další pozornost, zejména pro posouzení toho, zda jsou odrazující, účinné a přiměřené.

2.2Účinnost

Analýzy vycházející z podezření na nedovolenou výrobu drog

Pro posouzení celkové účinnosti nařízení se rozlišuje mezi hlavními typy prekurzorů drog, které jsou relevantní pro politiku EU a regiony, v nichž se obvykle používají pro nedovolenou výrobu drog.

a) Výroba syntetických drog v EU (většinou extáze a amfetaminy 6 )

Klíčové prekurzory drog 7  

Obecně řečeno, klíčové prekurzory drog – které jsou v procesu výroby zcela nebo zčásti začleněny do molekuly drogy (tj. konečného výrobku), a jsou tedy zcela nebo zčásti odpovědné za psychotropní účinky, jež uživatel drogy vyhledává – se nevyrábějí v EU, a jsou tak do EU legálně nebo nelegálně dováženy.

Hodnocení naznačuje, že tyto prekurzory drog nejsou „zneužívány“ tradičním způsobem. Klíčovými prekurzory drog pro výrobu amfetaminů a extáze v EU jsou nyní téměř výlučně designer prekurzory. Designer prekurzory jsou chemické látky blízce příbuzné uvedenému prekurzoru drog, které jsou vyrobeny účelově, aby se obešly kontroly orgány, a obvykle nemají žádné známé legitimní použití. Metamfetaminy se navíc často vyrábějí v EU na základě klíčových prekurzorů efedrinu a pseudoefedrinu. V mnoha případech se extrahují z léčivých přípravků, které tyto látky obsahují a které byly legálně zakoupeny ve volném prodeji v lékárnách v určitých členských státech. Jinými slovy, tyto prekurzory také nejsou „zneužívány“ v tradičním slova smyslu. A proto, pokud jde o dodávku klíčových chemických látek pro nedovolenou výrobu syntetických drog v EU, můžeme dojít k závěru, že obecně řečeno, zabránění zneužívání prekurzorů drog bylo účinné. Úspěšné zabránění zneužívání spolu se vznikem nových výrobních metod, které uvedené látky nevyžadují, však s největší pravděpodobností přiměly obchodníky s drogami, aby ve větší míře používali designer prekurzory (viz oddíl Relevantnost).

Pomocné prekurzory drog 8  

Kromě klíčových prekurzorů drog vyžaduje výroba syntetických drog v EU také velké množství a různé typy pomocných prekurzorů drog, jako jsou např. činidla, rozpouštědla, separační činidla nebo dispergátory, které se používají v průběhu chemické syntézy, ale nejsou do drogy začleněny.

Z hodnocení vyplývá, že mnohé z těchto pomocných prekurzorů drog v rámci EU tradičně pocházejí z legálních kanálů a jsou zneužívány v kanálech nelegálních. Nasvědčuje tomu skutečnost, že celní orgány EU málokdy zachytí pomocné prekurzory drog na vnější hranici EU, což naznačuje, že pocházejí z EU.

Tyto chemické látky, z nichž se v mnohých případech jedná o „chemické látky hromadně přepravované“, jsou obvykle vyráběny a obchoduje se s nimi ve velmi velkých objemech, což činí zabránění jejich zneužívání zvlášť obtížným. Pro dodávky výrobcům nelegálních syntetických drog je zapotřebí jen malé procento celkového vyráběného a obchodovaného objemu. To znamená, že i když převážná většina hospodářských subjektů může plně dodržovat nařízení, je zapotřebí jen velmi omezeného počtu bezohledných nebo zkorumpovaných hospodářských subjektů, aby dodávaly výrobcům nelegálních drog požadované pomocné prekurzory drog. To nicméně naznačuje, že v souvislosti s výrobou syntetických drog v EU a v případě pomocných chemických látek nebylo zabránění zneužívání prekurzorů drog v EU účinné.

b) Výroba heroinu obvykle ve Střední a jihovýchodní Asii

Acetanhydrid se používá jako acetylační činidlo při zpracování morfinu na heroin a vzhledem k tomuto zásadnímu významu pro výrobu heroinu podléhá mezinárodní kontrole prekurzorů drog 9 . Je to jeden z prekurzorů drog, kterému orgány na celém světě věnují největší pozornost, protože heroin patří mezi nejnávykovější drogy a je odpovědný za neúměrně vysoký podíl zdravotních problémů a úmrtnosti spojených s užíváním drog a také proto, že existuje podezření, že výroba heroinu v Afghánistánu je spojena s financováním terorismu.

Světová legitimní výroba acetanhydridu a obchod s ním jsou rozsáhlé a dále se rozšiřují, což spolu s tím, že při nedovolené výrobě heroinu jsou potřebná poměrně malá množství (asi 0,01 %), činí ze zabraňování zneužívání pro nedovolenou výrobu heroinu velmi obtížný úkol. V prosinci 2013 EU posílila své právní předpisy o prekurzorech a zavedla požadavek na registraci koncových uživatelů acetanhydridu s cílem omezit zneužívání v EU. Nehledě na přísnou kontrolu však stále v EU dochází ke zneužívání acetanhydridu. Zejména Turecko pravidelně zachycuje acetanhydrid, který údajně pochází z EU a je na cestě do Afghánistánu. Na tento problém upozornily i nejnovější zprávy Mezinárodního úřadu pro kontrolu omamných látek 10 a vyzvaly orgány v EU k přijetí vhodných opatření.

V některých členských státech EU navíc byly objeveny nelegální laboratoře, jež vyrábějí heroin z morfinu. Důvodem pro toto atypické místo výroby – obvykle se heroin syntetizuje ve větší blízkosti oblastí, kde rostou rostliny, z nichž se vyrábí, jmenovitě mák – podle odborníků je, že acetanhydrid je v EU levnější a snadněji dostupný než v Afghánistánu nebo jiných tradičních regionech produkujících heroin. To naznačuje, že zabránění zneužívání acetanhydridu v EU nebylo účinné.

Analýza vycházející z počtu zabavených a zadržených zásilek

Vhled do vývoje zneužívání a do účinnosti politiky EU v oblasti prekurzorů drog může dát také analýza zabavených a zadržených zásilek v čase 11 . Zabavené zásilky jsou takové, které byly zadrženy na základě nařízení soudu nebo příslušného orgánu. Zadržené zásilky jsou zásilky trvale zadržené z podnětu hospodářského subjektu nebo příslušných orgánů, protože existují oprávněné důvody se domnívat, že daný obchod může představovat pokus o zneužití prekurzorů drog.

Tato analýza byla provedena v souvislosti s tímto hodnocením. Prakticky jediným obecným závěrem, který lze vyvodit, je však to, že pokračující, byť nepravidelná zabavování zásilek téměř všech uvedených prekurzorů ukazují na to, že i nadále dochází ke zneužívání zákonného obchodu. A dále to, že zatímco posilování některých nařízení (např. překlasifikování acetanhydridu v roce 2013 na látku kategorie 2A s povinnou registrací koncových uživatelů, jakož i hospodářských subjektů) vedlo k zesíleným kontrolám v rámci sledování, po provedení těchto změn přesto stále přetrvává významná míra zabavených zásilek.

Jiný přístup zkoumá zabavené zásilky klíčových chemických látek, obvykle uvedených v kategorii 1, spolu s neuvedenými látkami, které mohou být použity jako jejich náhrada. To bylo provedeno v nedávné zprávě nizozemských celních orgánů 12 . Podle této zprávy bylo v letech 2017 a 2018 v EU zabaveno nejméně 189 tun klíčových chemických látek. Na základě těchto 189 tun klíčových chemických látek by mohlo být vyrobeno asi 170 milionů tablet extáze a 103 tun amfetaminu.

Skutečný rozsah zneužívání nebo pašování je pravděpodobně mnohem větší. Lze to vyvodit z mnoha prázdných balení, která jsou nacházena v nelegálních laboratořích a na mnoha skládkách použitých chemických látek. Podle evropského nástroje pro podávání zpráv o místech souvisejících s výrobou syntetických drog bylo v roce 2018 nahlášeno 311 skládek.

Dalším důsledkem této rozsáhlé výroby syntetických drog v EU, který lze vyvodit ze značného množství klíčových chemických látek, jež byly objeveny, je to, že do nelegálních laboratoří se nějak muselo dostat ještě více pomocných látek (rozpouštědel, činidel atd.) – a tedy musely být zneužity 13 . Podle zpravodajských informací od donucovacích orgánů pochází většina pomocných látek v nelegálních laboratořích z EU, neboť nejsou téměř nikdy zabaveny celními orgány na vnějších hranicích EU. Závěrem lze říci, že je velmi pravděpodobné, že počet případů zneužívání pomocných látek uvnitř EU je v EU velmi vysoký. To potvrzuje výše uvedený závěr, že zabránění zneužívání pomocných látek v EU nebylo účinné.

2.3Účinnost

Účinnost obvykle posuzuje vztah mezi zdroji vynaloženými na intervenci a změnami, jež tato intervence vyvolala. V rámci tohoto konkrétního hodnocení nebylo určení jasného vztahu možné. Neexistuje přiměřeně striktní metoda, která by umožnila vyčíslit v penězích účinky z hlediska snížení nabídky drog a zabránění tomu, aby prekurzory potřebné k jejich výrobě byly zneužívány pro toto použití.

Ačkoli nelze klíčový prospěch (zabránění zneužívání) vyjádřit v penězích, hodnocení poskytlo dostatečné poznatky v tom smyslu, že o účinnosti nařízení nejsou pochyby. Náklady, které v jejich důsledku vznikají orgánům i hospodářským subjektům, nelze považovat za nepřiměřeně vysoké a jejich přínos pro získání významného prospěchu (i když není možné ho vyčíslit) byl široce uznán.

Z hodnocení však také vyplynulo, že může existovat prostor pro zlepšení účinnosti, zejména v oblasti vnějšího obchodu, a to zkrácením lhůt pro předběžná oznámení o vývozu a zavedením prahových hodnot pro určité povinnosti a elektronického systému pro povolování dovozu a vývozu (eLicensing) a automatizováním ověřování těchto povolení vnitrostátními celními orgány v souvislosti s iniciativou „jednotný portál EU v celní oblasti“ 14 .

2.4Relevantnost

Jelikož je trh s nelegálními drogami velmi dynamický, s neustálými změnami, pokud jde o dostupné nelegální drogy a prekurzory používané k jejich výrobě, určuje se relevantnost právních předpisů o prekurzorech tím, do jaké míry i nadále omezují nabídku prekurzorů pro nelegální výrobu drog, a přispívají tak ke snížení množství nelegálních drog, které se vyrábějí a následně dodávají naší společnosti.

Rychlost, s jakou lze nové prekurzory drog zahrnout do nařízení

Od revize právních předpisů v roce 2013 je možné přidávat látky do nařízení (což se také označuje jako „uvedení“) prostřednictvím nařízení Komise v přenesené pravomoci. To zkrátilo dobu potřebnou na úpravu nařízení na dvanáct až patnáct měsíců. Ačkoli se situace ve srovnání s obdobím před rokem 2013, kdy byla přidávání možná pouze řádným legislativním postupem (který často trval několik let), výrazně zlepšila, dvanáct až patnáct měsíců je stále považováno za příliš dlouhou dobu. Pachatelům drogových trestných činů to poskytuje značně dlouhé období, během něhož mohou poměrně snadno pokračovat v používání dané látky pro nedovolenou výrobu drog a dále mohou vyvíjet alternativy, zatímco se proces uvedení nových látek dokončuje.

Lze tak dospět k závěru, že nařízení do určité míry mohou reagovat na vznik nových látek používaných k nedovolené výrobě drog, ale že je také nezbytné i nadále hledat způsoby, jak proces uvádění urychlit s ohledem na tempo a snadnost, s níž jsou výrobci nelegálních drog schopni vyvinout nové drogy, které jsou mimo oblast působnosti těchto nařízení.

Dokážou si nařízení poradit s rostoucím používáním neuvedených látek, zejména „designer prekurzorů“?

Jak bylo uvedeno výše, výrobci nelegálních syntetických drog v EU v současné době používají téměř výlučně designer prekurzory.

Donucovací orgány a odborníci v oblasti chemie vysvětlují, že prakticky neexistují omezení, která by výrobcům designer prekurzorů bránila v inovacích. Jinými slovy, pokaždé když je uvedena nová látka, jsou pachatelé trestných činů schopni „vyladit některé molekuly“ a přijít s novým designer prekurzorem. Čas, který k tomu potřebují, může být krátký a v každém případě je často kratší než doba potřebná k uvedení nové látky. Orgány tak nikdy nebudou schopny dostatečně rychle reagovat, aby tento problém vyřešily v rámci stávajícího legislativního rámce.

Pro ilustraci tohoto mechanismu se můžeme podívat na vývoj hlavního prekurzoru používaného v EU k výrobě amfetaminu za posledních deset let. Před rokem 2010 byla nedovolená výroba této drogy v EU založena hlavně na uvedeném prekurzoru BMK. Výrobci nelegálních drog však pravděpodobně kvůli účinným opatřením orgánů v oblasti kontroly a sledování hledali alternativy. To vedlo k následnému vývoji APAAN, poté APAA a nakonec MAPA; všechny tyto látky jsou designer prekurzory, které se používají při výrobě amfetaminu a nahrazují BMK. Mezitím se objevují náznaky, že množství amfetaminu nelegálně vyráběného v EU nadále roste. Tento proces jasně ukazuje limity a problémy přístupu ke kontrole prekurzorů drog, který je založen především na postupném uvádění látek jedné po druhé.

Je třeba také poznamenat, že tradiční metody „zabránění zneužívání látek“, jež mají zákonné použití, tak zastaraly a jsou v této souvislosti mnohem méně účinné. Zejména spolupráce s chemickým průmyslem prostřednictvím povinnosti oznamovat podezřelé obchody, jenž představuje klíčový prvek přístupu EU k prekurzorům drog, je problematická. Hospodářské subjekty zapojené do výroby těchto designer prekurzorů s největší pravděpodobností vědomě jednají nezákonně, a nikdy tedy nebudou spolupracovat s orgány ani oznamovat podezřelé obchody.

Při revizi právních předpisů v roce 2013 si zákonodárci již byli tohoto problému vědomi (APAAN se objevil před rokem 2013), a proto začlenili do nařízení takzvaná univerzální ustanovení. Cílem těchto ustanovení bylo umožnit příslušným orgánům zasahovat v případech, kdy byly neuvedené látky, včetně designer prekurzorů, předmětem obchodu nebo pašování za účelem použití při nedovolené výrobě drog.

Univerzální ustanovení v nařízení o vnějším obchodu ukládá příslušným orgánům členských států EU povinnost zakázat vstup zásilek neuvedených látek na celní území EU nebo jejich výstup z něj, existují-li dostatečné důkazy, že jsou tyto látky určeny pro nedovolenou výrobu omamných nebo psychotropních látek. V nařízení o obchodu uvnitř EU může každý členský stát EU přijmout opatření nezbytná k tomu, aby jeho příslušné orgány mohly kontrolovat a sledovat podezřelé obchody zahrnující neuvedené látky a zejména podle potřeby zadržovat a zabavovat zásilky s cílem zabránit použití konkrétních neuvedených látek k nedovolené výrobě omamných nebo psychotropních látek.

Ze zkušeností získaných od vstupu těchto ustanovení v platnost však vyplynulo, že většina členských států tato univerzální ustanovení neuplatňuje nebo nemůže uplatňovat hlavně proto, že není zcela jasné, co jsou „dostatečné důkazy“.

Problémy spojené s univerzálními ustanoveními a možné způsoby, jak je překonat, byly v posledních letech předmětem mnoha diskusí odborné skupiny EU pro prekurzory drog. Všichni odborníci a donucovací orgány se shodují na tom, že existuje bezpodmínečná a naléhavá potřeba metody, jež může účinně řešit otázku neuvedených látek, a zejména designer prekurzorů, aniž by bylo nutné dotyčné látky uvádět v nařízeních.

Je však třeba rovněž poznamenat, že i když je nutné vyvíjet alternativní způsoby řešení výzvy, kterou představují designer prekurzory, zůstává aktuální i „zabránění zneužívání“ tradičních chemických látek, jako je safrol, BMK a PMK, protože obchodníci s drogami budou vždy využívat cestu nejmenšího odporu. Každé uvolnění ze strany orgánů pachatelé trestných činů okamžitě využijí, a výrobci nelegálních drog se tak vrátí k používání safrolu, BMK, PMK atd.

Lze tedy vyvodit závěr, že stávající režim kontroly a sledování prekurzorů drog již nedokáže úspěšně řešit celkové společenské potřeby, které měl zabezpečovat.

V této souvislosti je nutné poznamenat, že zneužívání prekurzorů drog a obchod s nimi je celosvětový jev, který vyžaduje také mezinárodní spolupráci. Na mnohostranné úrovni zajišťuje právní základ pro tuto spolupráci Úmluva OSN z roku 1988 a tuto spolupráci formují Komise pro narkotika (CND) OSN a pracovní skupina pro prekurzory Mezinárodního úřadu pro kontrolu omamných látek. Pokud jde o problém designer prekurzorů, všechny strany se shodují na tom, že není k dispozici žádné okamžitě použitelné řešení a že bude nezbytný nový přístup, a to i prostřednictvím mezinárodní spolupráce.

EU navíc uzavřela dohody týkající se prekurzorů drog s jedenácti třetími zeměmi, včetně Číny, USA, Mexika, Kolumbie a Turecka. V současné době je nejdůležitější spolupráce s Čínou, protože nakolik je známo, všechny designer prekurzory používané při nedovolené výrobě drog v EU pocházejí z Číny.

Posouzení mezinárodní spolupráce je však mimo oblast působnosti tohoto hodnocení. Je třeba poznamenat, že probíhající hodnocení dohody o spolupráci a vzájemné pomoci mezi EU a Čínou v celních otázkách nezkoumá potřebu posílení celní spolupráce mezi EU a Čínou v oblasti prekurzorů drog.

Dokážou si nařízení poradit se zneužíváním platforem pro online obchodování?

Zúčastněné strany z odvětví během hodnocení poukázaly na problém nedostatečné kontroly nad platformami pro online obchodování. Takové platformy mohou mít různé formy: některé pouze poskytují kupujícímu a prodávajícímu informace, za poplatek nebo zdarma, a nejsou zapojeny do obchodu; jiné jednají jako obchodní platformy a přímo se podílejí na prodeji a výrobci často prodávají své výrobky prostřednictvím svých firemních internetových stránek.

V současné době je však k dispozici velmi málo spolehlivých informací na toto téma. To, zda je třeba tyto platformy pro online obchodování regulovat zvláštními ustanoveními v nařízeních, či nikoli, je obtížná otázka a závisí také na přesné formě, kterou nabývají, nebo na službách, které poskytují. To bude třeba dále analyzovat. V této souvislosti bude důležité zajistit soudržnost s evropskou digitální strategií.

2.5Soudržnost

Hodnocení soudržnosti, pokud jde o nařízení o prekurzorech drog, zkoumalo několik aspektů.

Jak dobře fungují nařízení vnitřně a ve vzájemném vztahu

Provedené veřejné a cílené konzultace umožnily identifikovat řadu konkrétních prvků kritiky, pokud jde o vnitřní soudržnost hodnocených právních předpisů. Tato kritika se týkala: definice směsí, skutečnosti, že látky kategorie 4 15 (uvedené v příloze nařízení o vnějším obchodu) nejsou zahrnuty také v nařízení o obchodu uvnitř EU, a vhodnosti sloučení stávajících rozdílných nařízení.

Analýza těchto kritických připomínek (které vznesla pouze menšina respondentů) vedla k závěru, že samy o sobě nezpochybňují vnitřní soudržnost nařízení jako takového. Obtíže v souvislosti s definicí směsí nelze připisovat rozporům nebo nejednoznačnostem v právních textech, ale spíše jejich nejednotnému provádění. Skutečnost, že látky kategorie 4 chybějí v nařízení o obchodu uvnitř EU, v žádném případě nenarušuje účinnost příslušných ustanovení nařízení o vnějším obchodu, jelikož nařízení o vnějším obchodu stanoví povinnosti týkající se těchto látek pouze ve vztahu k vývozu, tj. jejichž účinky se projevují mimo EU. Pokud jde o možné sloučení obou nařízení, všechny uváděné důvody pro takové rozhodnutí vycházely z úvah o zjednodušení, přičemž nebyla uvedena žádná konkrétní ustanovení vyvolávající nejistotu ohledně požadovaného postupu, natož aby si odporovala.

V jakém vztahu jsou nařízení k jiným intervencím na úrovni EU

Tím, že nařízení přijímají opatření k zamezení zneužívání klíčových chemických látek pro výrobu drog, přispívají k plnění jednoho z pěti cílů protidrogové strategie EU na období 2013–2020, a sice „přispět k narušení trhu se zakázanými drogami a k měřitelnému omezení dostupnosti zakázaných drog“. Počet zabavených a zadržených zásilek prekurzorů drog naznačuje, že stávající právní předpisy o prekurzorech drog vedou k omezení nabídky nelegálních kanálů s prekurzory drog, a tudíž k omezení nabídky nelegálních drog. Vyčíslit přesný dopad těchto právních předpisů na celkové omezení prekurzorů drog zneužívaných v rámci nelegálních kanálů však není možné.

Nicméně i nadále bude důležité, aby politika EU v oblasti prekurzorů drog zůstala plně sladěna s protidrogovou agendou a akčním plánem EU. Jeden zvlášť důležitý aspekt se v této souvislosti týká podpory, kterou by mohlo poskytovat Evropské monitorovací centrum pro drogy a drogovou závislost, pokud jde o shromažďování, konsolidaci a analýzu údajů o prekurzorech drog.

Mohou nařízení koexistovat bez napětí s příslušnými vnitrostátními intervencemi, které jsou povoleny Smlouvami EU?

Jeden z možných problémů, které se týkají soudržnosti, vyplývá z toho, že jedna konkrétní látka, gama-butyrolakton, je prekurzor drog a sama o sobě také droga. Nejednoznačný status látky vedl k situaci, že je v jednotlivých členských státech regulována různými způsoby. Byla také zjištěna řada látek, které jsou v právních předpisech o omamných látkách na úrovni členských států uvedeny jako droga a v nařízeních jako prekurzor drog. Tyto otázky samy o sobě účinnost nařízení neovlivňují, ale v konkrétních případech mohou představovat problém z hlediska integrity vnitřního trhu EU. Nejedná se však o důsledek ustanovení samotných nařízení a není ani možné tuto hrozbu odstranit změnou nařízení. Látky uvedené v tabulkách Úmluvy OSN z roku 1988 musí ovšem zůstat uvedeny v nařízeních o prekurzorech drog bez ohledu na to, zda některé z nich jsou některými členskými státy považovány za drogy (a je s nimi tak zacházeno). Z hlediska nařízení je důležité zajistit, aby uvádění látek bylo prováděno podle kritérií, která jsou uplatňována jednotně, ačkoli toto není možné zajistit s plnou jistotou vzhledem k závazným povinnostem vyplývajícím ze znění Úmluvy OSN z roku 1988.

Slučitelnost nařízení s mezinárodními závazky

Nařízení začleňují závazky, které ukládá Úmluva OSN z roku 1988 svým signatářům, jako je zejména závazek přijímat opatření k zabránění zneužívání konkrétně určených látek za účelem nedovolené výroby drog (čl. 12 odst. 1 Úmluvy) a závazek vytvořit a udržovat systém sledování mezinárodního obchodu s konkrétně určenými látkami (čl. 12 odst. 9 písm. a)).

Pokud jde o látky, na které se tyto závazky vztahují, jsou rozdíly mezi látkami uvedenými v tabulce I a II Úmluvy OSN z roku 1988 a látkami uvedenými v nařízeních. Tyto rozdíly však existují proto, že právní předpisy EU uvádějí všechny látky uvedené v Úmluvě OSN z roku 1988, ale i další látky, které byly uvedeny s cílem reagovat na konkrétní problémy zjištěné v EU. Zdá se, že neexistují žádné problémy týkající se soudržnosti s Úmluvou OSN z roku 1988. Kromě závazků vyplývajících z Úmluvy OSN z roku 1988 CND pravidelně přijímá usnesení o kontrole a sledování prekurzorů drog. Tato usnesení nejsou závazná a navíc EU v mnoha případech provádí doporučení usnesení ještě před jejich přijetím, neboť EU často zavádí „osvědčené postupy“ nebo inovativní přístupy politiky v oblasti prekurzorů drog jako jedna z prvních.

Obecným závěrem je, že hodnocení nevedlo v souvislosti s nařízeními o prekurzorech drog ke zjištění závažných problémů týkajících se soudržnosti. Zdá se, že neexistují žádné prvky nesouladu vnitřně ani z hlediska mezinárodních závazků, které má EU v této oblasti.

2.6Přidaná hodnota EU

Přezkum přidané hodnoty, kterou přinášejí nařízení o prekurzorech drog, má dvě důležité zvláštnosti:

-vzhledem k existenci Úmluvy OSN z roku 1988, k jejímž signatářům patří všechny členské státy EU, by přijetí právních předpisů v této oblasti bylo nezbytné v každém případě bez ohledu na to, zda by k tomu došlo na vnitrostátní úrovni, nebo na úrovni EU,

-hypotetický srovnávací scénář k intervenci na úrovni EU (tj. členské státy provádějící opatření na vnitrostátní úrovni) je buď nemožný z právního hlediska, nebo je uskutečnitelný pouze v úzce vymezených situacích.

Je třeba také poukázat na to, že nařízení o vnějším obchodu s prekurzory drog přijaté na úrovni EU je přímým důsledkem výlučné pravomoci EU v této problematice a kvůli soudržnosti je žádoucí mít symetrické nařízení o obchodu uvnitř EU.

Nehledě na to, že prostor pro intervence na úrovni členských států je v každém případě omezený, existují přesvědčivé důvody, proč je ze své podstaty vhodnější intervence na úrovni EU. Zejména nařízení o prekurzorech drog odkazuje na vzájemnou pomoc mezi správními orgány členských států a spolupráci mezi těmito správními orgány a Komisí. To je mimořádně cenný (a téměř nepostradatelný) nástroj pro regulační intervenci, jejímž účelem je zamezit tomu, aby bylo konkrétní zboží zneužíváno v rámci nelegálních kanálů a bylo používáno pro páchání trestné činnosti, protože tyto činnosti nejsou z povahy věci veřejnosti známé a informace o nich mohou získat jen příslušné orgány a jsou často důvěrné.

Cílené dotazníky poskytly další poznatky o tom, jaký konkrétní prospěch vyplývá z kontroly prekurzorů drog na úrovni EU, jako např. existence společných definic, kritérií a přístupů, jež zaručují jednotnější provádění kontrol a poskytují také jasná a předvídatelná pravidla pro hospodářské subjekty.

Negativní účinky připisované intervenci EU se týkají pomalosti změn nařízení pro uvedení dalších látek (viz oddíl Relevantnost) a problémů, jež vznikají, mají-li jednotlivé členské státy různé priority, pokud jde o látky, nad nimiž chtějí zavést kontrolu.

Na druhou stranu však reakce orgánů členských států a hospodářských subjektů zdůraznily podstatně víc výhod než negativ.

Hodnocení také přesvědčivě ukázalo, že legislativní intervence na vnitrostátní úrovni, kromě toho, že jsou již ze své podstaty omezeny ustanoveními Smluv, bývají často horší nejen z hlediska právní jistoty, ale i z hlediska účinnosti než intervence na úrovni EU.

3.ZÁVĚRY

Z hodnocení vyplynulo, že jsou nezbytná další opatření, pokud jde o neuvedené látky, zejména designer prekurzory.

Komise proto s ohledem na toto zjištění, aniž by tím byly dotčeny výsledky procesu zlepšování právní úpravy, zváží revizi nařízení EU o prekurzorech drog a souvisejících právních nástrojů, jako je např. rámcové rozhodnutí Rady 2004/757/SVV ze dne 25. října 2004, kterým se stanoví minimální ustanovení týkající se znaků skutkových podstat trestných činů a sankcí v oblasti nedovoleného obchodu s drogami.

Při této příležitosti by bylo také možné zvážit posílení řady jiných aspektů nařízení, například těch, které se týkají zneužívání pomocných prekurzorů drog a acetanhydridu pocházejících z obchodu uvnitř EU, snížení správní zátěže pro hospodářské subjekty a příslušné orgány a přísnější kontroly platforem pro online obchodování.

Za tímto účelem se vyžaduje holistický přístup, aby byla zajištěna soudržnost s jinými iniciativami a politikami EU, a zejména s: protidrogovou agendou a akčním plánem EU; revizí mandátu Evropského monitorovacího centra pro drogy a drogovou závislost; evropskou digitální strategií; novým akčním plánem EU v celní oblasti, zejména v souvislosti s řízením rizik v oblasti cel (a možnostmi posílení přínosu analýzy rizik a celní kontroly pro odhalování prekurzorů); novou iniciativou týkající se celních sankcí; s iniciativou „jednotný portál EU v celní oblasti“ a hodnocením celní spolupráce mezi EU a Čínou.

(1) Nařízení Rady (ES) č. 111/2005 ze dne 22. prosince 2004, kterým se stanoví pravidla pro sledování obchodu s prekursory drog mezi Společenstvím a třetími zeměmi (Úř. věst. L 22, 26.1.2005, s. 1).

(2) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 273/2004 ze dne 11. února 2004 o prekursorech drog (Úř. věst. L 47, 18.2.2004, s. 1).

(3)   https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012XG1229(01)&from=CS .

(4) Evropská komise, Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů, Protidrogová agenda a akční plán EU na období 2021–2025, COM(2020) 606 final.

(5) Viz čl. 16 odst. 3 nařízení č. 273/2008 a čl. 32 odst. 4 nařízení č. 111/2005.

(6) Amfetaminy zahrnují amfetamin a metamfetamin.

(7) Obvykle se jedná o látky kategorie 1 a 2 v nařízeních.

(8) Obvykle jsou to látky kategorie 3 v nařízeních.

(9) Hlavními kroky v procesu výroby heroinu jsou: mák (pěstování)→opium→morfin→heroin.

(10) Výroční zprávy o prekurzorech (2018 a 2019) – Prekurzory a chemické látky často používané k nedovolené výrobě omamných a psychotropních látek, Mezinárodní úřad pro kontrolu omamných látek.

(11) Je třeba poznamenat, že tento ukazatel by se měl vykládat obezřetně. Zvýšení počtu zabavených zásilek a/nebo zabaveného množství může být na první pohled považováno za pozitivní, neboť znamená, že orgány účinněji zabraňují tomu, aby byly chemické látky používány k nedovolené výrobě drog. Stejně tak by to však mohlo jednoduše znamenat, že zneužívání vzrostlo a že „problém“ se ve skutečnosti zhoršil. A naopak, snížení počtu zabavených zásilek nebo zabaveného množství nutně neznamená, že orgány řešily zneužívání méně účinně. Může to znamenat, že zneužívání klesá, což by byl pochopitelně pozitivní vývoj.

(12) Pašování (pre-)prekurzorů pro výrobu syntetických drog – situační zpráva za roky 2017–2018, Douane Belastingdienst, 2019.

(13) Například aceton se používá při výrobě kokainu, heroinu, diethylamidu kyseliny D-lysergové (LSD), derivátů amfetaminu a metamfetaminu. Pro získání 1 kg těchto drog je zapotřebí několik litrů této látky (zdroj: Brožura o prekurzorech drog, vydaná Generálním ředitelstvím pro daně a celní unii, 2012).

(14)   https://ec.europa.eu/taxation_customs/general-information-customs/electronic-customs/eu-single-window-environment-for-customs_en .

(15)  Léčivé přípravky a veterinární léčivé přípravky obsahující efedrin a/nebo pseudoefedrin nebo jeho soli.