EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 6.12.2017

COM(2017) 821 final

SDĚLENÍ KOMISE

DALŠÍ KROKY K DOKONČENÍ HOSPODÁŘSKÉ A MĚNOVÉ UNIE: PLÁN

1.ÚVOD

Je tomu již téměř šestnáct let od chvíle, kdy se první eurové mince a bankovky staly součástí našeho každodenního života. Tuto měnu nyní používá 340 milionů Evropanů v 19 členských státech eurozóny. Jedná se o druhou nejpoužívanější měnu na světě. Dalších šedesát zemí a území na světě, tj. celkem 175 milionů lidí, se rozhodlo euro používat nebo na euro navázat svou měnu.

Finanční a hospodářská krize, která Evropu zasáhla v roce 2008 a jejíž důsledky pociťujeme až do dneška, sice nepropukla v eurozóně, ale odhalila některé její institucionální nedostatky. Jako nouzová reakce na naléhavé problémy bylo přijato několik nástrojů, které zafungovaly jako nový finanční ochranný val, pomohly nejvíce postiženým zemím a urychlily koordinaci na úrovni EU. Posílily fiskální a finanční pravidla, aby se zabránilo další eskalaci krize. Rozhodující roli sehrála rovněž opatření měnové politiky Evropské centrální banky.

Po letech, kdy nedocházelo k žádnému nebo jen velmi malému růstu, se soustředěné úsilí vynakládané na všech úrovních začíná vyplácet. V Evropě nyní dochází k solidnímu oživení. Všechny členské státy nyní prosperují a celkový růst EU po několik let v řadě dosahuje průměrné úrovně kolem 2 % 1 . Hospodářské klima v EU a eurozóně je na nejvyšší úrovni od roku 2000. Míra nezaměstnanosti je nejnižší od konce roku 2008. Veřejná podpora eura v eurozóně je nevyšší od zavedení eurobankovek a euromincí v roce 2002 2 . Avšak, jak uvedla současná Komise při svém nástupu do úřadu, krize nebude zažehnána, dokud nezaměstnanost zůstane na tak vysoké úrovni – v říjnu 2017 bylo v eurozóně stále ještě 14,3 milionu lidí bez práce.

Z krizových let si musíme odnést zásadní ponaučení. Příslušná témata již byla jasně pojmenována ve zprávě pěti předsedů z června 2015 3 . Od té doby bylo vykonáno mnoho práce za účelem „prohlubování“ hospodářské a měnové unie „praxí“. Evropský semestr pro koordinaci hospodářských politik byl posílen tím, že pro eurozónu jako celek byly vydány jasnější pokyny a zintenzivnilo se zaměření na sociální aspekty. Díky založení Evropské fiskální rady a vnitrostátních rad pro produktivitu se zlepšila správa ekonomických záležitostí. Prostřednictvím nového Útvaru na podporu strukturální reformy se členským státům dostalo lepší technické podpory. Byly učiněny důležité kroky na cestě k dokončení bankovní unie 4 a unie kapitálových trhů 5 , zejména díky tomu, že byla paralelně modernizována opatření ke snižování a sdílení rizik v bankovním sektoru. Aby se zvýšila odpovědnost na všech úrovních, zintenzivnil se rovněž dialog s politickými aktéry a sociálními partnery na úrovni jednotlivých členských států i na evropské úrovni.

Výsledkem je, že struktura eurozóny je nyní pevnější než kdykoli předtím, ale neznamená to, že je hotová. Diskusní dokument o prohloubení hospodářské a měnové unie, 6 jakož i diskusní dokument o budoucnosti financí EU 7 , které představila Komise v návaznosti na bílou knihu o budoucnosti Evropy 8 , referují o současném stavu a nastiňují možnosti budoucího vývoje do roku 2025.

Evropa nyní zjevně nabírá zpět své síly. Z hospodářského i politického hlediska máme nyní příležitost jednat a dobrou motivací je i pozitivní vývoj v nedávné době. Nesmíme však usnout na vavřínech: střechu by měl člověk spravovat, když ještě svítí slunce.

Předseda Juncker ve svém projevu o stavu Unie ze dne 13. září 2017 9 představil své vize ohledně 
jednotnější, silnější a demokratičtější Unie a dal jasně najevo, že dokončení evropské hospodářské a měnové unie je zásadní součástí plánu pro zasedání lídrů v Sibiu, které svolal předseda Tusk na 9. května 2019 a kde by měla být přijata důležitá rozhodnutí ohledně budoucnosti Evropy.

To je zdůrazněno také v agendě lídrů 10 EU, kteří se sejdou na plánovaném eurosummitu 15. prosince 2017, aby diskutovali o harmonogramu pro jednotlivá rozhodnutí o hospodářské a měnové unii a o bankovní unii, a rovněž na zvláštním zasedání plánovaném na 28.–29. června 2018, kde by měla být přijata konkrétní rozhodnutí.

Evropská hospodářská a měnová unie dnes

Zdroj: Evropská komise

Pro dokončení hospodářské a měnové unie je obzvláště důležitá výzva k jednotě, efektivitě a demokratické odpovědnosti obsažená v projevu o stavu Unie:

·Jednota: Euro je jednotná měna EU a co je koncipováno pro eurozónu, mělo by být koncipováno i pro ty členské státy a s těmi členskými státy, které plánují přijmout euro v budoucnu. S výjimkou Spojeného království a Dánska mají všechny členské státy, které ještě euro nepoužívají, právní závazek euro nakonec přijmout 11 . S odchodem Spojeného království budou navíc ekonomiky eurozóny představovat asi 85 % celkového hrubého domácího produktu EU. Politická a hospodářská integrace EU, v jejímž centru je jednotný trh, znamená, že budoucnost členských států, které jsou v eurozóně i mimo ni, je již provázána a silná a stabilní eurozóna má zásadní význam pro své členy i pro EU jako celek. Návrhy v tomto balíčku proto řeší potřeby a zájmy členů i nečlenů eurozóny, které tvoří na sobě vzájemně závislé součásti hospodářské a měnové unie.

·Efektivita: Silnější hospodářská a měnová unie vyžaduje silnější správu a efektivnější využívání dostupných zdrojů. Stávající systém je stále ještě výsledkem různorodých rozhodnutí, jež byla přijata v reakci na bezprecedentní krizi. Tato situace mnohdy vedla k tomu, že bylo vytvořeno příliš mnoho různých nástrojů a složitá pravidla, což stěžuje situaci a vytváří riziko zdvojování. Větší součinnost, efektivnější postupy a integrace mezivládních ujednání do právního rámce EU by posílily správu a rozhodování. Efektivita je také důvodem, proč lze všechny změny navrhované Komisí jako součást dnešního balíčku realizovat v rámci stávajících Smluv o EU.

·Demokratická odpovědnost: Dokončení hospodářské a měnové unie obnáší také větší politickou odpovědnost a transparentnost v otázkách toho, kdo o čem rozhoduje na jednotlivých úrovních.
Podmínkou je, aby se evropský rozměr rozhodovacího procesu přiblížil občanům a zařadil se na čelní místa agendy diskusí v jednotlivých státech a zároveň aby se zajistilo, že vnitrostátní parlamenty a Evropský parlament budou mít dostatečné pravomoci k tomu, aby mohly dohlížet na správu ekonomických záležitostí EU. Výsledkem by měla být také větší odpovědnost za kolektivní rozhodnutí a otevřenost ohledně způsobu jejich přijímání a sdělování.

V posledních letech jsme slyšeli mnoho různých názorů na dokončení hospodářské a měnové unie. Tyto názory se sice mohou lišit, ale existuje široký konsensus v tom, že je potřeba v této záležitosti pokročit dále. Významným způsobem přispěl Evropský parlament 12 a důležité diskuse proběhly v Euroskupině 13 .

V tomto sdělení se uvádí souhrn důvodů a obsah iniciativ, které dnes předložila
Komise. Je v něm také popsán způsob, jak je tento balíček začleněn do plánu prohloubení evropské hospodářské a měnové unie do roku 2025, a harmonogram činností v příštích 18 měsících.

2.DNES PŘEDSTAVENÉ INICIATIVY

Jak bylo oznámeno v projevu o stavu Unie z roku 2017 a souvisejícím prohlášení o záměru, vymezují dnešní iniciativy další kroky směřující k dokončení hospodářské a měnové unie.

Návrh na zřízení Evropského měnového fondu

Tento návrh vychází z dobře zavedené struktury Evropského mechanismu stability a zřizuje Evropský měnový fond zakotvený do právního rámce EU. Ten byl ohlášen již ve zprávě pěti předsedů a k jeho vytvoření vyzval i Evropský parlament, který zdůraznil, že Evropský měnový fond musí mít k dispozici odpovídající kapacity pro poskytování a získávání úvěrů a musí mít jasně definovaný mandát 14 . 

Evropský mechanismus stability byl zřízen v říjnu 2012 v době, kdy vrcholila krize. Tehdejší napjatá situace vedla k hledání mezivládního řešení. Bylo však již jasné, že toto řešení lze nalézt i v rámci Smluv EU, jak uvedla na příklad Komise ve svém Návrhu prohloubené a skutečné hospodářské a měnové unie 15 .

V průběhu let sehrál Evropský mechanismus stability rozhodující úlohu při ochraně finanční stability eurozóny. Poskytoval totiž dodatečnou finanční podporu členským státům eurozóny, které se dostaly do potíží. Jeho transformace na Evropský měnový fond ještě více posílí jeho institucionální ukotvení. Pomůže zajistit součinnost v rámci EU, zejména pokud jde o transparentnost, právní přezkum a účinnost finančních zdrojů EU, a tak bude moci lépe podporovat členské státy. Díky němu se také zlepší další spolupráce s Komisí a odpovědnost vůči Evropskému parlamentu. Zároveň nebude narušen způsob, jakým jsou vlády jednotlivých států odpovědné vůči svým vlastním parlamentům, a zůstanou zachovány závazky stávajícího Evropského mechanismu stability.

Tato iniciativa bude mít formu návrhu nařízení Rady a podléhá schválení Evropským parlamentem podle článku 352 Smlouvy o fungování EU. Článek 352 umožňuje integraci Evropského mechanismu stability do rámce Unie, jelikož tato činnost je nezbytná pro finanční stabilitu eurozóny 16 a Smlouvy nestanoví pro EU žádný jiný právní základ, aby mohla tohoto konkrétního cíle dosáhnout 17 . Odstavec 2 uvedeného článku výslovně počítá s tím, že vnitrostátní parlamenty mají svou úlohu. V minulosti se několik významných rozhodnutí, která připravila cestu směrem k zavedení hospodářské a měnové unie, zakládalo na ustanovení rovnocenném článku 352. Například rozhodnutí týkající se Evropského fondu pro měnovou spolupráci, evropské měnové jednotky a prvních mechanismů na podporu platební bilance byla přijata podle článku 235 Smlouvy o Evropském hospodářském společenství, který je předchůdcem článku 352.

Návrh je doplněn o předlohu textu, který by se mohl stát mezivládní dohodou, který by mohl sloužit pro členské státy eurozóny k dosažení vzájemné dohody o převodu finančních prostředků z Evropského mechanismu stability do Evropského měnového fondu. Předpokládá se rovněž, že tento fond bude nástupcem ESM a nahradí jej, a to včetně jeho právního postavení, všech jeho práv a povinností.

Podle dnes předloženého návrhu by byl Evropský měnový fond zřízen jako specifický právní subjekt podle práva Unie. Bude nástupcem Evropského mechanismu stability, přičemž jeho stávající finanční a institucionální struktura zůstane v zásadě zachována. To znamená, že Evropský měnový fond bude nadále potřebným členským státům pomáhat zachovat si finanční stabilitu, bude mobilizovat finanční zdroje vydáváním nástrojů kapitálového trhu a bude provádět transakce na peněžním trhu. Členství v něm se nezmění a možnost účasti pro další členské státy zůstane zachována, jakmile přijmou euro.

Vzhledem k tomu, že se Evropský měnový fond stane subjektem Unie, budou zapotřebí určité cílené úpravy stávající struktury Evropského mechanismu stability. Tyto úpravy jsou vysvětleny v důvodové zprávě k nařízení. Mimo jiné se jedná o to, že Rada bude schvalovat diskreční rozhodnutí přijímaná Evropským měnovým fondem 18 . 

Dnešní návrh dále doplňuje několik málo nových prvků.

Zaprvé, Evropský měnový fond bude schopen poskytovat společné jištění pro Jednotný fond pro řešení krizí. Jedná se o zásadní složku druhého pilíře bankovní unie, jednotný mechanismus pro řešení krizí 19 .

V době, kdy byl jednotný mechanismus pro řešení krizí přijímán, tj. v roce 2013, se členské státy dohodly také na tom, že se vytvoří mechanismus jištění pro Jednotný fond pro řešení krizí. Byl koncipován jako krajní řešení, jež by se aktivovalo v případě, že se ukáže, že okamžitě dostupné zdroje Jednotného fondu pro řešení krizí nejsou dostatečné pro účely zajištění kapitálu nebo likvidity. Členské státy se také dohodly, že by tento mechanismus měl být ve střednědobém horizontu z fiskálního hlediska neutrální, aby bylo možné jakékoli potenciální využití tohoto jištění pokrýt z bankovního sektoru v eurozóně.

Nová pravidla EU pro bankovní dohled a řešení krizí, jež byla vypracována v návaznosti na krizi, výrazně snížila pravděpodobnost selhání bank a jejich možný dopad. Společnou fiskální pojistku však potřebujeme i nadále, aby se zvýšila finanční kapacita Jednotného fondu pro řešení krizí. Tato pojistka by nastolila důvěru v bankovní systém, jelikož posílí věrohodnost opatření přijímaných Jednotným výborem pro řešení krizí. Ve skutečnosti se tím naopak sníží pravděpodobnost vzniku situací, kdy může být nutné tuto pojistku uplatnit.

Nyní panuje široký konsensus v tom smyslu, že Evropský mechanismus stability – budoucí Evropský měnový fond – je nejlepší možný prostředek, jak poskytnout toto jištění v podobě úvěrové linky nebo záruk pro Jednotný fond pro řešení krizí. Dnes předložený návrh se touto otázkou zabývá a vymezuje také vhodné rozhodovací postupy, aby se zajistilo, že toto jištění bude možné v případě nutnosti uplatnit rychle. Navrhují se rovněž zvláštní ustanovení pro zohlednění legitimních zájmů členských států, které nejsou členy eurozóny a které se připojily k bankovní unii.

Zadruhé, pokud jde o správu, obsahuje návrh možnost rozhodování v konkrétních naléhavých situacích urychlit. Navrhuje se zachovat jednomyslné hlasování u všech zásadních rozhodnutí s finančním dopadem (např. u výzev ke splacení kapitálu). Avšak v případě konkrétních rozhodnutí o podpoře stability, vyplácení a uplatnění pojistky se navrhuje posílená kvalifikovaná většina, kdy se vyžaduje 85 % hlasů.

Zatřetí, pokud jde o řízení programů finanční pomoci, návrh počítá s bezprostřednějším zapojením EMF spolu s Evropskou komisí.

Začtvrté odkazuje návrh na možnost, že Evropský měnový fond bude vytvářet nové finanční nástroje. Tyto nástroje by postupně mohly doplňovat nebo podporovat jiné finanční nástroje a programy EU. Tato součinnost by mohla být zvláště užitečná v případech, kdy by měl Evropský měnový fond sehrát svou roli při podpoře stabilizační funkce v budoucnu.

Díky těmto změnám se Evropský měnový fond začlení do rámce Unie jako silný subjekt pro řešení krizí a bude plně spolupracovat s ostatními orgány EU. Rada a Komise si zachovají své pravomoci a odpovědnost v oblasti hospodářského a fiskálního dohledu a koordinace politik, jak je stanoveno ve Smlouvách o EU.

Lze vylepšit i praktickou spolupráci, aby lépe sloužila členským státům, aby se zapojili i účastníci trhu a zamezilo se zdvojování činností. Možnosti další spolupráce by bylo možné hledat i s ohledem na další pokrok směrem k posílení hospodářské a měnové unie.

Návrh na začlenění obsahu Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii do právního rámce Unie při zohlednění vhodné flexibility začleněné do Paktu o stabilitě a růstu a uznávané Komisí od ledna 2015

Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii je mezivládní smlouva, kterou podepsalo 25 členských států EU 20 . Doplňuje fiskální rámec EU včetně Paktu o stabilitě a růstu.

Dnešní návrh provádí článek 16 uvedené smlouvy, jehož prostřednictvím se všechny smluvní strany právně zavázaly přijmout opatření pro začlenění obsahu uvedené smlouvy do práva Unie do pěti let od jejího vstupu v platnost, tj. do 1. ledna 2018 21 . Je třeba uvést, že v době, kdy se o této smlouvě jednalo, trval zejména Evropský parlament a Komise na tom, aby byla začleněna do práva EU ve stanovené lhůtě, kterou členské státy v článku 16 odsouhlasily.

Stejně jako v případě Evropského mechanismu stability je třeba na rozhodnutí o vytvoření Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii jako mezivládní smlouvy z roku 2012 pohlížet v kontextu tehdejších okolností. Ovšem jak závazky přijaté podle článku 16 smlouvy, tak i skutečnost, že navazující právní předpisy (známé jako „balíček dvou právních aktů“) již začlenily mnohé z jejích prvků do práva EU, prokazují, že úmysl hledat řešení na úrovni Unie byl přítomen již od počátku. K tomu, aby byl obsah Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě začleněn do práva EU, opětovně vyzýval i Evropský parlament 22 , který argumentoval, že k tomu, aby správa skutečné hospodářské a měnové unie byla opravdu legitimní a demokratická, musí být součástí institucionálního rámce Unie.

Dnešní iniciativa má formu návrhu směrnice Rady a je podmíněna konzultací s Evropským parlamentem podle čl. 126 odst. 14 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU. Jedná se o jediný dostupný právní základ ve Smlouvě. Komise v tomto procesu náležitým způsobem zohlední názory Evropského parlamentu. Návrh platí pro všechny členské státy eurozóny a zahrnuje ustanovení o účasti pro členské státy, které členy eurozóny nejsou.

Navrhovaná směrnice zahrnuje podstatu článku 3 Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě, která je součástí tzv. rozpočtového paktu. Zmíněný článek požaduje, aby se v případě významné odchylky použilo pravidlo strukturálně vyrovnaného rozpočtu spolu s mechanismem nápravy. Jak bylo uvedeno ve zprávě Komise na začátku tohoto roku 23 , ustanovení tohoto článku již byla provedena v právu jednotlivých států.

Začlenění rozpočtového paktu do práva Unie zjednoduší právní rámec a umožní nepřetržité a lepší monitorování v celkovém rámci pro správu ekonomických záležitostí EU.
Zejména se tím doplní a posílí stávající fiskální rámce, jejichž cílem je dosáhnout konvergence na obezřetné úrovni veřejného dluhu. Návrh zároveň zohledňuje vhodnou flexibilitu, která je začleněna do Paktu o stabilitě a růstu a Komise ji uznává od ledna 2015 24 . Ustanovení jsou tedy plně v souladu se stávajícími pravidly vymezenými v primárních a sekundárních právních předpisech.

Návrh rovněž zdůrazňuje hodnotu (a zachovává praxi) meziparlamentních setkání, která každoročně organizuje Evropský parlament, a rovněž pravidel hlasování mezi smluvními stranami, jak jsou uvedena ve Smlouvě o stabilitě, koordinaci a správě.

Sdělení o nových rozpočtových nástrojích pro stabilní eurozónu v rámci Unie

Předseda Juncker ve svém projevu o stavu Unie zdůraznil, že nepotřebujeme žádné paralelní struktury: „Nepotřebujeme zvláštní rozpočet pro eurozónu, ale potřebujeme silnou rozpočtovou položku pro eurozónu v rámci rozpočtu EU“. Diskusní dokumenty o prohloubení hospodářské a měnové unie a o budoucnosti financí EU popisují společné problémy v souvislosti s modernizací veřejných financí EU obecně a potřebami eurozóny konkrétně. Dnešní sdělení představuje vizi toho, jak by bylo možné v rámci dnešních a budoucích veřejných financí EU koncipovat určité rozpočtové funkce, které jsou nezbytné pro eurozónu a pro EU jako celek.

Sdělení upozorňuje na to, čeho je možné dosáhnout ve stávajícím finančním rámci EU, a předkládá několik nápadů a možností, přičemž některé z nich připravují cestu pro budoucí návrhy pro víceletý finanční rámec po roce 2020.

Sdělení se zabývá specifickými funkcemi, jež jsou nezbytné k prohloubení hospodářské a měnové unie. Navrhuje konkrétní příští kroky pro každou z nich:

·podpora strukturálních reforem prostřednictvím: 1) nástroje pro realizaci reforem na podporu souborů reformních závazků dohodnutých s členskými státy a 2) technické podpory na žádost členských států,

·speciální nástroj konvergence pro členské státy, které se připravují na přijetí eura,

·mechanismus jištění pro bankovní unii prostřednictvím Evropského mechanismu stability / Evropského měnového fondu, jak je vysvětleno výše,

·stabilizační funkce propojující různé finanční prostředky a nástroje EU a eurozóny, které by se použily pro udržení úrovně investic v případě rozsáhlých asymetrických otřesů.

Pro období 2018–2020 má Komise v úmyslu některé z těchto nápadů rozvinout a vyzkoušet je v praxi, aby podpořila strukturální reformy a budování kapacit. Za tímto účelem představuje spolu s tímto balíčkem následující iniciativy:

·Návrh na změnu nařízení o společných ustanoveních, jak je vysvětleno níže, aby bylo možné rozšířit možnosti využití výkonnostní rezervy začleněné do stávajících evropských strukturálních a investičních fondů.

·Návrh na posílení programu na podporu strukturálních reforem, jak je vysvětleno níže, aby se posílila technická podpora pro všechny členské státy a vytvořila se specializovaná oblast činnosti na podporu členských států, jež nepoužívají euro, při procesu jejich konvergence.

Ostatní zde zmiňované návrhy budou následovat v souvislosti s víceletým finančním rámcem pro období po roce 2020 a konkrétní návrhy budou předloženy v květnu 2018. Komise plně zohlední zpětnou vazbu, která jí bude do té doby poskytnuta.

Cílené změny nařízení o společných ustanoveních

Při přípravě nového nástroje pro realizaci reforem, který byl zmíněn výše, navrhuje Komise otestovat v pilotní fázi (2018–2020) nový nástroj rozpočtové podpory. Tento návrh má podobu cílených změn nařízení o společných ustanoveních 25 . Jeho cílem je nabídnout dodatečnou flexibilitu při využívání výkonnostní rezervy evropských strukturálních a investičních fondů ze strany členských států. Každý členský stát se bude moci rozhodnout, zda hodlá vyčlenit část své výkonnostní rezervy na tento nový režim.

Cílem tohoto nástroje bude podporovat provádění vnitrostátních reforem, jež identifikuje evropský semestr pro koordinaci hospodářských politik a jež budou začleněny do národních programů reforem předkládaných členskými státy. Jakmile budou dohodnuty reformní závazky členských států s jasně definovanými cíli a milníky, bude Komise před vyplacením podpory monitorovat a vyhodnocovat jejich provádění.

Návrh nemění celkovou úroveň výdajů evropských strukturálních a investičních fondů ve stávajícím víceletém finančním rámci. Návrhy na období po roce 2020 zohlední zkušenosti plynoucí z této iniciativy.

Návrh na posílení programu na podporu strukturálních reforem

V návaznosti na zprávu pěti předsedů zřídila Komise na konci roku 2015 Útvar na podporu strukturální reformy. Cílem tohoto útvaru je poskytovat členským státům technickou pomoc při koncipování a provádění konkrétních reforem nebo posilování celkové kapacity pro reformy. Tento program se ukázal jako velmi úspěšný nástroj pomoci členským státům při koncipování reforem za účelem modernizace veřejné správy a podnikatelského prostředí. Nyní je již jasné, že poptávka po tomto typu technické pomoci zdaleka překračuje finanční prostředky, které byly původně dány k dispozici prostřednictvím programu na podporu strukturálních reforem 26 .

Zároveň, jak uvedl předseda Juncker ve svém projevu o stavu Unie, je nutně zapotřebí, abychom dokázali předvídat a členské státy, které nejsou členy eurozóny, podpořili v jejich přípravě na přijetí eura, pokud si to budou přát. Jedním z ponaučení, jež jsme si odnesli z krize, je, že zásadní význam pro prosperitu Unie, a zejména pro bezproblémové fungování jednotné měny, má dosažení konvergence a vybudování pevných ekonomických struktur.

Specializovaná technická pomoc pro členské státy, jež nejsou členy eurozóny, může přispět k procesu skutečné konvergence. To platí zejména v oblastech, jako je správa veřejných financí, veřejná správa, finanční sektor a pracovní trh a trh s výrobky.

Z těchto dvou důvodů dnes Komise navrhuje změnu nařízení o programu na podporu strukturálních reforem 27 . Cílem je do roku 2020 zdvojnásobit finanční prostředky na technickou pomoc – v období 2017–2020 by měla dosáhnout částky 300 milionů EUR. Návrhy na období po roce 2020 zohlední do té doby získané zkušenosti.

Sdělení o evropském ministru hospodářství a financí

Předseda Juncker ve svém projevu o stavu Unie podpořil ideu evropského ministra hospodářství a financí. V souladu s logikou, že forma následuje funkci, bude tento ministr hrát zásadní roli při posilování soudržnosti, efektivity, transparentnosti a demokratické odpovědnosti v oblasti správy ekonomických záležitostí EU. Je rovněž třeba uvést, že sloučení funkce odpovědného komisaře, případně místopředsedy Komise, s funkcí předsedy Euroskupiny je již podle stávajících Smluv o EU možné 28 .

Stávající architektura hospodářské a měnové unie je ve své podstatě složitá. Pravomocemi, funkcemi a nástroji disponují různé subjekty, které pracují s rozličnými a často překrývajícími se právními rámci. To není optimální situace ani pro občany EU, ani pro subjekty s rozhodovací pravomocí, jelikož se tím omezuje možnost formulovat a propagovat společné ekonomické zájmy EU, a zejména eurozóny. Tuto potřebu pociťujeme v průběhu let čím dál intenzivněji, protože euro se stalo hlavní mezinárodní měnou a posilují se různé dimenze hospodářské a měnové unie. To je také jeden z důvodů, proč tato Komise posílila své vnitřní kapacity pro koordinaci a svým místopředsedům přidělila nové horizontální úkoly spočívající v koordinaci různých portfolií hospodářské, finanční a sociální politiky.

Dnešní sdělení poskytuje výhled do budoucnosti a nastiňuje, jak by bylo možné v osobě evropského ministra kombinovat určité stávající funkce, aby byly zajištěny obecné zájmy ekonomiky EU a eurozóny, posílila se koordinace politik a na všech úrovních fungoval propracovanější soubor politik.
Evropský ministr by rovněž dohlížel nad používáním rozpočtových nástrojů EU a eurozóny a snažil by se maximalizovat jejich přínos pro sdílené priority.

Sdělení obsahuje i návrh možného institucionálního uspořádání, v němž by ministr působil. Ministr by posílil evropský rozměr tvorby hospodářské politiky a zajistil důkladný parlamentní dohled na úrovni EU, aniž by byly zpochybňovány pravomoci jednotlivých států. Díky kombinaci stávajících funkcí a odborných znalostí dostupných na úrovni EU by ministr pomáhal vytvářet účinnější rámec pro správu, který by doplňoval a zjednodušoval výkon pravomocí členských států i jejich interakci na úrovni EU.

Tuto pozici by bylo možné zřizovat postupně. Úloha ministra jako místopředsedy Komise by mohla být ustavena spolu s jmenováním příští Komise od listopadu 2019. Euroskupina by mohla neformálně souhlasit s volbou ministra jako svého předsedy na dobu dvou po sobě následujících mandátů, čímž by se její mandát sladil s mandátem Komise.

3.PLÁN PROHLOUBENÍ HOSPODÁŘSKÉ A MĚNOVÉ UNIE

Pro posun od obecných zásad k praktické realizaci je nutné zachovat jasný směr a vhodné načasování jednotlivých kroků. V návaznosti na zprávu pěti předsedů představuje diskusní dokument o prohloubení hospodářské a měnové unie plán pro dokončení hospodářské a měnové unie do roku 2025, který zůstává relevantní.

Dnes představený balíček tvoří součást této širší agendy. Doplňuje kroky, které již byly učiněny, i opatření pro budoucnost. Celkově potřebujeme pokročit v těchto oblastech: 1) finanční unie, 2) fiskální unie,
3) hospodářská unie a 4) demokratická odpovědnost a posílená správa.

Než se vydáme touto cestou, potřebujeme znát směr a vidět cestu, která nás čeká. Za účelem vytvoření struktury pro tyto činnosti identifikuje toto sdělení iniciativy, jež by měli spoluzákonodárci EU v příštích osmnácti měsících projednat a schválit. Tento plán je uveden i v příloze a hlavní prvky jsou shrnuty níže. Vymezuje rovněž možný vývoj do roku 2025.

Finanční unie

Ustavením bankovní unie a unie kapitálových trhů se významně snížila zbývající rizika ve finančním sektoru EU, změnily se jeho základy a posílila jeho pevnost a odolnost. Zbývající část této práce je však třeba dokončit rychle.

Sdělení Komise o dokončení bankovní unie zveřejněné v říjnu 2017 29 obsahuje pragmatický plán pro rychlé řešení zbývajících otázek. Tento konkrétní plán je rovněž uveden v příloze. Zahrnuje v první řadě dokončení agendy pro snižování rizika, aby se ještě více posílila odolnost bank v EU. Mnohé iniciativy, o kterých v současné době jedná Evropský parlament a Rada, zejména balíček bankovních opatření Komise z listopadu 2016 30 , jakož i návrh týkající se platební neschopnosti podniků a restrukturalizace, musí být schváleny v roce 2018. Musíme rovněž vyvinout soustředěné úsilí v souvislosti s činností na vnitrostátní a evropské úrovni, pokud jde o úvěry v selhání, které v některých segmentech bankovního sektoru i nadále představují problém 31 . Paralelně by měli spoluzákonodárci do konce roku 2018 schválit i návrh evropského systému pojištění vkladů 32 . Dohody na návrhu společného mechanismu jištění pro Jednotný fond pro řešení krizí by mělo být na politické úrovni dosaženo do poloviny roku 2018, aby mohl začít fungovat rychle, tj. do roku 2019.

Všichni aktéři – orgány EU, členské státy, orgány dohledu a tržní subjekty v celé Evropě – by zároveň měli zvýšit své úsilí, aby se unie kapitálových trhů stala realitou, aby prohloubené a dobře integrované kapitálové trhy mohly hrát svou roli jako tlumiče otřesů a účinné kanály pro soukromé sdílení rizik a zároveň aby se zlepšil přístup k financím, zejména pro začínající podniky.

Komise podporuje Evropskou radu pro systémová rizika při její současné práci na evropských cenných papírech zajištěných státními dluhopisy a na jaře 2018 představí prováděcí rámec pro tyto cenné papíry.

Fiskální unie

V rámci evropského semestru pro koordinaci hospodářských politik bude Komise i nadále pracovat na tom, aby se na vnitrostátní úrovni dosáhlo odpovědné fiskální politiky, jelikož podpoří zavádění zdravých fiskálních rámců a bude věnovat náležitou pozornost úrovním zadlužení.

Politické vedení bude i nadále zohledňovat to, co je z hospodářského a rozpočtového hlediska významné jak pro dotčené země, tak pro eurozónu jako celek, zejména fázi hospodářského cyklu. Komise bude i nadále uplatňovat pravidla Paktu o stabilitě a růstu tím, že bude využívat flexibilitu, jež je do těchto pravidel začleněna, aby podpořila reformy a investice. Bude se dále zaměřovat na priority eurozóny jako celku, zejména na celkovou orientaci fiskální politiky, v souladu s každoročním doporučením pro hospodářskou politiku eurozóny 33 .

Jak bylo vysvětleno výše, kromě těchto aspektů bude i víceletý finanční rámec na období po roce 2020 zásadní příležitostí k modernizaci veřejných financí Unie a k nalezení nových synergií, aby bylo možné podporovat vnitrostátní reformy a investice a rovněž utlumit rozsáhlé asymetrické otřesy. Komise hodlá předložit návrh na vytvoření stabilizační funkce v květnu 2018 jako součást návrhu víceletého finančního rámce na období po roce 2020, aby bylo možné v průběhu času tuto funkci plně rozvinout.

Kromě toho potřeba zohledňovat rozdílné ekonomické okolnosti, která byla zmiňována zejména během krize, s sebou přinesla sofistikovanější, ale také složitější fiskální pravidla na úrovni EU. To může být časem na škodu odpovědnosti za národní reformy a jejich účinnému provádění. Intenzivnější hospodářská, fiskální a finanční integrace spolu s tržní disciplínou by měly připravit cestu pro přezkum fiskálních pravidel EU v dlouhodobém horizontu, jehož cílem je dosáhnout do roku 2025 podstatného zjednodušení.

Hospodářská unie

Zásadními prvky hospodářské unie jsou konvergence a integrace. Aby členské státy dosáhly udržitelné prosperity, musí se soustředit na nezbytné reformy za účelem modernizace svých ekonomik, aby byly odolnější vůči možným otřesům a zlepšily se jejich vyhlídky na růst. Priority těchto reforem se každoročně projednávají a monitorují v souvislosti s evropským semestrem pro koordinaci hospodářských politik.

Rámec Unie by měl v budoucnu nadále podporovat proces reforem pro dosažení skutečné konvergence v celé EU, a to jak v případě eurozóny, tak i zemí, které se chystají euro přijmout. Jak bylo vysvětleno výše, Komise zahájí pilotní akce na období 2018–2020 a v květnu 2018 předloží konkrétní návrhy na podporu dohodnutých reforem v souvislosti s víceletým finančním rámcem na období po roce 2020. Ten by měl být schválen před příštími volbami do Evropského parlamentu.

Kromě toho bude muset Evropský parlament a Rada přijmout v roce 2018 návrh na posílení rozpočtu programu na podporu strukturálních reforem na příští dva roky. Kromě jiných úkolů bude koncipována zvláštní oblast činnosti, aby se zemím, které plánují přijmout euro ve vymezeném časovém období, dostalo cílené pomoci. Pokud jde o období po roce 2020, má Komise v úmyslu navrhnout pokračování programu na podporu strukturálních reforem. Zahrnovat bude i speciální nástroj konvergence pro členské státy, které nejsou členy eurozóny.

Kromě toho má pro konvergenci velký význam i posílení koordinace hospodářských politik jednotlivých států. Každoroční proces koordinace politik bude i nadále propojen s víceletým přístupem, pokud jde o reformy zahájené vnitrostátními vládami. Zároveň bude nutné zachovat u všech činností silný sociální rozměr. Zásady a práva evropského pilíře sociálních práv, který byl vyhlášen v Göteborgu dne 17. listopadu 2017, budou vodítkem pro obnovenou konvergenci, jejímž cílem jsou lepší pracovní a životní podmínky 34 . V příštích 18 měsících by se měla zintenzivnit i probíhající práce v Radě a v Euroskupině, pokud jde o srovnávací hodnocení politik a identifikaci standardů konvergence.

Demokratická odpovědnost a posílená správa

Jak bylo vysvětleno výše, integrace Evropského mechanismu stability a zároveň Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě do rámce Unie do poloviny roku 2019 bude velmi užitečným krokem k posílení efektivity, transparentnosti a odpovědnosti orgánů.

Evropskému parlamentu a vnitrostátním parlamentům by měly být svěřeny dostatečné pravomoci v oblasti dohledu. Komise v posledních letech vede účinný pravidelný dialog s Evropským parlamentem o záležitostech týkajících se hospodářské politiky EU a eurozóny. V souvislosti s dnešními návrhy by tento postup mohl být oběma orgány formalizován do konce roku 2018.

Navíc by mohlo být v souvislosti s jmenováním příští Komise s mandátem od listopadu 2019 zváženo zřízení funkce evropského ministra hospodářství a financí, přičemž Euroskupina by tohoto ministra zvolila jako svého předsedu na dva po sobě následující mandáty. Silnější vnitřní koordinace záležitostí hospodářské a měnové unie by se zároveň odrážela v jednotnější vnější reprezentaci eurozóny, jak navrhla Komise v roce 2015 35 .

4.ZÁVĚRY

Dnes představený balíček obsahuje další důležitá opatření k prohloubení evropské hospodářské a měnové unie, která je základním prvkem budoucí jednotnější, silnější a demokratičtější Unie. V návaznosti na agendu lídrů se v příštích měsících očekávají konkrétní rozhodnutí. Podle názoru Komise by měl být schválen plán, který by měl obsahovat tato opatření pro příštích 18 měsíců:

Do poloviny roku 2018:

·přijmout právní akty nezbytné pro dokončení bankovní unie, včetně balíčku ke snižování rizik z listopadu 2016, aby se posílila odolnost bank v EU. Zároveň je třeba pokračovat v práci na návrzích týkajících se unie kapitálových trhů,

·dohodnout se na společném mechanismu jištění pro Jednotný fond pro řešení krizí, aby mohl začít rychle fungovat, tj. do roku 2019,

·přijmout pozměňující návrh na zdvojnásobení činností programu na podporu strukturálních reforem do roku 2020,

·přijmout cílené změny nařízení o společných ustanoveních na podporu provádění vnitrostátních reforem.

Do konce roku 2018:

·přijmout návrh na evropský systém pojištění vkladů,

·formalizovat postupy pro dialog mezi Evropským parlamentem a Komisí.

Do poloviny roku 2019:

·přijmout návrhy týkající se 1) zřízení Evropského měnového fondu,
2) začlenění Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě do práva Unie a 3) ustavení jednotné vnější reprezentace eurozóny v Mezinárodním měnovém fondu,

·dosáhnout dohody ohledně úlohy evropského ministra hospodářství a financí v kontextu příští Komise, přičemž Euroskupina by tohoto ministra zvolila jako svého předsedu na dva po sobě následující mandáty,

·uzavřít diskuse o dosud nepřijatých návrzích na zlepšení fungování eurozóny a v souvislosti s příštím víceletým finančním rámcem přijmout: 1) návrhy na podporu strukturálních reforem, 2) speciální nástroj konvergence pro členské státy, které nejsou členy eurozóny, 3) stabilizační funkci,

·dokončit veškeré projednávané iniciativy pro unii kapitálových trhů, včetně přezkumu evropských orgánů dohledu, veškerých změn nařízení o infrastruktuře evropských trhů a celoevropského osobního penzijního produktu.

Spolu s postupem na všech těchto frontách bude nutné zachovat si pro období 2019–2024 jasný směr, aby bylo možné evropskou hospodářskou a měnovou unii prohloubit do roku 2025. Plán uvedený v příloze 1 uvádí hlavní kroky, kterých bude ještě zapotřebí po roce 2019, v návaznosti na diskusní dokument o prohloubení hospodářské a měnové unie. Tyto kroky by měly být součástí společné dohody, jíž má být dosaženo do poloviny roku 2018.

Příloha 1: Plán prohloubení hospodářské a měnové unie

* Podrobnosti viz diskusní dokument o prohloubení hospodářské a měnové unie ze dne 31. května 2017
Zdroj: Evropská komise

Příloha 2: Plán dokončení bankovní unie do roku 2018 – výtah ze sdělení Komise ze dne 11. října 2017

Zdroj: Evropská komise

(1)

     Evropská hospodářská prognóza – podzim 2017, Institutional Paper 63.

(2)

     Bleskový průzkum Eurobarometr 458, 4. prosince 2017.

(3)

     „Dokončení evropské hospodářské a měnové unie“, zpráva vypracovaná Jeanem-Claudem Junckerem v úzké spolupráci s Donaldem Tuskem, Jeroenem Dijsselbloemem, Mariem Draghim a Martinem Schulzem, 22. června 2015.

(4)

     Viz zejména COM(2017) 592 final, 11. října 2017.

(5)

     COM(2017) 292 final, 8. června 2017.

(6)

     COM(2017) 291, 31. května 2017.

(7)

     COM(2017) 358, 28. června 2017.

(8)

     COM(2017) 2025, 1. března 2017.

(9)

     Projev předsedy Jeana-Clauda Junckera o stavu Unie z roku 2017, 13. září 2017.

(10)

   Agenda lídrů: Budování naší společné budoucnosti, přijatá Evropskou radou dne 20. října 2017.

(11)

Dánsko a Bulharsko, které nejsou členy eurozóny, navázaly své měny na euro již od jeho zavedení v roce 1999. Narozdíl od Dánska se Bulharsko neúčastní mechanismu směnných kurzů II, ale jeho měna lev je navázána na euro prostřednictvím režimu pevného směnného kurzu.

(12)

     Viz zejména usnesení Evropského parlamentu ze dne 16. února 2017 o i) rozpočtové kapacitě pro členské státy, jejichž měnou je euro (2015/2344(INI)), ii) možném vývoji a změnách současného institucionálního uspořádání Evropské unie (2014/2248(INI)) a iii) zlepšení fungování Evropské unie využitím potenciálu Lisabonské smlouvy (2014/2249(INI)).

(13)

     Viz zejména dokumenty Euroskupiny ze dne 6. listopadu 2017 s názvem „Fiskální kapacita a fiskální pravidla pro hospodářskou a měnovou unii“, ze dne 9. října 2017 s názvem „Prohloubení hospodářské a měnové unie – úloha Evropského mechanismu stability“ a ze dne 10. července 2017 s názvem „Navazující opatření k prohloubení hospodářské a měnové unie“.

(14)

Usnesení Evropského parlamentu ze dne 16. února 2017 o rozpočtové kapacitě pro členské státy, jejichž měnou je euro (2015/2344(INI)).

(15)

     COM(2012) 777, „Návrh prohloubené a skutečné hospodářské a měnové unie“, 28. listopadu 2012.

(16)

Nutnost mít subjekt jako Evropský mechanismus stability pro ochranu stability eurozóny je založena na faktických skutečnostech a je potvrzena v čl. 136 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, jakož i v 2. bodě odůvodnění Smlouvy o Evropském mechanismu stability, které odkazují na stávající ESM jako na „mechanismus stability, který bude aktivován v případech, kdy to bude nezbytné k zajištění stability eurozóny jako celku“.

(17)

Evropský soudní dvůr již zvážil možnost, že článek 352 by mohl být použit pro zřízení subjektu Unie, který by byl pověřen poskytováním finanční podpory pro zajištění stability eurozóny.
Viz rozsudek ve věci „Pringle“ ze dne 27. listopadu 2012, věc C-370/12, EU:C:2012:756, bod 67.
Jak je uvedeno v poznámce pod čarou 15, v návrhu Komise z roku 2012 bylo rovněž zmíněno možné použití článku 352.

(18)

Tím se zajistí soulad s „Meroniho doktrínou“. Meroniho doktrína odvozená z věcí H-9/56 a H-10/56 (Meroni v. High Authority [1957/1958] ECR 133) se týká toho, v jakém rozsahu mohou orgány EU delegovat své úkoly na regulační agentury. V souvislosti s dnešním návrhem je třeba mít na paměti, že schvalování Radou, pokud jde o diskreční rozhodnutí přijímaná radami Evropského měnového fondu, bude jednodušší, jelikož složení jeho Rady guvernérů je stejné jako u Euroskupiny.

(19)

Nařízení (EU) č. 806/2014. Jednotný výbor pro řešení krizí je orgán příslušný k řešení krizí velkých a systémových bank v eurozóně a funguje od ledna 2016. Jednotný fond pro řešení krizí je financován z příspěvků pocházejících z bankovního sektoru eurozóny. Lze jej využít pro financování nákladů na řešení krizí, pokud jsou splněny všechny podmínky regulačního rámce, včetně rekapitalizace ve výši 8 % celkových závazků dotčené banky.

(20)

     Rakousko, Belgie, Bulharsko, Kypr, Německo, Dánsko, Estonsko, Španělsko, Francie, Řecko, Maďarsko, Itálie, Irsko, Litva, Lucembursko, Lotyšsko, Malta, Nizozemsko, Portugalsko, Polsko, Rumunsko, Švédsko, Finsko, Slovinsko a Slovensko.

(21)

     Článek 16 Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii stanoví: „Ve lhůtě nejvýše pěti let ode dne vstupu této smlouvy v platnost budou na základě vyhodnocení zkušeností s jejím plněním přijaty v souladu se Smlouvou o Evropské unii a Smlouvou o fungování Evropské unie nezbytné kroky s cílem začlenit obsah této smlouvy do právního rámce Evropské unie“.

(22)

     Usnesení Evropského parlamentu ze dne 12. prosince 2013 o ústavních problémech víceúrovňové správy v Evropské unii (P7_TA(2013)0598) a usnesení ze dne 24. června 2015 o přezkumu rámce pro správu ekonomických záležitostí: kontrolní hodnocení a výzvy (P8_TA(2015)0238).

(23)

     COM(2017) 1201 final, 22. února 2017.

(24)

     COM(2015) 12, 13. ledna 2015.

(25)

     Nařízení (EU) č. 1303/2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 320).

(26)

     Program na podporu strukturálních reforem byl zřízen v květnu 2017 s cílem finančně podporovat činnosti Útvaru na podporu strukturální reformy.

(27)

     Nařízení (EU) 2017/825 o zavedení programu na podporu strukturálních reforem na období 2017–2020 a o změně nařízení (EU) č. 1303/2013 a (EU) č. 1305/2013 (Úř. věst. L 129, 19.5.2017, s. 129).

(28)

   Článek 2 protokolu č. 14 o Euroskupině připojený ke Smlouvě o Evropské unii a ke Smlouvě o fungování Evropské unie stanoví pravidla pro volbu předsedy Euroskupiny. Mezi touto rolí a rolí člena Komise nepanuje žádný nesoulad.

(29)

     COM(2017) 592 final, 11. října 2017.

(30)

     Návrhy Komise ze dne 23. listopadu 2016, kterými se mění tyto právní předpisy: nařízení č. 575/2013, směrnice 2013/36/EU, směrnice 2014/59/EU a prováděcí nařízení Rady 2015/81 ze dne 19. prosince 2014.

(31)

     Viz např. závěry ECOFIN o úvěrech v selhání v bankovním sektoru (doc. 9854/17).

(32)

     COM(2015) 586 final, 24. listopadu 2015.

(33)

     Viz např. COM(2016) 726 final, 16. listopadu 2016 a COM(2017) 770 final, 22. listopadu 2017.

(34)

     Spolu s pilířem byl zaveden i srovnávací přehled sociálních ukazatelů, který bude začleněn do evropského semestru 2018 a bude sloužit jako referenční rámec pro monitorování výsledků v oblasti zaměstnanosti a sociální oblasti.

(35)

     COM(2015) 603 final, 21. října 2015.