EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 28.2.2017

COM(2017) 124 final

SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU

Hlavní příčiny chyb a přijatá opatření (čl. 32 odst. 5 finančního nařízení)

OBSAH

I.Úvod a shrnutí

II.Obecný přehled

1.Souvislosti

1.1.Rozpočet EU a jak probíhá jeho plnění

1.2.Dohled Komise nad plněním rozpočtu EU

1.3.Žádosti obdržené od Evropského parlamentu a Rady při udělování absolutoria za rok 2014

2.Metodika pro analýzu trvale vysoké míry chyb

2.1.Základní pojmy a kritéria

2.2.Přístupy Komise a Účetního dvora k odhadování míry chyb

a)Přístup Komise k odhadování míry chyb

b)Přístup Účetního dvora k odhadování míry chyb

c)Porovnání výsledků získaných pomocí přístupů Komise a Účetního dvora

3.Situace u rozpočtu EU jako celku

3.1.Trvalé úsilí Komise snížit celkovou míru chyb:

3.2.Typy chyb zjištěné Komisí a Účetním dvorem

3.3.Důsledky víceleté povahy významné části výdajů EU

3.4.Náklady na kontroly a zjednodušení

3.5.Potřeba dále zlepšovat stávající řídící a kontrolní systémů, zejména kontroly prvního stupně v členských státech

III.Situace u různých okruhů víceletého finančního rámce

1.Úvod

2.Podokruh víceletého finančního rámce 1A – Konkurenceschopnost – Výzkum a inovace (tj. Generální ředitelství pro výzkum a inovace a Generální ředitelství pro komunikační sítě, obsah a technologie)

2.1.Míra chyb

2.2.Hlavní příčiny chyb

a)Cíle a priority politik

b)Způsobilost

c)Příčina neodhalení chyb – nedostatky v řídících a kontrolních systémech

2.3.Přijatá nápravná opatření

a)Zjednodušení

b)Posilování řídicích a kontrolních systémů

c)Právní rámec na období 2014–2020: další zjednodušení, ale i oblasti s větším rizikem

3.Podokruh víceletého finančního rámce 1B – „Soudržnost“

3.1.Pododdíl víceletého finančního rámce 1B – GŘ pro regionální a městskou politiku

3.1.1.Míra chyb

3.1.2.Hlavní příčiny chyb

3.1.3.Přijatá nápravná opatření

a)Zjednodušení

b)Posilování řídicích a kontrolních systémů

c)Právní rámec na období 2014–2020: posílená ustanovení o kontrole a odpovědnosti

3.2.Podokruh 1B víceletého finančního rámce – GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování

3.2.1.Míra chyb

3.2.2.Hlavní příčiny chyb

3.2.3.Přijatá nápravná opatření

a)Zjednodušení

b)Posilování řídicích a kontrolních systémů

c)Právní rámec na období 2014–2020: posílená ustanovení o kontrole a odpovědnosti

4.Okruh 2 víceletého finančního rámce – Přírodní zdroje

4.1.Míra chyb

4.2.Evropský zemědělský záruční fond (EZZF)

4.2.1.Hlavní příčiny chyb

4.2.2.Přijatá nápravná opatření

4.3.Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV)

4.3.1.Hlavní příčiny chyb

4.3.2.Přijatá nápravná opatření

a)Zjednodušení

b)Posilování řídicích a kontrolních systémů

c)Právní rámec na období 2014–2020: výrazná zlepšení

5.Okruh 4 víceletého finančního rámce – Globální Evropa

5.1.Míra chyb

5.2.GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj

5.2.1.Hlavní příčiny chyb

5.2.2.Přijatá nápravná opatření

a)Zjednodušení

b)Posilování řídicích a kontrolních systémů

c)Právní rámec na období 2014–2020

5.3.GŘ pro politiku sousedství a jednání o rozšíření

5.3.1.Hlavní příčiny chyb

5.3.2.Přijatá nápravná opatření

IV.Závěry

1.Finanční řízení se výrazně zlepšilo, což vede k poklesu míry chyb

2.Komise a Účetní dvůr se shodují ve svém hodnocení, pokud jde o míru chyb a jejich hlavní příčiny.

3.Nutnost zohlednit víceletou povahu významné části výdajů EU

4.Náklady na řízení a kontroly a nutnost dalšího zjednodušení

5.Komise soustavně přijímá opatření k řešení hlavních příčin a finančního dopadu chyb

I.Úvod a shrnutí

Toto sdělení předkládá v souladu s čl. 32 odst. 5 finančního nařízení 1 zevrubnou analýzu hlavních příčin chyb, k nimž došlo v kontextu plnění rozpočtu EU a přijatých opatření. Sdělení rovněž reaguje na žádosti Evropského parlamentu 2 a Rady 3 , aby Komise předložila zprávu o „trvale vysoké míře chyb a jejich hlavních příčinách“. Sdělení se opírá o informace, jež má Komise k dispozici a které se týkají převážně plateb za programové období 2007–2013.

Podle článku 317 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva) je především povinností Komise zajistit řádné plnění rozpočtu.

Zatímco Komise má konečnou odpovědnost za plnění rozpočtu EU, přibližně 80 % výdajů je ve skutečnosti vynakládáno přímo členskými státy v rámci sdíleného řízení. Je tomu tak zejména v případě společné zemědělské politiky a strukturálních a investičních fondů. V zájmu řádného finančního řízení regulační rámec vyžaduje, aby členské státy jmenovaly prováděcí agentury (platební agentury pro oblast Zemědělství a řídící agentury pro oblast Soudržnost) a externí subjekty pověřené prováděním auditu (certifikační subjekty pro oblast Zemědělství a auditní orgány pro oblast Soudržnost), které v praxi každoročně provádějí přibližně 19 000 auditů. Zbývajících 20 % rozpočtu EU je vynakládáno v rámci přímého nebo nepřímého řízení, prostřednictvím třetích stran, a zejména evropských nebo mezinárodních finančních institucí, jako je Evropská investiční banka nebo Agentura OSN pro uprchlíky.

Po pečlivém vyhodnocení spolehlivosti práce odvedené externími auditory uplatňuje Komise koncepci „jednotného auditu“. Tento přístup, jehož cílem je vyhnout se zdvojování kontrolní práce a snížit celkové správní náklady spojené s kontrolními a auditními činnostmi i zátěž konečných příjemců, vede každoročně k přibližně 250 auditům, jež v oblastech Soudržnost a Zemědělství provádějí různé útvary Komise 4 .

U režimů přímého a nepřímého řízení je dohled Komise založen na práci jejích vlastních jednotek pro kontroly ex-post / auditních jednotek a/nebo na výsledcích smluvních externích auditorů (např. pro oblast „Mezinárodní spolupráce a rozvoj“ a „Evropská politika sousedství a jednání o rozšíření“).

Evropská komise vydává výroční zprávu o plnění rozpočtu, výroční zprávu o řízení a výkonnosti 5 , a podrobné výroční zprávy o činnosti různých služeb Komise. Dohromady tvoří komplexní přehled založený na informacích, které má Komise k dispozici o ročním plnění rozpočtu a příspěvku veřejných výdajů k výsledkům v praxi. Tyto zprávy dále obsahují hodnocení příslušného generálního ředitele ohledně fungování řídících a kontrolních systémů, výhrady určující možné nedostatky a podrobnou analýzu prokazující řádné finanční řízení.

Pro účely řízení a odpovědnosti předkládají útvary Komise nejlepší odhady míry chyb v oblasti, za kterou jsou odpovědné, s přihlédnutím ke všem příslušným informacím, včetně výsledků kontrol a auditů provedených na statisticky reprezentativních vzorcích, a s využitím odborného úsudku. Na základě tohoto posouzení provádí Komise odhady míry chyb při plnění rozpočtu EU ve dvou bodech tohoto procesu: odhadované ohrožené částky při platbě/vykázání a odhadované ohrožené částky při uzavření, tj. po provedení všech nápravných opatření týkajících se neoprávněně vyplacených částek. Komise dále zveřejňuje každoroční sdělení o ochraně rozpočtu EU 6 , kde je uvedeno více podrobností o preventivních a nápravných opatřeních. Tyto dvě zprávy jsou nyní obsaženy v integrovaném souboru finančních výkazů 7 , a poskytují tak komplexní obraz o plnění rozpočtu EU v předchozím roce.

Na základě ustanovení článku 287 Smlouvy předkládá Evropský účetní dvůr (dále jen „Účetní dvůr“) Evropskému parlamentu a Radě každoroční prohlášení o věrohodnosti účetnictví a o  legalitě a správnosti uskutečněných operací (DAS). Účetní dvůr provádí odhad míry chyb na základě statistických vzorků s využitím nejpravděpodobnější míry chyb, dolní hranice míry chyb a horní hranice míry chyb u každého okruhu víceletého finančního rámce a pro výdaje z rozpočtu jako celek. Tyto odhadované chyby odrážejí nesoulad s právními předpisy, a tudíž legalitu a správnost z hlediska správních požadavků, což by nemělo být mylně ztotožňováno s podvodem nebo s výdaji, jež neodpovídají skutečně poskytnutým službám nebo dodanému zboží nebo dosaženým výsledkům 8 .

Díky tomuto robustnímu systému kontrol na různých úrovních se finanční řízení během posledního desetiletí výrazně zlepšilo. Soustavná kontrola ze strany Evropského parlamentu, Rady a Účetního dvora vedla k větší profesionalizaci celého řetězce kontrol finančních prostředků EU od Komise po orgány členských států, třetí země a mezinárodní organizace.

Odhady chyb prováděné Komisí a Účetním dvorem navíc v posledních deseti letech vedly ve stále větší míře k podobným závěrům týkajícícm se míry chyb. Odhady Komise u okruhů víceletého finančního plánu a v nejdůležitějších oblastech výdajů jsou většinou v rozpětí stanoveném Účetním dvorem jako horní a dolní hranice míry chyb.

V souladu se zlepšením finančního řizení výsledky zjištěné Komisí i Účetním dvorem naznačují, že míry chyb klesá (viz graf 2). Tyto každoroční odhady se z míry chyb, která před rokem 2009 byla v některých oblastech politiky (zejména „Soudržnost“) vyjadřována v dvouciferných číslech, snížily na nynější výrazně nižší úroveň – méně než 5 % ve většině oblastí politiky, a v některých oblastech blízkou 2 % nebo dokonce nižší. Odhadovaná míra chyb se navíc velmi liší v závislosti na oblasti politiky a režimech podpory 9 .

I přes dosažený pokrok Účetní dvůr dosud nevydal příznivé prohlášení o věrohodnosti, protože roční odhadovaná míra chyb ještě neklesla pod práh významnosti vy výši 2 %.

Tato zlepšení, která ilustruje snížení míry chyb, si vyžádala velmi významné investice, pokud jde o kontroly veřejného sektoru. To vedlo k vysokým nákladům na kontroly 10 v některých oblastech, což zpochybňuje vhodnost dalšího zintenzivnění auditů a ověření. Navíc jsou platná pravidla často složitá na to, aby bylo možné dosáhnout ambiciózních a konkrétně zaměřených cílů politik. Jejich cílem kromě toho je řešit všechny možné scénáře a poskytnout co možná největší záruku týkající se legality a správnosti výdajů, aby nedocházelo k nápravným opatřením ex-post.

Navíc, jak ukazují analýzy Komise a Účetního dvora, ty oblasti politiky, na které se vztahují méně složitá pravidla způsobilosti, vykazují nižší míru chyb.

To vysvětluje rostoucí požadavky veřejných orgánů a konečných příjemců, aby se zlepšila přiměřenost a nákladová efektivnost právního a správního rámce. Nemělo by se provádět více kontrol, ale lepší kontroly. Nejúčinnější způsobem, jak snížit náklady a zátěž vyplývající z kontrol a riziko chyb, je zjednodušení.

Aby se dosáhlo v této oblasti dalšího pokroku, Komise zahájila v roce 2015 iniciativu EU „Rozpočet zaměřený na výsledky“. Jejím klíčovým cílem je zajistit, aby dobře fungující rozpočet EU byl v souladu s pravidly a přispíval k žádoucím výsledkům. Souběžně s větším začleněním hledisek výkonnosti do procesu rozhodování v celém rozpočtovém cyklu je cílem této posílit řádné finanční řízení prostřednictvím soudržnějšího rámce pro vykazování, lepší metodiky odhadování míry chyb ve víceletém finančním rámci, jednodušších pravidel a účinnějších a přiměřenějších kontrol, aby se maximalizoval podíl veřejných peněz skutečně přispívajících k pozitivním výsledkům v praxi.

S cílem zaměřit opatření do této oblasti jsou prováděny důkladné analýzy skutečných hlavních příčin chyb. Komise i Účetní dvůr dospěly celkově ke stejným závěrům týkajícím se povahy a hlavních příčin trvale vysoké míry chyb: nedostatky v řídících a kontrolních systémech, zejména v členských státech, třetích zemích a mezinárodních organizacích/agenturách. Tuto situaci někdy ještě ztěžuje složitý právní rámec, v němž jsou politiky EU prováděny, což dokresluje i skutečnost, že míra chyb je výrazně nižší u režimů se zjednodušeným vykazováním nákladů 11 , neboli u „nárokových“ režimů 12 než u režimů založených na plné úhradě nákladů ex-post.

Je třeba mít na paměti, že tyto chyby nutně neznamenají, že nesprávně vykázané částky byly zneužity nebo že cílů politik nebylo dosaženo.

Nejčastějšími chybami, jež vyplývají z této kombinace faktorů, v posledních letech jsou:

a)nezpůsobilé výdajové položky;

b)nezpůsobilí příjemci / projekty / prováděcí období;

c)porušování pravidel pro zadávání veřejných zakázek a pravidel týkajících se státní podpory;

d)nedostatečně spolehlivá dokumentace k výkazům výdajů a

e)nesprávné vykazování způsobilých oblastí v oblasti zemědělství.

Komise soustavně přijímá opatření, preventivní (jako např. přerušení a pozastavení plateb) i nápravná (finanční opravy a zpětné získávání prostředků), k řešení hlavních příčin a dopadu trvale vysoké míry chyb. Z dostupných údajů o schválených a vyplacených částkách i z odhadů budoucích oprav vyplývá, že víceletý přístup zajišťuje přiměřené řízení rizik týkajících se legality a správnosti operací, v jehož důsledku dosahují ohrožené částky při uzavření výše kolem 0,8–1,3 % celkových příslušných výdajů 13 .

Generální ředitelství provádějí cílená opatření zaměřená na posílení řídících a kontrolních systémů na vnitrostátní, evropské a mezinárodní úrovni 14 ; poučení z předchozích programových období vedla k lepšímu koncipování po sobě následujících programů 15 , a přezkum víceletého finančního rámce na období let 2014–2020 v polovině období obsahuje významný soubor legislativních návrhů na zjednodušení 16 pravidel pro plnění rozpočtu EU.

Komise kromě toho koordinuje síť odborníků z členských států v oblasti vnitřní kontroly, což umožňuje rozpoznávat a sdílet osvědčené postupy, jež vedou ke zlepšení systémů celkového řízení veřejného sektoru. V oblasti předcházení podvodům a jejich odhalování Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) a služby Komise odpovědné za sdílené řízení spolupracují s členskými státy prostřednictvím pracovních setkání, seminářů, školení a vypracování praktických pokynů. Odvětvová nařízení ukládají členským státům zavádět účinná a přiměřená opatření k boji proti podvodům, a Komise úspěšně podporuje zapracování těchto opatření do komplexních vnitrostátních strategií proti podvodům.

Toto sdělení obsahuje nejprve obecný popis souvislostí, v nichž probíhá plnění rozpočtu EU (včetně dohledu Komise), aby se zajistila legalita a správnost výdajů. Poté jsou posuzovány různé okruhy víceletého finančního rámce z hlediska existence trvale vysoké míry chyb, jejich hlavních příčin a nápravných opatření, jež přijímají odpovědné služby Komise.

II.Obecný přehled

1.Souvislosti

1.1.Rozpočet EU a jak probíhá jeho plnění

Rozpočet EU je významným nástrojem pro dosahování cílů politik. Výdaje v roce 2015 dosáhly 145,2 miliardy EUR, neboli přibližně 285 EUR na každého občana. To představovalo 2,1 % celkových veřejných výdajů členských států EU.

Podle článku 322 Smlouvy schvaluje rozpočet EU každoročně – v kontextu víceletých finančních rámců – Evropský parlament a Rada. Úkolem Komise je především zajistit řádné čerpání rozpočtu. Téměř 80 % rozpočtu je plněno v rámci takzvaného „sdíleného řízení“, kdy členské státy rozdělují finanční prostředky mezi příjemce a řídí výdaje v souladu s právem EU a vnitrostátním právem (například v případě výdajů v oblasti „Hospodářská, sociální a územní soudržnost“ a výdajů na „Přírodní zdroje“). Plnění zbývajících 20 % probíhá v rámci přímého řízení (zajišťovaného službami Komise) nebo nepřímého řízení (prováděného třetími zeměmi / mezinárodními organizacemi).

Programy lze rozčlenit také podle způsobu, jakým se určují jejich výdaje:

Nárokové programy, kde platba závisí na splnění určitých podmínek, například studentská stipendia a stipendia na výzkum (v rámci výdajů na dosažení konkurenceschopnosti), přímé platby zemědělcům(v kapitolee „Přírodní zdroje“), přímá rozpočtová podpora (v kapitole „Globální Evropa“) nebo mzdy a důchody (v kapitole „Správa“).

Režimy s úhradou nákladů, kde EU proplácí způsobilé náklady na způsobilé činnosti, například výzkumné projekty (v rámci výdajů na „Konrurenceschopnost“), investiční projekty regionálního rozvoje a rozvoje venkova (v kapitolách „Soudržnost“ a „Přírodní zdroje“), vzdělávací projekty (v kapitole „Soudržnost“) a rozvojové projekty (v kapitole „Globální Evropa“). Je však třeba poznamenat, že „zjednodušené vykazování nákladů“ v rámci politiky „Soudržnost“, kdy financování závisí na dosažených výstupech nebo výsledcích (například počtu osob účastnících se akcí odborného vzdělávání v rámci ESF) je svou povahou podobné pojmu „nárokovosti“, protože nezávisí na skutečně vynaložených nákladech.

1.2.Dohled Komise nad plněním rozpočtu EU

V režimu sdíleného řízení Komise zajišťuje přísný dohled nad prací vnitrostátních orgánů řídících programy prostřednictvím intervencí jejích vlastních auditorů a prostřednictvím posouzení informací předložených členskými státy. Tyto informace jsou dvojího typu:

Informace první kategorie poskytují vnitrostátní orgány (např. platební agentury v oblasti zemědělství nebo řídící orgány v oblasti „Soudržnost“), které žádají o finanční prostředky EU a po jejich obdržení od Komise je vyplácejí (částečně prostřednictvím zprostředkujících subjektů) konečným příjemcům.

Informace druhého typu poskytují vnitrostátní externí auditoři. kteří jsou na provádění programů nezávislí (např. certifikační orgány v oblasti „Soudržnost“) a poskytují záruku ohledně spolehlivosti řídících a kontrolních systémů a uskutečněných operací.

Tam, kde Komise po pečlivém posouzení dojde k závěru, že se na kontrolní práci těchto vnitrostátních externích auditorů může spolehnout, uplatní koncepci „jednotného auditu“. Tato koncepce odkazuje na systém vnitřní kontroly a auditu, který je založen na myšlence, že každá úroveň kontroly a auditu staví na té předcházející. Cílem „jednotného auditu“ je zabránit zdvojování kontrolní a auditní práce a snížit celkové náklady na kontrolní a auditní činnosti na úrovni členského státu i na úrovni Komise. Jejím cílem je rovněž snížit administrativní zátěž kontrolovaných subjektů. Na vrcholku pyramidy „jednotného auditu“ je Komise jako orgán, který má konečnou odpovědnost za plnění rozpočtu EU.

V rámci režimů přímého a nepřímého řízení je dohled Komise založen na práci jejích vlastních jednotek pro kontroly ex-post / auditních jednotek a/nebo na závěrech smluvních externích auditorů , kteří kontroly ex post obvykle provádějí.

1.3.Žádosti obdržené od Evropského parlamentu a Rady při udělování absolutoria za rok 2014

Již po mnoho let vyvolává pozornost úroveň neoprávněných výdajů z rozpočtu EU. Zvláštní obavy vzbuzují oblasti s trvale vysokou mírou chyb a jejich možné příčiny.

Ustanovení čl. 32 odst. 5 finančního nařízení stanoví: „V případě dlouhodobě vysoké chybovosti [...] zjistí Komise nedostatky v kontrolních systémech, analyzuje náklady a přínosy případných nápravných opatření a přijme nebo navrhne vhodná opatření, jako je zjednodušení [...], zdokonalení systémů kontrol a přepracování programu nebo prováděcího rámce.“ S ohledem na tento požadavek Evropský parlament 17 a Rada 18 v rámci postupu udělení absolutoria za rok 2014 vyzvaly Komisi, aby předložila zprávu o „trvale vysoké úrovni chyb a jejich hlavních příčinách“. V  reakci na uvedený požadavek je předkládána tato zpráva.

2.Metodika pro analýzu trvale vysoké míry chyb

2.1.Základní pojmy a kritéria

Chyba vznikne, není-li operace provedena v souladu s platnými právními, regulačními a smluvními ustanoveními, a deklarovaný (a proplacený) výdaj se proto stává neoprávněným 19 .

V této souvislosti je důležité zvážit tyto aspekty:

chyba neznamená, že finanční prostředky zmizely, byly ztraceny nebo vyplýtvány;

i přes existenci chyb byly finanční prostředky zpravidla použity pro zamýšlené účely a na schválené projekty. I když se při provádění projektů vyskytly nedostatky nebo byly zjištěny nezpůsobilé výdaje, nemuselo to nutně mít nepříznivý dopad na kvalitu nebo realizaci projektů;

Chyba nemusí nutně znamenat podvod. Zatímco chyby jsou spojeny s porušením určitých podmínek, podvod je úmyslné klamání. Je nutné poznamenat, že zjištěné podvody představují jen nepatrné procento 20 . V souladu s nulovou tolerancí podvodů a korupce, jíž se Komise přidržuje, nicméně všechny útvary Komise vypracovaly strategii boje proti podvodům a v současnosti své nástroje k předcházení a odhalování podvodů dále vylepšují.

Pro tuto zprávu proto Komise posuzovala tato základní kritéria:

míra chyb se týká neoprávněných výdajů zjištěných Komisí, vnitrostátními orgány a/nebo Soudním dvorem;

trvale vysoká znamená takovou míru chyb, u níž finanční dopad nebo rizika po řadu let přesahují práh významnosti (2 %). Pro účely této zprávy byly vzaty v úvahu tři roky (2013–2015);

údaje jsou shrnuty podle oblastí politik a podle služeb Komise dohlížejících na okruhy víceletého finančního rámce na období 2014–2020.

Následující analýza se zabývá především situací plateb týkajících se předchozího programového období (2007–2013). Je tomu tak proto, že míra provádění programů/projektů v novém programovém období 2014–2020 dosud neposkytuje Komisi dostatek údajů pro smysluplné posouzení trvale vysoké míry chyb. Zpráva však zkoumá, zda poučení z programového období 2007–2013 byla vzata v úvahu při vypracování nových právních základů pro období 2014–2020. Komise bude pečlivě sledovat, zda nové systémy a/nebo nová pravidla způsobilosti účinně řeší problémy, které byly zjištěny v minulosti, tím, že:

předcházejí chybám a/nebo

je zjišťují a napravují.

2.2.Přístupy Komise a Účetního dvora k odhadování míry chyb

a)Přístup Komise k odhadování míry chyb

Jak bylo vysvětleno ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti za rok 2015, Komise měří míru chyb, aby mohla posoudit, zda finanční operace byly provedeny v souladu s platnými regulačními a smluvními ustanoveními. Cílem je získat záruku ohledně legality a správnosti uskutečněných operací a umožnit Komisi plnit své povinnosti v oblasti plnění rozpočtu a v oblasti dohledu prováděním preventivních a nápravných opatření vždy, když jsou zjištěny závažné nesrovnalosti. Míra chyb je definována jako nejlepší odhad výdajů nebo příjmů, u nichž se zjistilo, že v době, kdy byly tyto finanční operace schvalovány, došlo k porušení platných regulačních nebo smluvních ustanovení; tento odhad provádí schvalující osoba s přihlédnutím ke všem dostupným relevantním informacím a s použitím odborného úsudku.

K určení míry chyb používá Komise tři ukazatele:

ohrožená částka – míra chyb vyjádřená hodnotově, absolutní částkou,

míra chyb – míra chyb vyjádřená v procentech výdajů,

míra zbytkových chyb – míra chyb po provedení nápravných opatření, vyjádřená v procentech.

Míra chyb se měří nebo odhaduje v různých časových bodech, v závislosti na jednotlivých oblastech politiky:

v době platby/vykázání, když byla provedena některá nápravná opatření, avšak ostatní budou prováděna v následných letech,

v době uzavření (ročního nebo konečného), když byla provedena všechna nápravná opatření. U víceletých programů to odkazuje na konec provádění programu. U ročních výdajů nebo programů se míra chyb vypočítá na konci víceletého období, jež zahrnuje provádění nápravných opatření, v závislosti na oblasti politiky nebo na programu.

Pojem nápravných opatření odkazuje na různé kontroly prováděné po schválení platby, jejichž cílem je zjistit chyby a napravit je prostřednictvím finančních oprav a zpětného získání prostředků 21 .

V tomto celkovém rámci uplatňuje každý útvar Komise přístup nejvhodnější k tomu, aby pro účely řízení poskytoval reálný odhad míry chyb pro oblasti politiky , za které je dotyčný útvar odpovědný. Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova a generální ředitelství odpovědná za oblast „Soudržnost“ v této souvislosti odkazují na potvrzené míry chyb, jelikož výpočet této míry je založen hlavně na potvrzených a/nebo upravených údajích poskytnutých orgány členských států, které provádějí buď kontroly řízení, nebo kontroly ex post a audity na základě statisticky reprezentativních vzorků. Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova a generální ředitelství odpovědná za oblast „Soudržnost“ určují, do jaké míry mohou spoléhat na údaje od členských států, a zejména vycházejí i ze závěrů, k nimž dospěly jejich vlastní jednotky pro kontroly ex post / auditní jednotky. Generální ředitelství odpovědná za oblast „Výzkum a vnější vztahy“ se při své analýze chyb zaměřují na kombinaci míry zjištěných chyb a/nebo míry zbytkových chyb, a to na základě kontrolních auditů ex post provedených jejich vlastními auditory a/nebo smluvními auditory (podrobněji viz oddíl III „Situace u různých okruhů víceletého finančního rámce“).

b)Přístup Účetního dvora k odhadování míry chyb

Účetní dvůr je externím auditorem EU. Článek 287 Smlouvy o fungování Evropské unie ukládá Účetnímu dvoru předkládat Evropskému parlamentu a Radě „externí“ prohlášení o věrohodnosti (DAS) účetnictví a o legalitě a správnosti uskutečněných operací.

Účetní dvůr provádí odhad míry chyb na základě statistických vzorků, s využitím nejpravděpodobnější míry chyb (MLE) u okruhů víceletého finančního rámce a pro výdaje z rozpočtu jako celek. Do výpočtu se zahrnují pouze vyčíslené chyby. Procentní údaj nejpravděpodobnější míry chyb je statistickým odhadem pravděpodobného procenta chyb v základním souboru. Příkladem chyb jsou vyčíslitelná porušení platných ustanovení, pravidel a smluvních a grantových podmínek. Účetní dvůr také odhaduje dolní hranici míry chyb (LEL) a horní hranici míry chyb (UEL) (viz graf 1) 22 .

Graf 1 – Odhad míry chyb provedený Účetním dvorem

Podíl vystínované plochy pod křivkou udává procentuální pravděpodobnost, že skutečná míra chyb v souboru se pohybuje mezi dolní hranicí míry chyb a horní hranicí míry chyb.

c)Porovnání výsledků získaných pomocí přístupů Komise a Účetního dvora

Útvary Komise poskytly členským státům pokyny, semináře a školení ohledně statistických vzorků, což umožňuje Komisi spolehnout se na 95 % údajů z kontrol poskytnutých zúčastněnými stranami (jako jsou auditní orgány a certifikační subjekty členských států, které v roce 2015 provedly přibližně 19 000 auditů), což znamená obrovský pokrok ve srovnání s počátkem programového období 2007–2013. Stále však existuje prostor ke zlepšení. To znamená, že Komise musí používat odborný úsudek, aby mohla upravit některé z obdržených údajů (podrobněji viz oddíl III „Situace u různých okruhů víceletého finančního rámce“).

Komise je toho názoru, že s ohledem na poměrnou přesnost příslušných přístupů a získaných výsledků jsou míry chyb uváděné ve výročních zprávách o činnosti generálních ředitelství Komise a odhady uvedené ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti (dříve označované jako souhrnná zpráva) zhruba v souladu s mírou chyb odhadnutou za roky 2014 a 2015 Účetním dvorem (viz graf 2).

Graf 2 – Rozpětí odhadované míry chyb při platbě podle Komise a celkové rozpětí chyb podle Účetního dvora (2013–2015)*

* Čáry spojující různé úrovně chyb by neměly být považovány za kontinuální vývoj, ale spíše napomoci lepšímu porovnání rozpětí chyb.

Odhad míry chyb za roky 2013 a 2014 provedený komisí byl založen na hotovostních operacích (provedené platby včetně předběžného financování). K zajištění konzervativnějšího přístupu byla při odhadu míry chyb za rok 2015 namísto hotovostní báze použita akruální báze (tj. provedené platby bez vyplaceného předběžného financování a včetně zúčtovaného předběžného financování). Viz též výroční zpráva o řízení a výkonnosti za rok 2015 (s. 49).

Zdroj: výroční zprávy Účetního dvora za rozpočtové roky 2013 až 2015. Souhrnná zpráva Komise za rozpočtové roky 2013 a 2014 a výroční zpráva Komise o řízení a výkonnosti za rok 2015.

Vzhledem k tomu, že výsledky Komise a Účetního dvora jsou podobné, následující analýzy trvale vysoké míry chyb jsou založeny na veškerých ukazatelích získaných prostřednictvím obou výše popsaných přístupů. Obecným pojmem použitým pro tyto ukazatele je „odhadovaná míra chyb“.

3.Situace u rozpočtu EU jako celku

3.1.Trvalé úsilí Komise snížit celkovou míru chyb:

Ačkoli v důsledku různých přístupů, jež uplatňují Komise a Účetní dvůr, nejsou výsledky přímo srovnatelné, je třeba zdůraznit, že:

obě metodiky umožňují provést odhad míry chyb 23 ;

rozpětí uváděné Účetním dvorem je širší (v roce 2014 od 3,3 % do 5,4 % a v roce 2015 od 2,7 % do 4,8 %) než rozpětí uváděné Komisí (v roce 2014 od 2,6 % do 3,6 % a v roce 2015 od 2,3 % do 3,1 %) a

obě rozpětí za roky 2014 a 2015 se překrývají (oblast v grafu 2 vystínovaná červeně – v roce 2014 od 3,3 % do 3,6 % a v roce 2015 od 2,7 % do 3,1 %).

I když metody použité Komisí a Účetním dvorem jasně ukazují, že celková odhadovaná míra chyb klesá (nejnižší míra chyb podle Komise za rok 2013 činí 2,8 %, za rok 2014 2,6 % a za rok 2015 2,3 %; podle Účetního dvora dolní hranice míry chyb za rok 2013 činí 3,5 %, za rok 2014 3,3 % a za rok 2015 2,7 %), ukazují také, že míra chyb je stále ještě nad 2% prahem významnosti. Účetní dvůr proto vydal nepříznivé prohlášení o věrohodnosti. Jakkoli se zdá, že tento fakt nasvědčuje o opaku, ve skutečnosti se míra souladu Komise s právními požadavky výrazně zlepšila. Míra chyb, která v programovém období 2000–2006 a před ním byla v některých oblastech politiky (zejména „Soudržnost“) vyjadřována dvoucifernými čísly, se snížila na nynější podstatně nižší úroveň (u většině oblastí politiky nižší než 5 %, a v některých oblastech blízkou 2 % nebo dokonce nižší). Soustavná kontrola ze strany Evropského parlamentu, Rady a Účetního dvora vedla k další „profesionalizaci“ celého řetězce kontrol finančních prostředků EU od Komise po orgány členských států, třetí země a mezinárodní organizace.

Důležitými prvky toho trvalého úsilí bylo zejména další zlepšování práce jednotek pro ověřování ex post / auditních jednotek Komise, posilování stávajících a/nebo zavádění nových systémů a nová opatření ke zjednodušení.

Komise rovněž podporuje síť odborníků z členských států v oblasti vnitřní kontroly. Tato síť pro vnitřní kontrolu ve veřejné službě (PIC) umožňuje zjišťovat a vyměňovat si osvědčené postupy při zdokonalování systémů řízení veřejného sektoru. Síť pokrývá všechny systému vnitřní kontroly členských států a příští konference sítě pro vnitřní kontrolu ve veřejné službě, která se má konat v červnu 2017, se bude mimo jiné zabývat správními mechanismy pro řízení finančních prostředků EU. Aby zajistila další pokrok, zahájila místopředsedkyně Komise K. Georgievová v roce 2015 iniciativu EU „Rozpočet zaměřený na výsledky“ s cílem maximalizovat efektivitu rozpočtu EU při podporování růstu, zaměstnanosti a stability v Evropě, ale i snížit míru chyb pomocí opatření dalšího zjednodušení a účinnějších kontrol. Hlavním cílem je zajistit, aby dobře fungující rozpočet EU byl v souladu s pravidly a přispíval k žádoucím výsledkům. Náklady na audit a kontrolu by se měly snížit, avšak při současném snížení chyb ve vynakládání prostředků a při lepší ochraně rozpočtu EU.

Pokud jde o politiky boje proti podvodům koordinované Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF), byl víceletý finanční rámec na období 2014–2020 posílen z hlediska posouzení rizika podvodů, předcházení podvodům a jejich odhalování. U sdíleného řízení odvětvová nařízení ukládají členským státům zavést účinná a přiměřená opatření proti podvodům se zohledněním zjištěných rizik a podniknout nezbytné kroky k účinnému předcházení, odhalování a trestání podvodů a nesrovnalostí a navracet nesprávně vyplacené částky do rozpočtu EU.

Nad rámec bezprostředních regulačních požadavků však Komise vyzývá členské státy, aby tato opatření proti podvodům zapracovaly do své vnitrostátní strategie proti podvodům, což zajistí lepší monitorování boje proti podvodům poškozujícím finanční zájmy EU a finanční zájmy členských států, a zajistí soudržné a účinné postupy, zejména tam, kde jsou organizační struktury decentralizované.

Souběžně s tím úřad OLAF a generální ředitelství pro regionální a městskou politiku, pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování, pro námořní záležitosti a rybolov, pro zemědělství a rozvoj venkova a pro migraci a vnitřní věci spolupracují s členskými státy v oblasti předcházení podvodům a jejich odhalování prostřednictvím pracovních setkání, seminářů, školení a vypracování praktických pokynů.

Jako směr dalšího postupu Komise přijala soubor opatření týkajících se přezkumu v polovině období / revize víceletého finančního rámce na období 2014–2020. Tento soubor opatření navazuje na modernizační úsilí a na zlepšení dosažená v rámci současného víceletého finančního rámce. V tomto kontextu bude klíčové další zjednodušení.

Komise navrhuje ambiciózní revizi obecných finančních pravidel v jediném aktu („Omnibus“) 24 . Tento akt obsahuje i odpovídající změny odvětvových finančních pravidel stanovených v 15 legislativních aktech, které se týkají víceletých programů souvisejících například s evropskými strukturálními a investičními fondy (ESI fondy) nebo se zemědělstvím. Navrhované změny jsou spíše technické povahy, nevedou tedy k opětovným politickým diskusím, ale umožňují dosažení rychlé shody, díky čemuž zjednodušení a větší flexibilita usnadní vynakládání prostředků v druhé polovině současného víceletého finančního rámce.

V rámci revize Omnibus se předpokládají tato zlepšení finančního nařízení a odvětvových pravidel:

zjednodušení pro příjemce finančních prostředků EU;

přechod z několikastupňových kontrol na křížové spoléhání na audit, posouzení nebo povolení a harmonizace požadavků na podávání zpráv;

umožnění uplatňování pouze jednoho souboru pravidel pro hybridní opatření, jakož i větší provázanost mezi jednotlivými nástroji a způsoby řízení;

účinnější využívání finančních nástrojů, kombinace opatření nebo nástrojů;

flexibilnější správa rozpočtu;

zaměření na výsledky a zefektivnění systémů pro podávání zpráv; a

jednodušší a štíhlejší správa EU.ukazatele zaměřené na příští víceletý finanční rámec:

Opatření, jejichž cílem je snížit riziko výskytu chyb, zahrnují možnost pro výstupy a platby vázané na splnění podmínek, odstranění zásady neziskovosti, zjednodušení pravidla zakazujícího kumulaci grantů a větší využití zjednodušeného vykazování nákladů (jednorázové částky, jednotkové náklady a paušální sazby).

Také sdělení Komise o přezkumu v polovině období obsahovalo některé ukazatele zaměřené na příští víceletý finanční rámec: otázky jako jeho trvání a soudržná reforma jak na straně výdajů, tak na straně financování.

3.2.Typy chyb zjištěné Komisí a Účetním dvorem

Na většině společných typů chyb se Komise a Účetní dvůr shodují. Jsou to tyto:

a)nezpůsobilé výdajové položky;

b)nezpůsobilí příjemci / projekty / prováděcí období;

c)porušování pravidel pro zadávání veřejných zakázek a pravidel týkajících se státní podpory;

d)nedostatečně spolehlivá dokumentace k výkazům výdajů a

e)nesprávné vykazování způsobilých oblastí v oblasti zemědělství.

Graf 3 – Odhadovaný příspěvek různých typů chyby k odhadované míře chyb (průměr za roky 2013–2015) 25

3.3.Důsledky víceleté povahy významné části výdajů EU

Podle finančního nařízení (čl. 2 písm. r)) musí být rizika řízena uplatňováním víceletého přístupu se:

„.. „kontrolou“ [rozumí] jakékoli opatření přijaté za účelem poskytnutí přiměřené záruky [.......] předcházení podvodům a nesrovnalostem, jejich odhalování a náprava a následná opatření reagující na tyto podvody a nesrovnalosti, jakož i náležité řízení rizik souvisejících s legalitou a správností uskutečněných operací, s přihlédnutím k víceleté povaze programů a k povaze dotyčných plateb. Kontroly mohou zahrnovat různá ověření, jakož i provádění jakýchkoli strategií a postupů k dosažení cílů uvedených v první větě; ...“.

Provádění komplexních zevrubných kontrol ex ante u všech (milionů) plateb, prováděných Komisí, členskými státy, třetími zeměmi atd. s cílem zabránit chybám hned od začátku, by vedlo k nepřípustně vysokým nákladům z hlediska zdrojů i z časového hlediska. Všechny systémy proto obsahují kontroly ex post po celou dobu trvání programů a projektů nebo při jejich uzavírání. Jsou-li zjištěny chyby, chrání rozpočet EU před výdaji vynakládanými v rozporu s právem uplatňování nápravných opatření (tj. finančních oprav a zpětného získání prostředků) 26 .

Vzhledem k víceleté povaze významné části výdajů EU je zřejmé, že konečnou míru chyb lze stanovit při uzavření programů, když byly použity všechny stupně kontroly.

V reakci na žádost Evropského parlamentu 27 útvary Komise v souvislosti s výroční zprávou o řízení a výkonnosti za rok 2015 poprvé doplnily své nejlepší odhady ohrožených částek u rozpočtu, za nějž odpovídají, o odhady oprav, u nichž očekávají, že budou provedeny v budoucnu.

Odhadované budoucí opravy jsou částka výdajů porušujících příslušná regulační a smluvní ustanovení, jejichž výši konzervativně odhaduje generální ředitelství. Tyto částky budou zjištěny a opraveny prostřednictvím kontrol prováděných po schválení platby, tj. zahrnují nejen opravy provedené v době ohlášení, ale i ty opravy, jež budou provedeny v následujících letech. Odhady generálních ředitelství jsou založeny na průměrné částce finančních oprav a zpětně získaných částkách v minulých letech a jsou v případě potřeby upraveny zejména za účelem neutralizace i) prvků, které podle nového právního rámce již nejsou platné, a ii) jednorázových událostí.

Odhadované budoucí opravy představují 1,5 % až 1,9 % celkových příslušných výdajů. Odhadovaná výše ohrožené částky při uzavření po provedení všech nápravných opatření představuje 0,8 % až 1,3 % celkových výdajů za rok 2015. Víceleté nápravné mechanismy tak rozpočet EU přiměřeně chrání před výdaji, které jsou v rozporu s právními předpisy 28 .

3.4.Náklady na kontroly a zjednodušení

Neodhalení chyb je přirozené riziko řídícího systému. Široce se uznává, že snížení míry chyb na nulu by způsobilo nereálně vysoké náklady pro příjemce i pro orgány. Účetní dvůr stanovil „práh významnosti“ ve výši 2 % kontrolovaných částek. Tento práh však nebyl stanoven na základě očekávání zúčastněných stran ani na základě analýzy nákladů a přínosů kontrol, které jsou nezbytné k zajištění shody s právními závazky. Úroveň významnosti byla namísto toho odvozena z postupů vyvinutých pro audit spolehlivosti účetních závěrek. Systémy zajišťující skutečný a poctivý obraz o finančních výkazech jsou však zpravidla méně složité a méně nákladné než ty systémy, které musí být zaváděny za účelem poskytnutí záruky týkající se legality a správnosti uskutečněných operací zahrnutých do účetní závěrky.

Tabulka 1 uvádí celkové náklady na kontroly (náklady na kontroly ex ante, kontroly ex post a hodnocení prováděná službami Komise / členských států / třetích zemí / mezinárodních organizací) týkající se legality/správnosti operací, jež odhadla generální ředitelství ve svých výročních zprávách o činnosti.

Tabulka 1 – Náklady na kontroly

Komise konstatuje, že i přes pokles zůstává odhadované míra chyb stále nad 2% prahem významnosti. Zvyšování nynější úrovně kontrol a auditu však nelze považovat za cestu kupředu. Jak je uvedeno v tabulce 1, náklady na kontroly (a administrativní zátěž s nimi spojená) jsou již vysoké. Kromě toho mezi příjemci existuje celkový dojem, že jsou počtem kontrol přetěžováni. Snížení trvale vysoké míry chyb by proto nemělo být dosahováno prostřednictvím více kontrol, ale spíše lepších kontrol. Posilování klíčových kontrol ve stávajících systémech by ve skutečnosti umožnilo snížit míru chyb, aniž by to vyžadovalo nárůst zdrojů.

Všechny zúčastněné strany navíc uznávají, že cestou kupředu je zjednodušení, neboť snižuje riziko chyb a má pozitivní dopad na náklady související s řízením a kontrolou 36 . Uskutečňovaná opatření ke zjednodušení vedla zejména k zavedení koncepce „zjednodušeného vykazování nákladů“, která předchází chybám od samého počátku, a ke snížení ukládání dodatečných povinností nad rámec ustanovení evropského práva (tzv. gold plating) (další podrobnosti viz oddíl III „Situace u různých okruhů víceletého finančního rámce“).

3.5.Potřeba dále zlepšovat stávající řídící a kontrolní systémů, zejména kontroly prvního stupně v členských státech

Analýzy Komise a Účetního dvora se shodují v tom, že v oblasti sdíleného řízení by bylo možné značnému počtu chyb předejít nebo je odhalit a opravit prostřednictvím kontrol prováděných řídícími orgány v členských státech. Jak se v posledních letech uvádí ve výročních zprávách Účetního dvora, mají vnitrostátní orgány dostatečné informace o téměř polovině nesrovnalostí zjištěných Účetním dvorem (například od konečných příjemců, externích auditorů nebo z jejich vlastních kontrol), aby mohly odhalovat a opravovat chyby před tím, než nahlásí výdaje Komisi. Některé z chyb oznámených Účetním dvorem byly navíc způsobeny samotnými vnitrostátními orgány. Kdyby byly všechny tyto dostupné informace využity, míra chyb by se mnohem více přiblížila 2% hranici významnosti nebo by byla ještě nižší.

Podobné nedostatky byly zjištěny i u přímého a nepřímého řízení (viz tabulka 2).

Tabulka 2 – Procentuální podíl chyb, kterým by se mělo předejít nebo by měly být rozpoznány a opraveny členskými státy nebo třetími zeměmi před tím, než vykážou výdaje službám Komise a plateb provedených službami Komise*

* Zdroj: výroční zprávy Účetního dvora za rozpočtové roky 2013 až 2015.

III.Situace u různých okruhů víceletého finančního rámce

1.Úvod

V souladu s výsledky vlastní auditní práce Komise a údaji uvedenými Komisí ve svých výročních zprávách o činnosti za období 2013–2015 (viz oddíly uvedené níže) oblastmi, u nichž odhadovaná míra chyb byla trvale vysoká, byly:

v okruhu 1A víceletého finančního rámce, politika v oblasti výzkumu a inovací;

v okruhu 1B regionální a městská politika a politika v oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí (posledně uvedená však v menší míře);

všechny v okruhu 2, přírodní zdroje (ale EZZF – tržní opatření a přímá podpora – představující hlavní část výdajů byl postižen mírou chyb blízkou k prahu významnosti);

všechny v okruhu 4, Globální Evropa (ale v menší míře než všechny ostatní okruhy).

Tytéž oblasti určil i Účetní dvůr, jelikož jím každoročně oznamovaná nejpravděpodobnější míra chyb zůstávala u těchto okruhů a oblastí trvale nad 2% prahem významnosti (viz graf 4) 37 .

Graf 4 – Nejpravděpodobnější míry chyb uváděné Účetním dvorem u jednotlivých oblastí politiky za období 2013–2015*

* Účetní dvůr přestal poskytovat konkrétní odhady míry chyb za rok 2015 u generálních ředitelství pro regionální a městskou politiku – okruh 1A a pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování – okruh 1B.

Čáry spojující různé úrovně chyb by neměly být považovány za kontinuální vývoj, ale spíše napomoci lepšímu porovnání rozpětí chyb.

Zdroj: výroční zprávy Účetního dvora za rozpočtové roky 2013 až 2015.

Podle Účetního dvora míru chyb v různých oblastech výdajů ovlivňuje spíše to, jak se riziko projevuje v různých nákladových režimech (kde platba z rozpočtu EU závisí na způsobilých nákladech na způsobilé činnosti) a nárokových režimech (kde platba z rozpočtu EU závisí na splnění určitých podmínek), než způsoby řízení (sdílené, přímé a nepřímé) 38 . Jelikož audity prováděné Komisí poskytují podobné výsledky, v následujících oddílech se předkládá analýza možností nahrazení úhrady založené na způsobilých nákladech platbami založenými na nárocích nebo alespoň zavedení opatření ke zjednodušení, např. zjednodušeného vykazování nákladů, jednorázových částek nebo paušálních sazeb.

2.Podokruh víceletého finančního rámce 1A – Konkurenceschopnost – Výzkum a inovace (tj. Generální ředitelství pro výzkum a inovace a Generální ředitelství pro komunikační sítě, obsah a technologie) 39

2.1.Míra chyb

Pokud jde o sedmý rámcový program pro výzkum a technologický rozvoj, reprezentativní míra chyb vypočtená na základě společného vzorku činí 4,47 %. Je založena na 298 auditech uzavřených k 31. prosinci 2015 z celkového počtu 324 vybraných operací.

Podle vlastní auditní práce Komise provedené v souvislosti se sedmým rámcovým programem, s využitím výsledků 3 336 auditů uskutečněných v období od roku 2008 do roku 2015, se celková míra chyb zjištěných za rok 2015 pohybuje v rozpětí 4,47–5 %. To je v souladu s celkovým rozpětím 2–6,7 %, jež Účetní soud uvádí ve své analýze okruhu „Konkurenceschopnost“, a s nejpravděpodobnější mírou chyb 4,4 % (viz graf 4). Je však třeba poznamenat, že celkové údaje mohou zastřít rozdíly v některých dílčích částech sedmého rámcového programu pro výzkum a technologický rozvoj. Zejména granty poskytované v rámci Evropské rady pro výzkum a v rámci akce „Marie Curie-Skłodowska“ obsahují některá zjednodušená kritéria způsobilosti, jednotkové náklady a paušální sazby, jež snižují riziko nezpůsobilých výdajů a vedou k míře chyb nižší než 2 %, jako například:

paušální sazby pro některé osobní náklady a nepřímé náklady,

zjednodušené požadavky týkající se zaznamenávání času a

granty s jedním příjemcem, s omezeným okruhem příjemců z veřejného sektoru.

Tato zjednodušená kritéria způsobilosti jsou přiměřená vzhledem ke konkrétním cílům a konkrétním příjemcům, na které jsou tato opatření zacílena. Jejich všeobecné používání by však výzkumným službám neumožňovalo plnily všechny rozličné cíle stanovené pro politiku v oblasti výzkumu.

Míra zbytkových chyb u sedmého rámcového programu pro výzkum a technologický rozvoj se mnohem víc blíží 2 % prahu významnosti (2,88 % u GŘ pro výzkum a inovace a 2,58 % u GŘ pro komunikační sítě, obsah a technologie. Je třeba poznamenat, že konečná zbytková míra chyb pro šestý rámcový program po provedení všech kontrol a zpětném získání prostředků se velmi přiblížila prahu významnosti nebo byla dokonce nižší, což podtrhuje důležitost víceleté perspektivy.

Celková ohrožená částka při platbě u všech výdajů GŘ pro výzkum a inovace za rok 2015 je v rozpětí 107–125 milionů EUR (2,1 až 2,5 %). Konzervativně odhadnuté budoucí opravy činí 46 milionů EUR (0,9 %). Odhadovaná ohrožená částka při uzavření činí 61–79 milionů EUR (1,2 až 1,6 %).

Celková ohrožená částka při platbě u všech výdajů GŘ pro komunikační sítě, obsah a technologie za rok 2015 je v rozpětí 63–66 milionů EUR (3,7 až 3,9 %). Konzervativně odhadnuté budoucí opravy činí 22 milionů EUR (1,3 %). Odhadovaná ohrožená částka při uzavření činí 40–44 milionů EUR (2,4 až 2,6 %).

Pro celou oblast politik „Výzkum, průmysl, vesmír, doprava a energetika“ je souhrnná odhadovaná ohrožená částka při platbě v rozpětí 259–290 milionů EUR (2,1 až 2,3 %) a odhadovaná ohrožená částka při uzavření je v rozpětí 132–163 milionů EUR, což odpovídá 1,1 až 1,3 % příslušných výdajů za rok 2015.

Graf 5 – Míra chyb odhadovaná Komisí pro sedmý rámcový program pro výzkum a technologický rozvoj a míra chyb uváděná Účetním dvorem pro oblast „Konkurenceschopnost / Vnitřní politiky“ za roky 2013–2015*

* Čáry spojující různé úrovně chyb by neměly být považovány za kontinuální vývoj, ale spíše napomoci lepšímu porovnání rozpětí chyb.

Touto oblastí politiky se zabýval Účetní dvůr ve výroční zprávě za rozpočtový rok 2013 v kapitole 8 „Výzkum a jiné vnitřní politiky“.

„Nejnižší míra chyb podle Komise“ je bodový odhad za posuzovaný rok; „nejvyšší míry chyb podle Komise“ je předpokládaná konečná míra chyb.

Zdroj: výroční zprávy Účetního dvora a výroční zprávy o činnosti GŘ pro výzkum a inovace a GŘ pro komunikační sítě, obsah a technologie za rozpočtové roky 2013 až 2015.

2.2.Hlavní příčiny chyb

a)Cíle a priority politik

Míru chyb ovlivňují různé oblasti působnosti (různé cíle a různé základní soubory příjemců) politiky v oblasti výzkumu. Rámcový program je koncipován tak, aby přitahoval velký počet účastníků (program Horizont 2020 má již více než 50 000 účastníků) z Evropské unie a ze světa. Obzvláště je podporována účast malých a středních podniků (MSP) a nových účastníků, i když je známo, že u těchto kategorií je míra chyb mnohem (2,5–3krát) vyšší než u jiných účastníků. Podobně má většina projektů mnohonárodní povahu a více účastníků, což je důležité pro dosažení politických cílů tohoto programu, avšak jsou více náchylné k chybám než projekty s jedním příjemcem.

b)Způsobilost

Jedinou významnou příčinou chyb u výzkumných programů je nedodržování kritérií způsobilosti (nezpůsobilé výdaje). Tento typ chyb vzniká u všech typů výdajů. K celkové míře chyb nejvíce přispívají:

nesprávně vypočtené osobní náklady;

nezpůsobilé „jiné přímé náklady“ v důsledku nesprávně vypočtených odpisů nebo v důsledku

nedostatečné dokumentace nákupů a cestovních výdajů atd.;

nezpůsobilé nepřímé náklady vycházející z nesprávných sazeb režijních nákladů a

nezpůsobilé kategorie nákladů, které s projektem nesouvisejí.

Podle vlastní auditní práce Komise tyto typy chyb tvoří více než 87 % zjištěné míry chyb. Účetní dvůr dochází ke stejnému závěru, když uvádí, že 86 % zjištěných chyb se týkalo úhrady nezpůsobilých osobních a nepřímých nákladů vykázaných příjemci.

c)Příčina neodhalení chyb – nedostatky v řídících a kontrolních systémech

Největší část neodhalených chyb pochází z osvědčení o finančních výkazech, která vydávají externí auditoři nebo příslušné osoby zastávající veřejný úřad. Různá kvalita osvědčení o finančních výkazech je známým problémem v oblasti výzkumu. Nehledě na tento nedostatek výzkumně služby vypočítaly, že pokud existuje osvědčení o finančních výkazech, je míra chyb v průměru o 50 % nižší. Zjevně se však nevyhnou všem chybám.

V roce 2014 Účetní dvůr zjistil, že z celkové míry chyb ve výši 5,6 % mělo být 2,8 % zjištěno kontrolními mechanismy ještě před platbou. V roce 2015 tyto chyby činily 0,6 % ze 4,4 %. V této souvislosti bylo vyvinuto další úsilí s cílem poskytnout pokyny a zvýšit informovanost, zejména u auditorů provádějících osvědčování.

Graf 6 – Posouzení hlavních příčin chyb provedená Komisí a Účetním dvorem

a)Komise

b)Účetní dvůr 40

2.3.Přijatá nápravná opatření

a)Zjednodušení

V některých oblastech sedmého rámcového programu pro výzkum a technologický rozvoj a programu Horizont 2020 se již používá zjednodušené vykazování nákladů (viz níže):

jednotkové náklady na pracovníky v rámci akce „Marie Curie-Skłodowska“ uplatňované od roku 2011 u řídících pracovníků, kteří jsou majiteli malých a středních podniků;

paušální sazba pro nepřímé náklady, jako možnost v rámci sedmého rámcového programu pro výzkum a technologický rozvoj, všeobecně používaná v rámci programu Horizont 2020 a

režim s jednorázovou částkou pro MSP ve fázi 1.

Tyto možnosti budou rozšiřovány tam, kde to může být užitečné z hlediska snížení míry chyb a administrativní zátěže a z hlediska dosažení priorit politik.

U nákladového modelu byly v rámci konzultace k programu Horizont 2020 zúčastněné strany požádány o posouzení, zda by financování prostřednictvím jednorázové částky (založené na výstupech) bylo vhodným způsobem pro financování výzkumu obecně. To by představovalo nárokový režim, který je založen na předem dohodnuté pevné ceně za odvedenou práci. Takový systém financování založený na výstupech by se vyhnul jakýmkoli chybám způsobilosti.

Zúčastněné strany obecně tuto možnost nepodpořily a upřednostňovaly zachování „úhradové“ metodiky, zejména kvůli obavám, že by to nebyl nejlepší způsob podpory výzkumného úsilí v EU. Aniž by se zpochybňovalo, že takový režim by z finančního hlediska mohl přinést výhody v podobě snížení míry chyb, mohl by být spojen s řadou nákladů a nežádoucích vedlejších účinků.

Po připomínkách Účetního dvora týkajících se nižší míry chyb v nárokových režimech však Komise bude i nadále zkoumat možnosti zavedení režimů financování založených na výstupech. V roce 2018 se plánuje zahájit pilotní režim umožňující lepší posuzování nákladů a přínosů případné změny nákladového modelu.

Jak bylo vysvětleno výše, Komise již navrhla řadu změn obecných finančních pravidel s cílem snížit riziko výskytu chyb, včetně širšího využití zjednodušeného vykazování nákladů (viz oddíl 3.1).

b)Posilování řídicích a kontrolních systémů

Řídící a kontrolní systémy v oblasti výzkumu jsou průběžně přezkoumávány. Vytvoření společného střediska podpory zahrnujícího všechny služby provádějícími výzkum přinese výhody, pokud jde o společné IT nástroje a obchodní procesy, a společnou auditní službu. V souladu se zásadou nákladové efektivnosti bude model záruk stále ve velké míře založen na auditech ex post, s omezením podrobných kontrol ex ante. Důvodem je to, že kontroly ex ante jsou nákladné, zejména vzhledem k velkému počtu financovaných účastníků (v rámci programu Horizont 2020 je jich již 50 000), a mohou poskytnout jen částečnou záruku, pokud nejsou prováděny návštěvy na místech. Velký počet podrobných kontrol ex ante také vytváří velkou administrativní zátěž pro příjemce, a právní předpisy ukládají Komisi takové zátěže minimalizovat.

U programu Horizont 2020 bude osvědčení o finančních výkazech nezbytné pouze na konci projektu, a nikoli ve fázi průběžných plateb. To bude znamenat, že pozitivní účinek osvědčení o finančních výkazech bude pociťován později, což může mít dočasný dopad na míru chyb. Jinými slovy, budoucí analýzy míry chyb v této oblasti budou muset přihlížet k víceleté povaze kontrolního systému.

c)Právní rámec na období 2014–2020: další zjednodušení, ale i oblasti s větším rizikem

Při zachování stávajících zjednodušení byla pro program Horizont 2020 zavedena ještě další zjednodušení:

jediná sazba financování pro všechny granty, určená ve výzvě k podávání návrhů;

paušální sazba pro nepřímé náklady u všech grantů;

rozšířené používání jednotkových nákladů, paušálních sazeb a jednorázových částek pro některé náklady v některých programech;

zjednodušené požadavky týkající se zaznamenávání času, zejména u pracovníků pracujících na projektu na plný pracovní úvazek;

zjednodušená pravidla pro výpočet produktivních hodin;

zjednodušená pravidla pro využití konzultantů a

zjednodušené postupy pro uznání nákladů na subdodávky a třetí strany.

Finanční výkaz předkládaný spolu s navrhovaným právním předpisem odhadoval,, že tato zjednodušení sníží reprezentativní nejvyšší míru chyb z 5 % na přibližně 3,5 %. Cíl pro míru zbytkových chyb nebo ohroženou částku při uzavření měl být co nejbližší 2 %, ale nemusí být nutně nižší.

Navrhovaná zjednodušení byla legislativním orgánem celkově přijata. Obsahují však některé prvky, které mohou vést k většímu počtu chyb:

cíl vyšší účasti malých a středních podniků (u vědomí toho, že MSP představují vyšší riziko než jiní příjemci);

možnost uplatňovat náklady na velkou výzkumnou infrastrukturu;

zkrácené trvání grantů (a tedy méně času na kontroly) a

roční limit 8 000 EUR pro další odměny na ekvivalent plného pracovního úvazku.

Další zjednodušení pravidel a postupů bude navrženo během trvání rámcového programu.

3.Podokruh víceletého finančního rámce 1B – „Soudržnost“

V roce 2015 Účetní dvůr upustil od svého přístupu uvádět ve své kapitole „Soudržnost“ zvlášť míru chyb u dvou generálních ředitelství odpovědných za strukturální fondy, GŘ pro regionální a městskou politiku a GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování, a namísto toho uvedl celkovou nejpravděpodobnější míru chyb pro oblast „Soudržnost“ ve výši 5,2 %. Pro srovnání, odhad horní hranice míry chyb provedený generálními ředitelstvími odpovědnými za strukturální fondy činil 5,1 % a potvrzená míra chyb činila 2,9 % (viz graf 7).

Odhadované budoucí chyby uvedené GŘ pro regionální a městskou politiku a GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování v roce 2015 činí 1 435 milionů EUR. V důsledku tohoto velmi konzervativního odhadu může být nejvyšší hodnota ohrožené částky při uzavření (1 267 milionů EUR nebo 2,3 % nákladů za rok 2015 v této oblasti politiky) nadhodnocená. Skutečná úroveň budoucích oprav bude určena na základě skutečného rizika zjištěného při uzavření, aby se tak zajistilo, že zbytkové riziko u každého programu je nižší než práh významnosti (2 %).

Graf 7 – Míry chyb odhadované Komisí a Účetním dvorem pro celý okruh 1B za roky 2013–2015*

* Čáry spojující různé úrovně chyb by neměly být považovány za kontinuální vývoj, ale spíše napomoci lepšímu porovnání rozpětí chyb.

Zdroj: výroční zprávy Účetního dvora a výroční zprávy o činnosti GŘ pro regionální a městskou politiku a GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování za rozpočtové roky 2013 až 2015.

3.1.Pododdíl víceletého finančního rámce 1B – GŘ pro regionální a městskou politiku

3.1.1.Míra chyb

U sdíleného řízení GŘ pro regionální a městskou politiku v roce 2015 uvedlo, že odhadovaná průměrná míra rizika spojená s platbami provedenými v roce 2015 z Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR) a Fondu soudržnosti (programové období 2007–2013) činila 3–5,6 % na roční bázi, což je zhruba v souladu s celkovým odhadem Účetního dvora (viz graf 7 za celou oblast „Soudržnost“).

GŘ pro regionální a městskou politiku vychází ve svém odhadu ze zjištění svého vlastního auditu a z údajů uvedených vnitrostátními auditními orgány v jejich výročních zprávách o činnosti (pokud jde o výdaje vykázané v roce 2014, bylo provedeno přibližně 7 300 auditů operací). Aby se ujistili o spolehlivosti auditních orgánů, provedli vlastní auditoři GŘ pro regionální a městskou politiku 58 auditních misí. Od roku 2009 bylo provedeno více než 300 auditních misí, jež zahrnuly 51 auditních orgánů odpovědných za dohled nad 98,5 % programů financovaných z Evropského fondu regionálního rozvoje / Fondu soudržnosti. Auditoři GŘ pro regionální a městskou politiku kromě toho provádějí komplexní dokumentární přezkum výročních kontrolních zpráv auditních orgánů a výroků auditora, který je, je-li to nezbytné, doplněn zjišťovacími misemi. GŘ pro regionální a městskou politiku dále od auditních orgánů členských států obdrželo 446 zpráv o provedených auditech systémů, které byly generálním ředitelstvím pečlivě analyzovány (v letech 2013 a 2014 GŘ pro regionální a městskou politiku vyhodnotilo více než 540 zpráv o auditech systémů).

Pokud jde o „externí“ údaje poskytované členskými státy, GŘ pro regionální a městskou politiku uvádí, že 95 % měr chyb vykázaných auditními orgány bylo vyhodnoceno jako spolehlivý zdroj informací za účelem výpočtu rizika u plateb v roce 2015 (viz graf 9). Ve zbývajících 5 % GŘ pro regionální a městskou politiku přepočítalo míru chyb vykázanou auditními organizacemi nebo provedlo odhad na základě paušálních sazeb, protože vykázané míry chyb nebyly považovány za spolehlivé nebo protože ke dni hodnocení nebyly získány dostatečné/přesvědčivé informace z auditů, které by umožnily vykazované míry chyb plně potvrdit.

Graf 8 – Míra chyb odhadovaná Komisí a Účetním dvorem v oblasti Regionální a městská politika (GŘ pro regionální a městskou politiku) za roky 2012–2015*

* Účetní dvůr přestal vykazovat konkrétní odhady míry chyb u GŘ pro regionální a městskou politiku za rok 2015. K získání úplnějšího přehledu je výjimečně zahrnut rok 2012.

Čáry spojující různé úrovně chyb by neměly být považovány za kontinuální vývoj, ale spíše napomoci lepšímu porovnání rozpětí chyb.

Zdroj: výroční zprávy Účetního dvora za rozpočtové roky za 2012 až 2014 a výroční zprávy o činnosti GŘ pro regionální a městskou politiku za rozpočtové roky 2012 až 2015.

Graf 9 – Spolehlivost měr chyb vykazovaných vnitrostátními auditními orgány Generálnímu ředitelství pro regionální a městskou politiku

3.1.2.Hlavní příčiny chyb

Za hlavní příčinu chyb v období 2007–2013 označilo Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku závažné nedostatky, jež odhalily auditní orgány programů a/nebo Komise v řídících a kontrolních systémech u 67 programů v Belgii, Bulharsku, České republice, Francii, Německu, Řecku, Maďarsku, Itálii, Polsku, Rumunsku, Slovensku, Španělsku, Spojeném království a u programů Evropské územní spolupráce. Tyto nedostatky se zejména týkají jednoho nebo několika následujících klíčových prvků:

řídících kontrol,

shody s pravidly pro zadávání veřejných zakázek, státní podporu, projekty vytvářející čistý příjem a pravidly způsobilosti,

postupů při výběru operací,

vysoké míry chyb po auditech operací,

činností souvisejících s vydáváním osvědčení,

auditní práce (nespolehlivá míra chyb v důsledku nedokončené práce, u omezeného počtu operačních programů nejsou řádně zjištěny nebo vyčísleny nesrovnalosti při zadávání zakázek).

Zadávání veřejných zakázek, státní podpora a nezpůsobilost byly tři hlavní zdroje chyb zjištěné Účetním dvorem za poslední roky.

Zejména v důsledku těchto systémových nedostatků je potvrzená míra chyb vyšší než 5 % a/nebo kumulativní zbytkové riziko je vyšší než 2 %. Systémové nedostatky jsou kromě jiných faktorů důsledkem složitých řídících struktur v některých členských státech a vysoké fluktuace pracovníků v některých orgánech, jež vede ke ztrátě odborných znalostí nebo k nedostatečnému přidělování zaměstnanců.

Dochází k nim také z toho důvodu, že vnitrostátní či regionální pravidla, která platí pro provádění programů, mohou být přísnější než pravidla, s nimiž vnitrostátní předpisy počítají pro podobné výdaje financované z vnitrostátních zdrojů nebo která by byla nezbytná pro dosažení shody s pravidly EU (tzv. „gold plating“).

Pokud jde o slabost řídících a kontrolních systémů, největší obavy i nadále vyvolávají řídící kontroly prováděné řídícími orgány a jejich zprostředkujícími subjekty. Nejvíce problematická je zejména formální povaha řídících kontrol, nedostatečné ověřování postupů zadávání veřejných zakázek, nedostatečná struktura/organizace řídicích orgánů nebo zprostředkujících subjektů a chybějící odborná příprava a dohled v případě delegování úkolů. Je však třeba poznamenat, že existují značné rozdíly v kvalitě řídících kontrol prováděných řídícími orgány a kontrol prováděných auditními orgány, které jsou považovány za spolehlivé v 95 % případů a jejichž práce je z hlediska koncepce „jednotného auditu“ klíčová.

Typy chyb, které v důsledku těchto systémových nedostatků zjistilo Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku, se shodují s hodnocením Účetního dvora obsaženým v jeho výroční zprávě za rok 2015 (viz graf 10).

Graf 10 – Hodnocení hlavních příčin chyb, které se týkající GŘ pro regionální a městskou politiku, Účetním dvorem 41

3.1.3.Přijatá nápravná opatření

GŘ pro regionální a městskou politiku důsledně uplatňuje svou dozorčí úlohu – zajišťuje, aby se členské státy nedostatky ve svých řídících a kontrolních systémech zabývaly, pomocí:

aktualizace posouzení jejich auditních rizik společně s GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování a GŘ pro námořní záležitosti a rybolov s přihlédnutím ke všem dostupných kumulativním výsledkům auditů a informací o auditech,

zajišťování soustavného dohledu nad kvalitou auditů prováděných auditními orgány a sledováním statusu „jednotného auditu“, který byl programům až dosud přiznán a

použití dočasného přerušení plateb, jakmile jsou zjištěny/ohlášeny závažné nedostatky, a předkládání návrhů, aby Komise vždy, když je to nezbytné, rozhodla o pozastavení plateb a finančních opravách, dokud členské státy neprovedou nezbytné finanční opravy.

GŘ pro regionální a městskou politiku bude kromě toho i nadále provádět následující iniciativy ke zmírnění hlavních zjištěných rizik a nedostatků:

a)Zjednodušení

Zjednodušení při využití finančních prostředků EU je důležitým pilířem iniciativy „Rozpočet EU zaměřený na výsledky“. Nařízení pro programové období 2014–2020 poskytují široké spektrum možností zjednodušení a snížení administrativní zátěže. Jejich součástí je i soubor společných pravidel pro všechny ESI fondy, rozšířené využití zjednodušeného vykazování nákladů, kratší období zadržování dokumentů pro příjemce a přechod k elektronické soudržnosti.

Soubor směrnic týkajících se zadávání veřejných zakázek, který schválil Evropský parlament dne 15. ledna 2014 a byl přijat Radou dne 15. února 2014, pomůže dále zjednodušit pravidla pro všechny subjekty.

Společná pravidla pro ESI fondy pro období 2014–2020 byla zjednodušena v porovnání s předchozími obdobími. Nabízejí široké spektrum příležitostí ke zjednodušení jako např. zjednodušené vykazování nákladů, zjednodušené způsoby zohledňování projektů vytvářejících čistý příjem a finančních nástrojů. Život příjemců by zjednodušil i přechod na „e-soudržnost“.

GŘ pro regionální a městskou politiku nyní posuzuje, v jaké míře tato nová ustanovení přispěla ke snížení administrativní zátěže příjemců a ke zjednodušení. Bylo zahájeno několik studií, jež mají přispět k posouzení toho, jak jsou tato zjednodušující opatření využívána. Dále byla zřízena „skupina na vysoké úrovni pro otázky zjednodušení“ a jejím cílem je analyzovat využívání příležitostí ke zjednodušení v členských státech a regionech a předložit doporučení ke zlepšení zavádění opatření ke zjednodušení v období 2014–2020 a i poté, v období po roce 2020. Od 20. října 2015 se tato skupina na vysoké úrovni sešla na několika zasedáních, aby podrobně projednala různá témata: elektronickou správu, zjednodušené vykazování nákladů, přístup k financování EU pro MSP a finanční nástroje a audity. Skupina již přijala první závěry a doporučení týkající se elektronické správy a zjednodušeného vykazování nákladů.

V návaznosti na tato první doporučení Komise nedávno navrhla další a ambicióznější zjednodušení pravidel, kterými se řídí ESI fondy, především nařízení o společných ustanoveních 42 . Komise navrhuje zejména podstatně rozšířit oblast působnosti zjednodušeného vykazování nákladů a zavést jejich povinné použití při operacích do 100 000 EUR. K tomu je možno přiřadit novou možnost navrženou ve finančním nařízení, jež upřednostňuje financování založené na splnění podmínek souvisejících s pokrokem při provádění před financováním vycházejícím z nákladů na operace. Komise rovněž navrhla méně požadavků na využívání společných akčních plánů, zjednodušující opatření u operací vytvářejích čistý příjem a u větších projektů, další vyjasnění pravidel pro finanční nástroje a řadu dalších změn. Tyto návrhy obsahuje nařízení „Omnibus“, které Komise přijala v září 2016 (oddíl 3.1 výše).

Účetní dvůr ve své výroční zprávě za rok 2015 doporučil provést cílenou analýzu vnitrostátních pravidel způsobilosti na programové období 2014–2020 a Komise plánuje provést tuto analýzu u programů, které systematicky vykazovaly vysokou míru chyb, čímž poukáže na možný prostor pro přijetí ještě jednodušších pravidel.

b)Posilování řídicích a kontrolních systémů

Během programového období 2007–2013 útvary Komise zavedly cílená opatření s cílem zlepšit administrativní kapacitu v členských státech. Působení těchto opatření pokračuje i v programovém období 2014–2020. Kromě specifických opatření stanovených pro každý program Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku provádí průřezové iniciativy ke zmírnění hlavních rizik a zjištěných nedostatků. Již přijatá nebo probíhající opatření zahrnují zejména:

Obecnou iniciativu zaměřenou na zvýšení kapacity. V roce 2015 tato činnost hlavně zahrnovala:

vzájemné výměny odborných poznatků mezi orgány řídícími programy prostřednictvím nástroje Taiex Regio Peer 2 Peer (pro technickou pomoc a výměnu informací). Do listopadu 2016 bylo schváleno 109 výměn a z toho 70 výměn, jichž se zúčastnilo 1 142 účastníků, mělo pozitivní ohlasy,

strategický vzdělávací program pro řídící orgány, orgány provádějící osvědčování a auditní orgány a pro zprostředkující subjekty o provádění nařízení pro období 2014–2020. Čtyř různých modulů tohoto školení se až dosud zúčastnilo přibližně 540 programových odborníků a referentů ze všech členských států,

kompetenční rámec pro účelné řízení a využívání EFRR a Fondu soudržnosti, zaměřený na podporu další profesionalizace řízení finančních prostředků,

specifická pracovní setkání ve spolupráci s úřadem OLAF v 15 nejvíce postižených členských státech o provádění účinných a přiměřených protikorupčních opatření ke zvýšení povědomí o rizicích a pro lepší pochopení toho, že jsou možná preventivní opatření. Ředitelství pro audit v GŘ REGIO v úzké spolupráci s GŘ EMPL také aktivně podporovalo využívání „Arachne“, nástroje pro preventivní vyhodnocování rizik vypracovaného Komisí, ze strany příslušných vnitrostátních orgánů.

pilotní dohody o integritě ve spolupráci s Transparency International. Zavádí se 17 pilotních dohod o integritě v 11 členských státech, které budou fungovat po dobu čtyř let od roku 2016.

V oblasti zadávání veřejných zakázek GŘ pro regionální a městskou politiku v úzké spolupráci s GŘ pro vnitřní trh, průmysl, podnikání a malé a střední podniky, GŘ pro hospodářskou soutěž a dalšími generálními ředitelstvími odpovědnými za ESI fondy vytvořilo specializované akční plány v této oblasti, a v roce 2015 pokračovalo jejich provádění. Tyto akční plány byly schváleny Komisí a mimo jiné obsahují:

pokyny pro pracovníky z praxe k zamezení chyb při zadávání veřejných zakázek u projektů financovaných z ESI fondů, vydané v říjnu 2015 ve všech jazycích EU; tyto pokyny budou aktualizovány tak, aby zahrnuly nové směrnice o zadávání veřejných zakázek, u nichž byla stanovena lhůta provedení 18. dubna 2016,

sledování plnění předběžných podmínek akčních plánů v oblasti zadávání veřejných zakázek se zaměřením na ty členské státy, které své akční plány dosud provádějí, včetně poskytování individualizované podpory členským státům, které předběžné podmínky neplní,

hodnotící studie o zadávání veřejných zakázek obsahující více než 50 příkladů osvědčených postupů napříč EU, která byla široce distribuována. Obsahuje rovněž profily 28 zemí s konkrétními doporučeními,

podpora transparentnosti a otevřených údajů týkajících se zadávání veřejných zakázek, i prostřednictvím výše uvedené iniciativy pilotních dohod o integritě.

V březnu 2015 GŘ pro regionální a městskou politiku v úzké spolupráci s GŘ pro hospodářskou soutěž rovněž přijalo akční plán pro oblast státní podpory, Jeho cílem je zvyšování povědomí o tomto tématu a jeho pochopení, zlepšení spolupráce mezi různými subjekty zapojenými do monitorování státní podpory v členských státech a proaktivní poskytování podpory členským státům a regionům při správném uplatňování pravidel týkajících se státní podpory. Zahrnuje opatření zaměřená na:

přezkum stávajících osvědčených postupů a jejich šíření,

strategické vzdělávací programy, včetně odborné přípravy přizpůsobené pro jednotlivé země naplánované na druhou polovinu roku 2015 a začátek roku 2016,

výměny mezi Komisí a auditními orgány za účelem dalšího šíření kontrolních seznamů pro audit přizpůsobených podle obecného nařízení o blokových výjimkách z roku 2014 43 ,

individualizovanou pomoc členským státům, které neplní předběžné podmínky týkající se státní podpory, s cílem pomoci jim při provádění jejich akčního plánu.

Pokud jde o auditní orgány, jsou prováděna pravidelná opatření k budování administrativní kapacity (technická setkání, metodické diskuse, fóra pro výměnu osvědčených postupů) s cílem zajistit spolehlivý společný auditní systém. Směrnice pro členské státy jsou průběžně zlepšovány a projednávány s auditními orgány na technických setkáních.

Hlavními tématy specializovaných setkání, pracovních setkání nebo cílených opatření je boj proti podvodům/korupci, metodika auditů v oblasti zadávání veřejných zakázek nebo státní podpory, doporučené techniky vytváření statistických vzorků pro dosažení přesvědčivých a spolehlivých výsledků auditů a účinné plnění nových regulačních prvků pro období 2014–2020 (jako je audit ukazatelů výkonnosti nebo E-cohesion).

GŘ pro regionální a městskou politiku v posledních letech provedlo přezkum práce většiny nejdůležitějších auditních orgánů, jež dohlížejí na více než 98 % prostředků z Evropského fondu regionálních rozvoje a Fondu soudržnosti, prostřednictvím auditů na místě, včetně opětovného provedení auditů operací za účelem posouzení auditních závěrů učiněných těmito auditními orgány. GŘ soustavně sleduje situaci tam, kde byl přiznán status „jednotného auditu“. Opětovné provádění auditů na místě zahrnujících i příjemce, spojené s průběžným poradenstvím, vydáváním auditních směrnic a poskytováním metodických nástrojů útvary Komise, umožnilo od roku 2009 provádět komplexní budování kapacity auditních organizací. V důsledku toho většina auditních orgánů nyní odpovídá požadavkům a dodává GŘ pro regionální a městskou politiku spolehlivé výsledky auditů, jak bylo prokázáno v roce 2015 (viz graf 9).

GŘ pro regionální a městskou politiku zajišťovalo pořádání fór pro výměnu otázek týkajících se auditů a opatření k budování kapacity ve prospěch všech auditních orgánů prostřednictvím cílené odborné přípravy na vyžádání týkající se takových otázek jako audit zadávání veřejných zakázek nebo státní podpory, doporučené techniky vytváření vzorků za účelem získání přesvědčivých a spolehlivých auditních výsledků a k zajištění řádného provádění nových prvků pro období 2014–2020, jako např. auditu ukazatelů výkonnosti a e-cohesion. Auditním orgánům bude poskytována soustavná zpětná vazba založená na posouzení výsledků jejich auditů v roce 2015 za účelem lepšího pochopení hlavních zjištěných nedostatků a šíření osvědčených postupů v rámci auditní komunity.

GŘ pro regionální a městské politiky již do svých auditních postupů zavedlo zjišťování praxe ukládání dodatečných povinností nad rámec ustanovení evropského práva (tzv. „gold-plating“) a vyzvalo auditní orgány, aby učinily taktéž. Stejné ředitelství kromě toho provede doporučení, které vydal Účetní dvůr ve své výroční zprávě za rok 2015, a sice provést cílenou analýzu vnitrostátních pravidel způsobilosti na programové období 2014–2020.

c)Právní rámec na období 2014–2020: posílená ustanovení o kontrole a odpovědnosti

Rámec záruk pro politiku soudržnosti v období 2014–2020 byl podstatně revidován a zaměřuje se na nedostatky z předchozího regulačního rámce, kde se míra záruky mohla měnit podle fáze řízení a kontrolního cyklu.

Revidovaná architektura kontrol byla posílena díky novým zavedeným prvkům jako:

dvanáctiměsíční účetní období trvající od 1. července roku n-1 do 30. června roku n,

zadržení 10 % z každé průběžné platby ve vztahu k výdajům daného účetního roku, za účelem ochrany rozpočtu EU, dokud nejsou provedeny všechny kontrolní a ověřovací činnosti a předložena související účetní závěrka,

u každého programu předložení certifikované účetní závěrky výdajů vykázaných Komisi v souvislosti s daným účetním obdobím, a také podkladové dokumenty pro poskytnutí záruky o správnosti účetní závěrky, efektivním fungování systému a legalitě a správnosti uskutečněných operací (prohlášení řídícího subjektu, roční shrnutí kontrol a auditů, výrok auditora založený na míře zbytkových chyb s přihlédnutím ke všem opravám provedeným na vnitrostátní úrovni a kontrolní zprávy) do 15. února roku n+1,

vyplacení nebo inkaso ročního zůstatku, po schválení účetní závěrky Komisí do 31. května roku n+1, závěrka by měla zohledňovat finanční opravy provedené za účelem toho, aby roční zbytkové riziko u každého programu v každém roce kleslo pod práh významnosti ve výši 2 %,

povinné používání čistých finančních oprav tam, kde Komise (nebo Účetní dvůr) ještě zjistí nesrovnalosti nasvědčující závažným systémovým nedostatkům, pokud již nebyly rozpoznány nebo napraveny vnitrostátními orgány.

Schválení účetní závěrky Komisí je nový proces, oddělený od posuzování legality a správnosti, jež stanoví nařízení (článek 139 nařízení o společných ustanoveních). Komise musí schválit účetní závěrku do 31. května každého roku na základě výroku auditora, který poskytují auditní orgány, nebo v opačném případě informovat členský stát. Je-li účetní závěrka schválena, musí Komise vypočítat, a poté vyplatit nebo inkasovat roční zůstatek s přihlédnutím k výši výdajů certifikovaných v rámci účetní závěrky a potvrzených výrokem auditora, výši zálohových plateb v daném roce a průběžných plateb provedených se zadržením 10 %.

Blok výdajů obsažený v účetní závěrce programu by však neměl obsahovat významnou zbytkovou míru nesrovnalostí. Pokud tomu tak není (buď podle vyjádření auditního orgánu, nebo podle zjištění auditů EU), může Komise výplatu zůstatku přerušit a neprodleně zahájit postupy finančních oprav. Tyto opravy nebudou provedeny, jestliže je členský stát nepřijme (pro období 2007–2013) nebo pokud ukazují na závažné nedostatky, které dříve nebyly členským státem zjištěny/napraveny nebo oznámeny (nové pro období 2014–2020).

Proces posílených záruk pro období 2014–2020 bude i nadále zohledňovat koncepci „jednotného auditu“, kdy se Komise může v zásadě spoléhat na předchozí kontroly provedené auditními orgány poté, co ověřila, že se může na výsledky jejich kontrol spolehnout. Další možnosti uplatnění zásady „jednotného auditu“ jsou uvedeny v nařízeních (článek 148 nařízení o společných ustanoveních). A konečně, audity souladu prováděné Komisí a z nich vyplývající použití čistých finančních oprav tam, kde jsou nezbytné, by měly umožnit získání záruk, že zbytkové riziko chyb – po provedení všech oprav – je nižší než 2 % u každého programu v každém roce.

Klíčovým prvkem reformy ESI fondů jsou předběžné podmínky. Jejich cílem je zajistit, že jsou zavedeny přiměřené regulační rámce a rámce politik a že existuje dostatečná administrativní kapacita ještě před provedením investic, což zvyšuje efektivitu a účinnost investic podporovaných z ESI fondů, ale i dalších veřejných a soukromých investic. Existují předběžné podmínky k zajištění toho, že spolufinancované investice budou efektivní a účinné v rámci ucelených a dobře promyšlených strategiích.

Předběžné podmínky zahrnují i otázky administrativní kapacity, zadávání veřejných zakázek a státní podpory, tj. hlavní příčiny chyb v politice soudržnosti.

Tam, kde členské státy nebyly v okamžiku schválení programu v souladu s předběžnými podmínkami, byly s Komisí dohodnuty akční plány. GŘ pro regionální a městskou politiku situaci pečlivě sleduje a členským státům při plnění jejich akčních plánů poskytuje pomoc.

3.2.Podokruh 1B víceletého finančního rámce – GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování

3.2.1.Míra chyb

Průměrná míra chyb vypočtená Generálním ředitelstvím pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování za rok 2015 je v rozpětí 3,0–3,6 %, což je zhruba v souladu s celkovým hodnocením provedeným Účetním dvorem (viz graf 7 týkající se celé oblasti „Soudržnost“). Jelikož GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování začalo odhadovat svou vlastní míru chyb v roce 2011, jeho odhady byly velmi úzce spjaty s odhady Účetního dvora (tj. nejnižší míra chyb odhadovaná GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování a nejpravděpodobnější míra chyb odhadovaná Účetním dvorem za období 2011–2014 byly následující: 2011: 2,0 % oproti 2,2 %; 2012: 2,3 % oproti 3,2 %; 2013: 2,6 % oproti 3,1 % a 2014: 2,8 % oproti 3,7 %, což svědčí o řádnosti metodiky pro získávání záruk, kterou používá GŘ pro pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování.

Podobně jako GŘ pro regionální a městskou politiku, také GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování zakládá svůj odhad na své vlastní auditní práci (51 auditních misí v roce 2015, jež zahrnuly 89 z 92 auditních orgánů, odpovědných za dohled nad 115 ze 118 operačních programů) a na údajích poskytnutých vnitrostátními auditními orgány, které v roce 2015 provedly 5 114 auditů. Ředitelství pro audit GŘ pro pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování podrobilo výpočty auditních orgánů důkladnému přezkumu s cílem zajistit soulad se směrnicemi a dostupnost reprezentativních konsolidovaných údajů. V 95 % případů byly údaje považovány za spolehlivé (viz graf 12).

Graf 11 – Míra chyb odhadovaná Komisí a Účetním dvorem v oblasti Zaměstnanost a sociální věci (GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování) za roky 2012–2015*

* Účetní dvůr v roce 2015 přestal vykazovat konkrétní odhady míry chyb u GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování. K získání úplnějšího přehledu je výjimečně zahrnut rok 2012.

Čáry spojující různé úrovně chyb by neměly být považovány za kontinuální vývoj, ale spíše napomoci lepšímu porovnání rozpětí chyb.

Zdroj: výroční zprávy Účetního dvora za rozpočtové roky za 2012 až 2014 a výroční zprávy o činnosti GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování za rozpočtové roky 2012 až 2015.

Graf 12 – Spolehlivost měr chyb předávaných vnitrostátními auditními orgány Generálnímu ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování

3.2.2.Hlavní příčiny chyb

Podobně jako GŘ pro regionální a městskou politiku, dospělo i GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování k závěru, že hlavními příčinami chyb byly složitost právního rámce v oblasti „Soudržnost“ a nedostatky ve vnitrostátních řídících a kontrolních systémech. V roce 2015 GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování vyjádřilo výhrady, pokud jde o řídící a kontrolní systémy pro 23 konkrétních operačních programů Evropského sociálního fondu (ESF) v Belgii, Chorvatsku, Francii, Německu, Řecku, Maďarsku, Itálii, Rumunsku, Slovensku, Španělsku a Spojeném království v programovém období 2007–2013.

GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování dále provedlo specifický tematický audit, který se týkal řídících kontrol prováděných orgány členských států. Hlavním cílem tohoto tematického auditu bylo zhodnotit, do jaké míry řídící a kontrolní systémy spojené s kontrolním procesem efektivně fungovaly z hlediska předcházení nebo zjišťování a nápravy chyb a nesrovnalostí, a získat záruky týkající se legality a správnosti výdajů oznamovaných Komisi.

Audit dospěl k těmto hlavním výsledkům:

V některých případech auditoři GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování zjistili, že řídící kontroly byly prováděny čistě formálně, při zjevném dodržením zákonných požadavků, avšak chyběl kritický pohled na vykazované výdaje.

Měly by být posíleny řídící kontroly projektů realizovaných zcela nebo zčásti prostřednictvím zadávání veřejných zakázek. V mnoha případech nebylo řídícími kontrolami zjištěno porušování postupů pro zadávání veřejných zakázek, ačkoli řídící orgány nebo jejich zprostředkující subjekty prováděly kontroly na místě.

Při výběru a schvalování projektů velmi často scházelo kritické posouzení řídící kapacity řídících orgánů / zprostředkujících subjektů. Značný počet projektů (s nevelkou hodnotou) byl často schvalován bez posouzení toho, jaké důsledky pro příjemce vyplývají z potřeby vedení a odborného výcviku, nákladů na kontroly, které mají provádět řídící orgány / zprostředkující subjekty, činností v oblasti řízení rizik, které jsou nezbytné pro rozpoznání vysoce rizikových projektů, a přidané hodnoty či dopadu, které by tyto projekty s nevelkou hodnotou mohly mít na trhu práce.

Mnohé řídící orgány byly z hlediska provádění řídících kontrol závislé na svých zprostředkujících subjektech. Tyto zprostředkující subjekty často měly větší nebo lepší zkušenosti se zajišťováním provozní stránky celé záležitosti, a rozhodnutí řídícího orgánu delegovat odpovědnost na tyto zprostředkující orgány tak bylo často oprávněné. Bylo však zjištěno, že tyto zprostředkující orgány absolvovaly nedostatečný nebo neabsolvovaly žádná odborná školení pro zajišťování provozní stránky procesu, a proto často nebyly schopny provádět účinné řídící kontroly nebo pro to neměly potřebnou kapacitu, a

vyskytly se situace, kdy řídící kontroly byly provedeny až poté, co náklady byly certifikovány a předány Komisi. Taková situace byla často vyvolána nedostatkem zdrojů nebo tlakem na splnění požadavků vyplývajících z pravidel automatického rušení závazků.

Typy chyb, které zjistilo GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování a které vyplynuly z těchto systémových nedostatků, odpovídají hlavním příčinám chyb určeným Účetním dvorem v jeho výroční zprávě za rok 2015.

Graf 13 – Hodnocení hlavních příčin chyb, které se týkající GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování, Účetním dvorem 44

3.2.3.Přijatá nápravná opatření

GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování důsledně uplatňuje svou dozorčí úlohu – zajišťuje, aby se členské státy nedostatky ve svých řídících a kontrolních systémech zabývaly, pomocí:

aktualizace posouzení jejich auditních rizik společně s GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování a GŘ pro námořní záležitosti a rybolov, s přihlédnutím ke všem dostupným kumulativním výsledkům auditů a informacím o auditech;

průběžný přezkum kvality auditů prováděných auditními orgány a

provádění striktní politiky přerušení plateb, pozastavení operačních programů a finančních oprav všude tam, kde budou zjištěny závažné nedostatky, pokud členské státy nebudou souhlasit s tím, aby byl nejprve použit akční plán s nezbytnými opatřeními a finanční opravy.

GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování bude kromě toho i nadále provádět následující iniciativy ke zmírnění hlavních zjištěných rizik a nedostatků:

a)Zjednodušení

Jak bylo vysvětleno výše, Účetní dvůr uvedl, že hlavním zdrojem chyb u projektů financovaných z Evropského sociálního fondu bylo porušování pravidel způsobilosti výdajů. To je zčásti důsledkem toho, že příjemci musí být schopni předložit písemné doklady ke zdůvodnění všech vzniklých nákladů, jejichž úhradu požadují. Alternativou k tomuto tradičnímu systému, který je založen na úhradě skutečných nákladů, je použití tzv. zjednodušeného vykazování nákladů. Zjednodušené vykazování nákladů představuje způsob stanovení způsobilých nákladů nikoli na základě toho, co bylo skutečně vynaloženo (a což musí být poté podloženo písemnými doklady), nýbrž na základě předem stanovených částek. Tím, že usnadňuje zdůvodňování výdajů, zjednodušené vykazování nákladů snižuje nejen byrokracii, ale i riziko vzniku chyb. To bylo prokázáno tím, že Účetní dvůr při posuzování operací podle zjednodušeného vykazování nákladů po čtyři po sobě následující roky nezjistil ve svém vzorku ESF žádné chyby, které by bylo možné vyčíslit. To vedlo Účetní dvůr k závěru, že zjednodušené vykazování nákladů je méně náchylné k chybám než skutečné náklady.

Zjednodušené vykazování nákladů má i tu výhodu, že zaměřuje financování na dosažené výstupy nebo výsledky, a nikoli na to, kolik bylo vynaloženo prostředků, jak je tomu u systému s reálnými náklady. To je v souladu s cílem Komise zajistit, aby její plnění rozpočtu bylo více orientováno na výsledky, a maximalizovat dopad vynaložených prostředků.

Účelem regulačního rámce na období 2014–2020 je dosáhnout toho, aby se dosavadní zjednodušené vykazování nákladů vztahovalo na všechny evropské strukturální a investiční (ESI) fondy. Nabízené možnosti byly navíc rozšířeny s cílem řešit některá omezení, která byla zjištěna v předchozím programovém období.

Zjednodušené vykazování nákladů, které existuje v jiných rámcích, než jsou ESI fondy, lze za určitých podmínek použít opakovaně:

Jako příklad lze uvést čl. 67 odst. 5 písm. b) nařízení o společných ustanoveních, který umožňuje použít zjednodušené vykazování nákladů použité v jiné politice Unie u podobných typů operací a příjemců prostředků z Evropského sociálního fondu. To by mohlo zejména umožnit, aby metody stanovené u programu Erasmus+ bylo možné snadno použít i na podobné operace financované z ESF.

Podobně i čl. 67 odst. 5 písm. c) nařízení o společných ustanovení umožňuje v rámci ESF použít zjednodušené vykazování nákladů uplatněné v rámci režimu plně financovaného členským státem je možné u podobných typů operací a příjemců.

Tyto dvě doplňkové metody jsou velkou příležitostí pro kapitalizaci stávajících zjednodušení: jsou přímo použitelné na operace financované z evropských strukturálních a investičních (ESI) fondů (za předpokladu, že prostředky jsou určeny pro podobné typy operací a příjemců a že dotyčný režim je dosud v platnosti) a hodnotu zjednodušeného vykazování nákladů nebude nutné auditovat, což snižuje rozsah a náklady možné kontroly. Obě tyto metody mohou členské státy snadno použít a jsou spojeny s velmi malým rizikem chyb.

U nejmenších operací financovaných z Evropského sociálního fondu (ESF) (s podporou z veřejných zdrojů nižší než 100 000 EUR) je pak možné ke stanovení zjednodušeného vykazování nákladů využít návrhu rozpočtu. Tato metoda byla zavedena proto, aby se vyhovělo povinnosti použít u projektů ESF s podporou z veřejných zdrojů nižší než 50 000 EUR jeden typ zjednodušeného vykazování výdajů k pokrytí alespoň části jejích výdajů (s výjimkou případů, kdy byly pokryty zadáním veřejných zakázek nebo v rámci režimu státní podpory).

Nový právní základ pro ESF (článek 14 nařízení o ESF) zmocňuje Komisi stanovovat standardní výši jednotkových nákladů a paušálních sazeb. To zajišťuje právní jistotu, pokud jde o metodu výpočtu zjednodušeného vykazování nákladů a odstraňuje jednu z hlavních překážek, na něž členské státy poukazují, tj. jejich obavu, že metodika pro výpočet jednotkových nákladů nebo paušálních sazeb by mohla být auditory (vnitrostátními nebo auditory EU) zpochybněna, což povede k systémové chybě. To, že bude metodika předem potvrzena Komisí, zabezpečuje a potvrzuje práci odváděnou členskými státy.

Tím, že se členským státům povolí žádat o financování EU na základě zjednodušeného vykazování nákladů při použití odlišného (vnitrostátního) režimu proplácení nákladů příjemcům, otevírá tento nový základ také možnost, aby zjednodušeného vykazování nákladů využívaly i členské státy, ve kterých by za normálních okolností vnitrostátní pravidla takové postupy nepovolovala.

Vzhledem k pozitivnímu dopadu a četným výhodám zjednodušeného vykazování nákladů a s ohledem na nové příležitosti, které zavedl právní rámec pro období 2014–2020, vytyčila Komise ambiciózní politický cíl, aby do roku 2017 bylo 50 % výdajů z ESF vynakládáno prostřednictvím zjednodušeného vykazování nákladů. Z přehledné zprávy o zjednodušení, která byla předložena Evropskému parlamentu a Radě v roce 2015, vyplynulo, že úroveň využití zjednodušeného vykazování nákladů v rámci ESF plánovaná členskými státy v programovém období 2014–2020 se odhaduje na přibližně na 35 %, což je podstatně více než úroveň 7 % odhadovaná na programové období 2007–2013, avšak stále to není dostatečné. GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování bude i nadále použití zjednodušeného vykazování podporovat a povzbuzovat členské státy k jeho širšímu uplatňování, tak aby tohoto 50% cíle bylo dosaženo.

Tento cíl je podnětem k podstatně většímu použití zjednodušeného vykazování nákladů, což pomůže snížit administrativní zátěž a riziko chyb a současně zvýšit zaměření na výsledky. Je to povzbuzení pro všechny zúčastněné strany – Komisi,členské státy a příjemce, aby vyvinuli maximální úsilí k využití potenciálu, který zjednodušené vykazování nákladů obsahuje. Nemělo by však být považováno za cíl samo o sobě.

V zájmu dalšího zjednodušení zavedla Komise koncepci „společného akčního plánu“.

Společný akční plán je zcela nový způsob využití ESI fondů, který může mít dalekosáhlé dopady. Jedná se o operaci, která je řízena zcela na základě výstupů a výsledků, jež mají být dosaženy. Může:

sestávat z jednoho projektu nebo skupiny projektů,

získat podporu z jedné nebo více prioritních os jednoho nebo více programů a

být podpořen jedním nebo více nástroji, jako je Evropský sociální fond, Iniciativa na podporu zaměstnanost mladých lidí (YEI), Evropský fond pro regionální rozvoj a/nebo Fond soudržnosti.

Projekty by měly přinést výstupy a výsledky nezbytné pro dosažení cíle společného akčního plánu. Platby budou probíhat pouze ve formě jednotkových nákladů a/nebo jednorázových částek vázaných na výstupy a výsledky každého projektu.

V návaznosti na toto zjednodušení Komise navrhla další zlepšení v kontextu revize Omnibus (oddíl 3.1 výše). V některých případech došlo k aktualizaci ustanovení nařízení o ESF a rozšíření jejich působnosti na ostatní ESI fondy (povinné využívání zjednodušeného vykazování nákladů v určitých případech, paušální sazby u některých nákladů na zaměstnance). Návrhy týkající se nařízení o společných ustanoveních (odstranění horní hranice pro využití jednorázových částek, menší požadavky na využívání společných akčních plánů, nová možnost plateb vázaných na splnění podmínek; oddíl 3.1.3 písm. a) výše) doplňují odpovídající změny v nařízení o ESF a opatření, kterými se rozšiřuje využívání zjednodušeného vykazování nákladů v rámci nařízení o Fondu evropské pomoci nejchudším osobám.

b)Posilování řídicích a kontrolních systémů

GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování bude pokračovat v přizpůsobování a revidování svých postupů a pokynů týkajících se sdíleného řízení s cílem zajistit řádné fungování řídících a kontrolních systémů v členských státech v průběhu tohoto programového období (viz též oddíl 3.1.3 písm. b) týkající se GŘ pro regionální a městskou politiku).

c)Právní rámec na období 2014–2020: posílená ustanovení o kontrole a odpovědnosti

GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování bude využívat stejných zlepšení, která jsou prováděna v právním rámci pro oblast Soudržnost na programové období 2014–2020, jako GŘ pro regionální a městskou politiku (viz oddíl 3.1.3 písm. c)) s cílem posílit řídící a kontrolní systémy.

4.Okruh 2 víceletého finančního rámce – Přírodní zdroje

Společná zemědělská politika (SZP) je prováděna prostřednictvím dvou fondů (pilířů): Evropský zemědělský záruční fond (SZZF, pilíř č. 1) sestává z opatření na podporu trhu a přímých plateb; Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV, pilíř č. 2) financuje opatření na rozvoj venkova.

SZP je uskutečňována v rámci sdíleného řízení s více než 8 miliony příjemců napříč EU a Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova úzce spolupracuje s členskými státy s cílem zajistit, aby byly finanční prostředky vynakládány v souladu s právními předpisy EU.

4.1.Míra chyb

GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova v rámci svých výročních zpráv o činnosti posuzuje informace předkládané členskými státy, které se týkají výsledků kontrol prováděných platebními agenturami. S přihlédnutím ke stanoviskům certifikačních subjektů, vlastním kontrolám GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova (GŘ provádí každoročně přibližně 140 auditních misí) a zjištěním Účetního dvora auditoři GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova využívají svého odborného úsudku k odhadování částek a vypočítávání konzervativně upravených měr chyb ve výdajích za každou oblast sestavování rozpočtu podle činností (ABB) u každé platební agentury.

Tabulka 3 uvádí upravené míry chyb v oblasti SZP zveřejněné ve výročních zprávách o činnosti GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova a míry chyb uvedené ve výročních zprávách Účetního dvora, které se týkají výdajů souvisejících se zemědělstvím 45 .

Tabulka 3 – Míra chyb odhadovaná Komisí a Účetním dvorem v oblasti Zemědělství / Přírodní zdroje za roky 2013–2015

Z porovnání mezi mírou chyb uvedenou Komisí ve výročních zprávách o činnosti a Účetním dvorem ve svých výročních zprávách vyplývá, že oba orgány dospěly k podobným závěrům (viz grafy 14 a 15).

Graf 14 – Míra chyb odhadovaná Komisí a Účetním dvorem v oblasti Přírodní zdroje za roky 2014–2015*

* Od roku 2014 přestal Účetní dvůr uvádět rozpětí chyb za jednotlivé fondy. Místo toho uváděl rozpětí chyb za celou oblast politiky „Přírodní zdroje“.

Čáry spojující různé úrovně chyb by neměly být považovány za kontinuální vývoj, ale spíše napomoci lepšímu porovnání rozpětí chyb.

Zdroj: výroční zprávy Účetního dvora za rozpočtové roky za 2014 a 2015 a výroční zprávy o činnosti GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova za rozpočtové roky 2013 až 2015.

Za celou oblast SZP činí upravená míra chyb 2,02 %, a je tak téměř v souladu s prahem významnosti.

Graf 14 – Míra chyb odhadovaná Komisí a Účetním dvorem u jednotlivých fondů (Evropský zemědělský záruční fond (EZZF) a Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) za roky 2013–2015*

*Zdroje: výroční zprávy Účetního dvora a výroční zprávy o činnosti GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova za rozpočtové roky 2013 až 2015.

V posledních letech se míra chyb za SZP u obou pilířů snížila a trvale zůstává pod průměrem EU. Tento pozitivní trend je důsledkem akčních plánů nápravných opatření, jež provádějí členské státy. Členským státům se poskytuje více poradenství, pokud jde o předcházení chybám a jejich napravování. Akční plány, je-li to nutné, zavádějí členskými státy za účelem řešení konkrétních nedostatků ve svých řídících a kontrolních systémech.

V případě EZZF je pokles míry chyb dosti působivý, zejména u přímých plateb, pro které existují méně složité podmínky způsobilosti a které jsou řízeny pomocí integrovaného administrativního a kontrolního systému, a zejména systému evidence půdy (LPIS). Jak potvrdil Účetní dvůr, je integrovaný administrativní a kontrolní systém dobrým nástrojem k dosažení řádného finančního řízení a nápravná opatření, jež přijímají členské státy, spolehlivost LPIS neustále zlepšují 50 .

Míra chyb v oblasti Rozvoj venkova (financovaného z EZFRV) sice vykazuje v posledních letech klesající trend, avšak zůstává se 4,99 % výrazně vyšší, než je práh významnosti. Tím je třeba se dále zabývat a Komise je odhodlána pomáhat členským státům při překonávání hlavních příčin chyb. Je rovněž důležité vyjít za rámec čísel a pohlížet na míru chyb v perspektivě ambiciózních cílů politik, které někdy vedou ke koncipování složitých opatření, jež je obtížné kontrolovat a provádět.

V této souvislosti je důležité si uvědomit, že Komise disponuje nápravnými mechanismy, které přiměřeně chrání rozpočet EU, a tyto mechanismy odpovídajícím způsobem používá. Tam, kde audity GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova odhalí nesrovnalosti a/nebo nedostatky v kontrolních systémech, jsou uplatňovány čisté finanční opravy. Porovnáme-li nápravnou kapacitu Komise ex post s rizikovými částkami zjištěnými na úrovni plateb příjemcům a přihlédneme-li ke všem nápravným opatřením, získáme solidní představu o zbytkovém finančním riziku pro rozpočet EU. U SZP byla nápravná kapacita odhadnuta ve výši: v roce 2013: 802,9 milionu EUR; v roce 2014: 863,49 milionu EUR a v roce 2015: 1 065,7 milionu EUR. Nápravná kapacita u SZP za rok 2015 odpovídá 1,87 % výdajů.

Celková riziková částka při platbě u všech výdajů GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova za rok 2015 činí 1 167 milionů EUR (2,0 %). Konzervativně odhadnuté budoucí opravy činí 1 066 milionů EUR (1,8 %). Výsledná riziková částka při uzavření se odhaduje na 101 milionů EUR, což je 0,2 % výdajů na tuto oblast politiky v roce 2015. Z toho je zřejmé, že existuje solidní záruka toho, že zbytkové riziko pro rozpočet EU je výrazně nižší než 2% práh významnosti.

4.2.Evropský zemědělský záruční fond (EZZF)

4.2.1.Hlavní příčiny chyb

Hlavními příčinami chyb, pokud jde o EZZF, je nadhodnocení počtu způsobilých hektarů (přirozené riziko) a nesprávné údaje ze systému evidence půdy (LPIS) (nedostatky v řídících a kontrolních systémech členských států).

4.2.2.Přijatá nápravná opatření

V rámci EZZF je řízeno přibližně 80 % výdajů na SZP. U přímých plateb (90 % výdajů z EZZF) se řízení a kontrola výdajů provádí prostřednictvím integrovaného administrativního a kontrolního systému (IACS), jehož součástí je i databáze způsobilé půdy (systém evidence půdy – LPIS). Spolehlivost informací uchovávaných v integrovaném administrativním a kontrolním systému (a zejména v databázi LPIS) má proto zásadní význam pro zajištění toho, že se vyplácejí finanční prostředky pouze za způsobilou půdu. Právě z tohoto důvodu Komise vyzývá členské státy, aby informace ve své databázi LPIS pravidelně aktualizovaly. Pokud takové aktualizace nejsou prováděny a jsou zjištěny nedostatky v IACS/LPIS, Komise žádá členské státy, aby vypracovaly akční plány za účelem řešení těchto nedostatků a prováděly je. Tyto akční plány se ukázaly být úspěšné. Ve své výroční zprávě za rok 2015 Účetní dvůr potvrdil, že „díky akčním plánům vypracovaným Komisí a členskými státy se spolehlivost údajů v systému LPIS v uplynulých letech neustále zlepšovala“ 51 .

Spolehlivost systému IACS spolu s řadou opatření, která se týkají zlepšení sledování, komunikace a nápravných opatření prováděných Komisí, znamená, že míra chyb u EZZF jako celku je poměrně nízká. Podle údajů Účetního dvora činila v roce 2013 3,1 %; v roce 2014 2,2 % (s výjimkou oblasti podmíněnosti) a v roce 2015 2,2 %. Tyto údaje jsou srovnatelné s údaji, které zveřejnilo GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova ve svých výročních zprávách o činnosti.

4.3.Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV)

4.3.1.Hlavní příčiny chyb

V rámci EZFRV je řízeno přibližně 20 % výdajů na SZP, které jsou spolufinancovány z rozpočtu EU a vnitrostátních rozpočtů. Řízení EZFRV je založeno na národních nebo regionálních víceletých programech, kde je možné opatření uzpůsobit na vnitrostátní a regionální úrovni tak, aby splňovala konkrétní cíle. Způsobilost žádostí o platby kontrolují platební agentury členských států před tím, než proběhnou platby příjemcům.

GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova ve svých výročních zprávách od roku 2007 (s výjimkou roku 2010) vznášelo výhrady k části výdajů nebo ke všem výdajům týkajícím se rozvoje venkova. To se shoduje s hodnocením Účetního dvora týkajícím se hlavních příčin chyb v této oblasti:

nezpůsobilé výdaje v důsledku nesouladu s často složitými pravidly a podmínkami způsobilosti, zejména u investičních opatření, a

složitost samotné politiky rozvoje venkova a slabé řídící a kontrolní systémy členských států.

Jinými, méně rizikovými opatřeními v oblasti rozvoje venkova jsou hlavně ta opatření, která souvisejí s plochou nebo počtem zvířat, jako jsou agroenvironmentální závazky nebo závazky zajišťující zvířatům dobré životní podmínky. Jsou řízeny integrovaným administrativním a kontrolním systémem, který umožňuje provádět účinné kontroly a předcházet chybám (jak bylo vysvětleno výše v oddíle týkajícím se EZZF).

Vysoká míra chyb u výdajů na rozvoj venkova nutně neznamená, že nesprávně vykázané částky byly zneužity nebo že cílů politik nebylo dosaženo.

4.3.2.Přijatá nápravná opatření

a)Zjednodušení

Komise vyzývala členské státy, aby všude tam, kde je to možné, využívaly zjednodušeného vykazování nákladů s cílem předcházet chybám a snížit míru rizika. Stejně jako v oblasti „Soudržnost“, i zde Účetní dvůr uznal, že použití těchto metod zjednodušeného vykazování nákladů je pravděpodobně výhodné pro všechny strany, protože sníží administrativní formality a může omezit rozsah chyb při vypracování a ověřování žádostí o platbu založených na fakturách a potvrzeních o úhradě 52 .

V této souvislosti je třeba poznamenat, že opatření ke zjednodušení představují hlavní zásadu nápravných opatření jak u EZZF, tak u EZFRV: zjednodušení SZP je jednou z nejvyšších priorit komisaře Hogana od počátku jeho mandátu.

Na počátku roku 2015 komisař Hogan zahájil důkladný přezkum celého zemědělského acquis s cílem určit potenciál pro zjednodušení. Současně vyzval členské státy, zúčastněné strany, Evropský parlament, Radu, Výbor pro regiony a Evropský hospodářský a sociální výbor, aby předložily návrhy na zjednodušení. Dne 15. května 2015 přijala Rada závěry o „zjednodušeních SZP“. Z tohoto procesu vzešlo více než 1 500 návrhů na zjednodušení. Posuzování všech výsledných návrhů s výhledem na jejich přijetí vycházelo z těchto tří zásad:

zjednodušení by mělo prospět především přibližně osmi milionům příjemců SZP,

neměla by být zpochybněna politická rozhodnutí přijatá v roce 2013 a

zjednodušením by neměla být porušena zásada řádného finančního řízení SZP.

Komise na to navázala zahájením opatření ke zjednodušení ve čtyřech vlnách, jež pokrývají celé spektrum zemědělských politik – včetně nařízení Komise a souvisejících pokynů.

Návrh Omnibus (oddíl 3.1 výše) obsahuje změny čtyř základních nařízení o SZP 53 . Jde mimo jiné o technické změny usnadňující přístup k fondům EU a opatření ke zjednodušení, která nemění orientaci politiky. Pokud jde o rozvoj venkova, změny napomáhají lepšímu používání finančních nástrojů, přinášejí více pružnosti, pokud jde o plánování nástrojů pro stabilizaci příjmů v rámci jednotlivých programů, rychlejší dostupnost financování EU a umožňují plné využití zjednodušeného vykazování nákladů prostřednictvím harmonizace pravidel EZFRV s obecnými ustanoveními ESI fondů. Co se týče přímých plateb, režim aktivního zemědělce se stane dobrovolným, dochází k posílení podpory pro mladé zemědělce a bude možné „uvolnit“ dobrovolnou podporu vázanou na produkci. Pokud jde o tržní opatření, novým druhem způsobilého opatření v rámci krizových opatření se stane tzv. coaching a u vnitrostátní finanční podpory nebude zapotřebí, aby Komise prováděla analýzu jednotlivých případů.

b)Posilování řídicích a kontrolních systémů

Komise uskutečňuje pravidelné výměny s členskými státy o problematice míry chyb a vydala komplexní soubor pokynů k opatřením na rozvoj venkova a jiným příslušným horizontálním tématům (např. zjednodušené vykazování nákladů, pravidla pro zadávání veřejných zakázek, ověřitelnost a kontrolovatelnost opatření).

GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova bude i nadále sledovat akční plány jak z auditního, tak z operačního hlediska, prostřednictvím dvoustranných schůzek, monitorovacích výborů, výročních přezkumných jednání a specializovaných seminářů.

GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova bude dále poskytovat členským státům doporučení a pokyny a šířit osvědčené postupy zaměřené na zdokonalení kontrolních systémů a předcházení chybám. Evropská síť pro rozvoj venkova již sehrává významnou úlohu v oblasti odborného výcviku a při šíření osvědčených postupů v členských státech.

GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova rovněž provádělo určitý počet průběžných opatření, a zejména:

V roce 2015 GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova posílilo stávající akční plány za účelem řešení výhrad uvedených ve výroční zprávě o činnosti za rok 2014, a to na základě lepší spolupráce a analýzy v rámci služeb Komise a intenzivního dialogu s členskými státy. V rámci tohoto přístupu byl pro všechny členské státy zaveden vylepšený systém vykazování údajů o jejich národních nebo regionálních plánech za účelem snižování míry chyb. Součástí tohoto systému je i výraznější zaměření na pravidelné kontroly v návaznosti na zjištění auditu, jakož i lepší ukazatele a mezníky pro účely monitorování. V roce 2014 GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova vyvinulo specifický IT nástroj, který slouží k efektivnímu a soustavnému shromažďování a zpracování informací získaných z národních nebo regionálních plánů, poskytuje přehled a usnadňuje přiměřenou kontrolu; od roku 2015 je v plném provozu. V bodě 7.45 své výroční zprávy za rozpočtový rok 2015 dospěl Účetní dvůr k závěru, že „i když se domníváme, že akční plány jsou obecně dobrým nástrojem pro řešení příčin chyb, v oblasti zadávání zakázek zůstává stále prostor pro zlepšení“. Komise bude i nadále pozorně sledovat provádění plánů nezbytných nápravných opatření ze strany členských států, kterých se to týká, a bude pozastavovat platby, nebudou-li tyto akční plány náležitě plněny.

Od roku 2013 bylo uspořádáno šest seminářů o problematice míry chyb, jeden z nich se uskutečnil v roce 2015. Tyto semináře podávají obraz o současném stavu provádění akčních plánů, umožňují sdílet osvědčené postupy a poskytovat poradenství. Konají se dvakrát do roka a pořádají se společně v rámci Výboru pro rozvoj venkova a Výboru zemědělských fondů, aby bylo zajištěno zapojení jak řídicích orgánů, tak platebních agentur. Mezitím zeměpisné sekce pravidelně sledují akční plány a následná opatření k řešení problémů spolu s členskými státy na výročních a ad hoc jednáních, v monitorovacích výborech a případně v kontextu programových změn.

Souběžně s tím byla posilována auditní kapacita GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova. Počet auditních misí se z úrovně roku 2013 zvyšuje a audity jsou zacíleny na konkrétní problémy související s mírou chyb.

GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova povzbuzuje meziregionální spolupráci a podporuje školení na konkrétní témata související s lepším prováděním programů a snižování chyb. Konečným cílem takových akcí je usnadnit konstruktivní a otevřený dialog mezi příslušnými subjekty za účelem výměny osvědčených postupů a vytváření jasných pokynů.

c)Právní rámec na období 2014–2020: výrazná zlepšení

Nový právní rámec pro SZP na období 2014–2020 obsahuje některá pravidla, jež řeší hlavní příčiny chyb (např. omezený počet podrobných požadavků, vyplácení jednorázových částek, paušální náhrady nebo standardní náhrady). Byla posílena předběžná analýza programů rozvoje venkova spolu s řídícími orgány a platebními agenturami, jež provádějí předběžné hodnocení ověřitelnosti a kontrolovatelnosti plánovaných opatření. U EZFRV kromě toho Komise disponuje nástroji předběžné prevence, např. pozastavení a přerušení plateb, jež účinně chrání rozpočet EU, a tyto nástroje v plném rozsahu využívá.

V oblasti rozvoje venkova, jak bylo zdůrazněno v úvodu této zprávy, však s ohledem na nutnost vyvážit legalitu a správnost a dosažení cílů politiky a s ohledem na náklady realizace není možné reálně počítat s jistotou, že zbytkové finanční riziko lze s přiměřenou snahou udržet pod 2 %.

5.Okruh 4 víceletého finančního rámce – Globální Evropa

5.1.Míra chyb

V této zprávě se posuzují GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj a GŘ pro politiku sousedství a jednání o rozšíření, protože z finančního hlediska se jedná o nejdůležitější generální ředitelství odpovědná za oblast Vnější vztahy.

GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj se ve své analýze chyb zaměřuje na míru zbytkových chyb (RER), což je míra chyb poté, co byla provedena nápravná opatření. Odhad uváděný Generálním ředitelstvím pro mezinárodní spolupráci a rozvoj je v rámci vymezeném horní a dolní hranicí míry chyb, které zveřejnil Účetní dvůr ve svých výročních zprávách za období 2013–2015 v kapitole „Vnější vztahy / Globální Evropa“ (viz graf 16).

Kontroly ex ante a ex post, jež provádějí GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj a GŘ pro politiku sousedství a jednání o rozšíření v rámci své vlastní kontrolní kapacity nebo prostřednictvím smluvních auditorů, se v roce 2015 vztahovaly na prostředky ve výši 2 701,98 milionu EUR.

Celková riziková částka při platbě u všech výdajů GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj za rok 2015 činí 246 milionů EUR (2,9 %). Konzervativně odhadnuté budoucí opravy činí 50 milionů EUR (0,6 %). Odhadovaná riziková částka při uzavření činí 196 milionů EUR (2,3 %).

U celé oblasti politiky „Vnější vztahy“ činí souhrnná odhadovaná riziková částka při platbě 281 milionů EUR (2,9 %), konzervativně odhadnuté budoucí opravy činí 62 milionů EUR (0,6 %) a odhadovaná riziková částka při uzavření činí 219 milionů EUR (2,3 %).

Graf 16 – Míra chyb odhadovaná Komisí (míra zbytkových chyb zveřejněná GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj) a Účetním dvorem v oblasti „Vnější vztahy“ za roky 2013–2015*

* Čáry spojující různé úrovně chyb by neměly být považovány za kontinuální vývoj, ale spíše napomoci lepšímu porovnání rozpětí chyb.

Zdroj: výroční zprávy Účetního dvora a výroční zprávy o činnosti GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj za rozpočtové roky 2013 až 2015.

5.2.GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj

5.2.1.Hlavní příčiny chyb

GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj určilo tyto hlavní příčiny chyb:

nedodržování pravidel způsobilosti (57 % zjištěných chyb):

   – výdaje vzniklé mimo dobu projektu;

   – výdaje vykázané jako přímé, ale již započtené jako nepřímé    výdaje;

nedodržování pravidel pro zadávání veřejných zakázek (26 % zjištěných chyb);

nedostatečná nebo chybějící dokumentace.    

Toto hodnocení je zhruba v souladu se zjištěními Účetního dvora u celé kapitoly „Globální Evropa“ (viz graf 17).

Graf 17 – Hodnocení hlavních příčin chyb u okruhu 4 v roce 2015, provedené Účetním dvorem 54

5.2.2.Přijatá nápravná opatření

a)Zjednodušení

Hlavními příčinami chyb jsou příliš podrobně stanovené grantové podmínky, které přesahují to, co je vyžadováno zákonem, a nemají, pokud jde o výkonnost a výsledky, žádnou přidanou hodnotu. Tyto zbytečné prvky byly již z praktického průvodce odstraněny. GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj se účastní jednání se zúčastněnými stranami a probíhají pravidelná setkání v rámci jednotek pro audit financí a smluv za účelem projednání nejčastějších zdrojů chyb a způsobů, jak se jim vyhnout. Nadále je podporován soubor nástrojů pro finanční řízení, určený pro příjemce grantů, a jsou prováděny a upravovány školicí činnosti týkající se grantů.

Jak bylo vysvětleno výše, Komise již navrhla řadu změn týkajících se grantů udílených v rámci obecných finančních pravidel s cílem snížit riziko výskytu chyb (viz oddíl 3.1).

b)Posilování řídicích a kontrolních systémů

V následujícím výčtu jsou plánovaná opatření uvedena podle způsobů řízení:

U grantů v přímém řízení určilo GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj jako hlavní příčinu chyb nedostatečně kvalitní ověřování výdajů ze strany příjemců. Plánovaná opatření zahrnují:

revizi zadání pro ověřování výdajů prováděné příjemci a subjekty najatými příjemci, včetně toho, že na zprávy budou uplatňována kritéria pro posuzování hodnocení kvality,

využití rámcové smlouvy o auditech k dokončení nedostatečného ověřování výdajů prováděného příjemci,

vyžádání podkladové dokumentace k náhodně vybraným operacím, jež souvisejí se žádostmi o platbu, a jejich ověřování před schválením úhrady a/nebo potvrzením výdajů a a

zjednodušení postupů a smluvních podmínek pro granty.

V oblasti výdajů v nepřímém řízení s mezinárodními organizacemi a agenturami členských států jsou hlavními příčinami opakujících se chyb nedostatečná nebo chybějící dokumentace, nedostatečně kvalitní ověřovací mise a opožděné zúčtování. Plánovaná opatření zahrnují:

v krajních případech pozastavení nepřímého řízení tam, kde dochází k opakovaným chybám nebo opakovaným případům nesouladu s pravidly pro předkládání dokumentace,

úpravu zadání pro ověřovací mise v jiných mezinárodních organizacích, než je Světová banka a Organizace spojených národů,

zvyšování povědomí o zúčtování plateb předběžného financování, které byly mezinárodním organizacím poskytnuty před více než dvěma lety (v roce 2013 a dříve),

pravidelná setkání s mezinárodními organizacemi k zajištění další spolupráce při poskytování informací v rámci auditů prováděných Účetním dvorem a v rámci studií ke zjištění míry zbytkových chyb a

vytvoření kontaktní jednotky pro koordinaci vztahů s mezinárodními organizacemi na všech úrovních.

Všechna tato opatření probíhají.

c)Právní rámec na období 2014–2020

Některé změny provedené v uplynulých letech usnadnily smluvním partnerům GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj dodržování pravidel, a tedy potenciální snížení rizika vzniku chyb:

Postupy pro zadávání zakázek v rámci grantů: v roce 2015 byla zjednodušena příloha IV grantových dohod GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj, což umožňuje, aby příjemci grantů používali svá vlastní účetní pravidla při respektování hlavních zásad a kritérií pro zadávání zakázek.

Nedostatek podkladové dokumentace: v roce 2016 byla v grantové šabloně GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj zavedena možnost přijetí kopií podkladové dokumentace v době ověřování výdajů. To řeší opakující se problém, že se originály nacházejí v několika zemích a nejsou vždy dostupné v okamžiku, kdy auditoři provádějí ověřování výdajů.

Směnný kurz při grantech: od roku 2015 je možné, aby příjemci používali pro potřeby účetnictví svá pravidla upravující směnné kurzy za předpokladu, že jsou tato pravidla řádně zdokumentována.

Celkově byly řídící a kontrolní systémy (koncepce a fungování) posíleny, a od některých režimů bylo z důvodu nákladové efektivnosti upuštěno.

5.3.GŘ pro politiku sousedství a jednání o rozšíření    

5.3.1.Hlavní příčiny chyb

Nejčastější problémy, pokud jde o chyby u GŘ pro politiku sousedství a jednání o rozšíření, se týkají:

chyb spojených se zúčtováním předběžného financování:

Hlavním problémem zjištěným v oblasti „Evropská politika sousedství a jednání o rozšíření“ byly chyby spojené se zúčtováním předběžného financování. Účetní dvůr kritizoval systém pro zúčtování financování, podkladovou dokumentaci používanou pro zúčtování a periodicitu provádění zúčtování;

zpráva o ověření výdajů:

pokud jde o GŘ pro politiku sousedství a jednání o rozšíření, nedostatkem zjištěným Účetním dvorem jsou zprávy o ověření výdajů, které vypracovávají externí auditoři a o které se Komise opírá, aby mohla schválit určité náklady;

nesoulad s právními a smluvními závazky.

5.3.2.Přijatá nápravná opatření

Pokud jde o zúčtování předběžného financování, přijalo GŘ pro politiku sousedství a jednání o rozšíření některá opatření, jež mají tento problém vyřešit:

v prosinci 2015 byla schválena nová účetní příručka pro GŘ pro politiku sousedství a jednání o rozšíření, která dále objasňuje politiku GŘ pro politiku sousedství a jednání o rozšíření v oblasti zúčtování předběžného financování;

dále pověřené schvalující osoby a jejich zaměstnanci obdrželi pokyny, jež vysvětlují pravidla pro vykazování průběžných nákladů a zúčtování předběžného financování, a

právní rámec pro nástroj předvstupní pomoci II u „nepřímého řízení s přijímajícími zeměmi“ zavedl jasnější postup a stanovil příjemcům povinnost podávat zprávy týkající se uznávání vzniklých nákladů.

Pokud jde o zprávy o ověření výdajů, GŘ pro politiku sousedství a jednání o rozšíření úzce spolupracovalo s GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj. Přijatá zmírňující opatření zahrnují vytvoření tabulky hodnocení kvality k posuzování zpráv o ověření výdajů a přezkumu zadání pro ověřování výdajů. K provádění dalších ověření nákladů tam, kde je to nezbytné, bude kromě toho možné použít rámcovou smlouvu o auditech. Všechna tato opatření probíhají.

V zájmu zmírnění chyb a snížení typů chyb, které se týkají nesouladu se smluvními a právními závazky, bylo v čele s GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj vyvíjeno trvalé úsilí zaměřené na pravidelný přezkum příruček a pokynů s cílem jejich většího vyjasnění (revize praktického průvodce, „Pagoda 2“). Kromě toho jsou pravidelně pořádána školení s cílem zajistit, že příslušné subjekty budou uplatňovat správná pravidla a postupy.

IV.    Závěry

1.Finanční řízení se výrazně zlepšilo, což vede k poklesu míry chyb

Míra souladu s právními požadavky při plnění rozpočtu EU se v uplynulých letech značně zlepšila. Soustavná kontrola ze strany Evropského parlamentu, Rady a Účetního dvora vedla k větší profesionalizaci celého řetězce kontrol finančních prostředků EU od Komise po orgány členských států, třetí země a mezinárodní organizace. V důsledku toho se míra chyb, která v programovém období 2000–2006 a před ním byla v některých oblastech politiky (a zejména v oblasti Soudržnost) vyjadřována dvoucifernými čísly, snížila na nynější podstatně nižší úroveň (u většiny oblastí politiky nižší než 5 % a v některých oblastech blízkou 2 % nebo dokonce nižší).

2.Komise a Účetní dvůr se shodují ve svém hodnocení, pokud jde o míru chyb a jejich hlavní příčiny.

Komise a Účetní dvůr jsou zajedno, že hlavními příčinami trvale vysoké míry chyb jsou nedostatky v řídících a kontrolních systémech, zejména v členských státech, třetích zemích a mezinárodních organizacích/agenturách, a také složitý právní rámec, v němž jsou politiky prováděny.

S ohledem na poměrnou přesnost různých používaných přístupů a získaných výsledků pak jsou míry chyb vykazované ve výročních zprávách o činnosti útvarů Komise a odhady uvedené ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti zhruba v souladu s mírou chyb odhadovanou za roky 2014 a 2015 Účetním dvorem.

3.Nutnost zohlednit víceletou povahu významné části výdajů EU

Vzhledem k víceleté povaze významné části výdajů EU lze konečnou míru chyb stanovit pouze při uzavření programů, když byly použity všechny stupně kontroly. Odhadovaná výše rizikové částky při uzavření po provedení všech nápravných opatření představuje 0,8 % až 1,3 % celkových výdajů za rok 2015. Víceleté nápravné mechanismy tak přiměřeně chrání rozpočet EU před výdaji, které jsou v rozporu s právními předpisy.

4.Náklady na řízení a kontroly a nutnost dalšího zjednodušení

Stávající vysoké náklady na řízení a kontroly zpochybňují výhodnost dalšího zvyšování intenzity auditů a auditního úsilí. Nemělo by se provádět více kontrol, ale lepší kontroly. Nejúčinnější způsobem, jak snížit náklady a zátěž spojené s kontrolami a riziko chyb, je zjednodušení. Oblasti politiky, ve kterých jsou používány spolehlivé řídící a kontrolní systémy a méně složitá pravidla způsobilosti, jsou také méně náchylné k chybám. Trvalými úkoly proto i nadále jsou další zdokonalování řídících a kontrolních systémů na všech úrovních a zjednodušení pravidel. V této souvislosti Komise v září 2016 navrhla ambiciózní revizi finančního nařízení a řadu odvětvových finančních pravidel s cílem dosáhnout dalšího zjednodušení, flexibility a zaměření na výsledky.

5.Komise soustavně přijímá opatření k řešení hlavních příčin a finančního dopadu chyb

Komise soustavně přijímá opatření k řešení hlavních příčin a vysoké míry chyb, z nichž některé jsou důsledkem ambiciózních cílů politik a mohou v praxi vyžadovat delší časové období, aby mohly vydat své plody, zejména jsou-li spojeny se složitými vnitrostátními požadavky nebo realizačními mechanismy. Tato analýza se sice zaměřila na platby za programové období 2007–2013, avšak poučení z tohoto období byla již zapracována do právního základu a vylepšených systémů pro současné období 2014–2020 (tj. provádění čistých finančních oprav a finanční závěrky, které jsou v oblasti „Soudržnost“ novou, ale v zemědělství již zavedenou praxí, posílených „výroků auditora“ od vnitrostátních auditních orgánů a certifikačních subjektů, nové směrnice upravující zadávání veřejných zakázek, požadavky vyplývající z předběžných podmínek, zjednodušená pravidla způsobilosti a výrazně posílené možnosti používat jako základ pro proplácení zjednodušené vykazování nákladů, a nikoli skutečné náklady, a mechanismus 10% zadržování v oblasti „Soudržnost“).

Komise kromě toho přijala soubor opatření k přezkumu v polovině období / revizi víceletého finančního rámce na období 2014–2020, jenž navazuje na modernizační snahy a zlepšení dosažená v průběhu stávajícího víceletého finančního rámce. Iniciativa „Rozpočet EU zaměřený na výsledky“ začíná vykazovat hmatatelný pokrok směrem k účinnějšímu a jednoduššímu systému realizace, který zajišťuje soulad s právním rámcem, ale vykazuje i pozitivní výsledky v praxi. V tomto kontextu bude klíčové další zjednodušení. V příštím víceletém finančním rámci bude dosaženo dalšího pokroku.

Komise pak bude i nadále chránit rozpočet EU před finančním dopadem trvale vysoké míry chyb pomocí uplatňování preventivních opatření (např. přerušení a pozastavení plateb) a s využitím nápravných mechanismů (finanční opravy a zpětné získání prostředků).

(1) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie a kterým se zrušuje nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002.

(2)

Evropský parlament, Zpráva o udělení absolutoria za plnění souhrnného rozpočtu EU za rozpočtový rok 2014, oddíl III (2015/2154(DEC)).

(3)

Doporučení Rady o absolutoriu, které má být uděleno Komisi za plnění souhrnného rozpočtu Evropské unie za rozpočtový rok 2014 (dokument 5583/16 ze dne 2.2.2016).

(4) Tyto kontroly zahrnovaly testování věcné správnosti (opětovné provedení práce odvedené orgány vnějšího auditu) a audity systému (posouzení fungování řídících a kontrolních systémů v členských státech, např. audity za účelem vydání rozhodnutí o shodě).

(5) COM(2016) 446 final.

(6) COM(2016) 486 final.

(7) „Integrovaný soubor finančních výkazů“ obsahuje výroční zprávu o řízení a výkonnosti, sdělení o ochraně rozpočtu EU, finanční zprávu a účetní závěrku EU, jakož i dokument Finanční výkazy – diskuse a analýza.

(8)  Zpráva Komise nazvaná „Ochrana finančních zájmů Evropské unie – Výroční zpráva za rok 2015 o boji proti podvodům“ (COM(2016) 472 final), která byla vypracována ve spolupráci s členskými státy a přijata podle článku 325 Smlouvy, uvádí, že zjištěné a nahlášené případy podvodů tvoří přibližně 0,4 % uskutečněných plateb (strana 22).

(9) V oblasti „Soudržnost“ dospěly Komise a Účetní dvůr k závěru, že míra chyb je vyšší než 5 %, zatímco v oblasti „Přírodní zdroje“ byla v roce 2015 v rozpětí 2–2,9 %. V oblastech „Příjmy“ a „Administrativní výdaje“ není míra chyb významná a účetní závěrky EU byla Účetním dvorem schváleny. Účetní dvůr kromě toho dospěl k závěru, že k riziku byly náchylnější úhradové režimy než nárokové režimy.

(10)  Viz tabulka 1.

(11) V posledních čtyřech letech, kdy bylo použito zjednodušené vykazování nákladů, nezjistil Účetní dvůr žádnou významnou míru chyb u intervencí Evropského sociálního fondu.

(12)  Takové režimy, jako je Evropský zemědělský záruční fond (EZZF), granty Evropské rady pro výzkum (ERV) nebo akce „Marie Curie-Skłodowska“.

(13) Viz výroční zpráva o řízení a výkonnosti za rozpočtový rok 2015.

(14) Viz oddíl III „Situace trvale vysoké míry chyb u různých okruhů víceletého finančního rámce“.

(15) Jak to ilustrují nové nástroje a opatření stávajícího víceletého finančního rámce na období 2014–2020. např. mechanismus zadržení v oblasti „Soudržnost“, možnost provádění čistých finančních oprav, nové dokumenty „Výrok auditora / Prohlášení řídícího subjektu“, které předkládají vnitrostátní orgány, dopad nových směrnic o zadávání veřejných zakázek, požadavek vyplývající z předběžných podmínek a zjednodušená pravidla způsobilosti.

(16) Komise navrhuje ambiciózní revizi obecných finančních pravidel v jediném aktu (COM(2016) 605 final ze dne 14. 9. 2016). Tento akt obsahuje i odpovídající změny odvětvových finančních pravidel stanovených v 15 legislativních aktech, které se týkají víceletých programů souvisejících například s evropskými strukturálními a investičními fondy (ESI fondy) nebo se zemědělstvím.

(17) Evropský parlament, Zpráva o udělení absolutoria za plnění souhrnného rozpočtu EU za rozpočtový rok 2014, oddíl III (2015/2154(DEC)).

(18) Doporučení Rady o absolutoriu, které má být uděleno Komisi za plnění souhrnného rozpočtu Evropské unie za rozpočtový rok 2014 (dokument 5583/16 ze dne 2.2.2016).

(19) Právní definice neoprávněnosti ve vztahu k rozpočtu EU je uvedena v čl. 1 odst. 2 nařízení 2985/95.

(20) Po zveřejnění zprávy Komise nazvané „Ochrana finančních zájmů Evropské unie – Výroční zpráva ua rok 2015 o boji proti podvodům“ (COM(2016) 472 final) tvoří zjištěné a oznámené případy podvodného jednání přibližně 0,4 % uskutečněných plateb (strana 22).

(21) Příloha 2 Výroční zprávy za rok 2015 o řízení a výkonnosti rozpočtu EU (COM(2016) 446 final).

(22) Zdroj: Příloha 1.1 kapitoly 1 výročních zpráv Účetního dvora za rozpočtové roky 2013 až 2015.

(23) Za rok 2013 uvedla Komise bodový odhad míry chyb (2,8 %).

(24) COM(2016) 605 final, 14.9.2016.

(25) Na základě údajů Účetního dvora uvedených v jeho výročních zprávách za rozpočtové roky 2013 až 2015 a tam, kde jsou dostupné, ve výročních zprávách o činnosti útvarů Komise.

(26) Podrobné informace o preventivních a nápravných mechanismech, jež chrání rozpočet EU, obsahuje „Sdělení o ochraně rozpočtu EU“, které vydává Komise.

(27) Žádost přednesená zpravodajkou pro udělení absolutoria za rok 2014 paní Martinou Dlabajovou v souvislosti s rozpravou o udělení absolutoria Komisi ve Výboru pro rozpočtovou kontrolu dne 23. února 2016. Viz též bod 54 usnesení Parlamentu o udělení absolutoria za rok 2014: Souhrnný rozpočet EU – Evropská komise a výkonné agentury.

(28) Podrobněji viz Zpráva o řízení a výkonnosti za rok 2015, s. 48–51 .

(29) Výroční zpráva o činnosti GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova za rok 2015; s. 77.

(30) Výroční zpráva o činnosti GŘ pro regionální a městskou politiku za rok 2015; s. 88.

(31) Výroční zpráva o činnosti GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování za rok 2015; s. 72.

(32) Výroční zpráva o činnosti GŘ pro výzkum a inovace za rok 2015; s. 90–91.

(33) Výroční zpráva o činnosti GŘ pro mezinárodní spolupráci a rozvoj za rok 2015; s. 61.

(34) Výroční zpráva o činnosti GŘ pro politiku sousedství a jednání o rozšíření za rok 2015; s. 50.

(35) Výroční zpráva o činnosti GŘ pro komunikační sítě, obsah a technologie za rok 2015; s. 60.

(36) Informace o analýze hlavních příčin chyb u jednotlivých členských států poskytne připravovaná „Zpráva Komise Evropskému účetnímu dvoru, Radě a Evropskému parlamentu o odpovědích členských států na Výroční zprávu Evropského účetního dvora“.

(37) Okruh 3 „Bezpečnost a občanství“ vzhledem k jeho poměrně malému významu, pokud jde o objem finančních prostředků a dopad na celkovou míru chyb, není v této zprávě zahrnut a ani Účetní dvůr nevytvořil reprezentativní vzorek pro jeho audit v souvislosti s výročními zprávami za roky 2014 a 2015.

(38)   Podrobněji viz body 1.21 až 1.33 výroční zprávy Účetního dvora za rozpočtový rok 2015.

(39) Tato analýza se soustřeďuje na oblast „Výzkum a inovace", neboť tato oblast představuje více než 60 % prostředků přidělovaných na okruh 1A z rozpočtu EU. Navíc odhadovaná míra chyb týkající se ostatních oblastí vnitřních politik je většinou nižší než 2% práh významnosti.Konkrétněji byly v tomto oddíle vyčleněny dvě z finančního hlediska nejdůležitější generální ředitelství odpovědná za oblast Výzkum, které vykazují nejvyšší odhadovanou míru chyb při platbě, a sice GŘ pro výzkum a inovace a GŘ pro komunikační sítě, obsah a technologie.

(40) Zdroj: výroční zpráva Účetního dvora za rozpočtový rok 2015, obrázek 5.2 pro celou kapitolu 5 „Konkurenceschopnost“.

(41) Výroční zpráva Účetního dvora za rozpočtový rok 2015, obrázek 6.2, s vyloučením podílu oblasti „Zaměstnanost a sociální věci“ na celkové chybě.

(42) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006.

(43) Nařízení Komise (ES) č. 651/2014.

(44) Výroční zpráva Účetního dvora za rozpočtový rok 2015, obrázek 6.2, s vyloučením podílu oblasti „regionální a městská politika“ na celkové chybě.

(45) Účetní dvůr do svého hodnocení zahrnuje EZZF, EZFRV, ale i výdaje související se životním prostředím, rybolovem a zdravím.

(46)  Včetně oblasti podmíněnosti.

(47) S výjimkou oblasti podmíněnosti.

(48)  Včetně záloh vyplacených jako předběžné financování pro víceletý finanční rámec 2014–2020 (4,61 % včetně předběžného financování).

(49) Ve své výroční zprávě za rozpočtový rok 2013 uvedl Účetní dvůr odděleně údaje za EZZF a za rozvoj venkova a ostatní oblasti politiky (životní prostředí, rybolov a zdraví).

(50) Viz body 7.17 a 7.41 výroční zprávy Účetního dvora za rozpočtový rok 2015.

(51) Viz výroční zpráva Účetního dvora za rozpočtový rok 2015, bod 7.17.

(52) Viz výroční zpráva Účetního dvora za rozpočtový rok 2012, bod 6.23, za rozpočtový rok 2013, bod 6.16 a za rozpočtový rok 2014, bod 6.29.

(53) Nařízení (EU) č. 1305/2013 o rozvoji venkova, nařízení (EU) č. 1306/2013 o financování a dalších horizontálních otázkách SZP, nařízení (EU) č. 1307/2013 o přímých platbách zemědělcům a nařízení (EU) č. 1308/2013 o jednotné společné organizace trhů (CMO).

(54) Výroční zpráva Účetního dvora za rozpočtový rok 2015, obrázek 8.2.