52013SC0529

1.           Obecné souvislosti

V roce 2010 vyzdvihla strategie Evropa 2020[1] pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění význam modernizovaného a udržitelného evropského dopravního systému a zdůraznila potřebu zaměřit se na dopravu ve městech. V bílé knize o dopravě z roku 2011[2] byla zmíněna možnost vytvořit evropský podpůrný rámec pro městské plány mobility.

2.           Vymezení problému

Navzdory stávajícím politikám a právním předpisům EU zabývajícím se jednotlivými politickými oblastmi, které ovlivňují městskou mobilitu, bezpečnost silničního provozu, změnu klimatu, kvalitu ovzduší a hluk, i navzdory související činnosti členských států, mnoho měst v Evropě stále stojí před podobnými úkoly. Členské státy musejí řešit přetížení a dostupnost, bezproblémovou mobilitu po transevropských dopravních sítích (TEN-T), nehody v silničním provozu ve městech, znečištění ovzduší, emise CO2 a hluk.

Hlavním zjištěným problémem je, že cíle EU, jež mají zásadní význam pro konkurenceschopný a udržitelný dopravní systém (bezproblémová mobilita v rámci TEN-T, větší bezpečnost silničního provozu, snížení emisí CO2 a hluku a zlepšení kvality ovzduší), jsou ohroženy tím, jak se doprava v městských oblastech vyvíjí. V důsledku je pak negativně ovlivněn kvalita života občanů a efektivita podniků, jež mají sídlo v městských oblastech.

Obecná základní příčina tohoto problému je spojena se selháním oblasti právní regulace na úrovni měst a skutečností, že tržní mechanismy samy o sobě nejsou schopny tuto situaci řešit. Selhání v oblasti právní regulace souvisí se skutečností, že činnost mnoha místních orgánů není efektivní, protože neexistuje integrovaný přístup k městské mobilitě. Místní orgány se zabývají jednotlivými oblastmi politiky odděleně, aniž by nutně hledaly možné synergie těchto oblastí nebo konflikty mezi nimi.

3.           Analýza subsidiarity

Právo EU jednat v oblasti dopravy je stanoveno v článcích 90 a 91 Smlouvy o fungování EU, které obsahují ustanovení o společné dopravní politice, a v článcích 170 a 171 Smlouvy o fungování EU, jež jsou součástí hlavy XVI o transevropských sítích.

Nutnost přijmout v oblasti městské mobility opatření na úrovni EU vyplývá ze skutečnosti, že městské dopravní systémy jsou nedílnými prvky evropského dopravního systému, a proto jsou také významné pro společnou dopravní politiku. Vzhledem k tomu, že doprava zboží a osob většinou začíná a končí ve městě, nelze tento městský rozměr související s TEN-T opomenout.

Opatření EU v oblasti městské mobility může přinést přidanou hodnotu tím, že poskytne evropským městům pro jejich integrované plánování městské mobility koordinovanější politický rámec, čímž přispěje k zefektivnění jejich činnosti. EU může vydat jasný politický signál, který by se měl promítnout do silnější politické vůle na vnitrostátní, regionální a místní úrovni. EU má také prostředky ke znásobení výsledků a rozmnožení opatření v oblastech, jako je šíření informací a znalostí, rozšiřování znalostní základny, budování kapacit, praktické pokyny a podpora orgánům veřejné správy, vytváření sítí, výzkum a výměna osvědčených postupů v oblasti propagace integrovaných přístupů k městské mobilitě.

Tato iniciativa věnuje značnou pozornost místním podmínkám a nemá za cíl předepisovat městům svévolně konkrétní opatření. Bude směřovat k podpoře vnitrostátních orgánů prostřednictvím rámce pro integrovaný přístup k městské mobilitě, přičemž bude zcela dodržovat zásadu subsidiarity a respektovat rozličné organizační struktury na místní úrovni.

4.           Cíle

Obecným cílem je plně využít potenciálu městských oblastí, jenž by přispěl ke konkurenceschopnějšímu dopravnímu systému účinněji využívajícímu zdroje.

Specifickým cílem je zajistit, aby městské oblasti EU přijaly integrovaný přístup k městské mobilitě.

Operačními cíli je:

· nejpozději do roku 2020 poskytnout městským oblastem EU politický rámec zahrnující všechny politické otázky nezbytné k zajištění integrovaného přístupu k městské mobilitě;

· nejpozději do roku 2020 poskytnout městským oblastem EU rámec řízení zahrnující všechny procesy a postupy nezbytné k zajištění integrovaného přístupu k městské mobilitě.

5.           Možné varianty politiky

Na základě veřejné konzultace, setkání s odborníky a zúčastněnými stranami, nezávislého výzkumu, zkušeností z předchozích iniciativ a vlastní analýzy určily útvary Komise soubor variant politiky, s jejichž pomocí by bylo možné dosáhnout cíle stanoveného v bílé knize EU o dopravě:

5.1.        Varianta 0B: Zachování stávající situace

K podpoře integrovaného plánování městské mobility by EU propagovala přístup zdola nahoru (podle scénáře bez nových opatření). Komise by pokračovala v současné činnosti.

V rámci tohoto přístupu by Komise svou činností dále vyzývala k zavádění plánů udržitelné městské mobility, s důrazem na komplexní politický rámec a minimální rámec řízení.

5.2.        Varianta 1B: Nezávazná doporučení ohledně plánů udržitelné městské mobility

EU by se snažila podpořit příslušné orgány v členských státech, aby dobrovolně vypracovávaly a prováděly plány udržitelné městské mobility, tím, že by jim k tomuto tématu poskytla doporučení. Doporučení by povzbuzovala členské státy, aby vytvořily vnitrostátní politické rámce na podporu vypracovávání a provádění plánů udržitelné městské mobility v městských oblastech.

5.3.        Varianta 2A: Povinné vypracování plánů udržitelné městské mobility v městských oblastech určených členskými státy

EU by příslušným orgánům v členských státech pro některé kategorie městských oblastí stanovila vypracování a provádění plánů udržitelné městské mobility jako povinné. V rámci varianty 2A je třeba, aby si členské státy samy svobodně definovaly městské oblasti (např. podle počtu obyvatel), pro které považují povinné vypracování a provádění plánů udržitelné městské mobility k dosažení cíle této iniciativy za nezbytné.

Tento povinný rámec na úrovni EU by ze své podstaty musel mít formu právního nástroje. Aby byla dodržena zásada subsidiarity a byly zohledněny rozdílné situace v jednotlivých městech a členských státech, byla by v tomto případě vhodným nástrojem směrnice, a nikoli nařízení.

5.4.        Varianta 3A: Povinné vypracování plánů udržitelné městské mobility v městských oblastech určených EU (minimální politický rámec a rámec řízení)

EU by příslušným orgánům v členských státech pro některé kategorie městských oblastí stanovila vypracování a provádění plánů udržitelné městské mobility jako povinné. V rámci varianty 3A by byly městské oblasti, pro něž musí být vypracovány a provedeny plány udržitelné městské mobility, definovány na úrovni EU (např. podle počtu obyvatel).

Tento povinný přístup by ukládal pouze minimální požadavky, jak v případě politického rámce, tak rámce řízení (viz bod 5.1.3). Ze stejných důvodů jako u varianty 2A, by varianta 3A měla podobu směrnice.

5.5.        Schematický přehled možných variant politiky a provádění

Tabulka 4: Možné varianty politiky

(u všech variant je rámec řízení minimální) || A Politický rámec MINIMÁLNÍ || B Politický rámec KOMPLEXNÍ

0) Zachování stávající situace: výzkum a vývoj, financování, osvědčené postupy, kampaně, budování místních kapacit || nepoužije se || Varianta 0B

1) Nezávazná doporučení ohledně plánů udržitelné městské mobility || nepoužije se || Varianta 1B

Povinné vypracování a provádění plánů udržitelné městské mobility: || ||

2) Městské oblasti, pro něž musí být vypracovány a provedeny plány udržitelné městské mobility, musí stanovit členské státy samy (např. podle počtu obyvatel). || Varianta 2A || nepoužije se

3) Městské oblasti, pro něž musí být vypracovány a provedeny plány udržitelné městské mobility, se definují na úrovni EU (např. podle počtu obyvatel). || Varianta 3A || nepoužije se

6.           Posouzení dopadů

6.1.        Dopad variant politiky na zavádění plánů udržitelné městské mobility

Má se za to, že ve srovnání se scénářem zachování stávající situace by povinný přístup (varianty 2A a 3A) vedl k mnohem vyššímu využívání kompletních plánů udržitelné městské mobility. Dobrovolný přístup (varianta 1B) by vedl k mírnějšímu nárůstu, pokud jde o zavádění kompletních plánů udržitelné městské mobility, v závislosti na místní situaci a pobídkách. V rámci povinného přístupu lze rozumně předpokládat, že zavádění plánů udržitelné městské mobility by bylo u varianty 3A mírně vyšší než u varianty 2A. Definice měst, jež by měla zavést plány udržitelné městské mobility, určená na úrovni EU by totiž patrně měla větší rozsah, neboť by byla více orientována na dosažení cíle bílé knihy EU o dopravě spočívajícího v konkurenceschopnějším dopravním systému účinně využívajícím zdroje.

6.2.        Souvislost mezi zavedením plánů udržitelné městské mobility a ekonomickými, sociálními a environmentálními dopady této iniciativy

Lze předpokládat, že čím více měst kompletní plán udržitelné městské mobility zavede, tím vyšší budou potenciální environmentální/sociální/ekonomické dopady. Proto se v následujících oddílech posouzení dopadů počítá s tím, že varianty 0B, 1B, 2A a 3A způsobí nárůst potenciálních ekonomických/environmentálních a sociálních dopadů.

6.3.        Hlavní ekonomické dopady

6.3.1.     Přetížení a volný pohyb osob a zboží

Lidé a podniky se usazují v městských oblastech, aby měli snadný přístup k zaměstnání, službám a zdrojům. Přetížení snižuje dostupnost, a tím rovněž přitažlivost a obchodní příležitosti plynoucí z takového usazení. Vypracování a provádění plánů udržitelné městské mobility přetížení omezí. Délka trvání cesty bude předvídatelnější a ztratí se méně osobohodin a tunohodin, což umožní domácnostem, veřejnému sektoru a podnikům ušetřit čas i náklady.

6.3.2.     Sítě TEN-T

Vzhledem k tomu, že doprava ve městech je úzce propojena s dopravou na městských okruzích a obchvatech, bude mít plán udržitelné městské mobility rovněž vliv na sousední dopravní sítě. Menší přetížení dopravy díky plánu udržitelné městské mobility v městských oblastech bude pozitivní pro logistiku TEN‑T díky zlepšování přístupu k dálnicím, lepším vazbám na hlavní dopravní uzly (přístavy, letiště) ve městech a lepší organizaci městské logistiky obecně.

6.3.3.     Přechod na jiný druh dopravy

Zavedení plánů udržitelné městské mobility pozitivně ovlivní přechod na alternativní druhy dopravy, neboť plány budou propagovat chůzi, jízdu na kole a veřejnou dopravu.

6.3.4.     Výzkum a inovace, hospodářský rozvoj a konkurenceschopnost průmyslu EU

Vypracováním rámce pro plány udržitelné městské mobility na úrovni EU by Evropa mohla získat vedoucí postavení, pokud jde o know-how související s integrovaným plánováním městské mobility, což by mohlo posílit konkurenceschopnost průmyslu EU. Rámec pro plány udržitelné městské mobility může navíc přinést další pozitivní výsledky pro konkurenceschopnost průmyslu EU, protože jedním ze základních cílů plánů udržitelné městské mobility je zlepšit účinnost a nákladovou efektivitu přepravy osob a zboží.

6.3.5.     Malé a střední podniky

Očekává se, že celkový dopad plánů udržitelné městské mobility na malé a střední podniky bude pozitivní, neboť náklady na provoz podniků ve městech by se snížily, a to zejména náklady spojené s přetížením dopravy. Přestože celkový dopad plánů udržitelné městské mobility na malé a střední podniky není možné vyčíslit, je pravděpodobné, že díky menšímu přetížení dopravy a lepší dostupnosti a atraktivnosti měst, jež by plány udržitelné městské mobility zavedly, by přínosy převážily nad náklady.

6.3.6.     Rozpočtové důsledky

Administrativní náklady

Místních, regionálních a celostátních orgánů se dotknou vyšší administrativní náklady na vypracování a provádění plánů udržitelné městské mobility ve srovnání s tradičními plány dopravy a infrastruktury. Provádění plánů udržitelné městské mobility by mohlo způsobit dodatečnou administrativní zátěž, např. nové povolení poskytovatelům logistických služeb ke vstupu do zóny s omezeným přístupem v určitém městě.

Úspory nákladů

Na druhé straně místní, regionální a celostátní orgány náklady ušetří v důsledku vypracování a provádění koordinovanější, účelnější a efektivnější kombinace opatření v rámci plánu udržitelné městské mobility. Výsledky z prvního kola zavádění místních dopravních plánů ve Spojeném království naznačují, že přínosy integrovaných dopravních systémů budou z hlediska nákladů a poměru cena-výkon zřejmě značné.

6.4.        Hlavní sociální dopady

6.4.1.     Bezpečnost silničního provozu

Budou-li v rámci plánu udržitelné městské mobility přijata opatření ke zvýšení bezpečnosti silničního provozu, sníží se tím vysoké náklady vzniklé společnosti i jednotlivcům v důsledku dopravních nehod. Záchrana životů a omezení počtu vážných zranění je nákladově efektivní investicí vzhledem k tomu, že náklady spojené s vážnými dopravními nehodami za současného stavu činí v EU přibližně 2 % HDP EU[3].

6.4.2.     Zdraví

Provádění plánu udržitelné městské mobility a jeho opatření, například zavádění zón s omezeným přístupem, bude mít dopad na emise látek znečišťujících ovzduší. Díky lepší kvalitě ovzduší bude méně lidí trpět onemocněním dýchacích cest a srdeční slabostí způsobenými znečištěním ovzduší, a tím se také sníží náklady na zdravotní péči. Budou-li v rámci plánu udržitelné městské mobility přijata opatření k omezení rychlosti nebo umístění zvukové izolace, bude méně lidí vystaveno hluku, v důsledku čehož se rovněž sníží náklady na zdravotní péči, neboť expozice hluku zvyšuje riziko kardiovaskulárních onemocnění. Opatření, která podporují přechod na alternativní druhy dopravy, jako je chůze a jízda na kole, navíc přispějí k aktivnímu životnímu stylu a sníží výskyt obezity.

6.4.3.     Zaměstnanost a sociální začlenění

V rámci plánu udržitelné městské mobility mohou být též přijata opatření, jež pomocí investic usnadní dostupnost ekonomických center, a tím zlepší sociální začlenění občanů žijících v příměstských oblastech, protože budou mít lepší přístup k veřejné dopravě, čímž se potenciální místo jejich ekonomické aktivity přiblíží jejich bydlišti. Sociální začlenění občanů, kteří nevlastní automobil, se rovněž zlepší, neboť budou mít výběr z větší nabídky alternativních druhů dopravy. Pokud budou mít lidé přístup ke službám a dalším možnostem, zlepší se také jejich kvalita života.

6.5.        Hlavní environmentální dopady

6.5.1.     Kvalita ovzduší

Provádění plánu udržitelné městské mobility a jeho opatření, například zavádění zón s omezeným přístupem, bude mít dopad na emise látek znečišťujících ovzduší. Zlepšení kvality ovzduší povede ke snížení škod na životním prostředí a nižším nákladům na zdravotní péči.

6.5.2.     Spotřeba energie a emise skleníkových plynů v dopravě, včetně možných teritoriálních dopadů

Provádění plánu udržitelné městské mobility a jeho opatření, např. podpory bezmotorových způsobů dopravy, zavádění alternativ k automobilům a dobrého přístupu k veřejné dopravě, pravděpodobně povede k poklesu (zmírnění nárůstu) spotřeby energie a sníží emise CO2. Společné výzkumné středisko (JRC) provedlo posouzení dopadů na úrovni EU se zaměřením na teritoriální hledisko. Z posouzení vyplývá, že zohlední-li se všechna potenciální politická opatření v rámci plánu udržitelné městské mobility, do roku 2030 se potenciál snížení emisí CO2 na úrovni EU pohybuje v rozmezí 7 až 8,8 % oproti projekcím, které počítají se zachováním současných trendů a politik.

7.           Srovnání variant

7.1.        Účinnost

Ve srovnání se základním scénářem (varianta 0B) napomohou všechny ostatní varianty politiky účinněji uvolnit potenciál městských oblastí k vytvoření konkurenceschopnějšího dopravního systému účinněji využívajícího zdroje, neboť všechny podporují zavádění plánů udržitelné městské mobility. Avšak dopad variant, které počítají s povinným zaváděním plánů (2A a 3A), bude výraznější než u varianty 1B, která spočívá v zavedení nezávazných doporučení pro plány udržitelné městské mobility. Předpokládá se totiž, že v případě variant 2A a 3A by byly plány zavedeny ve větší míře.

7.2.        Efektivita

Všechny varianty politik jsou efektivní a vykazují dobrý poměr cena-výkon. Rozdíl mezi minimálními (varianta 2A a 3A) a komplexními požadavky (varianta 1B) na rámec politiky plánu udržitelné městské mobility tuto vyváženost významně neovlivní. Nicméně vzhledem k tomu, že přístup založený na dobrovolnosti ponechává městům při volbě vhodného rámce více svobody, mají zúčastněné strany za to, že administrativní zátěž plynoucí z případně nadbytečných právních požadavků by mohla být menší, aniž by se snížila efektivita. Proto by byla varianta 1B pravděpodobně efektivnější než varianty 2A a 3A.

7.3.        Soudržnost

Všechny varianty jsou v souladu se zastřešujícími cíli politiky EU. Všechny varianty politiky přinášejí čistý pozitivní hospodářský, sociální a environmentální přínos. Varianty 2A a 3A kromě toho zajistí soudržný rámec pro plány udržitelné městské mobility, neboť pro některá města bude zavedení referenčního rámce pro plány udržitelné městské mobility povinné. U varianty 1B je tento referenční rámec pro plány udržitelné městské mobility pouze vodítkem a města nebudou povinna zavést všechny jeho prvky. Lze proto dospět k závěru, že ačkoli jsou všechny varianty politik soudržné, varianty 2A a 3A zaručují o něco větší soudržnost než varianta 1B.

7.4.        Podpora zúčastněných stran

Ve veřejné konzultaci dali respondenti před variantou 0 do značné míry přednost podpůrným opatřením EU. Zatímco pouze 29 % registrovaných respondentů by přivítalo povinný rámec pro plány udržitelné městské mobility ve městech EU (varianty 2 a 3). Ve prospěch nelegislativního přístupu se při konzultačních setkáních vyslovili rovněž zúčastněné strany a členové Výboru regionů.

8.           Upřednostňovaná varianta

Na základě analýzy dopadů a srovnání variant se dospělo k závěru, že upřednostňovanou variantou politiky je varianta 1B (nezávazná doporučení ohledně plánů udržitelné městské mobility s komplexními požadavky na politický rámec). Důvodem je to, že tato varianta dosáhla celkově nejlepších výsledků, pokud jde o účinnost, efektivitu, soudržnost a podporu zúčastněných stran. Nezávazná doporučení mají oproti právnímu přístupu hned několik výhod. Městům mohou být poskytnuty mnohem podrobnější pokyny, což přináší větší flexibilitu a lepší účinnost. Kromě toho bude dobrovolný přístup zřejmě zúčastněnými stranami lépe přijat. Vzhledem k velké rozmanitosti přístupů k městské mobilitě na úrovni členských států a při současné omezené dostupnosti srovnatelných údajů a statistik se nezávazná doporučení pro vypracování a provádění plánů udržitelné městské mobility jeví v tomto okamžiku jako optimální postup.

9.           Sledování a hodnocení

Útvary Komise budou sledovat provádění a účinnost této iniciativy prostřednictvím souboru nástrojů, mimo jiné s využitím budoucí evropské platformy pro plány udržitelné městské mobility. Do roku 2020 zhodnotí, jak byly integrované přístupy k městské mobilitě v Evropské unii přijaty. Na základě těchto skutečností posoudí potřebu dalších opatření.

[1]               KOM(2010) 2020 v konečném znění.

[2]               KOM(2011) 144.

[3]               Zpráva Světové zdravotnické organizace o prevenci zranění při dopravních nehodách (WHO, World report on road traffic injury preventions) z roku 2004.