This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0223
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on electronic invoicing in public procurement
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o elektronické fakturaci při zadávání veřejných zakázek
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o elektronické fakturaci při zadávání veřejných zakázek
/* SWD/2013/0223 final */
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o elektronické fakturaci při zadávání veřejných zakázek /* SWD/2013/0223 final */
OBSAH Úvod............................................................................................................................................ 3 1........... Procedurální
otázky a konzultace se zúčastněnými stranami.............................................. 3 2........... Souvislosti
politiky, vymezení problému a subsidiarita....................................................... 3 3........... Cíle
iniciativy.................................................................................................................. 4 4........... Možnosti
politiky............................................................................................................ 5 5........... Posouzení
dopadů.......................................................................................................... 6 6........... Srovnání
možností........................................................................................................... 8 7........... Sledování a
hodnocení.................................................................................................... 9 Úvod Toto posouzení dopadů se zabývá účinky
případné iniciativy EU, jež by posílila interoperabilitu elektronické fakturace
při zadávání veřejných zakázek v Evropské unii, a odstranila tak
roztříštění vnitřního trhu. 1. Procedurální otázky a konzultace se
zúčastněnými stranami Komise vnímá opatření na podporu
využívání elektronické fakturace při zadávání veřejných zakázek jako prioritu,
jíž se chce zabývat v blízké budoucnosti. Odráží se to i v tom, že klíčové opatření týkající se elektronické
fakturace při zadávání veřejných zakázek zařadila do Aktu o jednotném trhu
II. Toto posouzení dopadů vychází z analýzy
externího výzkumu, konzultací se zúčastněnými stranami a internetového
průzkumu, na který odpovědělo více než 700 účastníků. 2. Souvislosti politiky, vymezení
problému a subsidiarita Tato iniciativa se týká pouze zadávání
veřejných zakázek, na které se vztahují směrnice 2004/17/ES, 2004/18/ES
a 2009/81/ES. 2.1. Vymezení
problému Hlavní příčinou problému, pokud jde
o výměnu faktur při zadávání veřejných zakázek, je skutečnost, že
v EU existuje značný počet norem elektronické fakturace, které nejsou
interoperabilní. Výše zmíněnou
příčinu je třeba vnímat v širších souvislostech: navzdory úsilí
na podporu využívání elektronické fakturace a obecnému uznání mnoha
jejích výhod zůstává veřejný sektor v EU k elektronické fakturaci
poměrně nevstřícný. Členské státy, které přijaly rozhodnutí usnadňující nebo
ukládající povinné používání elektronické fakturace, často přicházely
s vlastním technickým řešením, založeným na samostatné vnitrostátní
normě, což problém s interoperabilitou nadále zhoršovalo, protože počet
nových norem na trhu stále vzrůstal. 2.1.1. Problém
(P1) — přílišná složitost a právní nejistota pro podniky Existence mnoha různých požadavků a norem
v oblasti elektronické fakturace v EU vede k tomu, že podniky při
vystavování faktur do jiného členského státu narážejí na přílišnou
složitost a právní nejistotu. Složitá situace na trhu EU
v oblasti elektronické fakturace je dodavateli pociťována jako zatěžující,
a navíc je spojena s nebezpečím, že elektronické faktury nebudou
v jiných členských státech přijaty. 2.1.2. Problém
(P2) — vyšší náklady pro podniky Vzhledem k tomu, že mnohočetné požadavky,
normy, řešení a sítě/platformy v oblasti elektronické fakturace, které v
EU existují, nejsou interoperabilní, a jelikož není na trhu
k dispozici žádná norma společná, musí si často podniky, které se chtějí
účastnit přeshraničního zadávání zakázek, pokaždé, kdy vstoupí na nový trh,
zajistit podporu nové normy. To zvyšuje náklady, a to bez ohledu
na to, zda jsou faktury předkládány přímo nebo prostřednictvím
poskytovatelů služeb. Tyto vyšší provozní náklady podniků mají rovněž negativní
dopad na kupující, neboť za výrobky či služby jsou účtovány vyšší ceny. 2.1.3. Důsledky Přílišná složitost či právní nejistota
a vyšší provozní náklady pro podniky mohou při přeshraničním zadávání
veřejných zakázek vytvářet překážky přístupu na trh. Pokud se elektronická fakturace v EU vůbec využívá, je většinou
omezena na samostatné – často vnitrostátní – sítě, čímž na vnitřním trhu
vznikají jakési „ostrůvky elektronické fakturace“. Tyto problémy mohou podniky rovněž odrazovat od předkládání
nabídek při zadávání veřejných zakázek v jiných členských státech, což
znamená, že tyto podniky promarní obchodní příležitost jen kvůli
specifickým požadavkům na elektronickou fakturaci, kterým nemohou vyhovět nebo
které považují za příliš nákladné. V
neposlední řadě vede převaha vnitrostátních systémů elektronické fakturace
k nižší míře využívání přeshraničních nabídkových řízení, menšímu počtu
zúčastněných společností, a tudíž i ke slabší hospodářské soutěži, což se
odráží v neúčinném fungování vnitřního trhu. 2.2. Základní
scénář Nebudou-li přijata žádná nová opatření na
úrovni EU, přijímání elektronické fakturace při zadávání veřejných zakázek
v EU by pokračovalo trvale pomalým tempem a na trhu by se objevovalo čím
dál více vnitrostátních norem. Neexistuje žádná záruka, že se členské
státy rozhodnou pro interoperabilní řešení – nedávné zkušenosti spíše naznačují
opak. Hrozí tedy, že elektronická fakturace
při zadávání veřejných zakázek v EU bude čím dál složitější a nákladnější,
protože kupující, dodavatelé a poskytovatelé služeb budou muset vyhovět
rostoucímu počtu vnitrostátních požadavků a norem. Nejenže by překážky
přístupu na trh existovaly i nadále, ale dokonce by se mohly i zvětšit. 2.3. Právní
základ a subsidiarita Právo EU přijímat opatření k zajištění
fungování vnitřního trhu je zakotveno v článku 114 Smlouvy o fungování
Evropské unie. Opatření EU v oblasti elektronické
fakturace při zadávání veřejných zakázek je opodstatněno zásadou subsidiarity. Opatření přijatá členskými státy zhoršila problém
s interoperabilitou, neboť na trhu vzniklo více norem elektronické
fakturace (což vedlo k vyšším nákladům na interoperabilitu i k větší
složitosti). Vzhledem
k přeshraničnímu významu transakcí spojených se zadáváním veřejných
zakázek, na něž se uvedené směrnice vztahují, a k právě probíhajícím
iniciativám členských států na zavedení elektronické fakturace v tomto
odvětví by nejvhodnějším způsobem, jak zvýšit interoperabilitu a zabránit další
fragmentaci vnitřního trhu, bylo opatření EU v oblasti elektronické
fakturace při zadávání veřejných zakázek. Toho by nemohly docílit samy členské státy, neboť jejich opatření by
nezaručila interoperabilitu hospodářským subjektům a ani by neodstranila
překážky přístupu na trh. 3. Cíle iniciativy 3.1. Obecné
cíle Hlavním cílem této iniciativy je zlepšit
fungování vnitřního trhu zavedením mechanismů, jež by zmenšily překážky
přístupu na trh při přeshraničním zadávání veřejných zakázek vytvořené
nedostatečnou interoperabilitou norem elektronické fakturace. 3.2. Specifické
cíle Specifické cíle přispívající k dosažení
obecného cíle jsou následující: 1) zmenšit složitost a zvýšit jasnost
a právní jistotu pro hospodářské subjekty tím, že budou moci zasílat
faktury odpovídající normám, které znají a které budou obecně přijímány; 2) nižší provozní náklady hospodářských
subjektů, které se účastní přeshraničního zadávání veřejných zakázek, například
náklady na podporu mnohočetných norem a systémů elektronické fakturace. 3.3. Operativní
cíle Byl stanoven tento operativní cíl: · vytvořit podmínky pro vznik jednoho či více technických řešení pro
elektronickou fakturaci při zadávání veřejných zakázek, které by zajistily
přeshraniční interoperabilitu – jinými slovy, vytvořit podmínky, v nichž
komunikace a vzájemné přidělování funkcí mezi systémy elektronické fakturace
budou méně náročné na zdroje a které kupujícím a prodávajícím umožní
vyměňovat si při zadávání veřejných zakázek faktury za nejnižší cenu a s
minimální složitostí. 4. Možnosti politiky || Je navrženo uvést na trh novou evropskou normu || Členské státy musí přijímat faktury odpovídající nové evropské normě || Je povolena pouze nová evropská norma Možnost č. 1: Žádné nové opatření na úrovni EU || NE || NE || NE Možnost č. 2: Dobrovolná volba || ANO || NE || NE Možnost č. 3: Selektivní přechod na elektronickou fakturaci || ANO || NE/ANO (Ano – pouze pokud členský stát nebo veřejný zadavatel uloží povinné používání elektronické fakturace) || NE Možnost č. 4: Povinné přijímání || ANO || ANO || NE Možnost č. 5: Úplná harmonizace || ANO || ANO || ANO 5. Posouzení dopadů Odstranění překážek přístupu na trh
v oblasti elektronické fakturace by mělo především hospodářské dopady z
hlediska nákladů i přínosů, přičemž přínosy by převážily nad náklady. Hlavní dopady by byly doplněny dalšími,
„druhotnými“ dopady, neboť lepší interoperabilita by se s největší
pravděpodobností projevila vyšší mírou využívání elektronické fakturace. Jednalo by se o dopady hospodářské, sociální
a environmentální povahy. 5.1. Hlavní
dopady Rozsah těchto dopadů bude záviset
na zvolené možnosti – čím více uživatelů přejde na jediné řešení, tím méně
překážek přístupu na trh zůstane. Vytvoření společné normy by vyřešilo problém s
interoperabilitou pro všechny podniky obchodující s veřejnými zadavateli, kteří
by nová pravidla dodržovali. Dostupnost
jediné interoperabilní a společně přijatelné evropské normy by
společnostem zjednodušila podnikání v zahraničí a poskytla jim větší
právní jistotu. Zároveň by snížila
náklady vyplývající z nutnosti podporovat mnoho různých norem elektronické
fakturace. Další možné úspory podniků
by mohly vzejít z některých úprav režimů tvorby cen a tržních
struktur pro přenos elektronických faktur. Jakékoli opatření vyžadující použití nové
evropské normy elektronické fakturace by pro podniky, veřejné zadavatele a
členské státy znamenalo určité náklady na provedení. Nicméně tyto náklady by byly vyváženy očekávanými přínosy,
tj. provozními úsporami plynoucími z elektronických faktur a z
nižších cen při zadávání veřejných zakázek v důsledku posílené hospodářské
soutěže. 5.2. Druhotné
dopady Přijetí nové evropské normy elektronické
fakturace by mohlo mít vzhledem k většímu využívání elektronické fakturace při
zadávání veřejných zakázek i dopady druhotné. Vyšší míra využívání elektronické fakturace by mohla být zdrojem dopadů
hospodářských, sociálních a environmentálních. 5.2.1. Hospodářské,
environmentální a sociální dopady Hospodářské dopady většího využívání
elektronické fakturace jsou svázány s úsporami v hospodářství plynoucími
z očekávaných úspor v rámci cyklu veřejné zakázky (tj. snížení
provozních nákladů kupujících a prodávajících, větší transparentnost,
rychlejší zpracování plateb). Sociální dopady budou podle předpokladů
neutrální. Environmentální dopady se očekávají pozitivní – projeví se především
menší spotřebou papíru a nižšími emisemi CO2. 5.2.2. Snížení
administrativní zátěže Dostupnost fakturačních údajů
v elektronické podobě by zjednodušila kontrolu a výběr daní ze strany
finančních úřadů členských států, jakož i vypracování veškerých zpráv,
které musí společnost předkládat. Tím
by se podnikům snížila administrativní zátěž. Vzhledem k tomu, že tyto administrativní požadavky doléhají spíše
na menší podniky, bylo by toto snížení přínosné zejména pro malé a střední
podniky. 5.3. Dopady
jednotlivých možností 5.3.1. Možnost
č. 1 – Žádné nové opatření na úrovni EU Tato možnost je popsána v základním
scénáři. 5.3.2. Možnost
č. 2 – Dobrovolná volba Byla by vytvořena nová evropská norma
elektronické fakturace, jejíž používání by bylo doporučeno pro účely zadávání
veřejných zakázek, avšak přijímání elektronických faktur, které této normě
odpovídají, by bylo na rozhodnutí každého členského státu a/nebo veřejného
zadavatele. Nadále by přetrvávaly
překážky přístupu na trh. Nákladové
břemeno podniků by se nesnížilo, neboť podniky by byly nuceny současně
zachovávat celou řadu norem elektronické fakturace. Pokud by se rozhodly tak neučinit, přicházely by o potenciální
podnikatelské příležitosti. Cíle této iniciativy by nebylo dosaženo,
protože problémy s interoperabilitou by nadále přetrvávaly. Druhotné dopady by byly patrné, jen pokud by
k přechodu na elektronickou fakturaci došlo, ale vzhledem
k dobrovolné povaze této možnosti je rozsah těchto dopadů obtížné
předvídat. 5.3.3. Možnost
č. 3 – Selektivní přechod na elektronickou fakturaci Členské státy, které by povinné používání
elektronické fakturace při zadávání veřejných zakázek uložily z vlastního
podnětu, by musely přijímat elektronické faktury odpovídající nové evropské
normě. Tím by se snížily náklady a složitost elektronické fakturace pro
podniky, které by nyní mohly zasílat elektronické faktury odpovídající jednotné
normě jakémukoli veřejnému zadavateli, který by povinné používání elektronické
fakturace uložil. Byla by usnadněna interoperabilita, i když by nemusela být zajištěna
v členských státech, ve kterých by zavedení povinného používání
elektronické fakturace bylo požadováno de facto, ale nebylo by uloženo
zákonem (de jure). Mohla by přetrvávat právní nejistota podniků. S členskými státy by se nezacházelo rovně: ty,
které elektronickou fakturaci při zadávání veřejných zakázek již používají, by
se musely přizpůsobit nové normě, zatímco ty, které ji nepoužívají, by
povinnost přejít na elektronickou fakturaci neměly, a dokonce by mohly být od
rychlého přechodu na tento způsob fakturace odrazeny. Druhotné dopady je obtížné předvídat. Přechod
všech členských států na elektronickou fakturaci při zadávání veřejných zakázek
by mohl trvat velmi dlouho. Potenciální přínosy větší nákladové efektivnosti
a úspor plynoucích ze silnější hospodářské soutěže v oblasti zadávání
veřejných zakázek by se nemusely realizovat nebo by se realizovaly jen velmi
pomalu. 5.3.4. Možnost
č. 4 – Povinné přijímání Byla by vytvořena nová společná evropská
norma, kterou by mohli využívat všichni účastníci trhu. Přijímání elektronických faktur odpovídajících této normě všemi
veřejnými zadavateli při zadávání veřejných zakázek by bylo povinné, zároveň by
však nebyla nahrazena stávající technická řešení. Operativní cíl by byl rychle splněn: požadavek na přijímání elektronických faktur
odpovídajících evropské normě by účinně zajistil interoperabilitu, čímž by ode
dne vstupu příslušných ustanovení v platnost odstranil překážky přístupu
na trh. Rovněž by mohl
poskytnout pohotové řešení a poradenství těm členským státům, které
elektronickou fakturaci dosud nezavedly. Podnikům by tato možnost dala jistotu,
že veškeré úsilí a výdaje se v poměrně krátké době zúročí. Vědomí, že investice do jediného řešení
umožní elektronické faktury zasílat jakémukoli veřejnému zadavateli
v kterémkoli členském státě, by mělo fungovat jako přesvědčivý argument
pro přechod na elektronickou fakturaci. Druhotné dopady by byly patrné jen
v rozsahu přechodu na elektronickou fakturaci. Jelikož by dostupnost společné normy měla více účastníků trhu přimět
k tomu, aby se pro tuto normu rozhodli, rozsah tohoto procesu by měl být
významnější než u předchozích možností. 5.3.5. Možnost
(5) – Úplná harmonizace Vystavování faktur v souladu se
stávajícími normami by již nebylo povoleno. Ačkoli by tento přístup plně harmonizoval elektronickou fakturaci
v rámci celé EU, byly by zmařeny veškeré investice, které členské státy
dosud vynaložily na vytvoření vnitrostátních systémů elektronické fakturace. Tento přístup by rovněž značně narušil chod
činnosti poskytovatelů služeb a byl pro ně velmi nákladný, neboť by museli
zcela přetvořit své systémy. V neposlední
řadě by narazil na silný politický odpor těch členských států, které systém
elektronické fakturace již zavedly. 6. Srovnání možností Analýza různých možností vedla k těmto
výsledkům: || Cíl – zlepšit/usnadnit interoperabilitu elektronické fakturace při zadávání veřejných zakázek Možnosti politiky || EFEKTIVITA || ÚČINNOST || SOUDRŽNOST[1] Možnost č. 1: Žádné nové opatření na úrovni EU || 0 || 0 || 0 Možnost č. 2: Dobrovolná volba || (+ / ?) || (≈) || (?) Možnost č. 3: Selektivní přechod na elektronickou fakturaci || (+) || (+) || (- / ?) Možnost č. 4: Povinné přijímání || (+ +) || (+) || (+ / ?) Možnost č. 5: Úplná harmonizace || (+ +) || (- -) || (≈) Rozsah dopadu ve
srovnání se základním scénářem (základní scénář je označen jako 0): ++ velmi pozitivní;
+ pozitivní; – – velmi negativní;
– negativní; ≈ marginální/neutrální; ? nejistý; n.a. nepoužije se Zdá se, že nejvhodnější volbou je možnost č.
4: ·
Tato možnost by překonala současnou roztříštěnost
a zajistila řádné fungování vnitřního trhu. ·
Protože by k přechodu na elektronickou
fakturaci docházelo na podnět podniku, tento přechod by nevytvářel zbytečné
náklady. Tím by rovněž byla dodržena
zásada subsidiarity a proporcionality. ·
Tím, že by tato možnost vyvolala obecný
přechod na elektronickou fakturaci, by v plné míře zajistila úspory
z důvodu vyšší efektivity a ekonomické úspory, které elektronická
fakturace nabízí. ·
Tím, že by tato možnost umožnila podnikům
a veřejným zadavatelům i nadále používat stávající vnitrostátní systémy
fakturace, snížila by náklady a narušení, jež by z přechodu vyplynuly, pro obě
skupiny. Pro přechod na povinné přijímání
elektronických faktur odpovídajících nové evropské normě je navržena lhůta do
roku 2017 nebo 2018. Tento časový
rámec odráží vůli zúčastněných stran postupovat rychle a zároveň je
v souladu s předpokládaným datem zahájení povinného elektronického
zadávání veřejných zakázek, které je obsaženo v návrhu revidovaných
směrnic o zadávání veřejných zakázek. 7. Sledování a hodnocení Aby se zabránilo další (administrativní)
zátěži veřejných zadavatelů, podniků nebo členských států v důsledku
shromažďování informací pro účely sledování, navrhované ukazatele vycházejí
především ze stávajících zdrojů údajů (např. Úřední věstník / databáze TED,
Eurostat) nebo z údajů, které v rámci své podnikatelské činnosti již
shromáždily zúčastněné strany (např. poskytovatelé služeb elektronické
fakturace). V údajích však existují určité mezery, které si vyžádají další
výzkum (cílené studie a průzkumy) ze strany GŘ MARKT. [1] Soudržnost je vyhodnocována
rovněž s ohledem na druhotné dopady (tj. dopady většího využívání
elektronické fakturace) a míru, v níž jsou tyto možnosti soudržné s
ostatními politikami EU (zejména s iniciativou v oblasti
elektronického zadávání veřejných zakázek a cíli směrnice
o opožděných platbách).