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Document 52012DC0735R(01)
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Stärkung der Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden in der EU: Das Europäische Modell für den Informationsaustausch
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Stärkung der Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden in der EU: Das Europäische Modell für den Informationsaustausch
/* COM/2012/0735 final/2 */
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Stärkung der Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden in der EU: Das Europäische Modell für den Informationsaustausch /* COM/2012/0735 final/2 */
MITTEILUNG DER
KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Stärkung der Zusammenarbeit der
Strafverfolgungsbehörden in der EU: Das Europäische Modell für den
Informationsaustausch 1. Einleitung Um ein hohes Maß an Sicherheit innerhalb der
EU und im Schengen-Raum gewährleisten zu können, muss Europa gegen kriminelle
Netzwerke gemeinsam vorgehen[1].
Dies ist nicht nur im Kampf gegen schwere und organisierte Kriminalität wie
Menschenhandel, illegaler Drogen- oder Waffenhandel erforderlich, sondern auch
bei der Bekämpfung weniger schwerer Straftaten, die in großem Umfang von
mobilen kriminellen Organisationen begangen werden. Dabei spielt der Informationsaustausch
zwischen den Mitgliedstaaten eine ganz entscheidende Rolle für die
Strafverfolgungsbehörden. Um diesen Informationsaustausch zu gewährleisten,
wurden die einschlägigen internationalen und bilateralen Vereinbarungen durch
EU-Instrumente und –Systeme wie das Schengener Informationssystem und das
Europol-Informationssystem ergänzt, die mit Garantien zum Schutz der
Privatsphäre und der personenbezogenen Daten im Einklang mit der
Grundrechtecharta versehen sind. In der vorliegenden Mitteilung wird
aufgezeigt, wie der grenzübergreifende Informationsaustausch in der EU heute
funktioniert und wie er verbessert werden kann. Die Autoren der Mitteilung gelangen zu dem
Schluss, dass der Informationsaustausch insgesamt gut funktioniert, und sie
zeigen dies anhand von Beispielen auf. Im derzeitigen Stadium sind weder
neue Strafverfolgungsdatenbanken noch neue Instrumente für den
Informationsaustausch auf EU-Ebene erforderlich. Allerdings könnten und
sollten die vorhandenen EU-Instrumente besser angewandt werden, und der
Informationsaustausch sollte konsequenter organisiert werden. Die Mitteilung enthält daher Empfehlungen an
die Mitgliedstaaten zur besseren Anwendung der vorhandenen Instrumente und
zur Straffung der genutzten Kommunikationskanäle. Es wird unterstrichen,
wie wichtig die Gewährleistung einer hohen Datenqualität, der
Datensicherheit und des Datenschutzes ist. Des Weiteren wird aufgezeigt,
wie die Kommission die Mitgliedstaaten unterstützen wird, indem sie u.a. zur Finanzierung
und zu Fortbildungsmaßnahmen beitragen wird. Damit schreibt sie ein Modell
für die Steuerung der Maßnahmen der EU und der Mitgliedstaaten fest. Mit dieser Mitteilung kommt die Kommission der
Aufforderung des Rates im Stockholmer Programm nach, auf der Grundlage
der Evaluierung der bestehenden Instrumente zu prüfen, ob die Entwicklung eines
europäischen Modells für den Informationsaustausch erforderlich ist. Die
Mitteilung basiert auf der Kommissionsmitteilung von 2010 „Überblick über das
Informationsmanagement im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht“[2] sowie auf der 2009 vereinbarten
Strategie der EU für das Informationsmanagement im Bereich der inneren
Sicherheit[3]
und den Maßnahmen der Mitgliedstaaten, der Kommission und von Europol zur
Umsetzung dieser Strategie (IMS-Maßnahmen). Die Mitteilung stützt sich ferner
auf eine Bestandsaufnahme des Informationsaustauschs in der EU, an dem
nationale Sachverständige und andere Sachverständige (Europäische
Datenschutzbeauftragte (EDSB), EU-Agenturen, Interpol) teilgenommen haben,
sowie auf eine Studie zum Informationsaustausch zwischen
Strafverfolgungsbehörden[4]
und Diskussionen mit beteiligten Kreisen, u.a. mit Datenschutzbehörden. 2. Die
derzeitige Situation Der Informationsaustausch zwischen den
Strafverfolgungsbehörden dient unterschiedlichen Zwecken: zur Durchführung
strafrechtlicher Ermittlungen, der Verhütung von Straftaten, der Aufdeckung von
Straftaten (mithilfe polizeilicher Erkenntnisgewinnungsverfahren) sowie zur
Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Zum Umfang des
grenzübergreifenden Informationsaustauschs ist anzumerken, dass die im Rahmen
der vorstehend genannten Studie aus dem Jahr 2010 befragten nationalen Stellen
nach eigenen Angaben in etwa ¼ ihrer Ermittlungen und polizeilichen
Erkenntnisgewinnungsverfahren Anfragen an andere EU- oder
Schengen-Mitgliedstaaten richten. 2.1. Instrumente Die Kommissionsmitteilung von 2010 bietet
einen Überblick über die Instrumente der Europäischen Union, die die Erhebung,
Speicherung oder den grenzübergreifenden Austausch von personenbezogenen Daten
zum Zwecke der Strafverfolgung oder Migrationssteuerung regeln. In der vorliegenden
Mitteilung liegt der Schwerpunkt auf den Instrumenten, die für den
grenzübergreifenden Austausch zwischen den Mitgliedstaaten genutzt werden.
Die nachstehenden Beispiele für die Anwendung der Instrumente wurden von den
Mitgliedstaaten geliefert. Die schwedische Initiative[5] beispielsweise umfasst Regeln,
einschließlich Fristen, für den Austausch von Informationen und Erkenntnissen
zwischen den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten zum Zwecke der
Durchführung strafrechtlicher Ermittlungen und polizeilicher
Erkenntnisgewinnungsverfahren. Im Rahmen der schwedischen Initiative kommt das
Prinzip des „gleichberechtigten Zugangs“ zur Anwendung, wonach die Bedingungen
für die Bereitstellung von Informationen für ersuchende Mitgliedstaaten nicht
strenger sein dürfen als die auf nationaler Ebene geltenden Bedingungen. Die
Informationen müssen auch an Europol und Eurojust weitergeleitet werden, sofern
sie sich auf Straftaten in deren Zuständigkeitsbereich beziehen. Im Jahr 2012 wurde ein schwedischer Unternehmensleiter von einem
bekannten italienischen Betrüger überredet, 65 000 EUR auf ein
italienisches Bankkonto einzuzahlen. Die schwedische nationale Kontaktstelle
(s. Punkt 3.2) wurde über den SIRENE-Kanal (s. unten) von den italienischen
Behörden aufgefordert, Kontakt zum Unternehmensleiter aufzunehmen und zu
prüfen, ob die Zahlung bereits getätigt wurde. In diesem Fall würde Italien das
Geld einfrieren. Schweden wurde tätig und reagierte im Rahmen der schwedischen
Initiative in weniger als 24 Stunden. Dank des raschen Handelns wurde die
schwedische Polizei darüber informiert, dass ein Unternehmen einem Betrug zum
Opfer gefallen war und die italienischen Behörden erhielten die zum Eingreifen
erforderlichen Informationen. Der Unternehmer wird das Geld aller Voraussicht
nach zurückerhalten. Im Jahr 2012 gab ein Mann mit belgischer Nationalität in der
Notaufnahme eines Krankenhauses in der Nähe von Paris verwirrte Erklärungen
darüber ab, wie er zu einer ernsthaften Schusswunde gekommen war. Die
Erklärungen seines Begleiters führten die Ermittler auf die Spur möglicher
Straftaten in Belgien. Die ersten Ermittlungen ergaben, dass der Mann in
Belgien u.a. für Totschlag bekannt war. Im Rahmen der schwedischen Initiative
übermittelten die französischen Behörden unverzüglich Informationen an die
belgische Polizei, die rasch eine Verbindung zu einem zwei Tage zuvor in
Belgien stattgefundenen Überfall herstellte, bei dem vier bewaffnete Männer
einen Angestellten eines Juwelierladens gekidnappt hatten. Bei Eintreffen der
Polizei hatten die Männer die Flucht ergriffen; die Männer flohen zwar, aber
einer von ihnen wurde bei einem Schusswechsel mit der Polizei angeschossen.
Diese Informationen veranlassten die französischen Behörden, den Mann unter
Beobachtung zu stellen, bis ein europäischer Haftbefehl vorliegt. Der
Haftbefehl wurde noch am gleichen Tag in Belgien ausgestellt und über SIRENE an
die französischen Behörden übermittelt. Der Beschluss von Prüm[6] enthält Regeln für die
automatisierte Übermittlung von DNA-Profilen, Fingerabdrücken (FP) und Daten
aus nationalen Fahrzeugregistern (VRD) zum Zweck der Ermittlung von Straftaten
(DNA, FP, VRD), der Verhinderung von Straftaten (FP, VRD) und der
Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit (VRD). Beim Abgleich biometrischer
Daten (DNA, FP) wird ein „Treffer/kein-Treffer“-System angewandt: Ein
automatisierter Abgleich anonymer Profile führt zu einem „Treffer“, wenn die
DNA- oder FP-Daten des ersuchenden Mitgliedstaats mit den Daten eines anderen
Mitgliedstaats übereinstimmen. Zusätzliche personen- oder fallbezogene Daten
werden nur auf ein gesondertes Folgeersuchen hin übermittelt. In einer Wohnung in einer deutschen Stadt wurde ein Mann erstochen
aufgefunden. An einem Türrahmen wurde ein Fingerabdruck entdeckt. Eine automatisierte
Prüm-Abfrage führte zu einem „Treffer“ in der bulgarischen Datenbank. Die am
nächsten Tag von Bulgarien angeforderten Zusatzinformationen wurden innerhalb
von drei Stunden übermittelt und unverzüglich in das Schengener
Informationssystem (SIS s. unten) eingegeben. Am nächsten Tag wurde die
betreffende Person in Österreich festgenommen. Im Jahr 2007, zu Beginn des Prüm-Informationsaustauschs, wurden
Ausrüstungsgegenstände aus einem Polizeiauto in Wien gestohlen. Ein Abgleich
zwischen einer DNA-Spur aus dem Auto und einer DNA-Spur von einem ähnlichen
Fall aus der österreichischen Datenbank führte zu einem „Treffer“. Letztendlich
konnte der polnische Serieneinbrecher aber dank eines Prüm-„Treffers“ in der
deutschen Datenbank identifiziert werden. In Österreich wurde ein Europäischer
Haftbefehl ausgestellt. Die verdächtige Person wurde in Polen festgenommen
(dank eines „Treffers“ bei einer SIS-Ausschreibung) und später in Österreich
bestraft. Europol unterstützt
die Maßnahmen der Mitgliedstaaten sowie deren Zusammenarbeit bei der Prävention
und Bekämpfung von organisierter Kriminalität, Terrorismus und anderen Formen
schwerer Kriminalität (s. Anhang zum Beschluss des Rates zur Einrichtung von
Europol[7]),
wenn zwei oder mehr Mitgliedstaaten betroffen sind. Die nationalen Stellen von
Europol bieten den Mitgliedstaaten eine Plattform für den Austausch von
Informationen und polizeilichen Erkenntnissen. Das Europol-Informationssystem
ist eine Datenbank mit von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen (183 000)
zu grenzübergreifenden, in die Zuständigkeit von Europol fallenden Straftaten,
den beteiligten Personen (41 000) und sonstigen Daten. Europol nutzt die
Informationsdatenbank für seine Analysen; die Mitgliedstaaten können sie zum
Zwecke ihrer Ermittlungen nutzen. Seit 2011 können die Mitgliedstaaten neben
den nationalen Stellen von Europol andere Strafverfolgungsbehörden benennen,
die befugt sind, Daten auf der Grundlage des „Treffer/kein Treffer“-Systems
abzurufen. Dank ihrer Arbeitsdateien zu Analysezwecken kann Europol operative
Analysen zur Unterstützung von grenzübergreifenden Ermittlungen bereitstellen. In ganz Slowenien wurden mithilfe gefälschter Bankkarten große
Geldsummen von Geldautomaten abgehoben. In dieser Sache wurde gegen zwei
bulgarische Bürger ermittelt. das Europol-Informationssystem führte zu einem „Treffer“,
wonach einer von ihnen ähnliche Straftaten in Frankreich und Italien verübt
hatte. Frankreich übermittelte detaillierte Informationen an das
Europol-Informationssystem. Dank einer raschen Antwort Frankreichs über SIENA,
der eine Fingerabdruckkontrolle und die Aufhebung einer Einschränkung in Bezug
auf die Datenverarbeitung folgten, konnten die slowenischen Behörden die Daten
als Beweismittel vor Gericht nutzen. Mithilfe der Europol-Arbeitsdatei zu
Analysezwecken konnten Verbindungen zu Fällen in SI, BG, FR, IE, IT und NO
aufgedeckt werden. Das Schengen
Informationssystem (SIS) enthält Ausschreibungen zu Personen und Sachen.
Das als Ausgleichsmaßnahme für die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen
eingerichtete Informationssystem wird sowohl innerhalb des Schengen-Raums als
auch an den Außengrenzen der EU genutzt, um ein hohes Maß an Sicherheit in dem
Raum aufrechtzuerhalten. Bei SIS handelt es sich um ein Großsystem (mehr als 43
Millionen Ausschreibungen), auf das die Polizeibehörden auf der Grundlage des
„Treffer/kein Treffer“-Systems Zugriff haben. Nach einem „Treffer“ (d.h. eine
Person oder eine Sache entsprechen einer Ausschreibung) können über die
SIRENE-Büros (s. unten) zusätzliche Informationen angefordert werden. SIS wird
durch SIS II ersetzt werden, das Verbesserungen mit sich bringen
wird wie die Möglichkeit, Ausschreibungen miteinander zu verknüpfen
(beispielsweise die Ausschreibung zu einer Person und die zu einem Fahrzeug),
neue Kategorien von Ausschreibungen und die Möglichkeit, Fingerabdrucke,
Lichtbilder und Kopien von Europäischen Haftbefehlen zu speichern. Im
Ratsbeschluss zu SIS II[8] sind Kategorien von Ausschreibungen festgelegt, die die Zusammenarbeit
zwischen Polizei- und Justizbehörden in Strafsachen unterstützen sollen. Alle
Mitgliedstaaten der EU werden sich an SIS II anschließen; Europol und Eurojust
werden weiterhin Zugriff auf die Datenbank haben. Die Verwaltung der zentralen
Komponenten des SIS II wird auf die IT-Agentur[9]
übertragen. Andere EU-Instrumente oder IT-Systeme ermöglichen den Austausch strafrechtlicher
Informationen zwischen Zollbehörden (Übereinkommen Neapel II; das
Zollinformationssystem als Teil des Informationssystems für die
Betrugsbekämpfung, das vom Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung – OLAF –
betrieben wird), Finanzfahndungsstellen, Vermögensabschöpfungsstellen und
Plattformen gegen Cyber-Kriminalität[10].
Zum Zweck der Verhütung, Aufdeckung und Ermittlung von Terrorismus und anderen
Formen schwerer Kriminalität ist der Zugang der Strafverfolgungsbehörden zu
anderen großen EU-Systemen gewährleistet (Visainformationssystem) oder wird
vorgeschlagen (EURODAC[11]).
Die Frage, ob die Strafverfolgungsbehörden Zugang erhalten sollen, und wenn ja,
unter welchen Bedingungen, ist auch Gegenstand der gegenwärtigen Vorarbeiten
für den Vorschlag für ein Einreise-/Ausreisesystem, der in Kürze vorgelegt
werden soll. Gegenwärtig wird an der Entwicklung eines
europäischen Grenzüberwachungssystems (EUROSUR) für den Informationsaustausch
und die operative Zusammenarbeit zwischen den nationalen Koordinierungszentren
und Frontex gearbeitet. Ziel ist es, die Lagebeurteilung und Reaktionsfähigkeit
zu verbessern, um die irreguläre Migration und grenzübergreifende Kriminalität
an den Außengrenzen der EU zu verhindern. Des Weiteren wird derzeit ein
gemeinsamer Informationsraum für die Überwachung des maritimen Bereichs der EU
entwickelt, der u.a. zur Verbesserung des maritimen Lagebewusstseins beitragen,
den grenzübergreifenden Informationsaustausch zwischen den Behörden von sieben
relevanten Bereichen (einschließlich Strafverfolgung) ermöglichen und die
Interoperabilität zwischen vorhandenen und künftigen Überwachungssystemen wie
EUROSUR herstellen soll. Der Informationsaustausch zwischen den
Mitgliedstaaten erfolgt auch auf der Grundlage von Verfahren, die in den
einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und bilateralen Abkommen vorgesehen sind.
Alle Mitgliedstaaten sind Mitglieder der Internationalen kriminalpolizeilichen
Organisation (Interpol), über die Informationen entweder über
Interpol-Ausschreibungen und Datenbanken (z.B. gestohlene und verlorene
Reiseunterlagen) mit Ländern weltweit oder bilateral über den Interpol-Kanal
ausgetauscht werden können. 2.2. Kommunikationskanäle und
Kommunikationsmittel Der grenzübergreifende Informationsaustausch
erfolgt im Wesentlichen über drei bei den nationalen Stellen in
den Mitgliedstaaten eingerichtete Kanäle unter Verwendung des passenden
Kommunikationsmittels: (1)
SIRENE[12]-Büros können im Fall eines „Treffers“ bei einer von SIS übertragenen
Ausschreibung von dem Mitgliedstaat, der die Ausschreibung eingegeben hat,
Zusatzinformationen anfordern. Die SIRENE-Büros sind rund um die Uhr in
Betrieb; sie folgen den im SIRENE-Handbuch beschriebenen Verfahren. Der
Informationsaustausch erfolgt derzeit über das System SISNET, das Ende März
2013 durch das SIS II Kommunikationsnetzwerk ersetzt werden wird. (2)
Die nationalen Europol-Stellen (ENU)
tauschen Informationen mit Europol aus. Sie dürfen strafrechtliche
Informationen, die nicht in die Zuständigkeit von Europol fallen und ohne
Europol in den Austausch einzubeziehen, auch bilateral austauschen. Die
nationalen Europol-Stellen können Informationen entweder direkt oder über
Europol-Verbindungsbeamte austauschen, die zu einer ENU gehören, aber am Sitz
von Europol stationiert sind. Für den Austausch von Informationen zwischen
Europol und den Mitgliedstaaten hat Europol ein sicheres Kommunikationssystem
mit Namen SIENA[13]
entwickelt. Im Jahr 2011 haben die Mitgliedstaaten 222 000 Informationen
mittels SIENA ausgetauscht, 53 % der Informationen wurden an Europol
weitergeleitet. (3)
Die nationalen Zentralbüros der Interpol, die
rund um die Uhr in Betrieb sind, tauschen Informationen sowohl mit Interpol als
auch bilateral ohne Beteiligung von Interpol aus. Die nationalen Zentralbüros
verwenden das von Interpol entwickelte Kommunikationssystem I-24/7. Weitere Kanäle
umfassen bilaterale Verbindungsbeamte (die in anderen Mitgliedstaaten
„stationiert“ sind und gewöhnlich in komplexeren Fällen zum Einsatz kommen) und
Zentren für die Zusammenarbeit von Polizei- und Zollbehörden (in benachbarten
Mitgliedstaaten zur Unterstützung des Informationsaustauschs und der operativen
Zusammenarbeit in Grenzgebieten eingerichtet). Die Kanalwahl ist zum Teil durch
EU-Recht geregelt. SIS-Anfragen zwecks Zusatzinformationen nach einem „Treffer“
sind über die SIRENE-Büros, der Informationsaustausch mit Europol ist über die
nationalen Europol-Stellen abzuwickeln. Darüber hinaus steht den Mitgliedstaaten
die Entscheidung frei. 2.3. Interaktion zwischen den
verschiedenen Kommunikationsinstrumenten, -kanälen und -mitteln Es gibt eine Vielfalt von
Kommunikationsinstrumenten, -kanälen und –mitteln, die jeweils für bestimmte
Zwecke zu verwenden sind. Bei einer strafrechtlichen Ermittlung können mehrere
Instrumente parallel oder nacheinander zum Einsatz kommen. Bei einem
grenzübergreifenden schweren Straftat oder organisierter Kriminalität könnten
Informationen zu einer Person oder einer Sache sowohl im
Europol-Informationssystem als auch im SIS abgerufen werden, und im Trefferfall
könnten Folgeersuchen über die Europol- oder SIRENE-Kanäle übermittelt werden.
Zu biometrischen Spuren könnte ein Informationsaustausch nach dem Prümer
Beschluss stattfinden; an den sich nach einem „Treffer“ Folgeersuchen im Rahmen
der schwedischen Initiative mittels SIENA anschließen könnten. Unabhängig von der Kombination oder Sequenz
sind die für jedes Instrument geltenden Regeln einzuhalten. Diese umfassen
Regeln zum Datenschutz, zur Datensicherheit und Datenqualität sowie
Bestimmungen zur Zweckbestimmung des Instruments. Bei der nationalen
Verarbeitung von Daten für den grenzübergreifenden Austausch müssen auch die
EU-Rechtsvorschriften für den Schutz personenbezogener Daten[14] eingehalten werden. Auch der
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss eingehalten werden: so können
beispielsweise Anfragen im Rahmen der schwedischen Initiative abgelehnt werden,
wenn die Übermittlung von Informationen im Hinblick auf den Zweck der Anfrage
unverhältnismäßig ist. Die Einhaltung dieser Regeln setzt voraus, dass Anfragen
und Antworten von hochqualifizierten Bediensteten validiert werden, die mit den
geeigneten Informationsinstrumenten arbeiten. 2.4. Schnittstelle mit der
justiziellen Zusammenarbeit An einem Strafverfahren sind sowohl die
Strafverfolgungs- als auch die Justizbehörden beteiligt. Allerdings bestehen
zwischen den Mitgliedstaaten Unterschiede in Bezug auf das Ausmaß, in dem die
Leitung oder Überwachung strafrechtlicher Ermittlungen den Justizbehörden
(einschließlich Staatsanwaltschaft) obliegt. In den Fällen, in denen die
Justizbehörden eine führende Stellung innehaben, und in den Fällen, in denen
Informationen als Beweismaterial gebraucht werden, sind in der Regel Verfahren
für die justizielle Zusammenarbeit im Wege der Rechtshilfe erforderlich. Ferner haben die Strafverfolgungsbehörden in
einigen Mitgliedstaaten direkten Zugriff auf die Informationen, während sie in
anderen Mitgliedstaaten dafür einen richterlichen Beschluss benötigen. Im
Rahmen der schwedischen Initiative muss in den Fällen, in denen für die
angeforderten Informationen ein richterlicher Beschluss nötig ist, die ersuchte
Strafverfolgungsbehörde ein Ersuchen an die Justizbehörde richten, die die
gleichen Regeln wie in einem rein internen Fall anwenden muss. Die Bestandsaufnahme hat allerdings gezeigt,
dass die unterschiedlichen Regeln Strafverfolgungsexperten zufolge die Ursache
für Verzögerungen bei grenzübergreifenden Ermittlungen sind. Obwohl dies nicht
in den Rahmen dieser Mitteilung gehört, ist festzustellen, dass Eurojust zur
Erleichterung der justiziellen Zusammenarbeit beitragen kann. Ebenfalls
relevant wäre die derzeit diskutierte Europäische Ermittlungsanordnung, welche
die derzeitigen Regeln zur grenzüberschreitenden Erlangung von Beweisen, mit
denen der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung rechtskräftiger
Entscheidungen umgesetzt wird, ersetzen könnte. Die Europäische
Ermittlungsanordnung müsste anerkannt und im gleichen Tempo wie ein ähnlicher nationaler
Fall, in jedem Fall aber innerhalb bestimmter Fristen, durchgesetzt werden. 2.5. Grundsätze In ihrer Mitteilung von 2010 hat die
Kommission materiellrechtliche und prozessorientierte Grundsätze für die
Entwicklung neuer Initiativen und die Bewertung der vorhandenen Instrumente
aufgezeigt. Die materiellrechtlichen Grundsätze umfassen
u.a.: (1)
Schutz der Grundrechte, insbesondere des Rechts
auf Privatsphäre und Datenschutz Diese Rechte sind in
den Artikeln 7 und 8 der Charta und Artikel 16 des Vertrags über die
Arbeitsweise der EU verankert. (2)
Erforderlichkeit. Eine
Einschränkung des Rechts auf Privatsphäre ist nur dann gerechtfertigt, wenn der
Eingriff rechtmäßig ist, mit ihm ein legitimes Ziel verfolgt wird und er in
einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist. (3)
Subsidiarität: (4)
Sorgfältiges Risikomanagement Die Überprüfung der Notwendigkeit und die Zweckbindung sind
unerlässlich. Zu den prozessorientierten Grundsätzen zählen: (5)
Kosteneffizienz. Dabei
werden schon bestehende Lösungen berücksichtigt, und es wird bewertet, ob die
Zielvorgaben eines Vorschlags durch bessere Nutzung der vorhandenen Instrumente
erreicht werden könnten. (6)
Politikgestaltung nach dem Bottom-up-Prinzip Ein Beispiel dafür ist die Bestandsaufnahme, an der
Strafrechtsexperten im Rahmen der Vorbereitung der vorliegenden Mitteilung
beteiligt waren. (7)
Klare Zuständigkeiten
In der Mitteilung von 2010 wird festgestellt, dass die Mitgliedstaaten keinen
Projektleiter haben, an den sie sich hinsichtlich der Umsetzung des
Prüm-Beschlusses wenden und von dem sie sich beraten lassen können. Im Bericht
der Kommission über den Prüm-Beschluss wird festgestellt, dass diese Lücke
heute zum Teil durch Unterstützung seitens Europols gefüllt wird. Was den in
der Mitteilung von 2010 enthaltenen Vorschlag anbelangt, die IT-Agentur könne
technische Beratung leisten, ist anzumerken, dass die Agentur derzeit andere
Prioritäten hat. Die nach drei Jahren gegen Ende 2015 durchzuführende Bewertung
wird Gelegenheit bieten, sich mit diesem Thema erneut zu befassen. (8)
Überprüfungs- und Beendigungsklauseln Die Kommission hat Berichte über die schwedische Initiative und den
Prüm-Beschluss erstellt, die in diese Mitteilung eingeflossen sind. 3. Bewertung und Empfehlungen Im Mittelpunkt dieses Abschnitts stehen die
schwedische Initiative, der Prüm-Beschluss und der Europol-Kanal. Obwohl ein
großer Teil des Informationsaustauschs über die Kanäle SIS und SIRENE erfolgt,
enthält diese Mitteilung keine Empfehlungen zu diesen Kanälen, da sie mit Blick
auf den Übergang zu SIS II derzeit Gegenstand umfassender Änderungen sind. 3.1. Bessere Nutzung der
vorhandenen Instrumente Abgesehen von der anstehenden Europol-Reform
wird die Kommission kurzfristig weder Änderungen an den genannten
EU-Instrumenten noch die Einführung neuer Instrumente vorschlagen. Zunächst müssen
die vorhandenen Instrumente angewandt werden. Dies gilt in besonderem Maße für den
Prüm-Beschluss. Laut dem dieser Mitteilung beigefügten Kommissionsbericht über
Prüm wird der Austausch von Prüm-Daten für Ermittlungszwecke sehr geschätzt;
allerdings werden die Prüm-Verfahren nur sehr schleppend angewandt. Obwohl
die Frist für die Umsetzung des Prüm-Beschlusses am 26. August 2011[15] abgelaufen ist, tauschen
viele Mitgliedstaaten noch immer keine Daten auf der Grundlage des Prüm-Verfahrens
aus. Die Hauptgründe dafür sind technischer Art und auf mangelnde Human-
und Finanzressourcen in den Mitgliedstaaten zurückzuführen. Angesichts der
verschiedenen Möglichkeiten der EU-Unterstützung (Finanzmittel, mobiles
Unterstützungsteam, Helpdesk) scheint es vor allem an politischem Willen zur
Umsetzung dieses Beschlusses zu fehlen. Wie in dem Bericht festgehalten, wird
die Kommission ihre Unterstützung durch Bereitstellung von EU-Finanzmitteln
fortsetzen. Allerdings wird sich der Kontext 2014 ändern, wenn die Kommission
Vertragsverletzungsverfahren einleiten kann. Regeln zur Kontrolle der Umsetzung
in den Mitgliedstaaten gelten bis dahin nicht, da Prüm ebenso wie die
schwedische Initiative im Rahmen der dritten Säule angenommen wurde. Zur schwedischen Initiative stellte die
Kommission 2011 fest, dass das Instrument sein volles Potenzial noch nicht
erreicht habe, seine Bedeutung aber zunehmen werde[16]. Diese Einschätzung ist auch
heute noch gültig; noch haben nicht alle Mitgliedstaaten die schwedische
Initiative durchgeführt[17].
Während die meisten Mitgliedstaaten mitgeteilt haben, dass sie die Initiative
in innerstaatliches Recht umgesetzt haben[18]gaben
andere Mitgliedstaaten bekannt, dass eine Umsetzung der Initiative für sie
nicht erforderlich ist, da ihr innerstaatliches Recht bereits in Einklang mit
der Initiative steht[19].
Dessen ungeachtet findet die Initiative trotz ihrer Vorteile, einschließlich
des Prinzips des „gleichberechtigten Zugangs“ und genauer Fristen, in der
Praxis noch immer keine breite Anwendung. Zu den dafür angeführten Gründen
gehört, dass es angemessene Alternativen gibt und dass das Ausfüllen des
Antragsformulars (sogar die vereinfachte Form von 2010[20]) aufwändig ist Die Kommission wurde aufgefordert, zu prüfen,
wie sinnvoll die schwedische Initiative beim Austausch zusätzlicher
Informationen (im Anschluss an einen „Treffer“) auf der Grundlage des
Prümer-Beschlusses ist[21].
In den Fällen, in denen zusätzliche Informationen als Beweismittel vor einem
Gericht benötigt werden, ist in der Regel ein Antrag auf justizielle
Zusammenarbeit erforderlich. In denjenigen Fällen aber, in denen Beweismittel
nicht oder noch nicht benötigt werden, sollte die systematische Verwendung der
schwedischen Initiative als Rechtsgrundlage und von SIENA als Kommunikationsinstrument
gefördert werden, um die jeweiligen Vorteile in vollem Umfang zu nutzen und um
dazu beizutragen, dass die Mitgliedstaaten einheitliche bewährte Verfahren
anwenden. Eine 2012 durchgeführte Bewertung von Europol[22] hat die Erkenntnis bestätigt,
dass der Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten und Europol (und
damit auch zwischen ihnen) nicht in angemessenem Umfang erfolgt. Die Kommission
wird in einem Vorschlag zur Änderung der Rechtsgrundlage von Europol auf diesen
Aspekt eingehen. Der Rat seinerseits hat die Mitgliedstaaten zur stärkeren
Nutzung des Europol-Informationssystems aufgefordert[23]. Wie im
Stockholmer Programm vorgesehen, hat die Kommission eine Studie zu einem Europäischen
Kriminalaktennachweis[24]
in Auftrag gegeben. Mit dem Europäischen Kriminalaktennachweis soll darauf
reagiert werden, dass angesichts der zunehmend grenzüberschreitenden Prägung
der Straftaten ein Polizeibeamter in einem Mitgliedstaat wissen muss, ob eine
verdächtige Person in einem anderen Mitgliedstaat polizeilich gesucht wird.
Ausgehend vom Grundsatz des Kosten-Nutzen-Verhältnisses lässt sich ein
europäischer Kriminalaktennachweis nach Auffassung der Kommission derzeit
nicht rechtfertigen, da die vorhandenen Kommunikationsinstrumente und
–mittel, die diesen Zweck teilweise oder vollständig erfüllen könnten, nicht in
vollem Umfang genutzt werden. Dies betrifft insbesondere das Europol
Informationssystem (Hochladen relevanter Daten und erweiterte
Zugriffsmöglichkeiten auf nationaler Ebene), SIS II (zunehmende Nutzung
von Ausschreibungen zu Personen oder Fahrzeugen, um Kontrollen zum Zwecke der
Strafverfolgung und der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit
durchzuführen), SIENA (Entwicklung weiterer Zugriffsmöglichkeiten auf
nationaler Ebene, Vernetzung mit nationalen Systemen und gegebenenfalls
Automatisierung von Aufgaben) und Prüm (vollständige Umsetzung, um die
Identifizierung von Straftätern, die in mehreren Mitgliedstaaten agieren, zu
verbessern). Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, ·
die schwedische Initiative in vollem Umfang,
einschließlich des Prinzips des „gleichberechtigten Zugangs“, anzuwenden; ·
den Beschluss von Prüm uneingeschränkt
durchzuführen und dabei die zur Verfügung stehende EU-Unterstützung zu nutzen; ·
für Folgeersuchen nach einem „Prüm Treffer” die
schwedische Initiative und SIENA zu nutzen. Die Kommission wird ·
weiterhin Finanzmittel der EU bereitstellen, um die
Durchführung des Prüm-Beschlusses zu unterstützen; ·
bis Dezember 2014 vorbereiten, dass in diesem
Bereich die Vorschriften angewandt werden, die die Durchsetzung des EU-Rechts
in den Mitgliedstaaten garantieren. 3.2. Straffung und Verwaltung der
Kommunikationskanäle Kanalwahl Die
Mitgliedstaaten, die freie Kanalwahl haben (d.h. abgesehen von den für die
SIRENE-Büros und nationalen Europol-Stellen geltenden Rechtsvorschriften),
nutzen verschiedene Kanäle in unterschiedlichem Ausmaß. Das unter Federführung
der Polizeichefs der EU erstellte Handbuch „Manual of Good Practices concerning
International Police Cooperation Units at National Level” (Handbuch von 2008)[25] enthält zwar Kriterien[26], aber diese sind nicht
verbindlich und haben bislang nicht zur Angleichung der nationalen Verfahren
geführt. Während einige Mitgliedstaaten zu einer systematischeren Nutzung des
Europol-Kanals übergegangen sind, sind andere weiterhin stark vom
Interpol-Kanal abhängig, dessen Attraktivität einerseits in seiner traditionell
zentralen Rolle in der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit und
andererseits in seiner Nutzerfreundlichkeit begründet zu sein scheint. SISNET
wird von einigen Mitgliedstaaten für nicht unter SIS fallende Angelegenheiten
wie Anfragen im Rahmen der schwedischen Initiative verwendet. Nach Ansicht der Kommission ist es an der
Zeit, dass die EU geschlossener vorgeht und ein Konzept anwendet, bei dem der
Europol-Kanal eine zentrale Rolle spielt. Diesem Konzept zufolge, bei dem der
Kanal nicht gesetzlich festgelegt ist, sollte der Europol-Kanal mit dem
Kommunikationssystem SIENA - außer in Fällen, in denen es spezifische Gründe
für die Nutzung eines anderen Kanals gibt - der Standardkanal sein. So
sollten beispielsweise Anträge auf polizeiliche Zusammenarbeit, die derzeit
über SISNET (das mit der Inbetriebnahme von SIS II eingestellt wird[27]), gestellt werden, künftig
mittels SIENA übermittelt werden. Einige Mitgliedstaaten befürworten ein
Konzept, dass eine sehr flexible Nutzung der verschiedenen Kanäle vorsieht. Die
Kommission spricht sich gegen ein derartiges Konzept aus. Wenn alle
Mitgliedstaaten einzelstaatliche Regeln für die Kanalwahl entwickelten und sich
auf ein gemeinsames einheitliches Konzept hinbewegten, wäre dies besser als der
uneinheitliche Ansatz, der gegenwärtig verfolgt wird. Die Wahl des
Europol-Kanals ist aufgrund der damit verbundenen Vorteile gerechtfertigt.
Europol-Verbindungsbeamte können auf Antrag im Bedarfsfall eingreifen. SIENA
kann für den direkten bilateralen Austausch genutzt werden. Es erleichtert aber
auch den Informationsaustausch mit Europol im Einklang mit den
Rechtsvorschriften des Europol-Beschlusses und der schwedischen Initiative.
SIENA-Informationen sind strukturiert, können ein großes Datenvolumen umfassen
und werden mit einem hohen Grad an Sicherheit ausgetauscht. Durch den Austausch
von Informationen in strukturierter Form, z.B. durch die Verwendung von SIENA,
wird der Datenschutz erhöht. Der vorgeschlagene Ansatz steht in vollem Einklang
mit dem anstehenden Vorschlag der Kommission für eine Reform von Europol sowie
mit den strategischen Leitlinien des Europäischen Rates im Stockholmer Programm,
wonach Europol zu einem Knotenpunkt des Informationsaustauschs zwischen den
Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten, einem Diensteanbieter und einer
Plattform für Strafverfolgungsdienste werden sollte. Verwaltung der Kanäle Die nationale Kontaktstelle ist als zentrale Anlaufstelle für die
internationale polizeiliche Zusammenarbeit rund um die Uhr in Betrieb. Sie
umfasst das SIRENE-Büro, die nationale Europol-Stelle und das nationale
Zentralbüro der Interpol sowie Kontaktstellen für andere Kanäle. Die
Einrichtung einer nationalen Kontaktstelle (selbst wenn diese nicht immer so
bezeichnet wurde) durch die Mitgliedstaaten geht zurück auf den
Abschlussbericht der dritten Runde der gegenseitigen Begutachtung betreffend
den „Austausch von Informationen und Erkenntnissen zwischen Europol und den
Mitgliedstaaten“[28]
und wurde im Handbuch 2008 empfohlen. Zwar haben die meisten Mitgliedstaaten
Abteilungen für internationale polizeiliche Zusammenarbeit, doch nur wenige
weisen die gleiche Ausstattung wie eine nationale Kontaktstelle auf. 2012
forderte der Rat die Mitgliedstaaten auf, die Möglichkeiten der Einrichtung
einer nationalen Kontaktstelle auszuloten[29].
Die Kommission würde noch weiter gehen: Um den EU-weiten Austausch
strafrechtsrelevanter Informationen insgesamt zu verbessern, sollten alle
Mitgliedstaaten nationale Kontaktstellen einrichten, die über eine gewisse
Mindestausstattung verfügen. Bei Anfragen an einen anderen Mitgliedstaat
wird die Zusammenführung der verschiedenen Kanäle in eine einzige organisatorische
Struktur, für die die nationalen Bestimmungen für die Kanalwahl gelten, die
korrekte und kohärente Kanalwahl ebenso wie die Qualität der Anfragen
gewährleisten. Die Prüfung der Anfragen durch die nationalen Kontaktstellen auf
ihre Notwendigkeit und Angemessenheit gewährleistet eine Qualitätssicherung. In
den Fällen, in denen der Informationsaustausch nicht über eine nationale
Kontaktstelle (z.B. über Zentren für die Polizei- und Zollzusammenarbeit oder
über nationale Stellen mithilfe von SIENA) erfolgt, kann eine nationale
Kontaktstelle die nationale Koordination übernehmen. Bei Anfragen aus einem
Mitgliedstaat sollten die nationalen Kontaktstellen, soweit gesetzlich
zulässig, direkten Zugriff auf die nationalen Datenbanken haben, um Anfragen
rasch, insbesondere innerhalb der im Rahmen der schwedischen Initiative
festgelegten Frist, zu beantworten. Die Bestimmungen des SIRENE-Handbuchs (in
Bezug auf Sicherheit, Systeme des Arbeitsablaufs, Datenqualität und
Mitarbeiter) könnten als Grundlage für die Organisation aller Kanäle in einer
einheitlichen Weise dienen. Die gemeinsame Nutzung von Ressourcen (z.B.
Mitarbeiter und Infrastruktur) kann zu Kosteneinsparungen oder zumindest einer
besseren Nutzung der Ressourcen führen. Die nationalen Kontaktstellen sollten alle
Strafverfolgungsstellen, einschließlich des Zolls, umfassen. Zwischen den
nationalen Kontaktstellen und den nationalen Koordinierungszentren für die
Grenzüberwachung sollte eine Zusammenarbeit aufgebaut werden. Sofern dies mit
den nationalen Rechtssystemen vereinbar ist, sollten Kontakte zu den
Justizbehörden hergestellt werden, insbesondere wenn sie strafrechtliche
Ermittlungen überwachen. Eine wachsende Zahl von Zentren für die
Polizei- und Zollzusammenarbeit[30]
tauschen erfolgreich Informationen auf lokaler und regionaler Ebene aus. Auf
jährlichen Konferenzen auf EU-Ebene können Erfahrungen ausgetauscht und
gemeinsame Ansätze erörtert werden. Obwohl die generell große Anzahl von
Informationsaustauschen meistens nicht die schwerste und organisierte
Kriminalität betrifft, besteht eine der Herausforderungen darin, dafür zu
sorgen, dass die in bestimmten Fällen relevanten Informationen an die nationale
Ebene (nationale Kontaktstellen) und gegebenenfalls an Europol weitergeleitet
werden. In diesem Zusammenhang sieht die Kommission den Ergebnissen eines
laufenden Pilotprojekts (im Rahmen einer IMS-Maßnahme), bei dem SIENA in einem
Zentrum für die Polizei- und Zollzusammenarbeit verwendet wurde, erwartungsvoll
entgegen. Die Plattform für den Informationsaustausch
ist eine IMS-Maßnahme unter der Federführung von Europol. Ziel ist es, ein
gemeinsames Portal für den Zugang zu existierenden Kanälen und Systemen zu
entwickeln, bei dem deren Sicherheit und die Datenschutzbestimmungen in vollem
Umfang eingehalten werden. Nach Auffassung der Kommission ist es vorteilhaft,
die Nutzung der existierenden Kanäle und Systeme zu erleichtern. Allerdings ist
eine umfassendere Bewertung des Kosten-/Nutzenverhältnisses einer Plattform für
den Informationsaustausch erforderlich. Außerdem müssen die Fragen der
Finanzierung und der Leitung des Projekts erörtert werden. Diese Bewertung
sollte auch die IT-Agentur[31]
umfassen. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, ·
für einen Informationsaustausch, bei dem der Kanal
nicht gesetzlich festgelegt ist, den Europol-Kanal mit dem Kommunikationssystem
SIENA als Standardkanal zu nutzen, es sei denn, es gibt spezifische Gründe für
die Nutzung eines anderen Kanals; ·
nationale Anleitungen für die Kanalwahl zu
entwickeln; ·
nach der Inbetriebnahme von SIS II und der
Einstellung von SISNET für den Austausch im Rahmen der polizeilichen
Zusammenarbeit, für das derzeit SISNET verwendet wird, den Europol-Kanal und
das System SIENA zu nutzen; ·
sofern dies noch nicht geschehen ist, eine
nationale Kontaktstelle einzurichten, die rund um die Uhr in Betrieb ist, alle
wichtigen Kanäle umfasst, alle Strafverfolgungsbehörden zusammenführt und
Zugriff auf nationale Datenbanken hat; ·
sicherzustellen, dass die zwischen den Zentren der
Polizei- und Zollzusammenarbeit ausgetauschten Informationen an die nationale
Ebene und gegebenenfalls an Europol weitergeleitet werden; ·
eine Zusammenarbeit zwischen den nationalen
Kontaktstellen und den nationalen EUROSUR-Koordinierungszentren aufzubauen. Der Rat wird ersucht, ·
die Leitlinien auf EU-Ebene so zu ändern, dass sich
die vorstehend vorgeschlagenen Leitlinien zur Kanalwahl darin niederschlagen. Die Kommission wird ·
sich an den Arbeiten zur Bewertung der
Durchführbarkeit einer Plattform für den Informationsaustausch beteiligen. 3.3. Gewährleistung der
Datenqualität, der Datensicherheit und des Datenschutzes Die in die vorhandenen Instrumente
integrierten Datenschutzvorkehrungen sind genau zu beachten. Gemäß dem
Kommissionsvorschlag vom 25. Januar 2012 für eine Richtlinie zum Schutz
natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten zum Zwecke
der Verhütung, Aufdeckung, Untersuchung oder Verfolgung von Straftaten[32] müssen die
Datenschutzbestimmungen der vorhandenen Instrumente überarbeitet werden, um zu
beurteilen, inwieweit eine Anpassung an die Richtlinie erforderlich ist. Ein hohes Datensicherheitsniveau ist
erforderlich, um die Integrität der ausgetauschten personenbezogenen Daten zu
schützen und um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten Vertrauen in den
Datenaustausch haben. Eine Kette ist nur so stark wie ihr schwächstes Glied:
Die Mitgliedstaaten und die EU-Agenturen müssen sicherstellen, dass der
Datenaustausch über sehr sichere Netze erfolgt. Der vorgenannte Vorschlag für
eine Richtlinie enthält Datensicherheitsbestimmungen[33], und auf EU-Ebene gibt es
detaillierte Sicherheitsvorschriften für den Schutz von EU-Verschlusssachen[34] . Eine hohe Datenqualität ist ebenfalls
wichtig. In diesem Zusammenhang ist der eigentliche Arbeitsablauf, d.h. wie der
Informationsaustausch in der Praxis erfolgt, von Bedeutung. Soweit möglich und
angemessen sollten spezifische Aufgaben automatisiert werden. So
erfordert die Erstellung einer Anfrage nach Zusatzinformationen aus einem
anderen Mitgliedstaat beispielsweise, dass in einem nationalen System gespeicherte
Daten erneut in das verwendete Kommunikationsinstrument eingegeben werden.
Erfolgt dieser Vorgang manuell, so ist dies mit Risiken verbunden und
zeitaufwändig Die Automatisierung von Aufgaben dieser Art wird durch UMF II[35], eine weitere IMS-Maßnahme,
ermöglicht. Dieses von der EU finanzierte Projekt unter der Federführung von
Europol zielt auf die Entwicklung eines universellen Nachrichtenformats, das
für die Übermittlung von Anfragen und Antworten in strukturierter und
standardisierter Form genutzt werden kann. Dies würde die Automatisierung des
Datentransfers zwischen unterschiedlichen Systemen wie nationalen
Fallmanagementsystemen und SIENA ermöglichen. Neben potenziellen
Kosteneinsparungen oder zumindest einer besseren Ressourcennutzung hat die
Abschaffung der manuellen Dateneingabe zwei große Vorteile: Die für die
Dateneingabe zuständigen Mitarbeiter können mit Validierungsaufgaben betraut
werden. Die Reduzierung von Abschreibefehlern und die Erleichterung des Informationsaustauschs
in strukturierter Form tragen zu einer besseren Verwaltung und einem besseren
Schutz der Daten bei. Die Automatisierung von Aufgaben bedeutet
nicht, dass jeder Polizeibeamte in der EU Zugriff auf sämtliche, in der EU
verfügbare polizeiliche Informationen haben sollte. Der Datenaustausch ist auf
die notwendigen und angemessenen Fälle zu beschränken und ist so zu verwalten,
dass eine Einhaltung dieser Beschränkungen sichergestellt ist. Bei
automatisierten Abfragen, die eine Möglichkeit zur Überwindung von
Kapazitätsengpässen bieten, wird im Rahmen der vorhandenen
EU-Informationsaustauschinstrumente daher ein „Treffer/kein Treffer“-System
angewandt (z.B. SIS, Prüm DNA und Fingerabdrücke) oder aber diese Abfragen
werden auf eng begrenzte Datentypen beschränkt (z.B. Prüm-Daten aus nationalen
Fahrzeugregistern). Einige Aufgaben können und sollten nicht automatisiert
werden. Dazu zählen vor allem die Validierung von Anfragen und Antworten. Dies
ist insbesondere im Rahmen der schwedischen Initiative wichtig, da diese die
Begründung von Anfragen erfordert. Die Interoperabilität
zwischen unterschiedlichen nationalen Systemen und Verwaltungsstrukturen könnte
einheitliche Verfahren, kürzere Antwortzeiten, bessere Datenqualität und
vereinfachte Entwicklung begünstigen. Der Europäische Rahmen für die
Interoperabilität[36] sieht vier Interoperabilitätsebenen vor: technische, semantische,
organisatorische und rechtliche Interoperabilität. UMF II wird zur
Entwicklung der Interoperabilität auf semantischer Ebene beitragen[37]. Die Übernahme gemeinsamer Verfahren (nationale Kontaktstellen,
Kanalwahl) wird die organisatorische Ebene fördern. Allerdings dürfen
Informationen nur in den Fällen ausgetauscht und verwendet werden, in denen
dies gesetzlich zulässig ist. Europol und die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, ·
die Entwicklung des Standards UMF II
voranzutreiben. 3.4. Verbesserung der Fortbildung
und Sensibilisierung Die Kommission erstellt derzeit ein
europäisches Fortbildungsprogramm im Bereich der Strafverfolgung, das
Vollzugsbeamten die für eine effiziente Zusammenarbeit erforderlichen
Kenntnisse und Kompetenzen vermitteln soll. Eine Bestandsaufnahme hat gezeigt,
dass die einschlägigen EU-Instrumente für den Informationsaustausch Bestandteil
der Grundausbildung der Strafverfolgungsbehörden sind, die Qualität der
Ausbildung aber nicht bewertet wird. Fachbeamte wie die in den nationalen
Kontaktstellen tätigen Beamten brauchen Fortbildungskurse in ihrem Fachgebiet.
Der Austausch von Fachbeamten wird als positiv bewertet[38] und sollte gefördert werden. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, ·
sicherzustellen, dass alle Vollzugsbeamten die
jeweils geeignete Fortbildung über den grenzübergreifenden
Informationsaustausch erhalten; ·
den Austausch von in den nationalen Kontaktstellen
tätigen Beamten zu organisieren. Die Kommission wird ·
sicherstellen, dass Fortbildungskurse über den
grenzübergreifenden Informationsaustausch in das europäische
Fortbildungsprogramm im Bereich der Strafverfolgung aufgenommen werden. 3.5. Finanzierung Im Rahmen des Programms „Kriminalprävention
und Kriminalitätsbekämpfung“ (ISEC) wurden EU-Finanzmittel für Projekte des
Informationsaustauschs wie UMF II (830 000 EUR) und die Durchführung
des Prüm-Beschlusses (11,9 Mio. EUR) bereitgestellt. Im Zeitraum 2014-2020 wird
das Finanzierungsprogramm durch einen EU-Fonds für die innere Sicherheit
ersetzt, aus dem auch Informationsaustauschprojekte finanziert werden können. Ein Teil der Mittel des Fonds für die innere
Sicherheit wird von den Mitgliedstaaten im Wege der so genannten geteilten
Mittelverwaltung auf der Grundlage mehrjähriger Programme
bewirtschaftet. Diese Programme sollten die nationalen Prioritäten im
Bereich des Informationsaustauschs berücksichtigen und im Einklang
mit den Empfehlungen dieser Mitteilung stehen. Parallel dazu wird die
Kommission prüfen, wie aus den Teilen des Fonds für die innere Sicherheit, für
deren Verwaltung sie zuständig ist, insbesondere Pilotprojekte (z.B. die
weitere Entwicklung von UMF II) gefördert werden können. Was die von den Mitgliedstaaten
bereitgestellten Mittel anbelangt, so könnten weitere Empfehlungen (zu
nationalen Kontaktstellen oder UMF II), wie vorstehend aufgezeigt, zu
Kosteneinsparungen oder zumindest zu einer besseren Nutzung der Ressourcen
beitragen. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, ·
Prioritäten im Bereich des Informationsaustauschs
in ihren nationalen mehrjährigen Programmen im Rahmen des EU-Fonds für die
innere Sicherheit 2014-2020 zu erörtern. Die Kommission wird ·
in ihren Gesprächen mit den Mitgliedstaaten über
die Programmplanung des Fonds für die innere Sicherheit
Informationsaustauschmaßnahmen einbeziehen; ·
zur Einreichung von Vorschlägen für die
Finanzierung einschlägiger Pilotprojekte (durch die Kommission) auffordern. 3.6. Statistische Daten Die vorhandenen Statistiken sind in einigen
Bereichen zwar gut (z.B. SIS, SIENA), aber sie sind nicht umfassend genug.
Bessere Statistiken würden die Kenntnisse in Bezug auf die Anwendung der
schwedischen Initiative (nur die Zahl der SIENA-Anwendungen sind bekannt) und
Prüm verbessern. Die Erhebung von statistischen Daten kann
allerdings ressourcenintensiv sein, insbesondere wenn diese Tätigkeit nicht
Teil des normalen Arbeitsablaufs ist. Ad-hoc-Erhebungen sollten vermieden
werden. Am besten wäre ein evolutiver Ansatz, der auf bereits eingeleiteten
Prozessen aufbaut (z.B. den im Prüm-Bericht beschriebenen Prozessen, der
Ermittlung von Prüm-Hits, die bei Untersuchungen förderlich waren). Die
vorstehend empfohlene häufigere Nutzung von SIENA bei Anfragen im Rahmen der
schwedischen Initiative wird zur Folge haben, dass sich mehr Anfragen dieser
Art in den SIENA-Statistiken niederschlagen. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, ·
die Prüm-Statistik zu verbessern. 4. FAZIT Ein verbesserter grenzübergreifender Informationsaustausch
ist kein Selbstzweck. Er soll dazu dienen, Straftaten effizienter zu bekämpfen
und so den Schaden zu verringern, der Opfern und der EU-Wirtschaft zugefügt
wird. Der grenzübergreifende Informationsaustausch
funktioniert in der Regel gut und leistet – wie die angeführten Beispiele
zeigen - einen sehr wertvollen Beitrag zur Bekämpfung der schweren und
grenzübergreifenden Kriminalität in der EU. Allerdings ist der Austausch in mehrerlei
Hinsicht verbesserungsfähig. Die vereinbarten Rechtsvorschriften müssen von
allen Mitgliedstaaten in vollem Umfang umgesetzt werden. In der Zukunft sollten
alle Mitgliedstaaten den Europol-Kanal systematischer nutzen und umfassende
nationale Kontaktstellen einrichten. Die Kommission wird ihrerseits weiter prüfen,
wie die Instrumente angewandt und genutzt werden; sie wird weiterhin
EU-Finanzmittel bereitstellen und die verschiedenen Aspekte bündeln, um
Kohärenz herzustellen. Die Kommission schlägt kein neues Instrument vor. Sollte
sie dies in der Zukunft tun, wird sie dabei die materiellrechtlichen Grundsätze
der Mitteilung von 2010 zugrundelegen: Wahrung der Grundrechte und
Gewährleistung von Erforderlichkeit, Subsidiarität und sorgfältigem
Risikomanagement. Es bedarf nach wie vor großer Anstrengungen,
um den Austausch der einschlägigen Informationen über Europol sicherzustellen
und so ein die gesamte EU umfassendes Bild der grenzübergreifenden Kriminalität
herzustellen. Dieser Punkt wird Gegenstand des anstehenden Vorschlags der
Kommission für die Reform von Europol sein. Allerdings würde die Übermittlung
von Informationen nach Europol bereits durch die Empfehlungen in dieser
Mitteilung erleichtert, wonach der Europol-Kanal und das sichere
Kommunikationssystem SIENA systematischer zu nutzen sind. Als Folgemaßnahme zu dieser Mitteilung wird die Kommission ihre Arbeit
gemeinsam mit den Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der EU-Strategie für das
Informationsmanagement im Bereich der inneren Sicherheit fortsetzen. Die
Kommission regt an, dass der Ratsausschuss „Innere Sicherheit” alljährlich eine
Debatte über das Thema abhält. Die Kommission ersucht das Europäische
Parlament, u.a. in seinem Sonderausschuss „Organisiertes Verbrechen, Korruption
und Geldwäsche“ eine Debatte über ihre Empfehlungen zu führen. [1] EU-Strategie
im Bereich der inneren Sicherheit, KOM(2010) 673. [2] KOM(2010)
385. [3] Schlussfolgerungen
des Rates 16637/09 vom 30. November 2009. [4] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies/index_en.htm [5] Rahmenbeschluss
2006/960/JI des Rates. [6] Beschluss
2008/615/JI des Rates. [7] 2009/371/JI. [8] 2007/533/JI. [9] Europäische
Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Bereich Freiheit,
Sicherheit und Recht. [10] Die
künftige Europäische Strategie für Computersicherheit wird Gelegenheit bieten,
den künftigen Bedarf an Informationsaustausch zwischen dem Netzwerk und den für
Informationssicherheit zuständigen Behörden und der Strafverfolgung, z.B. über
das Europäische Zentrum für Cyberkriminalität, abzuschätzen. [11] EU-Datenbank
mit Fingerabdrücken von Asylbewerbern und Personen, die irregulär die Grenzen
überschritten haben. [12] Antrag
auf Zusatzinformationen bei der nationalen Eingangsstelle. [13] Netzanwendung
für sicheren Informationsaustausch. [14] Rahmenbeschluss
2008/977/JI des Rates. [15] Folgende Mitgliedstaaten haben den Beschluss umgesetzt:
DNA: BG/CZ/DE/ES/EE/FR/LV/LT/LU/HU/NL/AT/PT/RO/SI/SK/FI;
FP: BG/CZ/DE/ES/FR/LT/LU/HU/NL/AT/SI/SK;
VRD: BE/DE/ES/FR/LU/NL/AT/PL/RO/SI/FI.
Weitere Informationen sind dem Prüm-Bericht zu entnehmen. [16] SEK(2011)
593. [17] Folgende
Mitgliedstaaten müssen die Durchführungsvorschriften noch annehmen:
BE/EL/IT/LU. [18] BG/CZ/DK/DE/EE/ES/FR/CY/HU/LT/LV/NL/PL/PT/RO/SI/SK/FI/SE. [19] IE/MT/AT/UK. [20] 9512/1/10. [21] Schlussfolgerungen
des Rates vom 27./28. Oktober 2011, 15277/11. [22] https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/rand_evaluation_report.pdf [23] Schlussfolgerungen
des Rates vom 7./8. Juni 2012. [24] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies/index_en.htm [25] 7968/08. [26] Wiederholt
in den Leitlinien für die Umsetzung des Rahmenbeschlusses, 9512/1/10. [27] Das
für SIS II eingerichtete Kommunikationsnetz ist gesetzlich begrenzt auf
die Übermittlung von SIS II-Daten und Zusatzinformationen. [28] 13321/3/07. [29] Schlussfolgerungen
des Rates vom 7./8. Juni 2012, 10333/12. [30] 38
Zentren Ende 2011. [31] Europäische
Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Bereich Freiheit,
Sicherheit und Recht. [32] COM(2012)
10. [33] Artikel
27 bis 29 des Vorschlags. [34] Beschluss
2011/292/EU des Rates vom 31. März 2011. [35] Universelles
Nachrichtenformat. [36] KOM(2010)
744. [37] UMF II
trägt anderen Arbeiten zur semantischen Interoperabilität Rechnung (z.B.
gemeinsame Datenmodelle, die im Rahmen des EU-Programms über
Interoperabilitätslösungen für europäische öffentliche Verwaltungen (ISA)
entwickelt wurden). [38] 10333/12.