52011DC0441R(01)

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ

o přezkumu provádění směrnice 1999/32/ES týkající se obsahu síry v některých kapalných palivech a o dalším snížení emisí znečišťujících látek z námořní dopravy

Úvod

Emise látek znečišťujících ovzduší z námořní dopravy přispívají rostoucí měrou k problémům s kvalitou ovzduší v EU. Klíčové dopady se týkají lidského zdraví a acidifikace a přesahují rámec přímořských regionů. Tematická strategie o znečišťování ovzduší od roku 2005[1] došla k závěru, že emise sloučenin síry z námořní dopravy mají podle předpovědi přesáhnout do roku 2020 emise ze všech pozemních zdrojů v EU. Proto jsou nezbytné další kroky ke zlepšení lidského zdraví a životního prostředí. Vzhledem k mezinárodnímu rozměru námořní dopravy vyzvala Komise k tomu, aby Mezinárodní námořní organizace (International Maritime Organization, IMO) přijala opatření k dalšímu snížení emisí. Tato výzva našla odezvu u spoluzákonodárců v době uzavření nejnovějšího dodatku směrnice 1999/32/ES o obsahu síry v některých kapalných palivech (dále jen „směrnice“), která reguluje jakost lodních paliv používaných v mořských oblastech a přístavech EU[2].

Toto sdělení podává zprávu o pokroku, jehož Mezinárodní námořní organizace dosáhla od roku 2005 při snižování emisí látek znečišťujících ovzduší, i o následných krocích na úrovni EU, které navrhla Komise. Dokument uvádí určitá opatření, k nimž spoluzákonodárci vyzvali, navržená na základě zkušeností získaných s prováděním směrnice od roku 2005. Pojednává o důvodech pro sladění příslušných právních předpisů EU s nejnovějšími pravidly IMO, se změnou přílohy VI Mezinárodní úmluvy o zabránění znečištění z lodí (MARPOL) z roku 2008, která stanoví celosvětově nové normy pro paliva s nižším obsahem síry, ale také přísnější limity ve zřízených kontrolních oblastech emisí SOx. Dále uvádí soubor doprovodných opatření, která mají prosazovat a umožňovat soulad s předpisy. Tato opatření zahrnují rovnocenné metody umožňující odvětví námořní dopravy dosáhnout souladu s předpisy technologicky neutrálním způsobem.

Pokrok Mezinárodní námořní organizace v OBLASTI ZNEčIšťOVÁNÍ OVZDUšÍ

Znečištění z námořní dopravy je regulováno přílohou VI Mezinárodní úmluvy o zabránění znečištění z lodí 73/78 (MARPOL), kterou upravuje Mezinárodní námořní organizace (IMO)[3]. Do roku 2008 úmluva umožňovala používání lodních paliv s obsahem síry až 4,5 % ve všech mořských oblastech s výjimkou vyjmenovaných kontrolních oblastí emisí oxidů síry (SECA), v nichž byl maximální obsah síry omezen na 1,5 %[4]. V důsledku toho, že emise z námořní dopravy přispívají k problémům acidifikace zvláště v severní Evropě, vymezila IMO jako kontrolní oblasti emisí síry v EU Baltské moře, Severní moře a Lamanšský průliv.

Po mezinárodních výzvách k dalším opatřením ke snížení emisí z námořní dopravy uzavřely zúčastněné státy IMO na konci roku 2008 významnou revizi přílohy VI úmluvy MARPOL[5]. Tato revize předepisuje postupné snižování obsahu síry v palivech používaných ve všech mořích od roku 2020 na 0,50 % a v oblastech SECA od ledna 2015 na 0,10 %[6]. Ustanovení k dosažení souladu jsou technologicky neutrální a lze je dodržet i pomocí jiných metod snižování emisí, jako jsou například systémy čištění spalin nebo alternativní čistá paliva, např. zkapalněný zemní plyn[7].

Nová ustanovení dohodnutá v roce 2008 znamenala v oblasti snižování emisí z rychle rostoucího odvětví námořní dopravy velký krok vpřed. V důsledku toho se očekává, že emise SO2 z námořní dopravy poklesnou v oblastech SECA o více než 90 % a v jiných mořských oblastech sousedících s EU o více než 75 %[8]. Obdobně se předpokládá, že emise částic (PM2,5) poklesnou v oblastech SECA a v dalších mořských oblastech o více než 60 %, resp. 75 %. Související přínosy dohody z roku 2008 k úmluvě MARPOL se v důsledku zlepšení zdravotního stavu a snížení úmrtnosti v EU odhadují v rozmezí nejméně 15 až 34 miliard EUR ročně v roce 2020. Náklady na provádění revize přílohy se pohybují v rozmezí 2,6 až 11 miliard EUR. Vyšší částka nákladů předpokládá strategii dosažení souladu založenou na palivu, zatímco nižší částka nákladů předpokládá použití výše uvedených alternativních způsobů dosažení souladu. Vysoký poměr mezi přínosy a náklady odráží vyšší nákladovou efektivnost opatření zaměřených na snižování emisí ze zdrojů námořní dopravy v porovnání s pozemními zdroji, kde výrazného snížení emisí již bylo dosaženo.

REVIZE SMěRNICE 1999/32/ES

Směrnice 1999/32/ES v platném znění upravuje mimo jiné obsah síry v palivech používaných v námořní dopravě, jakož i ustanovení o sledování a kontrole použitelná pouze na úrovni EU.

Po změně přílohy VI úmluvy MARPOL Mezinárodní námořní organizace schválené na konci roku 2008 existují ve směrnici významné rozdíly, které je třeba řešit. Na základě posouzení dopadů provedeného na podporu tohoto přezkumu se navrhuje plné sladění směrnice s novými ustanoveními IMO ohledně obsahu síry v palivech[9]. Jedná se o začlenění přísnějších norem obsahu síry platných v oblastech SECA a dalších mořských oblastech a přizpůsobení pravidel EU ustanovením IMO o alternativních metodách dosažení souladu s předpisy. Tato alternativní nebo rovnocenná opatření umožní provozovatelům vybrat nejvhodnější řešení, včetně použití systémů čištění spalin nebo alternativních paliv, jako je zkapalněný zemní plyn, za předpokladu, že budou poskytovat stejné přínosy z hlediska snížení emisí v porovnání s lodními palivy s nízkým obsahem síry. Dále pak podpoří inovace do zelených technologií, jak prosazuje strategie EU do roku 2020, přičemž umožní provozovatelům lodí snížit náklady na zajištění souladu s předpisy až o 90 %[10]. Další ochranná opatření zajistí, aby alternativní metody zajištění souladu s předpisy, jako je používání praček, nepoškozovaly lidské zdraví, bezpečnost a životní prostředí.

Vedle toho, a to na základě přezkumu provádění směrnice, jsou navrženy některé cílené úpravy režimů EU pro sledování a vynucování předpisů s ohledem na zvýšená rizika obcházení zpřísněných mezinárodních pravidel pro obsah síry v palivech[11]. Připojený legislativní návrh předpokládá možnost, že Komise vypracuje závazná pravidla ohledně toho, jak členské státy provádějí monitorování a předkládají zprávy Komisi, ačkoli v první řadě by Komise vypracovala pokyny pro členské státy ve věci toho, jak co nejvíce zlepšit provádění této směrnice. Více harmonizovaná a posílená opatření EU ke sledování a vynucování předpisů pomohou zajistit přínosy pro zdraví a životní prostředí i přispět k vytvoření rovných podmínek a spravedlivé hospodářské soutěže na mezinárodní úrovni[12].

Dále, a to na základě výsledku posouzení dopadů, navrhuje Komise zachovat přísnější normy pro osobní lodě provozované mimo oblasti SECA, aby byla zachována vazba mezi přísnějšími normami paliv v oblastech SECA (které v současnosti vyžadují maximální obsah síry v lodních palivech 1,5 % a od roku 2015 pak 0,1 %) a těmi, které platí pro osobní lodě provozující liniovou dopravu mimo oblasti SECA (v současnosti 1,5 %). Zavedení přísnějších norem paliv pro osobní lodě by bylo odloženo o pět let oproti oblastem SECA, aby se předešlo možným problémům s dostupností paliv.

DOPROVODNÁ OPATřENÍ

Přestože přínosy spojené se zavedením této mezinárodní environmentální normy jsou významné, představuje dosažení souladu s novými pravidly pro bezprostředně nejvíce dotčená odvětví četné výzvy. Komise bude i nadále monitorovat případné dopady na odvětví námořní dopravy, zejména odvětví pobřežní plavby (PP), aby zajistila odpovídající reakce politiky v případě narušení logistického řetězce nebo v případě významného návratu od námořní dopravy zpět k dopravě pozemní.

Využití dalšího technologicky zajištěného souladu s předpisy podle revidované přílohy VI úmluvy MARPOL a následně podle revidované směrnice, jako jsou pračky, alternativní paliva (LNG) a elektřina z pobřeží, by vyžadovalo kapitálové investice v soukromém i veřejném sektoru. Pro takové investice může být nutné vytvořit pobídky, zejména pokud je sledován širší soubor cílů udržitelné námořní dopravy nad rámec souladu s přílohou VI úmluvy MARPOL. K tomuto účelu byla identifikována řada krátkodobých doprovodných opatření, která mají odvětví pomoci.

V krátkodobém horizontu, v rámci současného finančního výhledu, je podpora již k dispozici prostřednictvím stávajících nástrojů EU pro financování dopravy, tj. programů Transevropské dopravní sítě (TEN-T) a Marco Polo II. V souladu s tím bude program TEN-T i nadále podporovat projekty s širšími přínosy, např. projekty, které řeší ekologické problémy, jako jsou prováděcí projekty, studie a pilotní akce zavádějící nové technologie, inovativní infrastrukturu a možnosti podpory zavádění LNG. V rámci programu Marco Polo II budou mít prioritu projekty zaměřené na zavádění a využívání inovativních technologií nebo provozních postupů, které významně snižují emise do ovzduší z lodí, jako je použití paliv s nízkým obsahem síry, alternativních paliv, jako je LNG, technologií pro snížení emisí (praček), nebo plavidel, která využívají elektřinu z pobřeží.

Kromě toho by mohly investice zaměřené na výzkum, vývoj a inovace s cílem snížit emise z lodí a propagovat energetickou účinnost být financovány evropským nástrojem pro čistou dopravu (ECTF), což je specializovaný úvěrový program Evropské investiční banky (EIB).

Využití finančních prostředků členských států by také bylo možné předpokládat na podporu opatření, jako je dodatečná montáž zařízení pro kontrolu znečištění ovzduší nebo lodních motorů v plavidlech ještě před vstupem nových norem v platnost, nebo rozvoj pobřežní infrastruktury pro zpracování zbytků nebo lodních čerpacích stanic LNG. Každá taková podpora musí být v souladu s platnými pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí[13], resp. pokyny Společenství k regionální podpoře na období 2007–2013[14].

Pokud jde o formulaci doprovodných opatření ve střednědobém a dlouhodobém horizontu, vyvíjí Evropská komise vícerozměrový akční přístup, například „nástrojovou sadu pro udržitelnou vodní dopravu“, která by řešila problémy životního prostředí, jimž sektor čelí, z širšího pohledu a integrovaným způsobem. Tento politický přístup by zkoumal opatření, jako jsou tvrdá a měkká regulační opatření, zelené lodní technologie a alternativní paliva, odpovídající zelená infrastruktura, ekonomické a finanční nástroje, výzkum a inovace a mezinárodní spolupráce. Tato opatření budou zavedena v návaznosti na přijetí bílé knihy vymezující plán jednotného evropského dopravního prostoru[15], nové politiky a hlavních směrů TEN-T, také na základě dalších konzultací se zúčastněnými stranami, včetně příslušných orgánů členských států. Tento soubor integrovaných opatření může být dále rozpracován v připravovaném pracovním dokumentu útvarů Komise doplňujícím toto sdělení.

ZÁVěRY A DALšÍ KROKY

Nová opatření (dohodnutá v ustanoveních přílohy VI úmluvy MARPOL Mezinárodní námořní organizace v roce 2008) jsou významným krokem vpřed ve snižování emisí do ovzduší z rychle rostoucího odvětví námořní dopravy. Tento návrh na změnu směrnice 1999/32/ES sladí právo EU s nejnovějšími předpisy IMO platnými v oblastech SECA a v dalších mořských oblastech a ustanoveními o rovnocenných metodách dosažení souladu s předpisy. Kromě toho sladí stávající normy paliv pro osobní lodě provozované mimo oblasti SECA s těmi, které platí v oblastech SECA, a posílí režim sledování a vynucování předpisů. Tento návrh přispěje k dosažení cílů uvedených ve stávající tematické strategii EU o znečišťování ovzduší ke strategii Evropa 2020. Návrh tak zajistí, aby byly využity přínosy pro občany EU a pro životní prostředí a aby zároveň byly podpořeny zelené technologie a růst tažený udržitelnými nízkouhlíkovými dopravními systémy. Vedle toho pomůže nástrojová sada pro udržitelnou vodní dopravu společné snaze všech zúčastněných stran pokročit dále ke skutečně inovativní a udržitelné námořní dopravě, která může podpořit ekonomický růst s minimálními dopady na životní prostředí.

Komise již provedla první posouzení dalších opatření ke snížení emisí SOx, částic a NOx, například prostřednictvím rozšířených kontrolních oblastí emisí síry (SECA) a nových kontrolních oblastí emisí NOx (NECA). Ty sice ukázaly slibné poměry mezi přínosy a náklady, ale předkládat formální návrhy na zřízení dalších kontrolních oblastí emisí Komisi nepřísluší. Kontrolní oblasti emisí lze zřizovat v právních předpisech EU teprve poté, co byly dohodnuty na mezinárodní úrovni v rámci IMO podle postupů stanovených v úmluvě MARPOL. Komise navíc nemá pravomoc předkládat Mezinárodní námořní organizaci návrhy, a tak se toto sdělení a legislativní návrh omezuje na dříve zřízené kontrolní oblasti emisí a na změnu přílohy VI úmluvy MARPOL z roku 2008. Komise nicméně s uspokojením konstatuje, že některé členské státy jsou nyní v procesu podání žádosti o vymezení oblastí NECA. Komise bude s těmito a ostatními členskými státy úzce spolupracovat, aby tato a další dodatečná opatření v příslušných případech podpořila, a to v rámci probíhajícího přezkumu tematické strategie EU o znečišťování ovzduší, který má být dokončen nejpozději v roce 2013[16].

Příloha 1: Souhrnná zpráva o provádění směrnice 1999/32/ES o snižování obsahu síry v některých kapalných palivech

Pozadí

Směrnice 1999/32/ES o snižování obsahu síry v některých palivech[17] byla přijata dne 26. dubna 1999 a byla několikrát změněna. Nejvýznamnější změna týkající se norem lodních paliv se datuje do roku 2005[18]. Konečný termín pro uvedení vnitrostátních právních předpisů do souladu se směrnicí byl 11. srpna 2006. Na základě čl. 7 odst. 2 směrnice 1999/32/ES v pozměněném znění přezkoumala Komise řadu obecných a konkrétních otázek na základě své zkušenosti s prováděním směrnice. Přezkum plně zohlednil nové normy týkající se jakosti lodních paliv a související opatření ke snižování emisí, jež přijala Mezinárodní námořní organizace na konci roku 2008. Tato příloha shrnuje hlavní výsledky přezkumu, přičemž více údajů je uvedeno v průvodní zprávě o posouzení dopadů[19].

Provedení

Členské státy byly povinny provést směrnici do vnitrostátních právních předpisů do 11. srpna 2006. Pouze tři členské státy hlásily vnitrostátní prováděcí opatření v tomto časovém rámci. Sedm členských států předložilo své informace o provedení směrnice do 1,5 roku, přičemž poslední provedení bylo hlášeno v dubnu 2010. V reakci na opožděná a/nebo chybějící provedení zahájila Komise šestnáct řízení o nesplnění povinnosti, z nichž všechna jsou nyní uzavřena.

Podávání zpráv členskými státy

Podle čl. 7 odst. 1 směrnice musí členské státy každoročně podávat Komisi informace o odběru vzorků a analýze prováděných s cílem zajistit, aby obsah síry v palivech byl v souladu s příslušnými ustanoveními směrnice. Tento článek rovněž vyžaduje, aby členské státy podávaly zprávy o průměrném obsahu síry v lodních palivech používaných na jejich území, která nespadají do oblasti působnosti této směrnice. Komise obdržela 26 zpráv týkajících se roku 2007, tj. prvního celého kalendářního roku následujícího po uplynutí lhůty pro provedení. Za rok 2008 a 2009 bylo k dnešnímu dni přijato 25, resp. 26 zpráv. Až do rozhodnutí o zahájení řízení o nesplnění povinnosti byla v letech 2008 až 2010 zaslána řada upomínek.

Komise za pomoci Evropské agentury pro námořní bezpečnost (EMSA) každoročně analyzovala zprávy členských států. Analýza ukázala, že zprávy přijaté od členských států se významně liší co do struktury a obsahu, přičemž mnoho zpráv vykazuje významné mezery v informacích, což ztěžuje posuzování. Jako nejvýznamnější se jeví tyto problémy:

- jen málo zpráv rozlišuje odběry vzorků a výsledky týkající se paliv pro námořní použití a obdobných paliv používaných v pozemních zařízeních,

- počet odebraných vzorků a četnost odběrů v EU jsou velmi nízké (obvykle jeden vzorek na tisíc lodí) a nejsou dostatečné pro zajištění reprezentativního pohledu na jakost používaného a prodávaného paliva a správného provádění směrnice,

- vzorky byly téměř výhradně používány ke sledování obsahu síry v palivech, na něž se směrnice vztahuje. To znamená nedodržení celého požadavku stanoveného v čl. 7 odst. 1 směrnice,

- problémy s odběrem vzorků a analýzou podle všeho vyplývají také z nedostatku jasných ustanovení o četnosti a analytických metodách, které se mají používat,

- informace týkající se kontroly deníků a dodacích listů zásobníků byly omezené stejnou měrou. Samostatná studie agentury EMSA však ukázala, že dodací listy zásobníků jsou obecně poměrně spolehlivé.

Obsah síry v lodních palivech

Na žádost provozovatelů lodí jsou dodávky v zásobnících systematicky testovány nezávislými orgány. Agentura EMSA získala anonymní statistické informace o analyzovaných vzorcích paliv v roce 2008. Kromě toho zadala agentura EMSA studii o palivech používaných osobními loděmi provozovanými ve Středozemním moři a Biskajském zálivu. Jedná se o oblasti mimo SECA a osobní lodě provozující liniovou dopravu jsou povinny používat palivo s maximálním obsahem síry 1,5 %. Hlavní výsledky lze shrnout takto:

- Norma 1,5% obsahu síry pro oblasti SECA: povolený obsah síry překročilo 5 až 10 % testovaných vzorků. Přibližně 60 % těchto překročení se však nachází v intervalu statistické spolehlivosti.

- Norma 0,1% obsahu síry pro „kotviště“: maximální limity obsahu síry překročilo 25 % vzorků.

- Norma 1,5% obsahu síry pro osobní lodě mimo oblasti SECA: s výjimkou Francie a do určité míry ve Španělsku se průměrný obsah síry v palivech pohyboval v rozmezí 2,3 až 3,3 %.

Míra souladu s předpisy se značně liší a dosud není uspokojivá. Zejména paliva používaná osobními loděmi v některých částech Středozemního moře jsou významným důvodem k obavám.

Závěry

Současná praxe podávání zpráv členskými státy posuzování souladu se směrnicí 1999/32/ES velmi ztěžuje. Ustanovení této směrnice ohledně podávání zpráv a odběru vzorků paliv vyžadují vyjasnění a pokyny.

[1] KOM(2005) 446 v konečném znění.

[2] Směrnice 2005/33/ES, kterou se mění směrnice 1999/32/ES.

[3] http://www.imo.org/about/conventions/listofconventions/pages/international-convention-for-the-prevention-of-pollution-from-ships-(marpol).aspx

[4] Mezní hodnota obsahu síry 4,5 % se rovná 45 000 ppm a odpovídá obsahu 10 ppm v současnosti povolenému v dopravních palivech. Skutečný průměrný obsah síry dosud celosvětově používaný v lodních palivech je však 2,7 %, nedosahuje tedy maximální hodnoty, kterou určuje norma.

[5] http://www5.imo.org/SharePoint/mainframe.asp?topic_id=233.

[6] Vstup „globálního“ ustanovení v platnost může být odložen do roku 2025 s výhradou přezkumu dostupnosti potřebných paliv.

[7] Další opatření k omezení emisí jiných znečišťujících látek jako NOx byla dohodnuta v rámci revidované přílohy VI úmluvy MARPOL.

[8] Skleníkové plyny a látky znečišťující ovzduší v Evropské unii: Výchozí prognózy do roku 2030, průběžné hodnocení konsorcia EC4MACS (2010).

[9] SEK Posouzení dopadů Odkaz.

[10] AEA a kol., prosinec 2009.

[11] Přehled posouzení předložených zpráv je uveden v příloze 1. Další podrobnosti jsou uvedeny v posouzení dopadů doprovázejícím návrh změny směrnice.

[12] Více informací o tomto legislativním návrhu je uvedeno v přiložené důvodové zprávě.

[13] Úř. věst. C 82, 1.4.2008, s. 1.

[14] Úř. věst. C 54, 4.3.2006, s. 13.

[15] Bílá kniha Komise – Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje, KOM(2011) 144 ze dne 28.3.2011.

[16] SEK(2011) 342 v konečném znění.

[17] Úř. věst. L 121, 11.5.1999, s. 13.

[18] Úř. věst. L 191, 22.7.2005, s. 59.

[19] [odkaz na SEK]