52009DC0673

[pic] | EVROPSKÁ KOMISE |

V Bruselu dne 9.12.2009

KOM(2009)673 v konečném znění

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

Provádění článku 290 Smlouvy o fungování Evropské unie

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

Provádění článku 290 Smlouvy o fungování Evropské unie

ÚVOD

Článek 290 Smlouvy o fungování Evropské unie ve znění smlouvy podepsané v Lisabonu dne 13. prosince 2007[1] (dále jen „nová smlouva“) zákonodárci umožňuje přenést na Komisi pravomoc přijímat nelegislativní akty s obecnou působností, kterými se doplňují nebo mění některé prvky legislativního aktu, které nejsou podstatné. Právní akty, jež Komise takto přijala, jsou podle terminologie nové smlouvy „akty v přenesené pravomoci“ (čl. 290 odst. 3).

K provedení tohoto ustanovení není třeba přijetí žádného právně závazného aktu sekundárního práva. Toto ustanovení je samo osobě dostačující a obsahuje veškeré prvky, které zákonodárce potřebuje k vymezení oblasti působnosti, obsahu a způsobů přenesení pravomoci v každém konkrétním případě. Komise se nicméně domnívá, že je užitečné a nutné určit obecný rámec, v němž by tato přenesení pravomoci měla fungovat. Evropský parlament došel k podobnému závěru, přičemž zdůraznil, že by měl tento postup chránit svobodu zákonodárce, a navrhl, aby orgány stanovily standardní ustanovení pro přenesení pravomoci, které by Komise pravidelně vkládala do samotného návrhu legislativního aktu[2].

Zásady zlepšování právní úpravy, jakož i řádný chod interinstitucionálního procesu přispívají k zaujetí koordinovaného a uceleného přístupu, aniž by došlo ke zpochybnění svobody, které využívají Evropský parlament a Rada pro stanovení mezí a podmínek přenesení pravomoci v okamžiku přijetí legislativního aktu. Komise, která je zodpovědná za přípravu a přijímání aktů v přenesené pravomoci, jakož i Parlament a Rada, jež zodpovídají za jejich kontrolu, by měly upřednostňovat zavedení co nejhomogennějšího a nejpředvídatelnějšího systému.

Předmětem tohoto sdělení je předložit stanoviska Komise k oblasti působnosti aktů v přenesené pravomoci, způsobu, jakým přenesení pravomoci funguje v daném rámci, k pracovním metodám, kterými se Komise hodlá řídit při přípravě přijímání aktů v přenesené pravomoci a konečně i k podmínkám, za jakých by mohl zákonodárce vykonávat kontrolu nad výkonem pravomocí svěřených Komisi.

OBLAST PůSOBNOSTI AKTů V PřENESENÉ PRAVOMOCI

K stanovení mezí oblasti působnosti článku 290 nestačí pouze pečlivá analýza termínů, které autoři nové smlouvy zvolili pro definici aktů v přenesené pravomoci. Je navíc třeba zařadit toto ustanovení do jeho kontextu a přitom se zajímat zejména o historické vztahy mezi tímto ustanovením a regulativním postupem s kontrolou a vztahy mezi tímto ustanovením a článkem 291 týkajícím se prováděcích aktů. Právní rámec, kterým se nahradí systém takzvaného „postupu projednávání ve výborech“ zavedený podle Smlouvy o založení Evropského společenství, by měl být ve skutečnosti sestaven na základě těchto dvou článků, tedy článku 290 a článku 291.

O přenesení pravomoci ve smyslu článku 290 lze uvažovat pouze v rámci legislativního aktu. Naopak ale není důležité, zda tento legislativní akt byl či nebyl přijat společně Evropským parlamentem a Radou. Článek 290 totiž nijak nerozlišuje řádný legislativní postup (bývalý postup „spolurozhodování“) od zvláštních legislativních postupů.

Vztahy s regulativním postupem s kontrolou

Definice aktů v přenesené pravomoci vyplývající z čl. 290 odst. 1 je z výhradně redakčního hlediska velmi blízká definici aktů, které v rozhodnutí 1999/468/ES[3] („rozhodnutí o postupu projednávání ve výborech“) spadají do oblasti působnosti regulativního postupu s kontrolou zavedeného dne 17. července 2006 rozhodnutím 2006/512/ES[4]. V obou případech mají dotyčné akty ve skutečnosti obecnou působnost a jejich cílem je změnit nebo doplnit některé prvky legislativního aktu, které nejsou podstatné.

Podobnost kritérií nicméně neznamená, že budou prováděny stejným způsobem. V novém institucionálním kontextu nemusí být oblast působnosti aktů v přenesené pravomoci přesnou kopií oblasti působnosti regulativního postupu s kontrolou. Je třeba se tudíž vyvarovat veškeré mechanické reprodukci předchozích případů.

Vztahy s prováděcími akty

Dříve než se pojem „akt v přenesené pravomoci“ stane předmětem nezávislého přezkumu, bude nutné jeho posouzení vzhledem k pojmu „prováděcí akt“, jež vyplývá z článku 291.

Zaprvé je jasné, že tentýž akt nemůže odpovídat dvěma různým definicím. Akt spadající do působnosti článku 290 je podle definice vyloučen z oblasti působnosti článku 291 a naopak. Je zřejmé, že oba články byly vypracovány autory nové smlouvy tak, aby se vzájemně vylučovaly. Akty, jež z těchto článků vyplývají, mají mimo jiné rozdílná právní označení.

Zadruhé je třeba zdůraznit, že autoři nové smlouvy nepojali příslušné oblasti působnosti obou článků stejným způsobem. Pojem „akt v přenesené pravomoci“ je definován na základě své působnosti a účinků – akt s obecnou působností, kterým se doplňují nebo mění některé prvky, které nejsou podstatné –, zatímco pojem „prováděcí akt“, jež doposud nebyl popsán, vyplývá ze svého opodstatnění – potřeba jednotných prováděcích podmínek. Tento posun lze vysvětlit velmi rozdílnou povahou a působností pravomocí svěřených Komisi každým z těchto dvou ustanovení.

Tím, že je Komise oprávněna přijímat akty v přenesené pravomoci v souladu s článkem 290, získává i oprávnění k tomu, aby doplnila či pozměnila práci zákonodárce. Takové přenesení pravomoci je vždy dobrovolné: v zájmu efektivity zákonodárce přenáší na Komisi své vlastní pravomoce. V systému zavedeném článkem 291 Komise nevykonává žádnou „kvazilegislativní“ pravomoc; její pravomoc je čistě výkonná. Členské státy jsou „přirozeně“ zodpovědné za provádění právně závazných aktů Unie, ale v okamžiku, kdy je třeba jednotných prováděcích podmínek, musí Komise uplatnit svou výkonnou pravomoc. Její zásah není dobrovolný. V případě, že jsou splněny podmínky článku 291, je povinný.

Nakonec je třeba zdůraznit, že obecná působnost aktů přijatých Komisí není sama o sobě dostačujícím důvodem k tomu, aby se upřednostňovalo uplatňování právního systému aktů v přenesené pravomoci před právním systémem aktů prováděcích. Článek 291 umožňuje také Komisi, aby přijímala prováděcí opatření s obecnou působností. Komise bude ve skutečnosti moci přistoupit buď k individuálním opatřením nebo k aktům s obecnou působností, aby zajistila jednotný výkon právně závazného aktu Unie. Na druhou stranu z ustanovení článku 290 jasně vyplývá, že Komise nebude mít nikdy právo přijmout akt v přenesené pravomoci týkající se opatření individuálního charakteru.

Kritéria provádění článku 290

Uplatnění kritérií stanovených v článku 290 přísluší pouze a jedině zákonodárci, přičemž je upřesněno, že tato kritéria jsou kumulativní: akt má mít nejenom obecnou působnost, nýbrž je třeba, aby měnil nebo doplňoval některé prvky legislativního nástroje, které nejsou podstatné. Neexistence jedné ze dvou podmínek vylučuje uplatnění článku 290.

Abstraktní interpretace těchto kritérií není záměrem Komise. Široká škála opatření, jež v dané situaci přicházejí v úvahu, předem vylučuje jakoukoli klasifikaci. Komise by nicméně měla dvě připomínky:

Komise se zaprvé domnívá, že použitím slovesa „změnit“ chtěli autoři nové smlouvy pokrýt hypotetické případy, v nichž je Komise oprávněná k formální změně základního aktu. Tato formální změna se může týkat znění jednoho či několika článků nástroje nebo znění přílohy, jež je z právního hlediska součástí legislativního nástroje. Nezáleží na tom, že příloha obsahuje čistě technická opatření. Jakmile je Komise oprávněna změnit přílohu obsahující opatření s obecnou působností, je třeba uplatnit režim aktů v přenesené pravomoci.

Komise dále hodlá podtrhnout význam, který je třeba přičíst slovesu „doplnit“, jehož smysl a rozsah jsou méně explicitní než smysl a rozsah slovesa „změnit“.

Aby mohl zákonodárce určit, zda opatření „doplňuje“ základní akt, musel by podle názoru Komise posoudit, zda budoucí opatření dodává konkrétně nová pravidla, která nejsou podstatná a které mění rámec legislativního aktu, přičemž Komisi ponechávají prostor pro uvážení. V případě, že tomu tak je, mohlo by být toto opatření považováno za „doplnění“ základního aktu. Naopak na opatření, která mají za cíl pouze uvést v účinnost stávající pravidla základního aktu, by se nemělo nahlížet jako na opatření doplňková.

Zákonodárce může plnohodnotnými a komplexními právními předpisy upravovat danou oblast činnosti tak, že Komisi svěří úlohu spočívající v zajištění jejich harmonizovaného provádění prostřednictvím prováděcích aktů. Stejně tak se může zákonodárce rozhodnout právními předpisy pouze částečně upravit dotyčnou oblast, a Komisi tak ponechat zodpovědnost za doplnění právních předpisů akty v přenesené pravomoci.

STANOVENÍ RÁMCE PRO PřENESENÍ PRAVOMOCI

Jakmile zákonodárce Komisi svěří pravomoce, musí stanovit rámec pro jejich výkon v každém legislativním aktu. Podle ustanovení čl. 290 odst. 1 druhého pododstavce nové smlouvy je zákonodárce povinen výslovně vymezit cíle, obsah, rozsah a dobu trvání přenesení pravomoci. Vymezí tak dva druhy mezí pro přenesení pravomoci: meze věcné a časové.

Věcné meze

Přenesení pravomoci musí být jasné, přesné a zevrubné. Zákonodárce stanoví cíle, kterých lze dosáhnout přijetím aktů v přenesené pravomoci, a případně také meze, jež tyto akty nesmějí přesáhnout.

Takže v případě, že by si zákonodárce přál Komisi oprávnit ke změně přílohy nařízení, musel by například upřesnit, že Komise může aktem v přenesené pravomoci zcela nebo částečně pozměnit uvedenou přílohu, pokud jsou splněny určité okolnosti – uskutečnění vědeckého nebo technického pokroku, náhlá událost, uplynutí určité doby atd. Stejně tak by se pro Komisi mohly stanovit meze v rámci této změny přílohy. Pokud se příloha například týká stanovení kvantitativních hodnot, Komisi by mohla být zákonodárcem uložena povinnost nepřekročit určité prahové hodnoty.

Časové meze

Podle článku 290 je doba trvání přenesení pravomoci stanovena zákonodárcem. Podle názoru Komise by takový požadavek nepotvrzoval tak zvaná „ustanovení o skončení platnosti“ („sunset clauses“), jejichž začleněním do legislativního aktu se automaticky ukončí platnost pravomocí svěřených Komisi a jimiž se Komisi ve skutečnosti ukládá povinnost předložit po uplynutí lhůty stanovené zákonodárcem nový legislativní návrh. Článek 290 ukládá především povinnost stanovení jasného a předvídatelného rámce pro přenesené pravomoci; nevyžaduje však, aby byla Komise podřízena „příliš krátkým lhůtám“. Zákonodárce musí nalézt tu správnou rovnováhu mezi potřebou stanovit rámec pro přenesené pravomoci a potřebou zaručit nepřetržité přijímání právních aktů, které jsou klíčové pro provádění politik Unie. Pravidelně Komisi nutit k tomu, aby předkládala nové legislativní návrhy za účelem obnovení přenesení pravomoci, by odporovalo cílům efektivnosti a rychlosti, jež odůvodňují právě používání aktů v přenesené pravomoci.

Komise se domnívá, že by bylo lepší nezvyšovat pracovní zátěž orgánů zaváděním závazného systému dočasného přenesení pravomoci. Přenesení pravomoci by tak v zásadě mělo být na dobu neurčitou. Taková praxe by byla mimo jiné naprosto slučitelná se současnou situací. Ze zkušenosti vyplývá, že zákonodárce si obecně nepřeje časově omezit pravomoce svěřené Komisi, a to i v případě, kdy Komisi svěří zodpovědnost za přijímání kvazilegislativních opatření.

To nicméně neznamená, že by mělo být přenesení pravomoci neměnné. V tomto ohledu je nutné připomenout, že podle čl. 290 odst. 2 písm. a) může zákonodárce do základního aktu začlenit možnost zrušení přenesení pravomoci. Z právního hlediska má zrušení stejný dopad jako ustanovení o skončení platnosti. Obě možnosti ukončují platnost pravomocí, které byly svěřeny Komisi, jež je posléze povinna předložit legislativní návrh, pokud se ukáže, že je to užitečné a nutné. Jinými slovy, pokud v určitých oblastech zákonodárce považuje za nutné vyhnout se tomu, aby se přenesení pravomoci stalo trvalým mandátem, může sám sebe zmocnit ke zrušení, což se mimo jiné může jevit jako pružnější než ustanovení o automatickém skončení platnosti.

To neznamená, že by zrušení jako takové mohlo být chápáno pouze jako „náhrada“ ustanovení o skončení platnosti. Jak bude vysvětleno níže (viz bod 5.2.), zrušení může sledovat i jiné cíle. Je ale nutno konstatovat, že díky tomuto právu má zákonodárce k dispozici mechanismus, jehož účinnost je srovnatelná s účinností ustanovení o skončení platnosti.

Ve zvláštních případech by nicméně bylo vhodné, aby zákonodárce stanovil přesnou lhůtu pro ukončení přenesení pravomoci. V takových případech a ve snaze vyhnout se tomu, aby byla orgánům uložena povinnost řešit obnovení přenesení pravomoci legislativní cestou, je třeba zřídit mechanismus automatického obnovování na základě zprávy vypracované Komisí, a to pochopitelně pod podmínkou, že zákonodárce bude mít možnost takovému automatickému obnovení zabránit.

POSTUP PřIJÍMÁNÍ AKTů V PřENESENÉ PRAVOMOCI

Nezávislost Komise

Článek 290 neobsahuje žádné ustanovení odkazující přímo či nepřímo na postup přijímání aktů v přenesené pravomoci. Komise přijme akty potřebné k dosažení cílů stanovených v základním aktu na základě pravomocí, jež na ni zákonodárce přenesl.

Podle čl. 290 odst. 1 týkajícího se stanovení rámce pro přenesení pravomoci je Komise povinna dodržovat věcné a časové meze pro přenesení pravomoci, které vytvářejí jakousi strukturu „mandátu“ vydaného zákonodárcem. Uvedený odstavec 1 se uplatní již v předchozím stádiu, tedy před samotným započetím přípravy aktu v přenesené pravomoci Komisí.

Ustanovení čl. 290 odst. 2 týkající se kontroly, kterou může zákonodárce vykonávat, hraje svou roli až následně, a to po provedení mandátu, přičemž ovlivňuje buď samotné přenesení pravomoci – jež může být zrušeno, pokud zákonodárce usoudí, že je nesprávně použito – nebo akty v přenesené pravomoci, které mohou být po svém přijetí předmětem námitek vedoucích k zamezení jejich vstupu v platnost.

Žádné z těchto dvou ustanovení však není v rozporu s postupem přijímání aktu v přenesené pravomoci Komisí. Z toho vyplývá, že je v této oblasti Komise značně nezávislá.

Přípravné práce pro přijetí aktů v přenesené pravomoci

Komise hodlá úspěšně dokončit přípravné práce, které budou podle jejího názoru nutné pro to, aby byl na jedné straně zaručen úplný soulad z technického a právního hlediska mezi akty v přenesené pravomoci a cíli stanovenými v základním aktu a aby byly na straně druhé z hlediska politického a institucionálního splněny všechny předpoklady pro to, aby se zamezilo vyslovení námitek ze strany Evropského parlamentu nebo Rady.

Záměrem Komise je systematicky konzultovat odborníky z vnitrostátních orgánů všech členských států zodpovědných za provádění aktů v přenesené pravomoci po jejich přijetí, s výjimkou případů, ve kterých by tyto přípravné práce nevyžadovaly žádný nový znalecký posudek. Taková konzultace proběhne zavčas, aby byla odborníkům poskytnuta příležitost k poskytnutí potřebného a účinného příspěvku Komisi. Za tímto účelem bude Komise moci sestavit skupiny odborníků[5] nebo využít již existujících skupin.

Komise přikládá největší význam těmto pracím umožňujícím vytvoření efektivního partnerství na technické úrovni s odborníky z vnitrostátních orgánů. Je však třeba upřesnit, že v rámci procesu rozhodování budou mít tito odborníci poradní funkci, a nikoliv funkci institucionální. Po ukončení konzultací bude Komise tyto odborníky informovat o závěrech, které bude podle jejího názoru třeba vyvodit z jednání, o svých předběžných reakcích a o způsobu, jakým hodlá postupovat.

Ve specifické oblasti finančních služeb se Komise mimo jiné zavázala, že bude v souladu se svými zavedenými postupy pokračovat v konzultacích odborníků jmenovaných členskými státy při vypracovávání svých návrhů aktů v přenesené pravomoci (viz prohlášení č. 39 připojené k závěrečném aktu mezivládní konference, na které byla přijata Lisabonská smlouva[6]).

Pokud to bude mimo jiné nutné, přistoupí Komise ke všem potřebným studiím, analýzám, konzultacím a slyšením, a to formou, která se co nejlépe přizpůsobí dotyčným oblastem a předepsaným lhůtám.

Komise má obecně záměr zavést systém „včasného varování“ („early warning“), aby Evropskému parlamentu a Radě umožnila lépe plánovat uplatnění jejich práv po přijetí aktů v přenesené pravomoci. Učinit tak mají ve lhůtě dvou měsíců, která může být Radou nebo Evropským parlamentem prodloužena o jeden měsíc (viz bod 5.3.1.). V případech, které lze považovat za citlivé, bude Komise mimo jiné dbát o to, aby Evropskému parlamentu a Radě poskytla dodatečné informace o aktech v přenesené pravomoci, jež má v úmyslu přijmout.

KONTROLA AKTů V PřENESENÉ PRAVOMOCI

Obecné úvahy

Ustanovení čl. 290 odst. 2 nové smlouvy stanoví dvě podmínky, kterým může zákonodárce podřídit přenesení pravomoci: na jedné na straně právo na zrušení, na straně druhé právo na „vyslovení námitek“, tedy právo na nesouhlas. Zatímco nesouhlas je „specifickým druhem cenzury“ zaměřeným proti jasně vymezenému aktu v přenesené pravomoci, zrušením je Komise zbavena obecně a absolutně svých přenesených pravomocí. Na nesouhlas je tak třeba nahlížet jako na způsob kontroly „obecných právních předpisů“, kterou zákonodárce vykonává u všech aktů v přenesené pravomoci, zatímco zrušení se zdá být výjimečnějším opatřením, odůvodněným například tím, že vyvstaly nové okolnosti, které svou povahou zpochybnily samotnou podstatu přenesení pravomoci.

Zákonodárce není povinen stanovit kumulativně tyto dvě podmínky, jež na sobě nejsou navzájem závislé. Zákonodárce by tak mohl být toho názoru, že není vždy nutné stanovit možnost zrušení přenesení pravomoci, neboť toto právo v případě aktu spadajícího do řádného legislativního postupu přiznává jedné ze dvou složek legislativní moci jednostrannou pravomoc znemožnit uplatnění společně přijatého ustanovení. Stejně tak použití práva na nesouhlas by se mohlo občas jevit jako nesnadné, a to zejména v případě, že zákonodárce hodlá Komisi svěřit pravomoc k přijetí aktů v přenesené pravomoci v příliš krátké lhůtě a v rámci obzvláště přísného časového plánu (viz body 5.2 a 5.3.1).

K výkonu té či oné kontrolní pravomoci, kterou Evropskému parlamentu přiznává Smlouva, přijímá Evropský parlament rozhodnutí nadpoloviční většinou hlasů svých členů a Rada kvalifikovanou většinou podle čl. 290 odst. 2 druhého pododstavce.

Právo na zrušení

Právo na zrušení by mohlo připadat v úvahu zejména v případech, kdy si zákonodárce přeje mít možnost kdykoli převzít pravomoce, jež svěřil Komisi, za účelem zohlednění nových okolností odůvodňujících legislativní zásah.

Zákonodárce by si mohl rovněž přát mít právo na zrušení, pokud se domnívá, že právo na nesouhlas je zbytečné nebo nepraktické. K takovému případu by mohlo dojít zejména tehdy, kdy je Komise povinna přijímat akty v přenesené pravomoci v takových časových lhůtách, které jsou neslučitelné s uplatněním práva na nesouhlas zákonodárce. Jelikož zákonodárce nemůže vykonávat kontrolu každého přijatého aktu vzhledem k jejich četnosti, zachoval by si možnost celkové kontroly přenesení pravomoci prostřednictvím práva na zrušení.

Jakmile bude uplatnění práva na zrušení stanoveno legislativním aktem, mělo by spadat do rámce povinnosti odůvodnění a měla by mu předcházet výměna informací mezi orgány. Je rovněž třeba stanovit právní účinky.

Bylo by vhodné, aby orgán, jenž si přeje vzít zpět důvěru, kterou Komisi vyslovil, takové jednání zdůvodnil, a to ze dvou důvodů. Především by to umožnilo orgánu, který neuplatňuje právo na zrušení, aby pochopil důvody, jež ten druhý orgán vedly k rozhodnutí jednostranně pozměnit základní akt. Mimo jiné by to samotnému zrušení poskytlo preventivní účinek: zdůvodněním svého rozhodnutí by Evropský parlament nebo Rada Komisi jasně vysvětlily, co by měla či neměla dělat pro to, aby se v budoucnu zamezilo dalším zrušením.

Orgán, který zamýšlí přistoupit ke zrušení, by měl informovat o svém záměru nejen Komisi, ale také orgán, který právo na zrušení neuplatní. To by umožnilo zahájení interinstitucionálního dialogu před přijetím rozhodnutí o zrušení. Dále by bylo vhodné, kdyby orgán, který dá ke zrušení podnět, výslovně uvedl ty přenesené pravomoci, jejichž zrušení se požaduje. Ve skutečnosti je třeba brát v potaz případ, kdy mají Evropský parlament nebo Rada v úmyslu zrušit pouze část pravomocí svěřených Komisi. Jinými slovy, mělo by být možné „částečné zrušení“.

Nakonec by měly být důsledky zrušení výslovně stanoveny v základním aktu. Mohlo by tak být upřesněno, že rozhodnutí o zrušení ukončuje přenesení pravomoci, přičemž se výslovně zaměřuje na přenesené pravomoci, jež jsou zrušeny, ale neovlivňuje již platné akty v přenesené pravomoci.

Právo na nesouhlas

V případě, že by bylo právo na nesouhlas stanoveno legislativního aktem, mělo by odpovídat určitým požadavkům, pokud jde postup, kterým je třeba se řídit. Po přijetí aktu v přenesené pravomoci jej Komise sdělí zákonodárci – současně Evropskému parlamentu a Radě, pokud základní akt vyplyne z řádného legislativního postupu. Právo na nesouhlas bude tudíž zahájeno a bude fungovat jako odkládací podmínka: vstup v platnost aktu v přenesené pravomoci přijatého Komisí se pozastaví po dobu stanovenou legislativním aktem, v jejímž průběhu zákonodárce bude mít právo vyslovit nesouhlas.

Komise mimo jiné přijme veškerá opatření, která jsou potřebná ke zveřejnění aktů v přenesené pravomoci v momentě jejich přijetí.

Lhůty

Lhůta pro přezkum aktu v přenesené pravomoci, stanovená pro potřeby zákonodárce, bude uvedena v základním aktu. Zákonodárce bude moci určit délku lhůty, která bude podle jeho názoru potřebná v závislosti na jednotlivých případech. Komise se nicméně domnívá, že je třeba zamezit stanovení naprosto rozdílných časových mezí v různých dotčených oblastech, ledaže by to bylo plně odůvodněno naléhavým charakterem plánovaných opatření – potřeba stanovení zkrácených lhůt – nebo naopak, příliš složitým charakterem aktů, za jejichž přijetí je Komise zodpovědná – potřeba prodloužení doby přezkumu.

Lhůta pro vyslovení nesouhlasu by začala od chvíle, kdy Komise předá akt v přenesené pravomoci přijatý ve všech úředních jazycích Unie.

Ze zkušenosti s regulativním postupem s kontrolou vyplývá, že běžná, tříměsíční lhůta pro uplatnění práva na nesouhlas je delší, než je třeba, neboť skutečnost, že by mohl být dotyčný akt problematický, je Evropským parlamentem a Radou odhalena často rychleji. Ve většině případů se tak tříměsíční lhůta stává pouhou procesní lhůtou, která zpozdí vstup aktu v platnost a nepřinese skutečnou přidanou hodnotu.

Komise tudíž dává přednost systému, podle něhož by lhůta pro vyslovení nesouhlasu byla stanovena na dobu dvou měsíců a z podnětu Evropského parlamentu nebo Rady automaticky prodloužena o jeden měsíc. Tento mechanismus by tak umožnil zvýšit účinnost postupů bez zpochybnění zásady celkové tříměsíční lhůty. Ve zvláštních případech by mohlo být vhodné stanovení lhůty tříměsíční, a to tehdy, kdy je dvouměsíční lhůta z důvodu složitosti nebo citlivosti otázek, na jejichž základě je Komisi uděleno přenesení pravomoci, pravděpodobně příliš krátká na to, aby Evropskému parlamentu a Radě umožnila uplatnit jejich práva.

Dále je nutno počítat s možností, že se oba orgány rozhodnou informovat Komisi o svém záměru nevyslovit nesouhlas s aktem v přenesené pravomoci ještě před vypršením zákonné lhůty, čímž se umožní okamžitý vstup aktu v platnost.

Je samozřejmé, že tento standardní postup nebude vyhovující pro všechny oblasti činnosti. Určité politiky vyžadují, aby Komise jednala velmi rychle, a to i tehdy, když se nejedná o naléhavý případ. V takových případech by mohl být zákonodárce vyzván k tomu, aby výrazně zkrátil lhůtu pro provedení kontroly, nebo k ní nepřihlížel, pokud má navíc právo na zrušení (viz bod 5.2.).

Odůvodnění

Článek 290 Smlouvy o fungování Evropské unie není výčtem důvodů, z nichž může zákonodárce vycházet při vyslovení nesouhlasu s aktem v přenesené pravomoci. Právo na vyslovení námitek, které pro zákonodárce představuje „běžný právní nástroj“ pro kontrolu přenesení pravomoci, by tak v zásadě mělo spadat do rozhodovací pravomoci Evropského parlamentu a Rady.

Nicméně orgán, který vysloví nesouhlas, by měl vysvětlit důvody svého rozhodnutí. Tyto důvody by měly být vysvětleny v rozhodnutí Rady nebo v prohlášení Evropského parlamentu, které formalizuje jejich námitky. Tímto postupem se Komise vyhne tomu, aby pokračovala v činnosti, jež Evropský parlament nebo Radu vedla k vyslovení námitek. Pokud se například orgán, jenž vyslovil námitky, jasně vyjádří v tom smyslu, že Komise překročila rámec pro přenesení pravomoci, umožní to Komisi v případě potřeby použít legislativního nástroje.

Důsledky nesouhlasu

Akt v přenesené pravomoci, proti němuž Evropský parlament nebo Rada vyslovily svůj nesouhlas, nemůže vstoupit v platnost. Komise má poté možnost přijmout nový, případně pozměněný akt v přenesené pravomoci za účelem zohlednění vyjádřených námitek, nebo předložit legislativní návrh v souladu se smlouvami v případě, že by námitky byly založeny na překročení přenesených pravomocí. Rovněž je možné si představit, že Komise naprosto odmítne jednat.

Naléhavé řízení

Komise se domnívá, že v určitých případech by přijetí a vstup v platnost aktu v přenesené pravomoci, na nějž se vztahuje právo na nesouhlas, mohly být obzvláště naléhavými. Na vrcholu finanční krize na podzim roku 2008 tak bylo nutné co nejrychleji pozměnit určité účetní standardy. Lhůty pro regulativní postup s kontrolou, který byl v tomto případě použit, musely být značně zkráceny za účelem co nejrychlejšího přijetí a provedení opatření.

Běžné uplatnění práva na nesouhlas tak může být neslučitelné s naléhavým charakterem dané situace. Proto je podle Komise nutno zavést naléhavé řízení, jehož použití by mohl stanovit zákonodárce.

Existuje několik způsobů, jak zorganizovat takové řízení. Jedním z nich by bylo časové omezení lhůty pro vyslovení nesouhlasu na úplné minimum. Akt v přenesené pravomoci přijatý Komisí by tak z mimořádně naléhavých důvodů mohl například vstoupit v platnost osm dní poté, co byl předán Evropskému parlamentu a Radě. Tento přístup má výhodu v tom, že je jednoduchý a nemění tradiční procedurální oběh. Představuje ale i určité riziko, neboť může právo zákonodárce na nesouhlas učinit naprosto iluzorním. Vyslovení námitek zákonodárce bude totiž v tak krátké časové lhůtě velmi problematické.

Komise si proto přeje upřednostnění jiného přístupu, který by jí umožnil přijetí, umožnění vstupu v platnost a okamžité uplatnění aktu v přenesené pravomoci, jenž by nicméně nadále podléhal právu na nesouhlas. Tento akt by byl bezodkladně oznámen zákonodárci a uplatňován, dokud by Evropský parlament nebo Rada nevyslovily žádnou námitku ve lhůtě, jež by mohla být stanovena na šest týdnů. V případě vyjádření námitek by akt v přenesené pravomoci přestal být uplatňován.

ZÁVěR

Toto sdělení zohledňuje kontakty, jež byly za účelem provedení průzkumu navázány s útvary Evropského parlamentu, jakož i jednání, která proběhla s Radou během několika týdnů předcházejících jeho přijetí. Komise se domnívá, že toto sdělení třem uvedeným orgánům umožní, aby přenesení pravomoci svěřené v rámci článku 290 nové smlouvy zorganizovaly co nejharmoničtějším způsobem.

V souladu se směry vyjádřenými v tomto sdělení přikládá Komise v příloze několik příkladů článků týkajících se budoucích legislativních aktů, jež jí svěří pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci.

PŘÍLOHA

Vzory

Tyto vzory představují standardní formulace pro články základního aktu, ve kterém zákonodárce stanoví meze pro přenesení pravomoci a podmínky, kterým toto přenesení pravomoci podléhá. Tyto vzory se netýkají samotných aktů v přenesené pravomoci. Komise by si nicméně přála již nyní objasnit, že akty v přenesené pravomoci budou obsahovat specifické body odůvodnění vysvětlující opodstatnění těchto aktů. Akty v přenesené pravomoci bude rovněž doprovázet důvodová zpráva, která podrobněji vysvětlí základy daného aktu a která poskytne informace o přípravných pracích vedených Komisí, pokud to bude relevantní.

Bod odůvodnění

Komise by měla mít pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci v souladu s článkem 290 Smlouvy, pokud jde o […].

Články, kterými se přenášejí pravomoci

(Základní akt obsahuje jedno nebo několik ustanovení, kterým(i) se přenášejí pravomoci na Komisi. Tato ustanovení stanoví cíle, obsah a rozsah přenesených pravomocí a odkazují na článek A).

Článek AVýkon přenesení pravomoci

1. Pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci uvedené v článku/článcích [ uvést článek nebo články, kterým(i) se přenášejí pravomoci ] je svěřena Komisi na

Možnost 1

dobu neurčitou.

Možnost 2

období [X] let po vstupu […] v platnost. Komise předloží zprávu o přenesených pravomocích nejpozději do [X] měsíců před ukončením období v délce [X] let. Přenesení pravomoci se automaticky prodlužuje na stejně dlouhé období s výjimkou případů, kdy jej Evropský parlament nebo Rada v souladu s článkem B zruší.

2. Poté, co Komise přijme akt v přenesené pravomoci, oznámí to současně Evropskému parlamentu a Radě.

3. Pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci svěřená Komisi podléhá podmínkám stanoveným v článcích [B] [a] [C]. [Pokud je to z mimořádně naléhavých důvodů nutné, použije se článek D.][7]

Článek BZrušení přenesení pravomoci

1. Evropský parlament nebo Rada mohou zrušit přenesení pravomoci uvedené v článku/článcích [ uvést článek nebo články, kterým(i) se přenášejí pravomoci ].

2. Orgán, který zahájil interní postup s cílem rozhodnout, zda zrušit přenesení pravomoci, informuje nejpozději měsíc před přijetím konečného rozhodnutí druhého zákonodárce a Komisi a uvede přenesené pravomoci, jež by se mohly stát předmětem zrušení, včetně důvodů takového zrušení.

3. Rozhodnutí o zrušení ukončuje přenesení pravomocí blíže určených v daném rozhodnutí. Nabývá účinku okamžitě nebo k pozdějšímu datu, které v něm bude upřesněno. Neovlivní platnost již platných aktů v přenesené pravomoci. Bude zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie.

Článek CNámitky proti aktům v přenesené pravomoci

1. Evropský parlament a Rada mohou proti aktu v přenesené pravomoci vyslovit námitky

Možnost 1

ve lhůtě dvou měsíců ode dne oznámení. Z podnětu Evropského parlamentu nebo Rady je tato lhůta prodloužena o jeden měsíc.

Možnost 2

ve lhůtě tří měsíců ode dne oznámení.

2. Pokud po uplynutí této lhůty Evropský parlament ani Rada proti aktu v přenesené pravomoci námitky nevyslovily, nebo pokud před tímto datem Evropský parlament a Rada Komisi informovaly o svém rozhodnutí námitky nevyslovit, vstoupí akt v přenesené pravomoci v platnost dnem stanoveným v těchto ustanoveních.

3. Akt v přenesené pravomoci nevstoupí v platnost v případě, že proti němu Evropský parlament nebo Rada vysloví námitky. Orgán vyslovující námitky proti aktu v přenesené pravomoci vysvětlí důvody takového jednání.

Článek DNaléhavé řízení [8]

1. Akt v přenesené pravomoci přijatý podle naléhavého řízení bezodkladně vstoupí v platnost a bude uplatňován, dokud proti němu nebude v souladu s odstavcem 2 vyslovena jakákoli námitka. V oznámení aktu Evropskému parlamentu a Radě jsou vysvětleny důvody použití naléhavého řízení.

2. Evropský parlament a Rada mohou ve lhůtě [šesti týdnů] ode dne oznámení vyslovit proti aktu v přenesené pravomoci námitky. V takovém případě se akt přestane uplatňovat. Orgán vyslovující námitky proti aktu v přenesené pravomoci vysvětlí důvody takového jednání.

[1] Úř. věst. C 306, 17.12.2007.

[2] Usnesení Evropského parlamentu ze dne 7. května 2009 o nové úloze a úkolech Parlamentu podle Lisabonské smlouvy.

[3] Úř. věst. L 184, 17.7.1999, s. 23. Konsolidovaná verze ve znění rozhodnutí 2006/512/ES zveřejněného v Úř. věst. C 255, 21.10.2006, s. 4.

[4] Úř. věst. L 200, 22.7.2006, s. 11.

[5] Příslušné informace týkající se takto vytvořených skupin budou stejně jako u všech ostatních skupin odborníků dány k dispozici veřejnosti prostřednictvím rejstříku skupin odborníků.

[6] Úř. věst. L 115, 9.5.2008, s. 350.

[7] Tato poslední věta je vložena pouze do základních aktů, které stanoví naléhavé řízení.

[8] Ustanovení odkazující na tento článek obsahují jasnou zmínku o „mimořádně naléhavých důvodech“.