52009DC0401

[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 22.7.2009

KOM(2009) 401 v konečném znění

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o pokroku Rumunska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování {SEK(2009) 1073}

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o pokroku Rumunska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování

ÚVOD – SOUVISLOSTI A METODIKA

1. Cíl:

Po vstupu Rumunska do EU v lednu 2007 byl vytvořen mechanismus pro spolupráci a ověřování[1], který má novému členskému státu pomoci vyřešit zjištěnou potřebu dalekosáhlé reformy soudnictví a boje proti korupci. Mechanismus pro spolupráci a ověřování byl vytvořen nezávislým rozhodnutím Komise na základě smlouvy o přistoupení. Umožňuje Komisi úzce spolupracovat s rumunskými orgány na politické a technické úrovni v zájmu sledování a hodnocení pokroku, poskytovat technické poradenství a finanční podporu. Mechanismus pro spolupráci a ověřování umožňuje všem ostatním členským státům sledovat a podporovat vývoj v těchto oblastech v Rumunsku a poskytovat odborné znalosti i technickou podporu. Průběžné a výroční zprávy vyhotovované Komisí v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování hodnotí pokrok a určují zbývající nedostatky s cílem pomoci Rumunsku stanovit priority u opatření, jež je nutno přijmout k úplnému splnění referenčních cílů stanovených v době přistoupení.

V této zprávě Komise předkládá hodnocení pokroku při plnění referenčních cílů od poslední úplné zprávy (ze dne 23. července 2008). Zpráva obsahuje rovněž doporučení určená Rumunsku, která vycházejí z tohoto hodnocení. Připojený pracovní dokument útvarů Komise obsahuje podrobné hodnocení Komise týkající se pokroku při plnění jednotlivých referenčních cílů. Zpráva je založena na pravidelných informacích poskytovaných rumunskými orgány zejména v reakci na podrobné dotazníky Komise ke každému referenčnímu cíli. Komisi byla při její práci nápomocna řada odborníků na vysoké úrovni z členských států a využita byla rovněž dokumentace a informace pocházející z řady jiných zdrojů.

2. Metodika referenčních cílů:

Komise považuje všechny referenční cíle za úzce propojené. Během dialogu, který Komise vedla s Rumunskem, byly předloženy dostatečné důkazy, že pokrok v rámci jednoho referenčního cíle přispívá k pokroku v rámci jiného cíle. Účelem mechanismu pro spolupráci a ověřování není vypracování kontrolního seznamu, nýbrž rozvoj nezávislého, stabilního soudnictví, které je schopno odhalovat a postihovat střety zájmů a účinně bojovat proti korupci. Komise proto neplánuje postupné rušení referenčních cílů, nýbrž pokračování ve spolupráci s Rumunskem až do okamžiku, kdy bude ukončen celý mechanismus pro spolupráci a ověřování.

STAV REFORMNÍHO PROCESU V RUMUNSKU

Dosažené výsledky

Stejně jako v předchozích letech je podrobné hodnocení Komise týkající se pokroku při plnění referenčních cílů stanovených v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování k dispozici ve faktické aktualizaci přiložené k této zprávě. Hlavní zpráva shrnuje klíčová zjištění Komise a předkládá doporučení týkající se opatření, jež by mělo Rumunsko přijmout.

Rumunská vláda s podporou aliance státních zastupitelství a soudních orgánů reagovala účinně na obavy uvedené v průběžné zprávě Komise ze dne 12. února 2009. Byla přijata řada praktických a legislativních opatření a vytvořena nová hybná síla k pokračování reformního procesu. Změny však ještě musí přinést praktické výsledky pro rumunské občany. Hnací síla této reformy se mimoto neodráží v jednoznačném odhodlání všech politických stran. Zejména parlament by měl vydávat konzistentní rozhodnutí na podporu úsilí vlády v oblasti reformy soudnictví a vymýcení korupce.

Nový občanský a trestní zákoník

Rumunská vláda přijala v reakci na doporučení Komise uvedená v předchozích zprávách jednoznačný veřejný závazek spočívající v přijetí nového občanského a trestního zákoníku. Přijetí těchto dvou zákoníků v červnu 2009 je důležitým projevem politického odhodlání a významným krokem vpřed, pokud jde o zajištění účinnějšího právního systému. Tyto zákoníky však mají vstoupit v platnost až poté, co budou běžným parlamentním postupem projednány a schváleny příslušné procesní řády (které vláda současně předložila parlamentu). Tyto zákoníky a příslušné procesní řády mají podle očekávání vstoupit v platnost nejdříve v roce 2011.

Bude zapotřebí právní předpis k provedení zákoníků. Je důležité zajistit, aby tento prováděcí právní předpis a rovněž postup pro přijetí procesních řádů nevedl k opětovnému zavedení ustanovení, která byla v minulosti zpochybněna, nebo nových ustanovení, jež by narušila účinnost smysluplného vyšetřování korupce na vysoké úrovni a následných soudních řízení.

Názorným příkladem tohoto nebezpečí bude osud zákona č. 78/2000, což je stávající právní rámec pro vyšetřování korupce na vysoké úrovni a základ pro práci Národního antikorupčního ředitelství. Do konečného přijetí bude důležité zajistit, aby byl tento zásadní rámec zachován bez omezení.

Nový trestní zákoník předpokládá snížení horních sazeb trestů za majetkové trestné činy, zejména korupci a související trestné činy. Účelem těchto předpisů bylo přání zlepšit soudržnost právního rámce, ačkoli se na první pohled může zdát, že to je to v rozporu s úsilím vynakládaným v oblasti boje proti korupci.

Pracovní skupina pro individualizaci trestu za trestné činy související s korupcí podala zprávu o nesrovnalostech v soudních rozhodnutích. Pracovní skupina navrhla konkrétní doporučení, na která by měl navázat zejména Nejvyšší kasační a trestní soud, jenž souhlasil s vydáním pokynů k trestům za korupci. Tyto pokyny budou významným krokem vpřed ke zlepšení jednotnosti judikatury.

Reforma soudnictví

Pro soudnictví byla přijata nová strategie v oblasti lidských zdrojů, situace je však pro Rumunsko i nadále problematická, pokud jde o rozpočtové náklady a zajištění kvalifikovaných pracovníků a podpůrné infrastruktury. Navzdory těmto potížím byly podniknuty určité kroky s ohledem na počet zaměstnanců na soudech a státních zastupitelstvích na místní úrovni, je však zapotřebí další zlepšení. Vrchní rada soudců a státních zástupců prohloubila kontroly soudů s cílem zlepšit kvalitu soudnictví zejména s ohledem na zajištění jednotného uplatňování práva a soudržnosti v celém soudním systému. Postupy jmenování a nová výběrová řízení se uskutečnily v souladu s cíli stanovenými k zajištění objektivity a vysoké kvalifikace. Vrchní rada soudců a státních zástupců však musí zlepšit svou činnost, aby byla zajištěna účinná a pružná politika v oblasti lidských zdrojů. Dopad nové strategie nelze dosud plně posoudit, lze však již zaznamenat vyšší informovanost a lepší předvídání problémů.

Omezení v souvislosti s počty zaměstnanců se vyhrotila nedávnými rozhodnutími Vrchní rady soudců a státních zástupců o změně pravidel pro dočasné přidělování, která ve skutečnosti vysílající instituci znemožňují ukončit dočasné přidělení dotčených soudců nebo státních zástupců i v případě, že se tato instituce potýká s vážnými problémy se zajištěním personálu. Omezené možnosti vedoucích pracovníků Nejvyššího státního zastupitelství, co se týká povýšení, disciplinárních opatření nebo převedení zaměstnanců, výrazně komplikují restrukturalizaci státního zastupitelství. Ze strany mechanismu pro spolupráci a ověřování je zapotřebí větší spolupráce k zajištění účinné reorganizace státního zastupitelství.

Sjednocení judikatury

Nejvyšší státní zástupce aktivně podával u Nejvyššího kasačního a trestního soudu opravné prostředky k napadení protichůdné judikatury, které přispěly k jednotnější judikatuře. Počet opravných prostředků v zájmu zajištění práva dosáhl vrcholu v roce 2007 a nižší počet v roce 2008 může naznačovat určitý úspěch při sjednocování judikatury.

Nejvyšší kasační a trestní soud vydal řadu rozhodnutí o opravných prostředcích v souvislosti s jednotným výkladem a uplatňováním práva v celém soudním systému. Avšak těžkopádný a sporný postup, kdy se na rozhodnutích musí podílet dvě třetiny ze 120 soudců a musí souhlasit s odůvodněním (po přijetí rozhodnutí), způsobuje prodlení a někdy vede k nejednoznačnému odůvodnění. Bylo vynaloženo další úsilí o sjednocení judikatury prostřednictvím systematického zveřejňování judikatury a pořádáním schůzek se soudci soudů nižšího stupně. Důležitým krokem v této souvislosti bude vydání pokynů k trestům za korupci, které Nejvyšší kasační a trestní soud přislíbil vydat na podzim letošního roku.

Pro vládu bude důležité dohodnout se se zákonodárcem na změně zákona o fungování Ústavního soudu s cílem odstranit odkládání případů, pokud obžalovaný vznese námitku neústavnosti. Stejně tak je nutno z právního hlediska omezit procesní excesy spočívající ve vznesení námitky nezákonnosti, které rovněž vedou k odložení případu. Tyto problémy způsobují nepřijatelná prodlení. Je nutno se jimi zabývat v nadcházejících jednáních o procesních řádech, nebo okamžitě změnou příslušných prováděcích pravidel.

Jmenování nového předsedy Nejvyššího kasačního a trestního soudu na podzim umožní prokázat odhodlání k reformě, modernizaci a zvýšení průhlednosti soudního systému.

Boj proti korupci na vysoké úrovni

Zdá se, že postup rumunského parlamentu při podávání žádostí o zahájení vyšetřování týkajících se bývalých ministrů není jednotný ani rychlý. Od poslední zprávy parlament schválil zahájení vyšetřování ve čtyřech případech, odmítl tak však učinit ve dvou dalších případech. V jednom z těchto dvou případů dotyčný poslanec odstoupil z funkce, což umožnilo zahájení trestního vyšetřování, zatímco ve druhém případě to parlament považoval za nepřípustné. Je důležité, aby parlament prokazoval své odhodlání pokračovat v boji proti korupci na nejvyšší úrovni.

Opětovné jmenování ředitele Národního antikorupčního ředitelství v únoru letošního roku znamenalo důležitý krok při zajišťování stability a kontinuity orgánů pověřených bojem proti korupci. Pro Rumunsko má zásadní význam další existence specializovaného a účinného protikorupčního rámce.

Národní antikorupční ředitelství udrželo své dobré výsledky při objektivním vyšetřování případů korupce na vysoké úrovni.

Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti

Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti je nyní plně funkční a dosáhl dobrých výsledků kontrolou majetkových přiznání členů vlády, soudců a státních zástupců, úředníků ve vedoucích a kontrolních funkcích a všech státních úředníků. Tyto výsledky se dále zlepší, jakmile bude dokončen plánovaný integrovaný informační systém. Určitý preventivní účinek je zajištěn systematickým přijímáním následných opatření Národního úřadu pro otázky prověřování bezúhonnosti v případě chybějících majetkových přiznání, a to prostřednictvím správních pokut a možnosti následného soudního řízení. Tato vyšetřování Národního úřadu pro otázky prověřování bezúhonnosti z moci úřední jsou chvályhodná. Skutečný dopad práce tohoto úřadu však bude možno zcela posoudit teprve poté, co bude rozhodnuto o prvních případech týkajících se neoprávněného obohacování, nesrovnalostí nebo střetu zájmů, které jsou dosud projednávány příslušnými soudními nebo disciplinárními orgány. Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti a Národní rada pro otázky prověřování bezúhonnosti, která za úřad ručí a kontroluje ho, by měly navázat trvalé pracovní vztahy vybudované na vzájemné důvěře.

Boj proti místní korupci

Na příkaz nejvyššího státního zástupce přijala jednotlivá oblastní státní zastupitelství strategie pro boj proti korupci na místní úrovni. Tuto chvályhodnou iniciativu doplňují pravidelné výměny osvědčených postupů a stanovení priorit týkajících se citlivých oblastí. Tato iniciativa zvýšila informovanost oblastních státních zastupitelství o korupci na nižší úrovni, jež se zdá být v některých oblastech činnosti (např. školství, zdravotní péče) velmi rozšířená. Počet případů zpracovávaných oblastními státními zastupitelstvími je přijatelný. Zdá se však, že jejich zpracování doposud není dostatečně založeno na vyšetřování z moci úřední, tj. vyšetřování z vlastního podnětu. Nedostatečná iniciativa při zjišťování korupce je rovněž zjevná ve vztahu k místním inspektorátům v oblasti zdravotní péče nebo odborům školství a finančním úřadům a rovněž jiným orgánům vnitřní kontroly v rámci veřejných institucí.

Obecně by bylo možno klást větší důraz na preventivní iniciativy, například informační kampaně zaměřené na veřejnost a všechny úrovně státní správy, průhlednost správních postupů, prosazovaní práva na přístup k veřejným dokumentům atd. V některých oblastech činnosti existují důkazy o korupci na nižší úrovni (zadávání veřejných zakázek, granty a povolení, školství, zdravotnictví atd.) a strukturální preventivní úsilí by mohlo v dlouhodobém horizontu zajistit lepší výsledky než individuální přístup k prosazování práva. Nezbytné je samozřejmě obojí, jelikož jednotlivé případy ukazují, že zneužívání nebude tolerováno a že tyto případy budou odhaleny.

OCHRANNÉ DOLOžKY

Na základě výše uvedeného hodnocení vzniká otázka, zda by měla být využita ochranná doložka. Ve veřejné diskusi o mechanismu pro spolupráci a ověřování dochází často k záměně mezi pravděpodobnou dobou trvání mechanismu a omezenou dobou platnosti ochranných doložek obsažených ve smlouvě o přistoupení. Mezi mechanismem pro spolupráci a ověřování a ochrannými doložkami zakotvenými ve Smlouvě o přistoupení Rumunska neexistuje automatická souvislost. Ochranné doložky jsou běžným prvkem zahrnutým ve smlouvách o přistoupení. Tyto doložky byly zavedeny s cílem zajistit účinné fungování vnitřního trhu a prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Lze je použít do konce roku 2009 k dočasnému pozastavení uplatňování příslušných právních předpisů Společenství, je-li to nezbytné. Na základě výše uvedeného hodnocení zastává Komise názor, že nejsou splněny podmínky pro uplatnění ochranných doložek.

Mechanismus pro spolupráci a ověřování nyní vstoupil do svého třetího roku. Nebyl zaveden na určitou pevně stanovenou dobu, jelikož by měl být zrušen, budou-li uspokojivě splněna všechna referenční kritéria, která jsou v něm stanovena. Je zřejmé, že splnění cílů stanovených v referenčních kritériích je dlouhodobým úkolem: například odstranění základních příčin korupce zabere určitý čas. K hloubkovým změnám, které jsou nezbytné, může dát podnět pouze rumunská společnost. Mechanismus pro spolupráci a ověřování je podpůrným nástrojem v tomto úsilí; není cílem sám o sobě, ani nemůže nahradit závazek, který musí rumunské orgány přijmout v zájmu přizpůsobení soudního systému a praxe obecným normám EU.

ZÁVěRY A DOPORUčENÍ

Od zprávy Komise z roku 2008 přijalo Rumunsko řadu vítaných opatření k obnovení reformního procesu: byla vytvořena nová hybná síla, která vedla k řadě pozitivních kroků. Rumunsko však dosud bojuje s důsledky toho, že trestní a občanský zákoník nebyl nikdy zcela revidován. To vedlo k řadě legislativních změn a četným mimořádným nařízením. V této situaci nepřekvapuje, že je judikatura rumunských soudů protichůdná, vede k nepatřičným prodlením, jimiž se zase zabývá legislativní směsice mimořádných nařízení, prováděcích pravidel a postupů. Z toho plynoucí složitost je výsledkem politizace a dosud neexistuje obecná politická shoda s ohledem na reformu a jednoznačné odhodlání napříč politickými stranami zajistit skutečný pokrok v zájmu rumunských občanů. Existuje nebezpečí, že stále se zvětšující houština právních předpisů, prováděcích pravidel a postupů vyplývající z neustálých sporů politických stran může mít za následek, že všechny dotčené subjekty ztratí ze zřetele hlavní cíl, tj. vytvoření nezávislého, stabilního soudnictví, které je schopno odhalovat a postihovat střety zájmů a účinně bojovat proti korupci.

V tomto kontextu jsou pozitivní výsledky konkrétního reformního úsilí na technické úrovni roztříštěné, reformy dosud nezapustily pevně kořeny a přetrvávají nedostatky.

Na základě výše uvedených zjištění Komise Rumunsko vyzývá, aby přijalo opatření v těchto oblastech:

s ohledem na nový občanský a trestní zákoník, občanský soudní řád a trestní řád:

- provést důkladné posouzení dopadů občanského a trestního zákoníku, občanského soudního řádu a trestního řádu na fungování soudního systému a organizaci soudů a státních zastupitelství a vyčíslit rozpočtové prostředky potřebné k jejich zavedení;

- uskutečnit veřejné konzultace o občanském soudním řádu a trestním řádu a přijmout je pokud možno co nejdříve;

- usnadnit rychlý vstup obou zákoníků i procesních řádů v platnost přijetím prováděcího zákona, který zajistí soudržnost právního rámce;

s ohledem na reformu soudnictví:

- v krátkodobém horizontu zavést pružný přístup k lidským zdrojům zaměřený na priority přijetím mimořádných opatření, například převedení volných míst na orgány, kde je jich nejvíce zapotřebí (včetně převodů mezi soudy různé úrovně); přenesením správních úkolů na pomocný personál, zavedením předsedů soudů a ve střednědobém a dlouhodobém horizontu rozvojem personálního plánování přizpůsobeného potřebám soudního systému pomocí simulací a odhadů s ohledem na jmenování, převody zaměstnanců, dočasné přidělení a odchody do důchodu;

- posílit průhlednost a odpovědnost Vrchní rady soudců a státních zástupců, včetně toho, že rada převezme odpovědnost za aktivnější přístup k přijímání zaměstnanců, možnostem povýšení, disciplinárním opatřením, převodům zaměstnanců a dočasnému přidělení a zveřejňování odůvodněných rozhodnutí rady v jasném a dostupném formátu;

s ohledem na sjednocení judikatury:

- zajistit přijetí odpovídajících opatření v návaznosti na doporučení pracovní skupiny pro individualizaci trestu za trestné činy související s korupcí;

- posílit úlohu Nejvyššího kasačního a trestního soudu při sjednocování judikatury, a to mimo jiné racionalizací postupu podávání opravných prostředků v zájmu jednotného výkladu a uplatňování práva a vypracováním pokynů k trestům za trestné činy související s korupcí;

s ohledem na boj proti korupci na vysoké úrovni:

- zajistit, aby postup umožňující zahájení trestního vyšetřování v případě poslanců, kteří jsou bývalými či současnými členy vlády, byl rumunským parlamentem používán jednotně a rychle;

- sledovat účinnost soudního systému při soudních řízeních týkajících se případů korupce na vysoké úrovni;

- zajistit stabilitu právního rámce pro boj proti korupci na vysoké úrovni, a to i v rámci nových zákoníků;

- přijmout zákon, který odstraní pozastavení soudních řízení v případě vznesení námitky neústavnosti;

s ohledem na činnost Národního úřadu pro otázky prověřování bezúhonnosti:

- nadále navazovat na výsledky při ověřování majetku, nesrovnalostí a střetu zájmů;

- zajistit včasná následná opatření soudních a disciplinárních orgánů v případech týkajících se neoprávněného obohacování, nesrovnalostí a střetu zájmů, které byly předloženy Národním úřadem pro otázky prověřování bezúhonnosti;

s ohledem na boj proti korupci na místní úrovni:

- zlepšit koordinaci národní protikorupční strategie s cílem umožnit lepší určení citlivých míst a rizikových oblastí, aby bylo možno na všech úrovních vypracovat prioritní strategie ke zmírnění těchto rizik;

- pokračovat v provádění místních strategií vypracovaných státními zastupitelstvími, které jsou přizpůsobeny místním potřebám, a zvýšit jejich účinnost;

- v koordinaci s místními a ústředními orgány zlepšit preventivní opatření proti korupci v citlivých oblastech.

Komise Rumunsko vyzývá, aby pokročilo v reformním procesu a provedlo vydaná doporučení. Komise bude příští rok podporovat a sledovat pokrok na tomto základě. Je třeba trvale požadovat zajištění výsledků a Komise vyzývá rovněž ostatní členské státy, aby byly Rumunsku nadále nápomocny a pomohly mu dosáhnout pokroku. Komise bude nadále podporovat úsilí Rumunska prostřednictvím politického a technického dialogu a v případě potřeby poskytováním příslušných odborných znalostí.

Výhled:

Tato zpráva prokazuje, že vláda předložila významné reformní návrhy a že první pozitivní výsledky trestního stíhání začínají být doplňovány jednáním soudních orgánů. Rumunsko obnovilo své reformní úsilí a navázalo na výsledky, které se již odrazily ve zprávě Komise z července 2008. Aby však Rumunsko mohlo prokázat udržitelný pokrok, nesmí být proces reformy soudnictví zpolitizován. Všechny zúčastněné strany musí prohlubovat konsensus umožňující soudnímu systému takové nezávislé fungování, díky němuž objektivní vyšetřování případů korupce povede k rychlým a účinným rozsudkům. Podle názoru Komise mechanismus působí jako podpůrný nástroj, který je nutno zachovat až do ukončení těchto reforem. Komise proto další pokrok znovu posoudí v létě 2010.

[1] Rozhodnutí Komise 2006/928/ES ze dne 13. prosince 2006, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci (Úř. věst. L 354, 14.12.2006, s. 56).