52006SC1196

[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 26.9.2006

SEK(2006) 1196 v konečném znění

SDĚLENÍ KOMISE RADĚ

o stavu veřejných financí v Maďarsku

s doporučením Komise pro

STANOVISKO RADY

v souladu s čl. 9 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997

k aktualizaci upraveného konvergenčního programu Maďarska na období 2005 – 2009 a doporučením Komise pro DOPORUČENÍ RADY MAĎARSKU s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí

DŮVODOVÁ ZPRÁVA

Sdělení přezkoumává stav veřejných financí v Maďarsku s ohledem na upravenou aktualizaci konvergenčního programu předloženého Maďarskem dne 1. září 2006 a na probíhající postup při nadměrném schodku. Sdělení obsahuje dva dokumenty - doporučení Komise pro stanovisko Rady k aktualizaci upraveného programu a doporučení Komise pro doporučení Rady podle čl. 104 odst. 7 s cílem odstranit nadměrný schodek.

SOUVISLOSTI

Pakt o stabilitě a růstu, který vstoupil v platnost dne 1. července 1998, je založen na cíli zdravých veřejných financí jakožto prostředku posílení podmínek pro cenovou stabilitu a pro silný udržitelný růst napomáhající vytváření pracovních míst. Poprvé byl pakt pozměněn v roce 2005. Tato reforma na jedné straně usilovala o to, aby pakt byl užitečný v upevňování fiskální disciplíny, ale na druhé straně usiluje o posílení jeho účinnosti a hospodářských základů a současně o zajištění dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí.

Pakt o stabilitě a růstu má dvě části. Preventivní část, stanovená nařízením Rady (ES) č. 1466/97 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik[1], ukládá členským státům, aby předkládaly Radě a Komisi stabilizační nebo konvergenční programy jakož i jejich každoroční aktualizace (členské státy, které již přijaly jednotnou měnu, předkládají (aktualizované) stabilizační programy a členské státy, které jednotnou měnu dosud nepřijaly, předkládají (aktualizované) konvergenční programy). V souladu s nařízením Rada vydá stanovisko ke každému programu na základě doporučení Komise a po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem, přičemž přihlédne ke kodexu chování[2], společně schválené metodice odhadování potenciálního výstupu a cyklicky očištěných sald a k hlavním směrům hospodářské politiky a také k prognózám útvarů Komise. Opravná část stanovená nařízením Rady (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku[3] provádí článek 104 Smlouvy.

V květnu 2004 maďarské orgány předložily svůj první konvergenční program. Rada v souladu s nařízením vydala dne 5. července 2004 stanovisko k tomuto programu, v němž podpořila odstranění schodku do roku 2008, jak jej v tomto programu stanovily maďarské orgány. Dne 5. července 2004 Rada rozhodla, že Maďarsko má nadměrný schodek, a podle čl. 104 odst. 7 vydala doporučení k jeho nápravě do roku 2008 podle stejného způsobu narovnání schodku. Po rozhodnutí Rady z ledna 2005 na základě čl. 104 odst. 8, který stanoví, že na doporučení Rady nebyla přijata žádná účinná opatření, a vzhledem ke skutečnosti, že se poslední dva kroky postupu při nadměrném schodku – podle čl. 104 odst. 9 a čl. 104 odst. 11 – netýkají zemí, jež nejsou stejně jako Maďarsko členy eurozóny, vydala Rada dne 8. března 2005 podle čl. 104 odst. 7 nové doporučení, ve kterém opět zdůraznila, že nadměrný schodek musí být odstraněn do roku 2008, což je v souladu se způsobem narovnání stanoveným maďarskými orgány v aktualizaci konvergenčního programu z prosince 2004 a schváleným stanoviskem Rady z března 2005. Dne 8. listopadu 2005 Rada na základě čl.104 odst. 8 rozhodla, že opatření přijaté Maďarskem jako reakce na doporučení Rady z března 2005 bylo nedostatečné. Rada přihlédla zejména k podstatné odchylce od způsobu narovnání uvedeného v doporučení Rady z března 2005, konkrétně s ohledem na cílové schodky ve výši 3,6 % HDP v roce 2005 a 2,9 % HDP v roce 2006 a s ohledem na revidovaný cílový schodek ve výši 5,2 % HDP v posledně jmenovaném roce (vše vypočteno bez nákladů na reformu penzijních fondů druhého pilíře) . [4]

Dne 1. prosince 2005 maďarské orgány předložily aktualizaci konvergenčního programu, která obsahovala revidovaný způsob narovnání s těžištěm v posledních letech programového období, přičemž rok 2008 je zachován jako cílový rok pro odstranění nadměrného schodku. Dne 24. ledna 2006 Rada přijala stanovisko k této aktualizaci, ve kterém se domnívá, že zatímco konsolidace uvedená v programu spočívala ve velkých škrtech ve výdajích ve výši 7,5 % HDP, nebylo její provádění podpořeno konkrétními opatřeními. Rada vyzvala Maďarsko, aby „co nejdříve, a nejpozději do 1. září 2006 předložilo upravenou aktualizaci konvergenčního programu, ve které uvede konkrétní a strukturální opatření v plném souladu s jeho střednědobým způsobem narovnání“ [5].

STANOVISKO RADY K AKTUALIZACI UPRAVENÉHO KONVERGENčNÍHO PROGRAMU

1. Dne 1. září 2006 předložilo Maďarsko Radě a Komisi upravenou aktualizaci konvergenčního programu (dále jen program). Program pokrývá období od roku 2005 do roku 2009, ale zmiňuje se i o letech 2010 a 2011. Program zhruba dodržuje modelovou strukturu a požadavky na poskytování údajů pro stabilizační a konvergenční programy uvedené v novém kodexu chování. [6]

2. Po přijetí komplexního balíčku hospodářských reforem v polovině devadesátých let vykazovalo maďarské hospodářství podporované zdravými makroekonomickými politikami a příslušnými strukturálními reformami stabilní a relativně vysoké tempo růstu a snižování inflace. Avšak od roku 2001 a zejména v posledních letech kvůli výraznému zvýšení veřejných výdajů a štědré mzdové politice ve veřejném sektoru dosahoval rozpočtový schodek v předchozích čtyřech letech přes 5 % HDP, což způsobovalo značné odchylky v porovnání s původními cílovými schodky. Odhady ke konci roku byly navíc prakticky při každém fiskálním oznámení značně upravovány směrem nahoru. Místo plánovaných cílových schodků uvedených v konvergenčním programu z května 2004 ve výši 4,6 % HDP v roce 2004, 4,1 % HDP v roce 2005 a 3,6 % HDP v roce 2006 byl výsledek 6,6 % HDP v roce 2004, 7,5 % HDP v roce 2005 a v roce 2006 vláda předpokládá, že se bude pohybovat kolem 10,10 % HDP, což je nejvyšší schodek v zemích EU (všechny údaje včetně nákladů na penzijní reformu). Velká část rozpočtových schodků byla způsobena přehnaným optimismem při plánování rozpočtu, velkým překračováním výdajů, daňovými škrty a celkovým nedostatečným úsilím o strukturální změny. Tato vysoce expanzivní fiskální politika značně poškodila důvěryhodnost fiskální politiky a značně zatížila hospodářství. Zejména přispěla k vážné vnější nerovnováze a značnému zvýšení celkového zahraničního dluhu (z méně než 20 % HDP v roce 2001 na téměř 30 % HDP v roce 2005) a ve srovnání s ostatními nově přistoupivšími členskými státy mnohem vyšším rozpětím úrokovým sazeb.

3. V upraveném programu se očekává, že vzhledem ke kontrakčnímu dopadu opatření fiskální úpravy stanovených v programu, z nichž některá jsou již prováděna od července 2006, poklesne růst reálného HDP v nadcházejících letech z 4,1 % v roce 2006 na 2,2 % v roce 2007 a 2,6 % 2008. V roce 2009 by se měl růst opět dostat na úrovně před úpravami. Tyto vývoje se odrážejí také v předpokládaných cyklických podmínkách, které vykazují negativní mezery výstupu pro roky 2007 a 2008 a návrat výstupu na jeho potenciální úroveň do roku 2009. Na základě dostupných informací a aniž by byla předjímána předpověď útvarů Komise z podzimu 2006, se tento makroekonomický scénář jeví v podstatě reálný. Je však poněkud optimistický, pokud jde o růst v roce 2009 a vývoj zaměstnanosti, a to zejména v dalších letech, protože se předpokládá, že zůstane nedotčen zpomalením růstu a plánovanou redukcí pracovních míst ve veřejném sektoru. Značné zlepšení salda zahraničního obchodu, které program předpokládá, se s ohledem na přímé a nepřímé účinky opatření fiskálních úprav jeví jako reálné. Zejména se předpokládá, že schodek běžného účtu klesne z téměř 8 % HDP v roce 2006 na méně než 4 % HDP v roce 2009. Předpokládá se, že inflace dosáhne svého vrcholu 6,2 % v roce 2007 po 3,5 % v roce 2006 a do roku 2009 klesne na 3 %. Předpokládaný průběh lze vysvětlit nárůstem DPH (schváleno parlamentem dne 10. července 2006) a poklesem cenových subvencí (schváleno ministerskou vyhláškou dne 30. června) a ostatními opatřeními obsaženými v programu, která prostřednictvím rostoucích cenových faktorů (např. nárůst daně z příjmu fyzických osob a sociálních příspěvků) vedou k inflaci. Zdá se však, že inflace je během celého období podceňována.

4. Maďarské orgány úředně upustily od roku 2010 jako cílového roku pro přijetí eura, avšak dosud neohlásily nový cílový rok. Měnová politika Maďarska nadále spojuje inflační cíle s kursovým pásmem. Na pozadí ustupující ochoty riskovat, jež obecně postihuje nově vznikající trhy, a obav investorů ohledně fiskální situace v Maďarsku došlo od února 2006 ke značenému oslabení forintu vůči euru o téměř 10 %. Rozpětí výnosů z dluhopisů vydávaných v rámci eurozóny se v létě rozšířilo na ca. 350 základních bodů, částečně jako reakce na obavy investorů ohledně rozsahu a proveditelnosti plánovaných fiskálních úprav. Měnová politika reagovala na rostoucí rizika inflace a nepříznivý vývoj na finančním trhu zvýšením základní sazby o 125 základních bodů na 7,25 % ve třech krocích v období od poloviny června do konce srpna 2006. Měna se od počátku srpna stabilizovala. Programové předpoklady o úrokových sazbách se zdají spíše nízké, zvláště s ohledem na rostoucí rizika základního scénáře inflačních předpokladů.

5. Poté co výsledný schodek veřejných financí dosáhl v roce 2005 7,5 % HDP (vykázáno na jaře 2006), oznámily maďarské orgány po všeobecných volbách v dubnu 2006, že budou provedeny úpravy schodku z roku 2006, který by mohl bez nápravných opatření dosáhnout 11,6 % HDP, směrem nahoru [7] . Překročení cílového schodku stanoveného v zákoně o rozpočtu na rok 2006 a v aktualizaci konvergenčního programu z prosince 2005 ve výši 6,1 % HDP probíhalo téměř zcela na stránce výdajů (ca. 5 % HDP). Toto překročení se projevilo v oblasti provozních a mzdových nákladů ústředních rozpočtových orgánů, plateb penzí, výdajů na zdravotní péči a jako výsledek toho, že místní správy v důsledku volebního cyklu investovaly více, než se předpokládalo. Přibližně 1,5% překročení cílového schodku se vysvětluje na jedné straně zaúčtováním investice na dálnici do sektoru veřejných financí (1,1 % HDP), která měla být původně provedena prostřednictví partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem) a vykázána mimo rozpočet, a na druhé straně náklady na vojenská letadla zakoupená prostřednictvím finančního leasingu (0,3 % HDP). Ani jeden z těchto nákladů nebyl původně v oficiální cílové výši rozpočtu zahrnut.

6. Nová vláda, jež je v úřadu od června a jež vzešla ze všeobecných voleb v dubnu 2006, byla konfrontována se spirálovitě se vyvíjejícím schodkem rozpočtu a odvolala zbývající opatření svého pětiletého programu na snižování daní, podle kterého by se do roku 2010 dále snížily příjmy o ca. 3 % HDP [8] , a přijala balíček fiskálních opaření. Velký počet nápravných opatření, včetně všech opatření na straně příjmů, již parlament schválil. Vláda vychází ze skutečnosti, že zvýšení daní společně s některými okamžitými škrty ve výdajích na zdravotní péči, na cenové dotace plynu, na výdajích na veřejnou správu a úplné zrušení celkových rozpočtových rezerv ve výši 0,3 % HDP povedou ke snížení překročení schodku v roce 2006 o 1,5 % HDP a k dosažení nového cílového schodku, jehož výše 10,1 % HDP je stále velmi vysoká. Předpokládá se, že tato opatření budou mít i v nadcházejících letech významné účinky.

7. Cílem aktualizace upraveného konvergenčního programu ze září 2006 je odstranit nadměrný schodek do roku 2009. Toho by mělo být dosaženo příkrým a především v prvním roce rozsáhlým snížením schodku o 6,9 % procentních bodů HDP během tří let, a to z výše 10,1 % HDP v roce 2006 na 3,2 % HDP v roce 2009. Zlepšení primárního salda se v tomto období pohybuje ve stejném rozpětí. Program uznává, že cílový schodek ve výši 3,2 % HDP v roce 2009 by stále překračoval práh 3 % HDP stanovený ve Smlouvě, avšak předpokládá, že Rada a Komise by při posuzování možnosti zrušit v případě Maďarska postup při nadměrném schodku mohly v souladu s pozměněným Paktem o stabilitě a růstu vzít v úvahu část čistých nákladů na penzijní reformu [9] . K téměř polovičnímu snížení schodku by mělo dojít již v roce 2007. Plánovaného snížení nominálního schodku by se mělo dosáhnout zvyšováním poměru příjmů k HDP o 3 procentní body a snížením poměru výdajů k HDP o 3,9 procentní body v průběhu programového období. Pokud jde o stranu příjmů, byla všechna zvýšení příjmů, která byla v programu základem pro předpokládaný nárůst poměru příjmů k HDP, schválena. Kromě zmíněných a již přijatých snížení výdajů plánují maďarské orgány dosáhnout svého cíle zvýšenou rozpočtovou disciplínou (průhlednějším účtováním a zavedením víceletých výdajových stropů a pravidel čerpání). Očekává se, že tyto plány budou zahrnuty a plně vysvětleny v zákonu o rozpočtu na rok 2007, který bude parlamentu předložen do konce října. Program dále obsahuje komplexní strukturální reformy, jejichž cílem je zajištění cílových schodků, zejména v dalších letech programu (např. zavedení režimu spolufinancování v oblasti zdravotní péče, modernizace cenových dotací a zjednodušení ústřední veřejné správy).

8. Podle výpočtů provedených útvary Komise na základě informací poskytnutých v programu a společně dohodnuté metodiky by se strukturální schodek (vyjádřený v cyklicky očištěných hodnotách a bez jednorázových a jiných prozatímních opatření) po odhadovaném zhoršení v roce 2006 o přibližně 2 % HDP snížil z 9,75 % HDP v roce 2006 na 3,75 % HDP v roce 2009, přičemž by se v tomto období zlepšil v průměru o 2,25 % HDP ročně. Program stanoví, že střednědobým cílem stavu rozpočtu ve smyslu Paktu o stabilitě a růstu je strukturální schodek mezi 0,5 % a 1% HDP, o jehož dosažení však neusiluje do skončení programového období. Střednědobý cíl leží v rozmezí uvedeném v Paktu u stabilitě a růstu a kodexu chování a přiměřeným způsobem odráží dlouhodobý růst potenciální produkce a míru zadlužení, avšak nebude ho dosaženo do konce trvání programu.

9. Pokud jde o výsledek rozpočtu, je zde řada pozitivních prvků. Velká část opatření na podporu snížení schodku v letech 2006 a 2007 již byla přijata nebo bude zahrnuta do rozpočtu na rok 2007. Kromě toho vláda v posledních měsících přijala některé první kroky plánovaných strukturálních reforem. Maďarské orgány se navíc rozhodly zdokonalit rozpočtový proces zavedením pravidla kontroly výdajů od roku 2007 a víceletého plánování výdajů pro rozpočtové instituce. Dále se v programu zavazují podávat Komisi a Radě dvakrát ročně zprávu o rozpočtovém vývoji a oznamovat nápravná opatření v případě odchylek. Existují však i podstatná rizika. Stále existuje určitá nejistota ohledně účinného prosazování plánovaného zmrazení výdajů v roce 2007 a 2008 a ohledně omezení nárůstu výdajů v oblastech, kterých se toto zmrazení netýká. I přes plánovaná opatření může dosažení rozpočtových cílů v budoucích letech podléhat značným rizikům. Ačkoli se zdá, že rizika na straně příjmů vycházející z makroekonomického scénáře jsou víceméně vyrovnaná, jsou předpokládané příjmy v budoucích letech a zejména v roce 2009 spíše optimistické, což je také spojeno se spíše optimistickými prognózami zaměstnanosti. Navíc bez ohledu na dřívější neúspěchy při kontrole výdajů a nedostatek přesných informací o tom, jakým způsobem bude v budoucnu kontroly dosaženo, jsou veřejné finance vzhledem ke slabé institucionální kontrole rozpočtového procesu vystaveny značným odchylkám. Z tohoto důvodu je plánované snížení schodku podmíněno nekompromisním prováděním plánovaných strukturálních reforem a kontrolou výdajů již od prvních let programu. Konečně nelze vyloučit, že vláda převezme dluhy, které se nahromadily ve společnostech veřejné dopravy od konce roku 2002 ve výši téměř 2 % HDP (jak tomu bylo pravidelně v minulosti); což by mělo dočasný účinek na schodek. Celkově vzato by rozpočtový výsledek mohl být jak z krátkodobého hlediska, tak v dalších letech programu horší, než se v programu předpokládalo.

10. Vzhledem k výše uvedenému posouzení rizika je pro plánovanou udržitelnou nápravu nadměrného schodku do roku 2009 nutné, aby vláda striktně dodržela rozpočtové cíle. To opět závisí na účinném prosazování všech opatření oznámených v programu na roky 2006 až 2009 a na včasných rozhodnutích o strukturálních reformách a kontrole výdajů a jejich provádění.

11. Podle předpokladů programu podíl dluhu na HDP značně vzroste v roce 2006 na 68,5 % (z 62,3 % v roce 2005), v roce 2007 na 71,3 % a v roce 2008 na 72,3 %. Teprve v roce 2009 se očekává, že tento podíl klesne na 70,4 %. Dynamika uvedená v programu je v ostrém rozporu s předchozí aktualizací, která předpokládala podíl dluhu na HDP při započtení nákladů na penzijní reformu ve výši 61-63 % HDP po celé programové období. Aktualizace nepředpokládá žádné větší transakce (jako je privatizace nebo převzetí dluhů) s velkým dopadem na zadlužení. Rizika předpokládaného vývoje dluhu vycházejí z toho, že schodky budou vyšší, než se předpokládalo, například kvůli možnému převzetí dluhu společností veřejné dopravy. S ohledem na posouzení rizik se nezdá, že by se míra zadlužení dostatečně snižovala směrem k referenční hodnotě.

12. Udržitelnost veřejných financí v Maďarsku podléhá vysokému riziku. [10] Velmi slabý stav rozpočtu představuje spolu s relativně vysokou a stoupající mírou zadlužení značné riziko pro udržitelné veřejné finance a to i tehdy, pokud nevezmeme v úvahu dlouhodobý dopad stárnoucí populace na rozpočet. Dlouhodobý dopad stárnoucí populace na rozpočet v Maďarsku leží nad průměrem EU; což je způsobeno především dlouhodobým značným nárůstem výdajů na důchody v poměru k HDP. Tato rizika lze snížit pouze plánovanou a komplexní konsolidací veřejných financí ve střednědobém časovém horizontu a dalším posílením stavu rozpočtu.

13. Zatímco v roce 2005 a zejména v roce 2006 došlo k vážnému zhoršení veřejných financí, které bylo překážkou nápravy nadměrného schodku v souladu s plánovaným scénářem, jsou opatření plánovaná v programu, pokud budou plně specifikována a prováděna, zcela v souladu s hlavními směry hospodářské politiky obsaženými v integrovaných pokynech. [11] Maďarsko zejména plánuje přijmout účinná opatření k nápravě nadměrného schodku a provést reformy za účelem posílení fiskální disciplíny a zvýšení transparentnosti. Tato opatření by mohla přispět k nápravě současných vysokých schodků běžného účtu. Opatření však musí být podpořena strukturálními reformami, aby byla zajištěna dlouhodobá fiskální udržitelnost.

14. Prováděcí zprávou, která má být předložena do poloviny října 2006 v rámci obnovené lisabonské strategie pro růst a zaměstnanost, plánuje maďarská vláda podstatně zrevidovat reformní plány obsažené v programu vnitrostátní reformy z října 2005, aby odrážely novou vládní strategii. V programu vnitrostátní reformy z října 2005 byly jmenovány tyto hlavní úkoly s významným dopadem na veřejné finance: a) snížit rozpočtový schodek, b) zlepšit infrastrukturu a c) zvýšit míru aktivity a zaměstnanosti a posílit lidský kapitál. Aktualizace upraveného konvergenčního programu obsahuje plány a opatření k restrukturalizaci veřejné správy, systémů zdravotní péče, penzijního systému a systému veřejného vzdělávání. Podle programu by do roku 2007 měla být přijata opatření na snížení velikosti veřejné správy a zlepšení její účinnosti využíváním úspor z rozsahu; zavedení přezkoumání potřeby u dotací; restrukturalizaci farmaceutických dotací a částečnou liberalizaci trhu s farmaceutickými výrobky; zavedení spolufinancování v oblasti služeb zdravotní péče. Kromě toho by do roku 2007 měly být parlamentu předloženy návrhy na změnu zákonů, jejichž cílem je zvýšit věkovou hranici pro odchod do důchodu a působit pomocí motivačních programů a modernizace systému invalidních důchodů proti předčasnému odchodu do důchodu; založení služeb zdravotní péče na čistém pojistném základě a racionalizaci poskytování a využívání těchto služeb; restrukturalizaci veřejného vzdělávání. Tyto plány musí být dále konkretizovány. Program doplňuje tyto plány předpokládanými zlepšeními institucionálního rámce veřejných financí.

S ohledem na výše uvedené hodnocení vyvolává stav veřejných financí a zejména vysoký schodek očekávaný v roce 2006 závažné obavy. Proto je třeba uvítat, že v aktualizaci upraveného konvergenčním programu ze září 2006 maďarské orgány dávají přednost snížení nadměrného schodku prostřednictvím včasného a značného úsilí a zavazují se podávat Komisi a Radě dvakrát ročně zprávu o pokroku přijatých opatření. I když byly podniknuty první kroky k zajištění dodatečných příjmů a snížení výdajů s ohledem na dosažení nového cílového schodku v roce 2007 a byly ohlášeny plány ke zlepšení kontroly výdajů a provedení strukturálních reforem s cílem podpořit narovnání, ke splnění způsobu narovnání stále existují rizika, a to jak v krátkodobém horizontu, tak v budoucích letech programu. Z tohoto důvodu je plánované snížení schodku podmíněno nekompromisním prováděním plánovaných strukturálních reforem, prováděním kontroly výdajů již od prvních let programového období a posílením institucionálních pravidel v oblasti veřejných financí, což jsou všechno aspekty, ve kterých bude maďarská vláda muset vyvinout značné úsilí.

DOPORUčENÍ RADY TÝKAJÍCÍ SE NÁPRAVY NADMěRNÉHO VěřEJNÉHO SCHODKU (čL. 104 ODST. 7)

Analýza uvedená v předchozím oddíle hraje pro doporučení pro úpravu nadměrného veřejného schodku zásadní roli.

Původní termín pro nápravu nadměrného schodku, rok 2008, byl založen na domněnce, že v Maďarsku vzhledem k velikosti schodku a probíhajícím strukturálním změnám v hospodářství existují „zvláštní okolnosti“ ve smyslu čl. 3 odst. 4 nařízení Rady (ES) č. 1467/97[12], které umožní provést úpravu schodku ve střednědobém rámci.

Schodek měl být původně upraven ve střednědobém rámci do roku 2008, toto cílové datum však již vzhledem k nedávným velkým rozpočtovým schodkům v Maďarsku, které značně poškodily důvěryhodnost fiskální politiky a stále více zatěžují hospodářství, nelze považovat za realistické. Nový střednědobý rámec pro úpravu stanovený v aktualizaci upraveného konvergenčního programu stanoví jako konečný termín úpravy rok 2009. S ohledem na nedávné odchylky se tento nový konečný termín, který předpokládá značnou úpravu strukturálního schodku o více než 6 % DPH během tří let, jeví přiměřený.

Za tímto účelem se zdá nezbytné, aby maďarská vláda i) omezila zhoršování fiskální situace v roce 2006 zajištěním důsledného provádění přijatých a oznámených nápravných opatření a přidělováním možných neočekávaných zisků ke splnění tohoto cíle. To by vedlo k nominálnímu schodku ve výši nejvýše 10 % HDP v roce 2006, který by však byl stále mimořádně vysoký; a ii) důsledně prováděla nezbytná opatření k zajištění okamžité, podstatné a trvalé nápravy strukturálního schodku přijetím významných kroků v roce 2007, které budou doprovázeny značným úsilím až do odstranění nadměrného schodku a jejichž míra odpovídá stanovisku Rady k aktualizaci upraveného konvergenčního programu; byla připravena přijmout dodatečná opatření, která mohou být nezbytná k dosažení nápravy nadměrného schodku do roku 2009 a také iii) zahrnula dostatečná ustanovení o rezervách do budoucích zákonů o rozpočtu, aby ani v případě neočekávaných událostí nedošlo k odchylkám. Ačkoli program obsahuje určité potenciální bezpečnostní brzdy, které by měly být vytvořeny během programového období, je i nadále nejisté, jak účinně budou tyto plány převedeny do konkrétních opatření a prováděny. Současně bude muset míra dluhu veřejných financí v souladu s víceletým plánem na snížení dluhu stanoveném v konvergenčním programu, uvedena na sestupnou cestu, a to pokud možno před rokem 2009.

Rozpočtová úprava musí probíhat v rámci komplexní strategie strukturální reformy, včetně reformy veřejné správy, zdravotní péče, penzijního systému a systémů vzdělávání s ohledem na utlumení a snižování výdajů do konce programového období a v budoucích letech. Navíc, úprava by měla být podpořena uzákoněním opatření ke zlepšení kontroly rozpočtu, k zavedení fiskálních pravidel a posílení institucionálního rámce rozpočtového procesu. Očekává se, že vláda bude dvakrát do roka podávat zprávu o provádění této strategie a fiskálních cílech v souladu se svými závazky učiněnými v aktualizaci upraveného konvergenčního programu ze října 2006, a to počínaje 1. dubnem 2007.

PŘÍLOHA

Srovnání klíčových makroekonomických a rozpočtových výhledů

2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Reálný HDP (změna v procentech) | KP září 2006 | 4,1 | 4,1 | 2,2 | 2,6 | 4,1 |

KP prosinec 2005 | 4,2 | 4,3 | 4,1 | 4,1 | neuvedeno |

KP prosinec 2004 | 4,0 | 4,2 | 4,3 | 4,6 | neuvedeno |

Inflace HISC (%) | KP září 2006 | 3,6 | 3,5 | 6,2 | 3,3 | 3,0 |

KP listopad 2005 | 3,5 | 2,1 | 3,0 | 2,4 | neuvedeno |

KP prosinec 2004 | 4,5 | 4,0 | 3,5 | 3,0 | neuvedeno |

Mezera výstupu (% potenciálního HDP) | KP září 20061,4 | 0,3 | 0,8 | -0,3 | -0,9 | 0,0 |

KP prosinec 20051 | -1,0 | -0,5 | -0,1 | 0,4 | neuvedeno |

KP prosinec 20041 | -1,0 | -0,8 | -0,4 | 0,2 | neuvedeno |

Celkové saldo veřejných financí (% HDP) | KP Sep. 2006 | -7,5 | -10,1 | -6,8 | -4,3 | -3,2 |

KP prosinec 2005 | -7,4 | -6,1 | -4,7 | -3,4 | neuvedeno |

KP prosinec 2004 | -4,7 | -4,1 | -3,4 | -2,8 | 0,0 |

Primární saldo (% HDP) | KP září 2006 | -3,4 | -6,3 | -2,4 | -0,2 | 0,8 |

KP prosinec 2005 | -3,8 | -2,9 | -1,7 | -0,7 | neuvedeno |

KP prosinec 2004 | -0,9 | -0,7 | -0,3 | 0,1 | neuvedeno |

Cyklicky očištěné saldo (% HDP) | KP září 2006 | -7,6 | -10,5 | -6,7 | -3,9 | -3,2 |

KP prosinec 2005 | neuvedeno | neuvedeno | neuvedeno | neuvedeno | neuvedeno |

KP prosinec 2004 | neuvedeno | neuvedeno | neuvedeno | neuvedeno | neuvedeno |

Strukturální saldo2 (% HDP) | KP září 20063 | -7,6 | -9,7 | -5,8 | -3,6 | -3,2 |

KP prosinec 2005 | neuvedeno | neuvedeno | neuvedeno | neuvedeno | neuvedeno |

KP prosinec 2004 | neuvedeno | neuvedeno | neuvedeno | neuvedeno | neuvedeno |

Hrubý veřejný dluh (% HDP) | KP září 2006 | 62,3 | 68,5 | 71,3 | 72,3 | 70,4 |

KP prosinec 2005 | 61,5 | 63,0 | 63,2 | 62,3 | neuvedeno |

KP prosinec 2004 | 58,6 | 56,8 | 54,9 | 53,2 | neuvedeno |

Poznámky: 1Výpočty útvarů Komise vycházející z informací obsažených v programu 2 Cyklicky očištěné saldo (jako v předchozích řádcích) bez jednorázových a jiných prozatímních opatření 3Jednorázová a jiná prozatímní opatření z programu: 0 % v roce 2005, 0,8 % HDP v roce 2006, 0,9 % v roce 2007 a 0,3 % v roce 2008, všechna zvyšují schodek. Odhad jednorázových opatření útvarů Komise je víceméně v souladu s údaji v programu, kromě roku 2005 (0,4 % HDP, snižující schodek) a roku 2006 (0,3 % HDP, zvyšující schodek) 4Na základě odhadovaného potenciálního růstu v jednotlivých letech 2005–2009 ve výši 3,6 %, 3,6 %, 3,3 %, 3,2 % a 3,2 % Zdroj: Aktualizace konvergenčního programu (KP), Výpočty útvarů Komise |

Doporučení pro

STANOVISKO RADY

v souladu s čl. 9 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997

k aktualizaci upraveného konvergenčního programu Maďarska na období 2005 – 2009

RADA EVROPSKÉ UNIE,

s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství,

s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik[13], a zejména na čl. 9 odst. 3 uvedeného nařízení,

s ohledem na stanovisko Rady ze dne 24. ledna 2006 k aktualizaci konvergenčního programu Maďarska na období 2005–2008,

s ohledem na doporučení Komise,

po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem,

VYDALA TOTO STANOVISKO:

1. Dne [10. října 2006] přezkoumala Rada aktualizaci upraveného konvergenčního programu Maďarska, kterou obdržela dne 1. září 2006 a která zahrnuje období let 2005 až 2009.

2. Po přijetí komplexního balíčku hospodářských reforem v polovině devadesátých let vykazovalo maďarské hospodářství podporované zdravými makroekonomickými politikami a příslušnými strukturálními reformami stabilní a relativně vysoké tempo růstu a snižování inflace. Avšak od roku 2001 a zejména v posledních letech se veřejné výdaje výrazně zvýšily a byla prováděna štědrá mzdová politika ve veřejném sektoru, což každý rok vedlo k rozpočtovému schodu přes 5 % HDP a způsobovalo značné odchylky ve srovnání s původními cílovými schodky. Odhady ke konci roku byly navíc prakticky v každém fiskálním oznámení následně značně upravovány směrem nahoru. Místo plánovaných cílových schodků uvedených v konvergenčním programu z května 2004 ve výši 4,6 % HDP v roce 2004, 4,1 % HDP v roce 2005 a 3,6 % HDP v roce 2006 byl výsledek 6,6 % HDP v roce 2004, 7,5 % HDP v roce 2005 a v roce 2006 vláda předpokládá, že se bude pohybovat kolem 10,10 % HDP, což je nejvyšší schodek v zemích EU (všechny údaje včetně nákladů na penzijní reformu). Velká část rozpočtových schodků byla způsobena přehnaným optimismem při plánování rozpočtu, velkým překračováním výdajů, daňovými škrty a celkovým nedostatečným úsilím o strukturální změny. Tato vysoce expanzivní fiskální politika značně poškodila důvěryhodnost fiskální politiky a značně zatížila hospodářství. Zejména přispěla k vážné vnější nerovnováze a značnému zvýšení celkového zahraničního dluhu (z méně než 20 % HDP v roce 2001 na téměř 30 % HDP v roce 2005) a ve srovnání s ostatními nově přistoupivšími členskými státy mnohem vyšším rozpětím úrokových sazeb.

3. Dne 5. července 2004 Rada rozhodla, že Maďarsko má nadměrný schodek a vydala podle čl. 104 odst. 7 doporučení k jeho nápravě do roku 2008, což je cílový rok stanovený maďarskými orgány v konvergenčním programu z května 2004. Po rozhodnutí o nepřijetí účinných opatření na základě doporučení Rady v lednu 2005 na základě čl. 104 odst. 8, vydala Rada nové doporučení podle čl. 104 odst. 7 dne 8. března 2005, ve kterém opět zdůraznila, že nadměrný schodek musí být odstraněn do roku 2008 v souladu se způsobem úpravy, která je obsažena v aktualizaci maďarského konvergenčního programu z prosince 2004 a která byla schválena stanoviskem Rady z března 2005. Dne 8. listopadu 2005 Rada na základě čl.104 odst. 8 rozhodla, že opatření přijaté Maďarskem jako reakce na doporučení Rady z března 2005 bylo nedostatečné. Rada přihlédla k podstatné odchylce od způsobu narovnání uvedeného ve výše zmíněném doporučení (aktualizace konvergenčního programu z prosince 2004), zejména s ohledem na cílové schodky ve výši 3,6 % HDP v roce 2005 a 2,9 % HDP v roce 2006 (oba schodky vypočteny bez nákladů na reformu penzijních fondů druhého pilíře).

4. Dne 1. prosince 2005 maďarské orgány předložily Komisi a Radě aktualizaci konvergenčního programu, která obsahovala revidovaný způsob narovnání, přičemž rok 2008 je zachován jako cílový rok pro odstranění nadměrného schodku. Dne 24. ledna 2006 Rada přijala stanovisko k této aktualizaci z roku 2005, ve kterém se domnívá, že zatímco konsolidace uvedená v programu spočívala ve velkých škrtech ve výdajích ve výši 7,5 % HDP, nebylo její provádění podpořeno konkrétními opatřeními. V souladu s čl. 9 odst. 2 oddílu 3 nařízení Rady (ES) č. 1466/97, v platném znění, vyzývá Rada Maďarsko, aby předložilo co nejdříve, nejpozději ke dni 1. září 2006, aktualizaci upraveného konvergenčního programu, která označí konkrétní a strukturální opatření v plném souladu s jeho střednědobým způsobem nápravy.

5. Poté co výsledný schodek veřejných financí dosáhl v roce 2005 7,5 % HDP, což bylo oznámeno na jaře 2006, oznámily maďarské orgány po všeobecných volbách v dubnu 2006, že budou provedeny úpravy schodku z roku 2006, který by mohl bez nápravných opatření dosáhnout 11,6 % HDP, směrem nahoru [14] . Překročení cílového schodku, který byl v zákoně o rozpočtu a v aktualizaci konvergenčního programu z roku 2005 stanoven ve výši 6,1 % HDP, probíhalo téměř zcela na straně výdajů (ca. 5 % HDP). Toto překročení se projevilo v oblasti provozních a mzdových nákladů ústředních rozpočtových orgánů, plateb penzí, výdajů na zdravotní péči a jako výsledek toho, že místní správy v důsledku volebního cyklu investovaly více, než se předpokládalo. Přibližně 1,5% překročení cílového schodku se vysvětluje na jedné straně zaúčtováním investice na dálnici do sektoru veřejných financí [15] , (1,1 % HDP), která měla být původně provedena prostřednictví partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem) a vykázána mimo rozpočet, a na druhé straně náklady na vojenská letadla zakoupená prostřednictvím finančního leasingu (0,3 % HDP). Ani jeden z těchto nákladů nebyl původně v úřední cílové výši rozpočtu zahrnut.

6. Vláda, jež byla ve všeobecných volbách v dubnu 2006 znovupotvrzena v úřadu, byla konfrontována se spirálovitě se vyvíjejícím schodkem rozpočtu a odvolala zbývající opatření svého pětiletého programu na snižování daní, podle kterého by se do roku 2010 dále snížily příjmy o ca. 3 % HDP a přijala balíček fiskálních opaření. Velký počet nápravných opatření, včetně všech opatření na straně příjmů, již parlament schválil. Vláda vychází ze skutečnosti, že zvýšení daní společně s některými okamžitými škrty ve výdajích na zdravotní péči, na cenové dotace plynu, výdajích na veřejnou správu a úplné zrušení celkových rozpočtových rezerv ve výši 0,3 % HDP povedou ke snížení překročení deficitu v roce 2006 o 1,5 % HDP a k dosažení nového cílového schodku ve výši 10,1 % HDP. Tato opatření by měla i v nadcházejících letech mít významné účinky.

7. Aktualizace upraveného konvergenčního programu (dále jen program), která byla předložena na žádost Rady z ledna 2006, zhruba dodržuje modelovou strukturu a požadavky na poskytování údajů pro stabilizační a konvergenční programy uvedené v novém kodexu chování. [16]

8. Makroekonomický scénář uvedený v programu předpokládá, že vzhledem ke kontrakčnímu dopadu opatření fiskálních nápravných opatření uvedených v programu, z nichž některá jsou již prováděna od července 2006, poklesne růst reálného HDP v nadcházejících letech z 4,1 % v roce 2006 na 2,2 % v roce 2007 a 2,6 % 2008. V roce 2009 by se měl růst opět dostat na úrovně před úpravami. Tyto vývoje se odrážejí také v předpokládaných cyklických podmínkách, které vykazují negativní mezery výstupu pro roky 2007 a 2008 a návrat výstupu na jeho potenciální úroveň do roku 2009. Na základě dostupných informací a aniž by byla předjímána předpověď útvarů Komise z podzimu 2006, se makroekonomický scénář jeví v podstatě reálný. Je však poněkud optimistický, pokud jde o růst v roce 2009 a vývoj zaměstnanosti, a to zejména v dalších letech, protože se předpokládá, že zůstane nedotčen zpomalením růstu a plánovanou redukcí pracovních míst ve veřejném sektoru. Značné zlepšení salda zahraničního obchodu, které program předpokládá, se s ohledem na přímé a nepřímé účinky opatření fiskálních úprav jeví jako reálné. Zejména se předpokládá, že schodek běžného účtu klesne z téměř 8 % HDP v roce 2006 na méně než 4 % HDP v roce 2009. Předpokládá se, že inflace dosáhne svého vrcholu 6,2 % v roce 2007 po 3,5 % v roce 2006 a do roku 2009 klesne na 3 %. Předpokládaný průběh lze vysvětlit nárůstem DPH a poklesem cenových dotací, o kterých bylo rozhodnuto v létě 2006, a ostatními opatřeními obsaženými v programu, která prostřednictvím rostoucích cenových faktorů (např. nárůst daně z příjmu fyzických osob a sociálních příspěvků) vyvolávají inflační tlaky. Zdá se však, že inflace je během celého období podceňována.

9. Cílem programu je odstranit nadměrný schodek do roku 2009. Toho by mělo být dosaženo příkrým a především na začátku programového období rozsáhlým snížením schodku o 6,9 % procentních bodů HDP během tří let, a to z výše 10,1 % HDP v roce 2006 na 3,2 % HDP v roce 2009. Zlepšení primárního salda se v tomto období pohybuje ve stejném rozpětí. Program uznává, že cílový schodek ve výši 3,2 % HDP v roce 2009 by stále překračoval práh 3 % HDP stanovený ve Smlouvě, avšak předpokládá, že Rada a Komise by při posuzování možnosti zrušit v případě Maďarska postup při nadměrném schodku mohly v souladu s pozměněným Paktem o stabilitě a růstu vzít v úvahu část čistých nákladů na penzijní reformu [17] . K téměř polovičnímu snížení schodku by mělo dojít již v roce 2007. Plánovaného snížení nominálního schodku by se mělo dosáhnout zvyšováním poměru příjmů k HDP o 3 procentní body a snížením poměru výdajů k HDP o 3,9 procentní body v průběhu programového období. Pokud jde o stranu příjmů, byla všechna zvýšení příjmů, která byla v programu základem pro předpokládaný nárůst poměru příjmů k HDP, schválena. Kromě již zmíněných, přijatých snížení výdajů plánují maďarské orgány dosáhnout svého cíle zavedením přísných víceletých výdajových stropů pro většinu výdajových položek a posílit kontrolu rozpočtových výdajů. Očekává se, že tyto plány budou zahrnuty a plně vysvětleny v roce 2007 v zákonu o rozpočtu, který bude parlamentu předložen do konce října. Program dále obsahuje komplexní strukturální reformy, jejichž cílem je zajištění cílových schodků, zejména v dalších letech programu (např. zavedení režimu spolufinancování v oblasti zdravotnictví, modernizace cenových subvencí a zjednodušení ústřední veřejné správy).

10. Plánuje se, že během programového období se strukturální saldo (tj. saldo očištěné od cyklických vlivů a o jednorázová a jiná prozatímní opatření) vypočítané podle společně dohodnuté metodiky a na základě údajů v programu zlepší v průměru o 2,25 % HDP ročně a sníží se o 9,75 % HDP v roce 2005 na 3,75 % HDP v roce 2009. Program stanoví střednědobý cíl pro stav rozpočtu jako strukturální schodek rozpočtu ve výši mezi 0,5 % a 1 % HDP, avšak neusiluje o dosažení této hodnoty do konce trvání programu. Střednědobý cíl leží v rozmezí Paktu u stabilitě a růstu a kodexu chování a přiměřeným způsobem odráží dlouhodobý růst potenciální produkce a míru zadlužení.

11. Pokud jde o výsledek rozpočtu, je zde řada pozitivních prvků. Velká část opatření na snížení schodku v letech 2006 a 2007 již byla přijata nebo bude zahrnuta do rozpočtu na rok 2007. Kromě toho vláda v posledních měsících přijala některé první kroky plánovaných strukturálních reforem. Maďarské orgány navíc rozhodly, že zdokonalí rozpočtový proces prostřednictvím průhlednějšího účtování a zavedením pravidla kontroly výdajů od roku 2007 a víceletého plánování výdajů pro rozpočtové instituce. Dále se v programu zavazují podávat Komisi a Radě dvakrát ročně zprávu o rozpočtovém vývoji a oznamovat nápravná opatření v případě odchylek. Existují však i podstatná rizika. Stále existuje určitá nejistota ohledně účinného prosazování plánovaného zmrazení výdajů v roce 2007 a 2008 a ohledně omezení nárůstu výdajů v oblastech, kterých se toto zmrazení netýká. I přes plánovaná opatření může dosažení rozpočtových cílů v budoucích letech podléhat značným rizikům. Ačkoli se zdá, že rizika na straně příjmů vycházející z makroekonomického scénáře jsou víceméně vyrovnaná, jsou předpokládané příjmy v budoucích letech a zejména v roce 2009 spíše optimistické, což je také spojeno se spíše optimistickými prognózami zaměstnanosti. Navíc, bez ohledu na dřívější neúspěchy při kontrole výdajů a nedostatek přesných informací o tom, jakým způsobem bude v budoucnu kontroly dosaženo, jsou veřejné finance vzhledem ke slabé institucionální kontrole rozpočtového procesu vystaveny značným odchylkám. Z tohoto důvodu je plánované snížení schodku podmíněno nekompromisním prováděním plánovaných strukturálních reforem a kontrolou výdajů z prvních let programu. Konečně nelze vyloučit, že vláda převezme dluhy, které se nahromadily ve společnostech veřejné dopravy od roku 2002 ve výši téměř 2 % HDP (jak tomu bylo pravidelně v minulosti); což by mělo dočasný účinek na schodek. Celkově vzato by rozpočtový výsledek mohl být jak z krátkodobého hlediska, tak v budoucích letech programu horší, než se v programu předpokládalo.

12. Vzhledem k výše uvedenému posouzení rizika je pro plánovanou udržitelnou nápravu nadměrného schodku do roku 2009 nutné, aby vláda striktně dodržela rozpočtové cíle. To opět závisí na účinném prosazování všech opatření oznámených v programu na roky 2006 až 2009 a na další specifikaci a provádění strukturálních reforem a kontroly výdajů.

13. Podle předpokladů programu podíl dluhu na HDP značně vzroste v roce 2006 na 68,5 % (z 62,3 % v roce 2005), nad 60 % HDP referenční hodnotu podle Smlouvy. Program předpokládá, že míra zadlužení dále vzroste na 71,3 % v roce 2007 a 72,3 % v roce 2008. Teprve v roce 2009 se očekává, že začne klesat na 70,4 %. Rizika předpokládaného vývoje dluhu vycházejí z výše uvedených rizik toho, že schodky budou vyšší, než se předpokládalo, například kvůli možnému převzetí dluhu společností veřejné dopravy. S ohledem na toto hodnocení rizika nemusí míra zadluženosti během programového období dostatečně klesat směrem k referenční hodnotě.

14. Zdá se, že udržitelnost veřejných financí v Maďarsku je vystavena vysokému riziku. Velmi slabý stav rozpočtu představuje spolu s relativně vysokou a stoupající mírou zadlužení značné riziko pro udržitelné veřejné finance a to i tehdy, pokud nevezmeme v úvahu dlouhodobý dopad stárnoucí populace na rozpočet. Dlouhodobý dopad stárnoucí populace na rozpočet v Maďarsku leží nad průměrem EU; což je způsobeno především dlouhodobým značným nárůstem výdajů na důchody v poměru k HDP. Tato rizika lze snížit pouze provedením plánované komplexní konsolidace veřejných financí ve střednědobém časovém horizontu a dalším posílením stavu rozpočtu, a proto je nezbytné řešit rostoucí výdaje na penze.

15. Přestože v roce 2006 došlo k vážnému zhoršení veřejných financí a nadměrný schodek nebylo možné napravit v souladu s plánovaným scénářem, jsou opatření plánovaná v programu, pokud budou plně specifikovány a prováděny, zcela v souladu s hlavními směry hospodářské politiky obsaženými v integrovaných pokynech. [18] Maďarsko zejména plánuje přijmout účinná opatření k nápravě nadměrného schodku a provést reformy za účelem posílení fiskální disciplíny a zvýšení transparentnosti. Tato opatření by mohla přispět k nápravě současných vysokých schodků běžného účtu. Opatření však musí být podpořena strukturálními reformami, aby byla zajištěna dlouhodobá fiskální udržitelnost.

16. Prováděcí zprávou, která má být předložena do poloviny října 2006 v rámci obnovené lisabonské strategie pro růst a zaměstnanost, plánuje maďarská vláda podstatně zrevidovat reformní plány obsažené v programu vnitrostátní reformy z října 2005, aby odrážely novou vládní strategii. V programu vnitrostátní reformy z října 2005 byly jmenovány tyto hlavní výzvy s významným dopadem na veřejné finance: a) snížit rozpočtový schodek, b) zlepšit infrastrukturu a c) zvýšit míru aktivity a zaměstnanosti a posílit lidský kapitál. Aktualizace upraveného konvergenčního programu obsahuje plány a opatření k restrukturalizaci veřejné správy, systémů zdravotní péče, penzijního systému a systému veřejného vzdělávání. Podle programu by do roku 2007 měla být přijata opatření na snížení velikosti veřejné správy a zlepšení její účinnosti využíváním úspor z rozsahu; zavedení přezkoumání potřeby u dotací; restrukturalizace farmaceutických dotací a částečná liberalizace trhu s farmaceutickými výrobky; zavedení spolufinancování v oblasti služeb zdravotní péče. Kromě toho by do roku 2007 měly být parlamentu předloženy návrhy na změnu zákonů, jejichž cílem je zvýšit věkovou hranici pro odchod do důchodu a působit pomocí motivačních programů a modernizace systému invalidních důchodů proti předčasnému odchodu do důchodu; založení služeb zdravotní péče na čistém pojistném základě a racionalizaci poskytování a využívání těchto služeb; restrukturalizace veřejného vzdělávání. Tyto plány musí být dále konkretizovány. Program doplňuje tyto plány předpokládanými zlepšeními institucionálního rámce veřejných financí.

S ohledem na výše uvedené hodnocení vyvolává očekávaný vysoký veřejný schodek v Maďarsku v roce 2006 velké obavy. Proto je třeba uvítat, že v aktualizaci upraveného konvergenčním programu ze září 2006 maďarské orgány dávají přednost snížení nadměrného schodku prostřednictvím včasného a značného úsilí a zavazují se podávat Komisi a Radě dvakrát ročně zprávu o pokroku přijatých opatření. I když byly podniknuty první kroky k zajištění dodatečných příjmů a snížení výdajů s ohledem na dosažení nového cílového schodku v roce 2007 a byly ohlášeny plány ke zlepšení kontroly výdajů a provedení strukturálních reforem s cílem podpořit narovnání, ke splnění způsobu narovnání stále existují rizika, a to jak v krátkodobém horizontu, tak v budoucích letech programu. Z tohoto důvodu je plánované snížení schodku podmíněno nekompromisním prováděním plánovaných strukturálních reforem, prováděním kontroly výdajů již v prvních letech programového období a posílením institucionálních pravidel v oblasti veřejných financí, což jsou všechno aspekty, ve kterých bude maďarská vláda muset vyvinout značné úsilí.

Doporučení určené Maďarsku s cílem vyrovnat velké rozpočtové nerovnováhy se současně přijímá Radou podle čl. 104 odst. 7 Smlouvy.

Doporučení pro

k doporučení Rady pro Maďarsko

s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí

RADA EVROPSKÉ UNIE,

s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 104 odst. 7 této smlouvy,

s ohledem na doporučení Komise,

vzhledem k těmto důvodům:

17. V souladu s článkem 104 Smlouvy se členské státy vyvarují nadměrných schodků veřejných financí.

18. Pakt o stabilitě a růstu je založen na cíli zdravých veřejných financí jakožto prostředku posílení podmínek pro cenovou stabilitu a pro silný udržitelný růst napomáhající rozvoji zaměstnanosti.

19. V souladu s čl. 104 odst. 6 Rada dne 5. července 2004 rozhodla o existenci nadměrného schodku v Maďarsku.

20. Poté, co Rada rozhodla, že Maďarsko má nadměrný schodek, v souladu s čl. 104 odst. 7 Smlouvy a článkem 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, jež je součástí Paktu o stabilitě a růstu[19], doporučila, aby maďarské orgány učinily opatření ve střednědobém rámci k věrohodnému a udržitelnému snížení schodku pod 3 % HDP do roku 2008 v souladu s postupem ke snížení schodku uvedeným ve stanovisku Rady ze dne 5. července 2004 k maďarskému konvergenčnímu programu předloženému v květnu 2004. Zvláště doporučila, aby maďarské orgány přijaly do 5. listopadu 2004 účinná opatření k provádění předpokládaných opatření, která by vedla k dosažení cílového schodku stanoveného pro rok 2005.

21. Dne 18. ledna 2005 rozhodla Rada v souladu s čl. 104 odst. 8 Smlouvy na doporučení Komise, že Maďarsko nepřijalo účinná opatření na její doporučení ze dne 5. července 2004, zejména z důvodu, že cílový schodek pro rok 2005 bude pravděpodobně značně překročen.

22. Poté co Maďarsko přistoupilo dne 1. května 2004 ke Společenství, je členským státem, který má ve smyslu čl. 122 odst. 1 Smlouvy výjimku, což znamená, že nesmí vykazovat nadměrný schodek, avšak čl. 104 odst. 9 a čl. 104 odst. 11 Smlouvy se ně něj nevztahuji; další doporučení mohou být Maďarsku určena pouze na základě čl. 104 odst. 7.

23. Dne 8. března 2005 přijala Rada na doporučení Komise v souladu s čl. 104 odst. 7 nové doporučení určené maďarským orgánům, aby přijaly opatření ve střednědobém horizontu s cílem snížit schodek pod 3 % HDP v roce 2008 věrohodným a udržitelným způsobem. Dne 8. listopadu 2005 Rada podruhé podle čl. 104 odst. 8 na doporučení Komise rozhodla, že maďarská opatření jsou nedostatečná. Tím zejména vzala v úvahu skutečnost, že cílové schodky ve výši 3,6 % HDP v roce 2005 a 2,9 % HDP v roce 2006 (bez nákladů vzniklých penzijní reformou z roku 1998)[20] budou pravděpodobně značně překročeny a provádění daňových snížení od roku 2006 bylo v rozporu s doporučením Rady.

24. Podle čl. 3 odst. 4 nařízení (ES) č. 1467/97 musí doporučení učiněné v souladu s čl. 104 odst. 7 konkretizovat účinné opatření, které má být přijato dotčeným členským státem nejpozději do šesti měsíců a že náprava nadměrného schodku by měla být ukončena v roce následujícím po jeho zjištění, pokud neexistují zvláštní okolnosti. V případě existence zvláštních okolností je příslušnému členskému státu povoleno odstranit nadměrný schodek ve střednědobém rámci. Takové zvláštní okolnosti – konkrétně velikost schodku a probíhající strukturální změny v hospodářství – v Maďarsku v době nadměrného schodku existovaly, a proto byl rámec pro nápravu do roku 2008 stanoven v souladu s maďarskou strategií stanovenou v konvergenčním programu z května 2004.

25. Aktualizace upraveného konvergenčního programu předložená Maďarskem dne 1. září 2006 jako reakce na výzvu uvedenou ve stanovisku Rady z ledna 2006 k aktualizaci konvergenčního programu z prosince 2005, stanoví revidovaný rámec pro odstranění schodku ve střednědobém termínu. Cílem aktualizace úpravy je odstranit nadměrný schodek do roku 2009, tedy o rok později než předpokládal předchozí program. Roční cíle celkového veřejného schodku v aktualizaci upraveného programu jsou následující: 10,1 % HDP v roce 2006, 6,8 % v roce 2007, 4,3 % HDP v roce 2008 a 3,2 % v roce 2009. Tyto údaje obsahují náklady na penzijní reformu, což se odklání od praxe uvedené v aktualizacích konvergenčních programů z prosince 2004 a z prosince 2005. Maďarské orgány se rozhodly, že již nebudou využívat přechodného období o odvětvové klasifikaci penzijních fondů udělené Eurostatem dne 23. září 2004, které v každém případě vyprší dne 1. dubna 2007. Plánovaného snížení nominálního schodku by se mělo dosáhnout zvyšováním poměru příjmů k HDP o 3 procentní body a snížením poměru výdajů k HDP o 3,9 procentní bodu v průběhu programového období. Po odhadovaném zhoršení v roce 2006 o 2 procentní body HDP se očekává, že se strukturální saldo (tj. cyklicky očištěné saldo bez jednorázových a jiných prozatímních opatření) v období 2006–2009 zlepší o ca. 6,5 % HDP. Asi polovina z těchto významných zlepšení se má uskutečnit v roce 2007. Po očekávané úpravě nadměrného schodku se očekává, že bude pokračovat úprava směrem ke střednědobému cíli stavu rozpočtu, který je stanoven jako strukturální schodek v rozmezí od 0,5 – 1 % HDP. Míra zadlužení dále poroste, do roku 2008 dosáhne 72,3 % HDP, což je nad 60 % referenční hodnoty HDP a teprve v roce 2009 se očekává její pokles.

26. Ve svém stanovisku ze dne[10. října 2006] o aktualizaci upraveného konvergenčního programu ze září 2006 Rada přezkoumává plány maďarských orgánů na snížení schodku, které zahrnují i program strukturálních reforem. První důležitá opatření k zajištění dodatečných příjmů a snížení výdajů s ohledem na dosažení cílového schodku na rok 2007 byla přijata v roce 2006 . Kromě toho byly oznámeny plány ke zlepšení rozpočtové disciplíny (prostřednictvím průhlednějšího účtování a zavedením víceletých výdajových stropů a pravidel čerpáni) a k provedení strukturálních reforem. Stále však existují rizika, a to jak v krátkodobém horizontu, tak v posledních letech programu. Stále existuje značná nejistota ohledně účinného prosazování plánovaného zmrazení výdajů a obecně i ohledně omezení růstu výdajů. Dosažení rozpočtových cílů v budoucích letech programu je i přes plánovaná opatření vzhledem k nedostatečnému institucionálnímu rámci pro rozpočtový proces, skutečnosti, že ohlášená fiskální pravidla nebyla dosud plně konkretizována a vzhledem k opakování značných odchylek ve veřejných financí, ohroženo. Maďarsko se považuje za zemi, která čelí velkému riziku v souvislosti s udržitelností veřejných financí, které vyžadují komplexní konsolidaci ve střednědobém časovém horizontu, jak bylo plánováno, a dále v souvislosti s dalším posílením stavu rozpočtu. Stanovisko dále zmiňuje závazek maďarských orgánů dvakrát ročně podávat zprávu Komisi a Radě o rozpočtovém vývoji a oznamovat nápravná opatření v případě odchylek.

27. Opatření vedoucí k rozpočtové konsolidaci by měla zajistit trvalé zlepšení salda veřejných financí a zároveň se zaměřit na vytvoření vhodných podmínek ke zkvalitnění a dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí a posílení potenciálního růstu hospodářství. V případě Maďarska musí úprava nadměrného schodku probíhat v rámci komplexní strategie strukturální reformy, včetně reformy veřejné správy, zdravotní péče, penzijního systému a systémů vzdělávání a opatření na zlepšení rozpočtové kontroly.

28. Schodek měl být původně upraven ve střednědobém rámci do roku 2008, toto cílové datum však již vzhledem k nedávným velkým rozpočtovým schodkům v Maďarsku, které jsou v rozporu s doporučením Rady a které vedly k velkému nárůstu veřejného schodku, nelze považovat za realistické. Nový střednědobý rámec pro úpravu stanovený v aktualizaci upraveného konvergenčního programu stanoví jako konečný termín úpravy rok 2009. S ohledem na nedávné odchylky se tento nový konečný termín, který předpokládá značnou úpravu strukturálního schodku o více než 6 % DPH během tří let, jeví přiměřený.

29. Za tímto účelem by maďarská vláda měla i) omezit zhoršování fiskální situace v roce 2006 zajištěním důsledného provádění přijatých a oznámených nápravných opatření a přidělováním možných neočekávaných zisků. To by vedlo k nominálnímu schodku ve výši nejvýše 10 % HDP v roce 2006, který by byl stále velmi vysoký; a ii) důsledně provádět nezbytná opatření k zajištění okamžité, podstatné a trvalé nápravy strukturálního schodku přijetím významných kroků v roce 2007, které budou doprovázeny značným úsilím až do odstranění nadměrného schodku, míra snah je taková, jaký předpokládá stanovisko Rady k aktualizaci upraveného konvergenčního programu; F byla připravena přijmout dodatečná opatření, která mohou být nezbytná k dosažení nápravy nadměrného schodku do roku 2009; a také iii) zahrnula dostatečná ustanovení o rezervách do budoucích zákonů o rozpočtu, aby ani v případě neočekávaných událostí nedošlo k odchylkám. Současně bude muset být míra dluhu veřejných financí v souladu s víceletým plánem na snížení dluhu stanoveném v konvergenčním programu uvedena na sestupnou cestu, a to pokud možno před rokem 2009.

30. Plánovaná úprava nadměrného schodku do roku 2009 bude vyžadovat, aby vláda důsledně dosáhla svých rozpočtových cílů, což závisí na účinném prosazování všech opatření oznámených v programu na roky 2006 až 2009 a na včasných rozhodnutích o strukturálních reformách a kontrole výdajů a jejich provádění.

31. Komise a Rada v souladu s článkem 10 nařízení (ES) č. 1467/97 budou sledovat provádění opatření, která Maďarsko přijalo jako reakci na toto doporučení, mimo jiné také na základě pravidelných zpráv předkládaných maďarskými orgány.

DOPORUČUJE:

32. Maďarské orgány by měly odstranit co nejrychleji a nejpozději do roku 2009 současný nadměrný schodek.

33. Maďarské orgány by měly snížit schodek důvěryhodným a udržitelným způsobem v souladu s víceletým způsobem snížení schodku, jak je uvedeno ve stanovisku Rady ze dne [10. října 2006] o aktualizaci upraveného programu předloženého dne 1. září 2006. Za tímto účelem by měly maďarské orgány zejména:

34. Omezit zhoršování fiskální situace v roce 2007 zajištěním důsledného provádění přijatých a oznámených nápravných opatření a přidělováním možných neočekávaných zisků k tomuto účelu..

35. Řádně provádět nezbytná opatření k zajištění okamžité, podstatné a trvalé nápravy strukturálního schodku, tak jak předpokládal upravený program a stanovisku Rady k tomuto programu. Měly by být připraveny přijmout dodatečná opatření, která mohou být nezbytná k dosažení nápravy nadměrného schodku do roku 2009;

36. Pohotově přijmout a provádět plánované reformy veřejné správy, zdravotní péče, penzijního systému a systému vzdělávání s ohledem na utlumení a snižování výdajů do konce programového období a v následujících letech s cílem zajistit trvalé zlepšení veřejných financí.

37. Rada stanovila termín [10. duben 2007], do kterého mají maďarské orgány přijmout účinné kroky týkající se opatření k dosažení schodkových cílů na roky 2006 a 2007. Plánovaná opatření na snížení výdajů by měla být plně začleněna do zákona o rozpočtu na rok 2007 a včas prováděna, aby se zajistilo důsledné provádění plánovaného komplexního snížení schodku v roce 2007. Ustanovení o dostatečných rezervách by měla být začleněna do zákona o rozpočtu, aby nedošlo ani v případě nepředpokládaných událostí k odchylkám.

38. Maďarské orgány by měly zajistit, aby míra dluhu veřejných financí byla v souladu s víceletým plánováním způsobu pro snížení dluhu stanoveném v konvergenčním programu uvedena na sestupnou cestu, a to pokud možno před rokem 2009.

39. Maďarské orgány by měly zlepšit rozpočtovou kontrolu posílením fiskálních pravidel, zejména konkretizováním a prosazováním plánovaných pravidel výdajů a výdajových stropů a posílením institucionálního rámce.

Rada vyzývá maďarské orgány, aby zajistily, že rozpočtová konsolidace bude probíhat i po odstranění nadměrného schodku vzhledem ke střednědobému cíli strukturálního schodku ve výši od 0,5 - 1 % HDP.

Rada vítá závazek maďarských orgánů v aktualizaci upraveného konvergenčního programu ze dne 1. září 2006, kterým se zavazují předkládat Komisi a Radě jednou za šest měsíců zprávy o dosaženém pokroku v souladu s tímto doporučením, přičemž první zpráva bude předložena do 1. dubna 2007.

Toto rozhodnutí je určeno Maďarské republice.

V Lucemburku dne 10. října 2006.

Za Radu

předseda

[1] Úř. věst. L 209, 2.8.199, s.1. Nařízení ve znění nařízení (ES) č. 1055/2005 (Úř. věst. L 174, 7.7.2005, s. 1). Všechny dokumenty, na něž se v tomto textu odkazuje, lze nalézt na této internetové stránce: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Stanovisko Hospodářského a finančního výboru o „Upřesnění provádění Paktu o stabilitě a růstu a pokynů k formě a obsahu stabilizačních a konvergenčních programů“, které podpořila Rada ve složení ECOFIN dne 11. října 2005.

[3] Úř. věst. L 209, 2.8.1997. s. 6. Nařízení ve znění nařízení (ES) č. 1056/2005 (Úř. věst. L 174, 7.7.2005, s.5).

[4] Tyto cíle neobsahovaly náklady vzniklé reformou penzijního systému v roce 1998, protože maďarské orgány se v prosinci 2004 rozhodly využít rozhodnutí Eurostatu ze dne 23. září 2004, které umožňuje klasifikovat penzijní fondy druhého pilíře v rámci odvětví veřejných financí po přechodnou dobu, tj. do oznámení dne 1. dubna 2007. Podle nejnovějších odhadů příspěvků penzijní reformy by původní cílové schodky včetně penzijní reformy dosahovaly 5 % HDP, resp. 4,5 % HDP.

[5] V souladu s čl. 9 odst. 2 oddílu 3 nařízení Komise (ES) č. 1466/97, v platném znění.

[6] Program obsahuje všechny povinné údaje, které předepisuje nový kodex chování. Některé nepovinné údaje chybí. Tyto údaje se týkají především celkových výdajů vládních institucí podle účelu, vývoje veřejného dluhu a údajů o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí.

[7] Po předložení aktualizace konvergenčního programu na rok 2004 z prosince 2004 se maďarské orgány rozhodly oznámit fiskální cíle a statistiky bez nákladů na penzijní reformu. Aktualizace upraveného konvergenčního programu se od této praxe odklonila. Maďarsko se tedy rozhodlo, že již nebude využívat přechodného období o odvětvové klasifikaci penzijních fondů uděleného Eurostatem dne 23. září 2004, které v každém případě vyprší dne 1. dubna 2007. Bez nákladů na penzijní reformu by výsledný schodek dosáhl v roce 2005 6,1 % HDP a cíl pro rok 2006 by byl 4,7 % HDP.

[8] Program snižování daní v rámci pětiletého období byl schválen parlamentem dne 7. listopadu 2005, první kroky (zejména snížení horní hranice DPH o 5 procentních bodů) nabyly účinku dne 1. ledna 2006 a v roce 2006 vedly k daňovým ztrátám ve výši ca. 1 % HDP.

[9] Podle nařízení Rady (ES) č. 1056/2005 čl. 1 odst. 7 by v případě schodku veřejných financí, „pokud schodek podstatně a nepřetržitě klesal a dostal se na úroveň, která se blíží doporučované hodnotě“, Rada a Komise měly vzít v úvahu čisté náklady na penzijní reformu na základě rovnoměrného snižování, která bude zahrnovat plně financovaný pilíř. V případě Maďarska by to bylo v roce 2009 20 % čistých nákladů na penzijní reformu nebo podle odhadů 0,3 % HDP.

[10] Podrobnosti o dlouhodobé udržitelnosti se nacházejí v technickém hodnocení programu, jež vypracovaly útvary Komise (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).

[11] V červenci 2005 byly hlavní směry hospodářské politiky začleněny do integrovaných pokynů jako součást posílené lisabonské strategie (Úř. věst. L 205, 6.8.2005)

[12] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 6. Nařízení ve znění nařízení (ES) č. 1056/2005 (Úř. věst. L 174, 7.7.2005, s.5).

[13] Úř. věst. L 209, 2.8.199, s.1. Nařízení naposledy pozměněné nařízením (ES) č. 1055/2005 (Úř. věst. L 174, 7.7.2005, s. 1). Dokumenty, na něž se v tomto textu odkazuje, lze nalézt na této internetové stránce: website:http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[14] Maďarsko se rozhodlo, že již nebude využívat přechodného období o odvětvové klasifikaci penzijních fondů uděleného Eurostatem dne 23. září 2004, které vyprší v každém případě dne 1. dubna 2007. Bez nákladů na penzijní reformu by výsledný schodek dosáhl v roce 2005 6,1 % HDP a cíl pro rok 2006 by byl 4,7 % HDP.

[15] Původně měla být tato investice provedena prostřednictví partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem a vykázána mimo rozpočet.

[16] Program obsahuje všechny povinné údaje, které předepisuje nový kodex chování. Některé nepovinné údaje chybí. Tyto údaje se týkají především celkových výdajů vládních institucí podle účelu, vývoje veřejného dluhu a údajů o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí.

[17] Podle nařízení Rady (ES) č. 1056/2005 čl. 1 odst. 7 by v případě schodku veřejných financí, „pokud schodek podstatně a nepřetržitě klesal a dostal se na úroveň, která se blíží doporučované hodnotě“, Rada a Komise měly vzít v úvahu čisté náklady na penzijní reformu na základě rovnoměrného snižování, která bude zahrnovat plně financovaný pilíř. V případě Maďarska by to bylo v roce 2009 20 % čistých nákladů na penzijní reformu nebo podle odhadů 0,3 % HDP.

[18] V červenci 2005 byly hlavní směry hospodářské politiky začleněny do integrovaných pokynů jako součást posílené lisabonské strategie (Úř. věst. L 205, 6.8.2005)

[19] Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 6. Nařízení ve znění nařízení (ES) č. 1056/2005 (Úř. věst. L 174, 7.7.2005, s.5).

[20] Tyto cíle neobsahovaly náklady vzniklé reformou penzijního systému v roce 1998, protože maďarské orgány se v prosinci 2004 rozhodly využít rozhodnutí Eurostatu ze dne 23. září 2004, které umožňuje klasifikovat penzijní fondy druhého pilíře v rámci odvětví veřejných financí po přechodnou dobu, tj. do oznámení dne 1. března 2007. Podle nejnovějších odhadů příspěvků penzijní reformy by původní cílové schodky včetně penzijní reformy dosahovaly 5 % HDP, resp. 4,5 % HDP.