52006SC1106

[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 20.9.2006

SEK(2006) 1106

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument k Návrhu nařízení Rady, kterým se mění nařízení (EHS) č. 404/93, (ES) č. 1782/2003 a (ES) č. 247/2006, pokud jde o odvětví banánů

REFORMA REžIMU PODPORY PRO EVROPSKÉ PRODUCENTY BANÁNů Shrnutí souhrnné zprávy o posouzení dopadu {KOM(2006) 489 v konečném znění}{SEK(2006) 1107}

REFORMA REžIMU PODPORY PRO EVROPSKÉ PRODUCENTY BANÁNů Shrnutí souhrnné zprávy o posouzení dopadu

DůVODY REFORMY

Přibližně šestnáct procent zásobování trhu Společenství s banány pochází z nejvzdálenějších regionů Společenství: z Kanárských ostrovů, z Martiniku a Guadeloupe a z Madeiry.

Režim podpory evropským producentům banánů byl zaveden v roce 1993. Tehdy šlo o to vykompenzovat vlivy, které mělo sjednocení dvanácti různých vnitrostátních režimů, z nichž některé byly velmi ochranné a jiné s volným přístupem.

V předvečer důležité změny dovozního režimu k 1. lednu 2006 a s blížícím se vypršením lhůt ovlivňujících preferenční podmínky pro vstup na trh, které vyplynou ze závěrů dalších kol jednání z Doha a z budoucích dohod o hospodářském partnerství (EPA) se zeměmi AKT, se Komise rozhodla přezkoumat režim podpory producentům v souvislosti s reformou Společné zemědělské politiky (SZP) a s obnovou programů POSEI. Režim podpory, který je nezbytný pro udržení produkce na vnitřním trhu, již není v souladu vývojem SZP a s podmínkami pro podporu zemědělství v rámci Světové obchodní organizace:

- kolísání cen se automaticky odráží ve výši podpory, producenti se tak uměle ocitají mimo aktuální dění na trhu, což je v rozporu s požadovanými cíly trhu. Kvůli tomuto vlivu je také těžké plánovat rozpočet;

- vztah podpory a množství uvedených na trh se považuje za faktor, který přímo narušuje mezinárodní obchod;

- mechanismus přidělování podpor založený na rozdílu mezi paušálním referenčním příjmem a průměrným příjmem zemědělců již několik let vede k rozdílům v náhradách zemědělcům z různých regionů.

Cíle reformy

S ohledem na priority evropské strategie trvalého rozvoje a lisabonské strategie provedené v cílech reformované SZP, na finanční výhledy, na mezinárodní závazky a, jak je stanoveno ve smlouvě, na zvláštní omezení nejvzdálenějších oblastí, by reforma režimu podpory měla zajistit:

- kontinuitu zemědělské činnosti jakožto součást trvalého rozvoje v produkčních oblastech banánů;

- slučitelnost způsobu podpory producentům s reformovanou SZP a se závazky vůči Světové obchodní organizaci;

- stabilizaci a předvídatelnost výdajů na režim podpory;

- udržení přiměřené životní úrovně producentů a napravení nespravedlivého přidělování podpory;

- možnost směřovat podporu Společenství podle možností vývoje zemědělství v jednotlivých produkčních oblastech;

- snížení negativního vlivu produkce banánů na životní prostředí;

- zjednodušení řízení režimu podpory zemědělcům a zlepšení kontroly výdajů.

Možnosti a referenční scénáře

Zjištěny a zhodnoceny byly tři možnosti: „ oddělení od produkce “, při kterém se počítá s nahrazením vyrovnávacích podpor podporami nevázanými na produkci, které jsou stanovené na základě historických údajů podle reformované SZP. Další variantou je „ memorandum “ založené na návrhu hlavních produkčních zemí Evropy. Počítá s pevně stanovenými částkami pro jednotlivé země a s přidělováním podpor na základě historických údajů, podmínkou je udržení části produkce. Poslední možností je „ POSEI “ – převod finančních prostředků z režimu podpory na programy POSEI, a to tím, že se decentralizuje určování druhů podpory a způsob jejího poskytování podle zvláštností jednotlivých produkčních oblastí. U kontinentálních oblastí se počítá s podporami zahrnutými pouze do jednotné oddělené platby. Kromě těchto tří možností se analyzovaly ještě dva další referenční scénáře: „ současný stav “ a „ liberalizace “.

Dopady reformy

V období 2009 – 2013 by měly mít jednotlivé varianty reformy omezený dopad na trh. Měly by mít významný hospodářský a sociální dopad na produkční oblasti a měly by ovlivnit na stabilitu některých venkovských obcí. Dopad na třetí země nemá přímou vazbu na reformu režimu podpory. Dopad na životní prostředí není u jednotlivých variant jistý. Dopad produkce banánů na životní prostředí lze v rámci každé varianty zlepšit.

Hospodářský dopad

Jednotlivé varianty mají přímý dopad na objem domácí produkce . Do roku 2013 by se v rámci varianty oddělení snížila produkce o více než 50 %. Protože by část příjmů byla zajištěna nezávisle na produkci, chtěli by producenti zabránit „ztrátám“, které by vznikaly produkcí množství prodávaných pod cenou. V případě variant memorandum a POSEI by se produkce držela na výrazně vyšší úrovni. Oddělená podpora by byla dostatečně atraktivní, aby producenty přiměla k nabídnutí minimálního požadovaného množství nutného k jejímu získání, tedy 70 % jejich dřívější produkce. Změny v celní ochraně zřejmě nebudou mít na produkci vliv.

Dovoz by se u všech variant zvýšil . Došlo by k němu jak díky snížení cel, tak díky snížení produkce Společenství, která by byla nahrazena dovozem. Dovoz by se v případě oddělení od produkce zvýšil o 12 % – 14 % , v případě POSEI o 8 % a u memoranda o 9 %. Jednotlivé varianty zřejmě nemají dopad na rozdělení dovozů mezi jednotlivé země původu, jsou spíše přímo ovlivněné výší celní ochrany.

Jednotlivé varianty reformy nemají vliv na vývoj dovozních cen , které úzce souvisejí s vývojem dovozu a celní ochrany.

Jednotlivé varianty reformy nemají vliv na vývoj spotřeby. Spotřeba stoupá spolu s klesajícími cenami, které vyplývají ze zvýšení dovozu, a je ovlivněná vývojem externí ochrany.

U všech tří variant by byl rozpočet podpory fixní, fixace by byla součástí samotné definice variant. Celkové finanční prostředky pro všechny varianty by vycházely z průměru podpor přidělených producentům banánů z EU během několikaletého historického referenčního období.

Varianty reformy mají také dopad na prostředky získané z dovozních cel. Zvyšují se, pokud se dovozem vyrovnává pokles produkce Společenství ( oddělení a POSEI / memorandum ) a klesají v závislosti na snižování cel.

Regionální dopad

Regionální dopad snížení produkce banánů by byl v poměru s významem, který tato plodina v jednotlivých produkčních oblastech má. Pokračování produkce se jeví jako zásadní pro zemědělství na Martiniku, poměrně důležité pro zemědělství na Kanárských ostrovech a na Guadeloupe a méně důležité na Madeiře.

Kvůli charakteristikám těchto oblastí jsou podle konzultovaných odborníků možnosti diverzifikace uvnitř a mimo zemědělství omezené.

Mimo to odborníci upozorňují na to, že přeprava zboží na pevninu má nepřímý dopad na snižování cen námořní dopravy na ostrovech a že plantáže hrají roli při zachovávání krajiny v hospodářství regionů s vysokým turistickým potenciálem.

Shodují se na potřebě postupného přeorientování se zemědělství na místní trhy a na rozvoji venkovských činností doplňujících zemědělství. Při realizaci těchto společných směrů by se nicméně musely používat různé strategie a cíle podle jednotlivých potenciálů a zvláštností daných regionů.

Sociální dopad

Pěstování banánů vyžaduje velký počet zemědělských pracovních sil . V jednom produkčním regionu může počet pracujících kolísat mezi 0,8 ročními pracovními jednotkami (RPJ)/ha, např. na plantážích na jihu Kanárských ostrovů, které se nacházejí na rovině, až po 1,4 RPJ/ha na severních svahovitých a nerovných plantážích.

Obecně představuje odvětví banánů ve všech třech nejvzdálenějších produkčních regionech 30 000 přímých a nepřímých pracovních míst na plný úvazek. Někteří zemědělci však vykonávají několik činností najednou a v některých oblastech existuje smíšené hospodářství, proto ve skutečnosti na místech na plný pracovní úvazek ´pracuje větší počet osob.

Za tímto číslem se skrývají různorodé situace, na kterých závisí dopad případného snížení produkce. Část podniků je specializovaná a využívá námezdní pracovní síly, zatímco jiné pěstují banány spolu s dalšími plodinami a využívají především rodinných pracovních sil.

Pracovní síly na plantážích jsou většinou málo kvalifikované a někdy poměrně vysokého věku. To významně snižuje možnost jejího přeřazení do odvětví služeb, ve kterém jsou tři čtvrtiny veškerých pracovních míst v daných třech produkčních oblastech.

Podle konzultovaných odborníků neexistuje ve střednědobém horizontu reálná alternativa na nové zaměstnání pracovních sil z odvětví banánů. Jakékoliv snížení produkce by tedy zhoršilo již tak špatnou zaměstnanost v hlavních produkčních oblastech.

Třetí země

Reforma režimu podpory nemá přímý dopad na příjmy z vývozu a na situaci v produkujících třetích zemích. Boj o udržení podílu na trhu ale nutí podniky snižovat marže a ovlivňuje pracovní podmínky na některých plantážích, což by mohlo ohrozit snahu o ochranu životního prostředí. Některé konzultované strany navrhují jako prevenci podobného vývoje: 1) znovu investovat část dodatečných zdrojů vzniklých zvýšením cel a podporovat trvalejší způsoby produkce a 2) financovat mezinárodní platformu pro dialog mezi aktéry tohoto odvětví. I když zvýšení celních příjmů technicky vzato neznamená větší možnost hradit podobné výdaje, jsou takovéto návrhy z pohledu evropského poplatníka zajímavé.

Bylo zjištěno několik oblastí, ve kterých by producenti banánů z EU a ze třetích zemí ve stejných regionech mohli spolupracovat. Problémem nicméně zůstává propojení nástrojů regionální politiky a rozvoje.

Dopad na životní prostředí

V současnosti je produkce banánů založena na úzké genetické bázi a banánovníky jsou proto velmi citlivé. Delší používání chemikálií zvyšuje odolnost parazitů a potřebu dalšího ošetření. To ohrožuje jak zdraví pracovních sil, tak biodiverzitu, dále půdu a spodní vody.

Ačkoliv se pesticidy používají mnohem méně, problémy s kontaminací se evropským produkčním oblastem nevyhnuly. Na Antilách se díky zavedení integrovaných pěstebních systémů podařilo snížit množství používaných pesticidů během osmi let na polovinu, aniž by se snížila produkce a výnosnost.

Během setkání s odborníky na životní prostředí byl představen akční plán, který by měl umožnit v tomto směru další pokrok. Počítá s pětiletým působením, během kterého vzniknou, rozšíří se a do všech příslušných evropských regionů se přesunou inovativní pěstební systémy a odolnější druhy, které umožní zásadním způsobem snížit, nebo dokonce úplně zastavit, používání pesticidů. V některých oblastech by realizace plánu mohla rovněž podpořit přechod k produkci ekologických banánů. Produkce EU, která představuje necelé 1 % světové produkce, by se tak mohla stát pro ostatní producenty příkladem a podnětem. Kromě přechodné podpory, kterou by mohli získat producenti při přechodu k integrované produkci, závisí trvání tohoto typu produkce na reálných předpokladech diferenciace, která by na trhu s banány zvýšila hodnotu banánů vypěstovaných integrovanými metodami.

Jednotlivé varianty reformy režimu podpory by zlepšení dopadu pěstování banánů na životní prostředí ovlivnily pouze nepřímo .

Od reformy SZP a i přes vyloučení nejvzdálenějších regionů z režimu jednotné oddělené podpory pro zemědělské podniky se plnění podmínek v oblasti životního prostředí uplatňuje podle ustanovení o poskytování přímých podpor. Uplatňovalo by se tedy dále u všech tří variant reformy. V rámci varianty POSEI by se k aspektu životního prostředí navíc musely předem provést studie nutné ke schválení podpory.

U všech variant reformy by také nezávisle platila možnost čerpat podporu v rámci rozvoje venkova nebo jiných nástrojů Společenství pro rozvoj a realizaci agroenvironmentálních opatření .

Banánové plantáže jsou obecně spojovány s krásou krajiny produkčních oblastí. Vzhledem k zvláštním problémům spojeným s diverzifikací zemědělství by ukončení pěstování banánů mohlo zároveň znamenat ukončení zemědělské činnosti na úkor jiných způsobů využití půdy.

Shrnutí výhod a nevýhod

Zachování zemědělské činnosti a pracovních míst v zemědělství , které tvoří součást trvale udržitelného rozvoje v nejvzdálenějších regionech, by u varianty oddělení od produkce bylo vážně ohroženo, protože toto řešení by vedlo k zastavení většiny produkce. Oddělení od produkce spočívá v tom, že producenti spíše než v závislosti na výši dotací pěstují podle možnosti uvádět zboží na trh, v případě banánů by však byl smysl oddělení skutečně sporný, protože jiné plodiny by do tohoto režimu nespadaly.

Z pohledu zachování zemědělské činnosti by další dvě varianty neměly jednoznačné následky. Produkce by se v porovnání se současným stavem snížila asi o třetinu. Zřejmě by došlo k jejímu soustředění do těch oblastí, kde je hospodářská činnost silně závislá na pěstování banánů, a to tím více, že diverzifikace a rekvalifikace , pokud vůbec tyto možnosti existují, vyžadují velké úsilí. Možnosti diverzifikace a rekvalifikace však existují, i když jsou omezené. Podle analýz spočívají v různých strategiích, které by však měly vycházet ze společných orientačních bodů: z přesměrování na místní trhy, ze snahy o lepší integraci dalších fází zpracování, které vytvářejí větší část přidané hodnoty; z rozvoje činností ve venkovském prostředí, které doplní zemědělství. V tomto směru se varianta POSEI na rozdíl od varianty memorandum vyznačuje v jednotlivých oblastech větší flexibilitou.

Varianty memorandum a POSEI by se měly přiblížit cíli orientace na trh tím, že by se zachoval objem podpory, který je nezbytný na kompenzaci nevýhod nejvzdálenějších regionů, tento objem by však nebyl přímo spojen s vyprodukovaným množstvím. U varianty POSEI by byl potenciál větší, i když její dobrovolný charakter k tomu záruku neposkytuje.

Co se týká cíle chránit rozpočet Společenství před rizikem nestability, je, pokud se vyloučí ustanovení o revizi navržené ve variantě memorandum , u všech variant riziko nestability vyloučené, protože je předem stanoven konstantní objem podpory. Všechny varianty zároveň upravují stávající rozdíly v podpoře tím, že přebírají klíč pro rozdělování mezi producentskými regiony, který navrhly producentské země.

U cíle zachovat příjem zemědělců se na první pohled zdá, že k největšímu zlepšení by došlo u varianty oddělení od produkce . Příjem by byl zajištěn a producenti by již nemuseli nést náklady, které vznikají při produkci množství ohodnocených pod jejich marginální cenou. Bylo by však ještě možné hovořit o zemědělcích, když by většina z nich tuto profesi opustila? Díky variantě POSEI by bylo možné cíle dosáhnout lépe, protože úřady by měly přímo na místě větší možnost usměrňovat konflikt mezi krátkodobými potřebami a nutností vyvíjet se směrem k životaschopné diverzifikaci činností.

Všechny varianty reformy zahrnují potřebu zachovat životní prostředí díky tomu, že je tento cíl systematicky zahrnut do různých forem podpory SZP. Pro získání podpory by se u všech variant reformy mělo uplatňovat plnění podmínek v oblasti životního prostředí. Snahy o ochranu životního prostředí, které přesahují požadavky na dobrou zemědělskou činnost, by byly i nadále podporovány Společenstvím v rámci agroenvironmentálních opatření na rozvoj venkova. Varianta POSEI poskytuje nicméně více možností, jak sladit činnosti ve prospěch ochrany a zhodnocení životního prostředí. Drastické snížení produkce, ke kterému by došlo po oddělení od produkce , by automaticky znamenalo snížení tlaku na životní prostředí a přírodní zdroje. Většina ploch osázených banánovníky by se tak zřejmě přestala užívat pro zemědělskou činnost a dopad, který by to mělo na přírodní zdroje, na životní prostředí, na biodiverzitu a na krajinu, se předem nedá odhadnout.

U cíle zjednodušení řízení a zlepšení kontroly výdajů poskytují jistý potenciál všechny varianty s výjimkou varianty memorandum , rozdíly mezi nimi však nejsou velké.

Po provedení analýzy a s ohledem na kritéria, která byla použita k vyhodnocení jednotlivých variant, lze konstatovat, že hlavním směrům reformy nejlépe odpovídá varianta POSEI.