21.4.2006   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 94/1

I–IV

1–6

7–10

11–79

11–24

25–51

25–29

30–43

44–51

52–64

65–79

80–91

EIB

—

Evropská investiční banka

EIF

—

Evropský investiční fond

EFRR

—

Evropský fond pro regionální rozvoj

EGNOS

—

Evropská služba geostacionárního navigačního pokrytí

FS

—

Fond soudržnosti

FTE

—

Přepočet na plnou pracovní dobu

GŘ REGIO

—

Generální ředitelství pro regionální politiku

GŘ TREN

—

Generální ředitelství pro energii a dopravu

IDS

—

Inteligentní dopravní systémy

KMÚ

—

Konzultace mezi útvary

MEANS

—

Opatření k vyhodnocování akcí strukturální povahy

OVP

—

Orientační víceletý(é) program(y)

PNO

—

Přidělení národní odborníci

PP

—

Prioritní projekt(y)

PPP

—

Partnerství veřejného a soukromého sektoru

RTD

—

Činnosti v oblasti výzkumu, technologického vývoje a demonstračních programů

SF

—

Strukturální fondy

SŘP

—

Systém řízení programu

TEN

—

Transevropská síť

TEN-T

—

Transevropská dopravní síť

VFP

—

Výbor pro finanční pomoc

ZSP

—

Zpráva(y) o stavu projektu

I.

Společenství přispívá k vytvoření transevropských dopravních sítí (TEN-T) na podporu soudržnosti, propojení a interoperability vnitrostátních sítí a přístupu k těmto sítím v celé Evropské unii. K dosažení tohoto cíle Společenství financuje infrastrukturní projekty a studie týkající se silnic, železnic, vnitrozemských vodních cest, letišť, přístavů, družicových navigačních systémů a systémů řízení dopravy. Rozpočet na období 2000 až 2006 spravovaný generálním ředitelstvím pro energii a dopravu (GŘ TREN) činí 4 425 milionů EUR.

II.

Audit Účetního dvora posuzoval, nakolik řídící systém Komise – včetně navržení a provedení právního rámce, správních postupů a systému vnitřních kontrol – přispěl k hospodárné, účinné a efektivní implementaci TEN-T.

III.

Účetní dvůr zjistil, že

IV.

Účetní dvůr doporučuje, aby Komise

1.

Po vstupu Maastrichtské smlouvy v platnost v roce 1993 se Společenství stalo odpovědným za přispívání k vytváření a rozvoji transevropských dopravních sítí (TEN-T) (2). Na podporu projektů společného zájmu, které provádějí členské státy a mezinárodní organizace, Komise přijala zvláštní opatření pro TEN-T již počátkem 90. let minulého století. Rozpočtové výdaje na TEN-T se zvýšily ze 182 milionů EUR v roce 1993 na 661 milionů EUR v roce 2005.

2.

Cílem TEN-T je podporovat propojení a interoperabilitu vnitrostátních dopravních sítí a přístup k nim, zejména s přihlédnutím k potřebě propojit ostrovní, špatně přístupné a okrajové regiony s ústředními regiony Společenství (3).

3.

Výdaje Společenství na TEN-T řídí přímo generální ředitelství pro energii a dopravu (GŘ TREN) (4). Příloha 1 obsahuje podrobný popis různých aspektů systému řízení TEN-T. Z právního a regulativního hlediska se systém TEN-T řídí:

4.

Finanční podpora Společenství může mít jednu nebo několik z těchto pěti forem: spolufinancování studií, přímé granty na investice nebo práce, úrokové příspěvky na úvěry poskytnuté Evropskou investiční bankou (EIB) nebo jinými finančními subjekty, příspěvky na poplatky za záruky za úvěry z Evropského investičního fondu (EIF) nebo jiných finančních institucí, využití nástroje rizikového kapitálu u investičních fondů nebo srovnatelné finanční závazky.

5.

Finanční nařízení TEN stanoví na období 2000–2006 celkový rozpočet ve výši 4 875 milionů EUR pro všechny sektory TEN (dopravní, telekomunikační a energetická infrastruktura) společně, z toho lze nejvýše 75 % přidělit pro účely OVP v těchto sektorech (11). Zbývající rozpočet ve výši nejméně 25 % je k dispozici pro projekty nespadající do OVP.

6.

Z celkové částky 4 875 milionů EUR Komise přidělila na TEN-T 4 425 milionů EUR, z toho je dosud vyhrazeno 70 % na OVP a má být rozděleno takto (12):

—

1 551 milionů EUR (50 %) na PP,

—

680 milionů EUR (22 %) na program „Galileo“,

—

815 milionů EUR na tzv. „provázané skupiny projektů“, z toho

—

30 milionů EUR (1 %) jako rezerva.

7.

Audit Účetního dvora posuzoval, nakolik řídící systém Komise – včetně navržení a provedení právního rámce, správních postupů a systému vnitřních kontrol – přispěl k hospodárnému, účinnému a efektivnímu provedení TEN-T (13).

8.

Zvláštní cíle auditu měly posoudit, nakolik:

Účetní dvůr rovněž ověřoval, zda a nakolik Komise přijala nápravná opatření reagující na jeho předchozí připomínky k TEN-T (14).

9.

Účetní dvůr zkontroloval všechny postupy, od předložení návrhů až po případné následné finanční audity. Jako součást své systémové analýzy vnitřní kontroly. vypracoval Účetní dvůr podrobný popis řídícího systému Komise a identifikoval nejdůležitější vnitřní kontroly Byl zvolen výběrový soubor celkem 72 akcí v rámci TEN-T za účelem testování shody vnitřních kontrol uplatňovaných Komisí (15). Aby bylo možno vypracovat obecné závěry, zahrnoval výběrový soubor všechny druhy dopravy (16) ze všech 15 členských států EU a představoval výdaje ve výši více než 577 milionů EUR. Z těchto 72 akcí bylo 35 zkontrolováno na místě.

10.

Audit zahrnoval rovněž přezkum právních základů TEN-T a vzorového rozhodnutí o financování přijatého Komisí. Dále Účetní dvůr zaslal dotazníky příslušným národním ministerstvům a provedl u zaměstnanců průzkum týkající se otázek jako programování, předběžné (ex ante) hodnocení projektů, výběr, sledování a kontrola. Konečně ve spolupráci s Komisí Účetní dvůr vytvořil databázi projektů, která poskytuje statistické údaje o akcích financovaných v rámci TEN-T.

11.

Původní lhůtou stanovenou v hlavních směrech politiky TEN-T přijatých Radou a Evropským parlamentem k dokončení sítě TEN-T byl rok 2010 (17). Dosud byly dokončeny pouze tři ze 14 PP, o nichž bylo rozhodnuto v roce 1994 a 1996, a u dalších pěti PP se očekává, že budou dokončeny ve stanovené lhůtě. U šesti zbývajících PP se očekává, že do roku 2010 budou dokončeny pouze hlavní úseky projektů. Ke zpoždění dochází zvláště u přeshraničních úseků projektů TEN-T, jelikož tyto úseky jsou jednotlivými členskými státy upřednostňovány méně a vyžadují větší koordinační úsilí dotčených členských států (viz bod 15). V roce 2003 Komise potvrdila tato závažná zpoždění, která jsou způsobena převážně nedostatečným financováním na evropské úrovni i na úrovni jednotlivých členských států a nedostatečnou koordinací mezi různými zdroji unijních, národních nebo regionálních veřejných prostředků (18).

12.

V návaznosti na rozšíření rozhodly Evropský parlament a Rada při přezkumu hlavních směrů politiky TEN-T v roce 2004 i přes potíže při dokončování stávajících PP o přidání dalších 16 PP (s termíny dokončení mezi lety 2008 a 2019) (viz příloha 2) (19).

13.

Obecným cílem TEN-T je zajistit soudržnost, propojení a interoperabilitu vnitrostátních sítí a přístup k těmto sítím v celé Evropské unii (viz bod 2).

14.

Analýza rozdělení rozpočtu TEN-T podle 15 členských států EU v období 2001 až 2003 ukazuje, že až na málo výjimek obdržel každý členský stát podíl na ročním rozpočtu TEN-T, a to buď prostřednictvím rozpočtu na OVP, nebo rozpočtu na projekty nespadající do OVP (viz tabulka 1). Kromě toho byl podíl přidělený každému členskému státu téměř neměnný (tj. roční odchylky nejvýše 1 % u 9 z 15 členských států) a projekty přeřazené do návrhu na výběr, které nakonec nebyly ponechány, byly nahrazeny jiným projektem (projekty) téhož členského státu. Prohlášení zástupců dvou členských států (20) ve výboru programu TEN-T (VFP) v přehledu Účetního dvora a listinné důkazy v případě jednoho členského státu (21) dokládají, že základním prvkem, k němuž se přihlíží při přidělování rozpočtu TEN-T, je zásada „spravedlivého podílu“.

15.

Většina úseků projektů TEN-T, které byly financovány, se nachází na území jednotlivých členských států. Z 118 úseků infrastrukturních projektů OVP (23) zahrnuje pouze devět úseků území více než jednoho členského státu. Tyto přeshraniční úseky projektů narážejí na nejvíce potíží při získávání finančních prostředků jednotlivých členských států a při svém řízení se setkávají administrativními a právními problémy. Kromě toho Komise nedala těmto druhům projektů při financování náležitou prioritu. Rozhodnutí o OVP vyhrazuje pouze 5 % svého rozpočtu na přeshraniční projekty, z toho pouze 2 % na přeshraniční projekty v rámci Společenství (24) (viz bod 6). Kromě toho má být 70 % rozpočtu OVP na období 2000–2006 u devíti přeshraničních úseků poskytnuto teprve v letech 2005 a 2006, konkrétně na úseky související s železničním spojením Španělska s Francií a Rakouska s Itálií.

16.

Ačkoli finanční nařízení TEN včas zvýšilo z 10 % na 20 % prahy pro financování přeshraničních úseků projektů nebo úseků překonávajících přirozené překážky, které se mají používat v rozhodnutích o financování od roku 2004, nevedlo to podle stavu v červnu 2005 k vyšší míře financování přeshraničních úseků (25). Pokud budou přetrvávat potíže při dokončování přeshraničních železničních úseků, nebude plně využita transevropská přidaná hodnota TEN-T.

17.

Finanční podpora TEN-T nesmí překročit 50 % nákladů na studie a 10 % nákladů na práce na infrastruktuře (26) s celkovým limitem ve výši 10 % celkových investičních nákladů s výjimkou projektů, které se týkají družicových systémů pro určování polohy a navigaci a u přeshraničních projektů či projektů překonávajících přirozené překážky, u nichž mohou granty pokrývat až 20 % celkových investičních nákladů.

18.

Rozbor forem přispívání zmíněný v odstavci 4 vztahující se na projekty, na něž byly prostředky přiděleny v období 1995–2004, ukázal (viz graf 1):

19.

40 % akcí v rámci TEN-T, u nichž byl závazek přijat v období 1995 až 2004, se týkalo prací. Ačkoli se ve finančním nařízení TEN uvádí, že tuto formu lze použít pouze v „řádně odůvodněných případech“, audit zjistil, že při využívání této formy pomoci bylo velmi zřídka uvedeno konkrétní odůvodnění.

20.

Spolufinancování studií je nejčastěji používaným mechanismem přispívání (59 % akcí). Na rozdíl od prací jsou studie přitažlivé i pro země a regiony, které k financování infrastruktury využívají jiné programy EU, např. strukturální fondy a Fond soudržnosti (28). Hlavní příčinou je vysoká míra spolufinancování u studií v rámci TEN-T.

21.

V období 1995 až 2004 činila průměrná míra financování u prací a studií 3,5 % (oproti 10 %), resp. 25,4 % (oproti 50 %) celkových odhadovaných způsobilých nákladů (29). Tyto průměrné míry financování jsou u kterékoli formy pomoci značně pod maximálně přípustnými hodnotami. Kromě toho je rozpočet TEN-T rozložen na velký počet akcí, z nichž mnoho nevyžaduje financování v rámci TEN-T a/nebo nesplňuje zcela hodnotící a výběrová kritéria (viz bod 39).

22.

Výše uvedená připomínka a zpoždění při provádění PP (viz bod 11) naznačují nedostatečné uplatňování priorit při výběru akcí TEN-T k financování, čímž se snižuje požadovaný katalytický účinek financování Společenství (viz bod 42). Nízká průměrná míra skutečného financování u prací dále vyvolává otázky, zda návrh Komise na nové finanční nařízení TEN zvyšující maximální limity financování u prací dosáhne zamýšlených výsledků, tj. přilákat více veřejných a soukromých finančních prostředků (30).

23.

V období 2001–2004 byla na projekty OVP přidělena celková částka ve výši 1 926 milionů EUR, tj. 63 % celkového rozpočtu, který byl na tento účel k dispozici. V období 2005 až 2006 zbývá přidělit dalších 1 129 milionů EUR. Aby bylo možno v roce 2005 a 2006 přidělit zbývajících 37 %, budou muset Komise a členské státy důsledněji sledovat provádění projektů OVP. Opatření obsažená v novelizovaných hlavních směrech politiky k řešení závažných zpoždění projektů jsou z dlouhodobého hlediska přiměřená (31). Aby však bylo možno řešit zpoždění v krátkodobém horizontu, měly by projekty, které nepokračují podle plánu, být ze strany Komise podrobeny přísnějšímu přezkumu. Po konzultaci s členskými státy by měl být popřípadě naplánováno provedení okamžitý převod v rámci rozpočtu na OVP na projekty, které jsou prováděny podle plánu či v předstihu.

24.

Měly by se pečlivě monitorovat projekty, které patří do „provázané skupiny projektů“, pro něž zbývá přidělit téměř 40 % rozpočtových prostředků. To je zejména nutné u skupiny přeshraničních projektů, pro něž v letech 2005 a 2006 zbývá přidělit 56 % rozpočtových prostředků. To ukazuje obecné potíže při provádění přeshraničních úseků projektů, které jsou součástí PP nebo provázaných skupin projektů.

25.

Hlavním právním základem poskytování finanční podpory jednotlivým projektům v rámci TEN-T je rozhodnutí Komise o financování, které proto musí jednoznačně stanovit oblast působnosti, časový rámec, formu, rozpočet a finanční podmínky pro finanční podporu TEN-T (viz příloha 1). Komise začala tato rozhodnutí důsledně sdělovat příjemcům teprve v roce 2002, ačkoli to od ní požadovalo finanční nařízení TEN (32). Od té doby Komise každý rok vzor rozhodnutí o financování reviduje, což vedlo k úplnějšímu a jednoznačnějšímu právnímu základu (33).

26.

Ačkoli Komise přijala rovněž podnikla kroky ke zlepšení popisu činností, na něž se rozhodnutí o financování vztahují, neuskutečnil se návrh Účetního dvora, aby byla pro technickou přílohu zavedena závazná vzorová struktura (34). Takový vzor by měl příjemce zavazovat, aby poskytovali informace na minimální úrovni a přitom dodržovali předem stanovenou strukturu spojující činnosti s rozpočtem. To by usnadnilo sledování postupu projektů a přispělo k efektivnějšímu a účinnějšímu provádění finančních a technických kontrol činností financovaných Komisí a členskými státy.

27.

V rozhodnutí o financování není uvedeno, které technické a finanční informace o stavu projektu musí příjemci poskytnout a jakou formou. Kvůli této neexistenci standardizovaných zpráv (nebo příslušných pokynů) nebyly technické a/nebo finanční informace, které se předkládají společně s každou žádostí o platbu, vždy dostatečné, aby Komisi umožnily:

28.

Audit Účetního dvora prokázal, že se chyby na úrovni příjemců týkaly většinou těchto charakteristik finanční pomoci v rámci TEN-T:

29.

To vedlo ke zvýšeným platbám za stavební práce ze strany Komise ve 30 % prověřovaných transakcí týkajících se studií. Jednoznačné definice rozsahu „studií“ (36) a „prací“ (37), které Účetní dvůr navrhl s cílem předcházení riziku chyb, nebyly do vzorového rozhodnutí o financování dosud zapracovány.

30.

Žádosti o finanční pomoc v rámci TEN-T se podávají každý rok postupem buď v rámci OVP nebo mimo tento rámec (viz příloha 1). Navzdory víceletému charakteru OVP se vyhodnocování k přidělení prostředků na projekty OVP provádí každý rok. To společně se současně probíhajícím každoročním hodnocením projektů nespadajících do OVP značně zvyšuje administrativní zatížení Komise i členských států, a tím snižuje celkovou účinnost procesu hodnocení a výběru (38). Jelikož se dává přednost financování projektů OVP, závisí rozpočet, který je k dispozici pro projekty nespadající do OVP, na výsledku postupu OVP, což zbytečně zpomaluje výběr projektů nespadajících do OVP.

31.

Správní postupy pro podávání žádostí a jejich předběžné vyhodnocování jsou složité. Komise zavedla různé vzorové formuláře na žádosti a na vyhodnocování projektů a používá je současně (39). Účetní dvůr zjistil několik případů, kdy tato administrativní složitost znamenala pro zaměstnance Komise práci navíc, aniž by měla podstatný vliv na kvalitu výběru projektů nebo přidělování prostředků Společenství.

32.

Ačkoli Komise v roce 2004 učinila první kroky ke zjednodušení administrativního procesu spojením předběžné a podrobné žádosti u návrhů týkajících se projektů nespadajících do OVP, existuje prostor pro další zjednodušení procesu podávání žádostí a vyhodnocování, zejména v rámci OVP.

33.

Komise stanovila lhůtu pro podávání žádostí o finanční pomoc. Dodržování této lhůty zajišťuje rovné zacházení s žadateli a poskytuje zaměstnancům dostatek času na vyhodnocení návrhů (nebo pokroku projektů v druhém roce financování).

34.

Audit ukázal, že značný počet žádostí o finanční pomoc nebyl předložen ve stanovené lhůtě, ačkoli Komise objasnila a potvrdila pravidla pro včasné podávání žádostí (40).

35.

Řádné a transparentní vyhodnocení vyžaduje, aby byly na začátku procesu k dispozici veškeré relevantní informace o projektech. Avšak formuláře předběžných žádostí používané do roku 2004 jako základ pro prvotní vyhodnocení žadatele nezavazovaly k tomu, aby poskytovali veškeré nezbytné informace, ačkoli to finanční nařízení TEN vyžaduje (41).

36.

V důsledku toho se prvotní vyhodnocení a výběr projektů OVP prováděly na základě formulářů žádostí, které obsahovaly neúplné informace o projektu (viz bod 40). Proto návrhy před hlavní fází vyhodnocení nesplňovaly všechna kritéria pro předkládání. U OVP je důkladné vyhodnocení zvlášť důležité, neboť rozhodnutí o OVP upřednostňuje rozpočet, na jehož základě je následně projektům přidělována finanční pomoc v rámci TEN-T. Například jeden PP, na nějž rozpočet OVP na období 2001 až 2003 orientačně přidělil 13 milionů EUR, dostal finanční prostředky teprve v roce 2004 (42). Jelikož formuláře předběžné a podrobné žádosti pro OVP nebyly před rokem 2004 sloučeny, tento problém do té doby trval.

37.

Počínaje druhým rokem financování se vyhodnocení provádí hlavně na základě zpráv o stavu projektu (ZSP). Audit o nich zjistil, že k tomuto účelu neposkytují dostatečné informace. Rozbor ZSP předložených u kontrolovaných projektů ukázal, že informace, které členské státy poskytly, nebyly dostatečně přesné, zejména pokud jde o stav prací v předchozích obdobích. Příčinou je formát vzoru zprávy, který od členských států nevyžaduje, aby poskytly podrobné informace. Proto kvalita výběru projektů závisí velkou měrou na kvalifikaci, praxi a svědomitosti jednotlivých projektových úředníků, kteří projekty vyhodnocují, na času, který je k dispozici provedení přiměřeného přezkumu pokroku, a na spolupráci ze strany členských států při poskytování doplňkových informací, jsou-li zapotřebí.

38.

Finanční nařízení TEN upřesňuje základní podmínky pro udělování pomoci Společenství (43) a kritéria výběru projektů (44). Formuláře žádosti a schválení projektů, které Komise používá, nezmiňují ani dostatečně nevedou k tomu, aby se posuzovalo dodržování těchto podmínek a kritérií. Pokud jsou ve formulářích ke schválení projektu takové otázky uvedeny, omezují se odpovědi hodnotitelů často pouze na „ano“ a „ne“, aniž by tato odpověď byla něčím doložena.

39.

Audit zejména prokázal, že:

40.

Pokud jde o prvotní vyhodnocení projektů OVP, audit ukázal, že u většiny projektů OVP nebyl vyplněn formulář na schválení projektu. Rozbor těchto formulářů, v nichž Komise dokumentovala své hodnocení, ukázal stejné nedostatky a slabiny jako u vyhodnocování projektů nespadajících do OVP (tj. nezodpovězení všech otázek atd.).

41.

Bez zdůvodnění poskytnutých hodnotiteli a pokynů nebo ukazatelů pro vyhodnocení není jasné, jak se ověřuje shoda se stanovenými kritérii a jak zaměstnanci Komise, kteří vyhodnocení provádějí, dospívají ke konečnému rozhodnutí, zda byly splněny podmínky nebo formální požadavky pro to, aby mohl být projekt vybrán pro financování.

42.

Program OVP stanoví víceleté přidělování prostředků na TEN-T. Nicméně finanční nařízení TEN vyžaduje každoroční vyhodnocení projektů a výběr s cílem stanovit priority financování v rámci OVP (32). V této souvislosti je nezbytné důkladné a transparentní vyhodnocení k posouzení toho, nakolik jednotlivé projekty splňují cíle politiky a výběrová kritéria, aby bylo možno přidělit prostředky v souladu s hlavními směry politiky TEN-T. Vzhledem k výše popsaným slabinám a nedostatkům při hodnocení, ale rovněž při sledování probíhajících projektů počínaje druhým rokem financování (viz body 44 až 50), byl víceletý rozpočet OVP přidělen jednotlivým kategoriím projektů (tj. projektům společného zájmu, provázaným skupinám projektů a programu Galileo), jednotlivým projektům, úsekům projektů a akcím, aniž byla řádně posouzena kritéria stanovená právními předpisy. Podle názoru Účetního dvora měly výše uvedené nedostatky negativní dopad na stanovení důležitosti projektů v rámci programu OVP.

43.

Komise se neřídila doporučením Účetního dvora, aby u všech druhů dopravy v procesu vyhodnocování více využívala externích odborníků, jelikož to považovala za „citlivou záležitost kvůli důvěrnosti údajů“ (50). Je nutno poznamenat, že mnoho jiných programů Společenství, např. Fond soudržnosti a rámcové programy RTD, externí odborníky jako hodnotitele využívají, přičemž se otázka důvěrnosti údajů řeší prohlášením, které hodnotitelé musí podepsat (51). Jak ukazuje hodnocení projektů IDS, využití externích odborníků by vedlo k lépe zdokumentovanému a odůvodněnému procesu vyhodnocování a výběru projektů (viz body 38 a 39). Kromě toho by odborníci pomáhající projektovým úředníkům při vyhodnocování přispěli k časově i nákladově efektivnějšímu vyhodnocování a zvýšila by se tak objektivnost a odbornost procesu (viz body 56 až 58). Je to rovněž možnost, jež je výslovně uvedena ve finančním nařízení TEN, které říká, že Komise si může vyžádat jakoukoli odbornou radu, kterou potřebuje, včetně stanoviska EIB (52).

44.

Aby bylo zajištěno účinné využívání pomoci Společenství, mají Komise a členské státy společnou odpovědnost za soustavné sledování postupu projektů, popřípadě ve spolupráci s EIB nebo jinými subjekty. Účelem je posoudit způsob, jakým se projekty a program provádějí, a vyhodnotit dopad jejich provádění (53). Sledování projektů je mimoto důležitým prvkem každoročního hodnocení a výběru projektů OVP, u nichž se požaduje finanční pomoc počínaje druhým rokem (viz bod 42).

45.

Monitorování projektů TEN-T Komisí spočívá převážně na těchto dvou prvcích:

46.

Jak již bylo zmíněno u vyhodnocování projektů (viz bod 37), ZSP předložené v případě prověřovaných transakcí ukázaly, že poskytnuté informace jsou často nedostatečně podrobné nebo někdy dokonce chybí, což ztěžuje přiměřené vyhodnocení a výběru projektů a rovněž má nepříznivý dopad na sledování projektů. To dokládá průzkum Účetního dvora u zaměstnanců zabývajících se projekty v rámci GŘ TREN.

47.

Kromě ZSP projektoví úředníci dostávají rovněž zprávy o technickém a finančním pokroku, když členské státy nebo organizátoři projektu předkládají prohlášení o nákladech. Jak bylo zmíněno v odstavci 27, neexistuje žádná vzorová struktura pro předkládání zpráv o technickém a finančním pokroku, která by od členských států vyžadovala, aby projektovým úředníkům poskytovaly informace na minimální úrovni.

48.

Druhý prvek procesu sledování projektů spočívá v případě projektů k financování infrastrukturních prací v kontrolách projektů na místě, které se ve většině případů uskutečňují pouze před závěrečnou platbou. U většiny akcí provádí projektový úředník, kterého doprovází finanční úředník, technický a finanční přezkum příslušné akce po předložení žádosti o závěrečnou platbu Komisi a před jejím provedením (55).

49.

Komise však pravidelně nesleduje činnosti ani neposuzuje následný dopad, aby ověřila, zda:

50.

Navíc, stejně jako v případě vyhodnocování (viz bod 43), se ani v procesu sledování nevyužívá externích odborníků nebo odborných znalostí, které jsou k dispozici v jiných útvarech Komise, jiných institucích (např. EIB) nebo v členských státech.

51.

Podle doporučení Účetního dvora v jeho výročních zprávách za rok 2001 a 2002 Komise koncem roku 2003 začlenila různé databáze TEN-T do centrálního počítačového systému (57). Ačkoli Komise vynaložila úsilí na vypracování uživatelské příručky, vyškolení uživatelů a přidání dalších funkcí, tento počítačový systém projektoví úředníci běžně nevyužívají, a proto neobsahuje aktuální a spolehlivé informace. Průzkum Účetního dvora u zaměstnanců zabývajících se projekty v rámci GŘ TREN ukázal, že projektoví úředníci systém nepoužívají, jelikož není uživatelsky přívětivý a je příliš zaměřen na potřeby rámcových programů RTD. Komise proto nemůže ve svých zprávách poskytnout spolehlivé a úplné informace bez rozsáhlého a časově náročného slaďování s účetními informacemi obsaženými v centrálním účetním systému Komise.

52.

Tabulka 2 ukazuje rozpočtové příděly a přidělení zaměstnanců na veškeré činnosti prováděné v rámci GŘ TREN od roku 2004.

53.

Přiměřené personální zajištění je nezbytným předpokladem pro účinné a efektivní řízení programu. V roce 2004 bylo 459 probíhajících akcí v rámci TEN-T řízeno 18 projektovými úředníky v přepočtu na plnou pracovní dobu (FTE), v průměru tedy připadá 26 akcí na jednoho projektového úředníka FTE. Kromě toho se skutečný počet akcí řízených jedním projektovým úředníkem značně liší (v rozmezí od 2 do 71 akcí připadajících na jednoho projektového úředníka FTE), což naznačuje nerovnoměrné přidělování akcí a zaměstnanců (zabývajících se TEN-T) mezi jednotlivými ředitelstvími, která řídí TEN-T, a v rámci těchto ředitelství. Obavy o kontinuitu řízení projektů dále vzbuzuje velký počet akcí (24 %), které řídí přidělení národní odborníci (PNO), kteří jsou ke Komisi přiděleni pouze dočasně.

54.

Výsledky průzkumu zaměstnanců, který od projektových úředníků požadoval informace o průměrné pracovní době vynaložené na jednotlivou činnost, odhalují, že většina zaměstnanců je vyčleněna na sledování projektů (35 %) a vyhodnocování a výběr návrhů (16 %) (viz schéma 2). Velké množství času se však v průměru vynakládá rovněž na „podporu dokumentů politické povahy a/nebo legislativních návrhů“ (11 %), a to navzdory existenci útvarů pro politiku v každém ze čtyř výkonných ředitelství.

55.

Vysoké pracovní zatížení projektových úředníků podílejících se na široké škále činností znamená, že nelze dostatečnou pozornost věnovat hlavním činnostem, jako vyhodnocování projektů a jejich sledování, včetně pravidelných kontrol na místě. Vzhledem k tomu, že tyto kontroly jsou podstatným prvkem sledování projektů, nepovažuje to Účetní dvůr za uspokojivé.

56.

Projektoví úředníci TEN-T hrají důležitou úlohu v procesu vyhodnocování projektů, jejich výběru a sledování. Zejména v souvislosti s OVP závisí rozhodnutí, zda pokračovat ve financování projektu, či zda jej pozastavit nebo zrušit, do značné míry na posouzení, které provádějí projektoví úředníci, obvykle bez pomoci a rady externích odborníků. Za těchto okolností je podstatné, aby projektoví úředníci měli potřebné technické znalosti související s otázkami dopravy.

57.

Analýza technické odbornosti projektových úředníků (58) však ukázala, že méně než polovina má vysokoškolské vzdělání v oboru souvisejícím s dopravou (59). Navíc velmi mnoho statutárních zaměstnanců před svým přijetím na místo projektového úředníka pro TEN-T postrádalo odborné zkušenosti související s dopravou. Pro srovnání, 8 z 11 PNO takovéto odborné zkušenosti má. I když nedostatek předchozích odborných zkušenosti v dané oblasti neznamená nutně nedostatečnou způsobilost, je dostatečná technická odbornost v oblasti dopravy podstatná pro kvalitu vyhodnocování, výběr a sledování takovýchto složitých technických projektů.

58.

Těmito nedostatky se navíc přiměřeně nezabývají opatření v oblasti odborného vzdělávání. Analýza činností v oblasti odborného vzdělávání, na nichž se v letech 2001 až 2004 podílelo 30 projektových úředníků (z toho se u 6 jednalo o PNO), ukázala, že 24 z těchto 30 osob (včetně čtyř PNO) se zúčastnilo nejméně jednoho vzdělávacího kurzu o finančních otázkách nebo otázkách postupu. Avšak pouze 16 z 30 (včetně tří PNO) se zúčastnilo kurzu o záležitostech souvisejících s dopravou (60). Průměrná doba trvání těchto kurzů byla navíc kratší než jeden den.

59.

Omezená technická odbornost většiny statutárních zaměstnanců zabývajících se projekty v rámci TEN-T je do určité míry kompenzována odbornými zkušenostmi, které nabízejí PNO. Dočasná povaha jejich přidělení a interní pravidla Komise, která se na PNO vztahují (61), omezují jejich přínos k procesu vyhodnocování, výběru a sledování.

60.

I když tato pravidla platí od května 2002, trvalo GŘ TREN téměř dva roky, aby vysvětlilo praktické důsledky těchto pravidel pro PNO (62). Audit navíc zjistil, že v rozporu s těmito pravidly někteří PNO řídí projekty pocházející z jejich členského státu a že iniciují a schvalují finanční transakce.

61.

Pravidla Komise mají zamezit možnému střetu zájmů. Nevyhnutelně však znamenají, že PNO se mohou pouze částečně podílet na činnostech souvisejících s řízením projektů. To zase znamená práci navíc pro statutární zaměstnance Komise a méně efektivní přidělování zdrojů. Kromě toho se PNO domnívají, že jejich odbornost se plně nevyužívá a že výsledky jejich práce nejsou v Komisi vidět.

62.

Aby GŘ TREN bylo schopno řídit činnost v rámci TEN-T s podstatně větším počtem projektů a rozpočtovým přídělem počínaje rokem 2007, bude muset co nejrychleji přizpůsobit svou organizační strukturu, přidělení zaměstnanců a jejich kvalifikaci, aby odpovídaly těmto novým problémům.

63.

V Komisi se v současné době zvažuje zřízení výkonné agentury pro TEN-T. Podle analýzy nákladů a výnosů, kterou si GŘ TREN objednalo, by zřízení takovéto agentury vedlo k nárůstu účinnosti, převážně prostřednictvím toho, že (63):

64.

Závěry analýzy nákladů a výnosů však za bližší prozkoumání nestojí, zejména kvůli příliš optimistickým parametrům a nesprávným referenčním údajům použitým při výpočtu finančních důsledků. Mimoto by většinu zjištěných přírůstků účinnosti bylo možno dosáhnout i tehdy, pokud by GŘ TREN řídilo TEN-T „interně“.

65.

Hlavními zdroji financování Společenství v případě projektů transevropské dopravní infrastruktury jsou TEN-T, strukturální fondy (SF), zejména Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), a Fond soudržnosti (FS) (64). Výše spolufinancování jednotlivých projektů prostřednictvím EFRR činí 75 % až 85 % (65) celkových způsobilých nákladů, zatímco FS přispívá až na 85 % způsobilých výdajů. Naopak, příspěvek Společenství z rozpočtové linie TEN-T je omezen na 10 % celkových investičních nákladů projektu bez ohledu na zvolenou formu přispívání, s výjimkou určitých projektů, u nichž může příspěvek dosáhnout 20 % (viz bod 17).

66.

Právní základy, které upravují EFRR (66), nezahrnují výslovná ustanovení pro případ současného financování ze SF nebo jiných programů financování EU. Co se týče FS, otázku duplicit a překrývání řeší článek 9 nařízení Rady (ES) č. 1164/94 o zřízení Fondu soudržnosti (67), který stanoví, že „úhrn kombinované pomoci z fondu a jiné podpory Společenství poskytnuté na projekt nesmí přesáhnout 90 % celkových výdajů na tento projekt“. Poněvadž maximální výše podpory poskytnuté samotným FS činí 80 % až 85 % veřejných nebo rovnocenných výdajů, na jinou podporu Společenství, např. TEN-T, zbývá prostor ve výši 5 % až 10 %.

67.

Finanční nařízení TEN v čl. 5 odst. 4 stanoví, že „finanční zdroje poskytované podle tohoto nařízení nesmějí být v zásadě přidělovány projektům nebo fázím projektů, které využívají jiných finančních zdrojů Společenství“. Použitím výrazu „v zásadě“ nařízení nevylučuje spolufinancování projektu TEN-T ze dvou či více zdrojů financování Společenství. Ve finančním nařízení TEN-T neexistují žádná další ustanovení, která by vysvětlovala využití více zdrojů financování.

68.

Financování dopravního projektu z různých programů financování v rámci EU s sebou nese nebezpečí nadměrného či zdvojeného financování téhož projektu či úseku projektu z různých finančních zdrojů Společenství. Toto nebezpečí navíc existuje také tehdy, když se kombinuje financování z programu TEN-T a:

69.

Aby se omezilo riziko nadměrného či zdvojeného financování, je důležité, aby Komise měla přesné a relevantní informace o minulém, současném i budoucím financování daného navrhovaného projektu, z EU. Členské státy musí uvádět jiné finanční prostředky Společenství v žádostech o účast na programu TEN-T, jakož i v žádostech o financování projektů z FS a v zásadě také ve finančních plánech zahrnutých do programových dokumentů SF. V posledně jmenovaném případě jsou však informace, které má Komise k dispozici, vzhledem k decentralizovanému řízení SF, omezené.

70.

Rozbor Účetního dvora týkající se vyplněných formulářů žádostí ukázal, že otázku týkající se financování z různých finančních zdrojů EU chápou jednotlivé členské státy různě, což v některých případech vedlo k nesprávným či neúplným informacím o jiných finančních zdrojích EU poskytovaných pro daný projekt TEN-T.

71.

Formuláře podrobné žádosti používané u navrhovaných projektů TEN-T obsahují otázku, zda byla či bude předložená žádost o podporu z jiných zdrojů Společenství. Znění a rozsah této otázky se u formulářů žádostí pro studie a pro práce liší, ale liší se rovněž mezi vzory z jednotlivých let a někdy i mezi jazykovými verzemi. Např. výraz „projekt“ byl v žádostech týkajících se prací zaměstnanci Komise často vykládán jako výraz vztahující se k určitému úseku projektu, pro nějž se požaduje financování EU, místo na projekt jako celek.

72.

Ve formulářích na vyhodnocování projektu TEN-T navíc Komise otázku „Projekt není podporován z jiných prostředků Společenství“ vykládá jako otázku vztahující se pouze na úsek, pro nějž se požaduje financování, a ne na projekt jako celek. Ve formulářích žádosti se však stejný výraz vykládá odlišně.

73.

S cílem napomoci vyhodnocování návrhů v rámci EFRR a FS Komise uzavřela dohodu o spolupráci a rámcovou smlouvu s EIB. V případě projektů financovaných společně oběma institucemi EIB poskytuje štědře veškeré své technické a ekonomické rozbory a závěry, a to jak ve fázi schvalování, tak i ve fázi sledování. V případě projektů, u nichž nebyla podána žádost o financování z EIB, je možné u projektu navrhovaného pro financování využít odborných znalostí EIB při předběžném vyhodnocování technických nebo finančních hledisek. GŘ REGIO mimoto využívá dalších externích odborníků při posuzování projektů. Za tímto účelem byla uzavřena víceletá rámcová smlouva s asociací konzultantů v oblasti dopravy.

74.

Jak bylo zmíněno v části týkající se vyhodnocování a výběru (bod 43), návrhy TEN-T vyhodnocují hlavně zaměstnanci Komise z GŘ TREN. Nevyužívají se specifické odborné znalosti, které nabízejí GŘ REGIO nebo EIB. Tyto zdroje by se mohly využít zvláště u předběžných kontrol projektů, které se nacházejí v regionech nebo členských státech způsobilých pro financování z EFRR nebo FS.

75.

Praxe nebo programy v oblasti vyhodnocování, které existují v oblasti strukturální politiky, např. MEANS (68), zaměřující se na zlepšení způsobu vyhodnocování infrastrukturních projektů, se při hodnocení projektů TEN-T nevyužívají.

76.

Konzultace mezi útvary (KMÚ) představují formální přístup Komise ke koordinaci, na jehož základě všechny ostatní útvary Komise, včetně právní služby, poskytují ve lhůtě 10 pracovních dnů stanovisko (69) k seznamu projektů navrhovaných pro financování z EU. Tímto postupem ověřují různé útvary Komise mimo jiné, zda může dojít k překrývání financování EU (70).

77.

Efektivnost konzultací mezi útvary závisí do značné míry na kvalitě a dostupnosti informací, které mají jednotlivé útvary Komise k dispozici. Vzhledem k omezenému času, který je pro odpověď v rámci KMÚ k dispozici, musí být příslušné informace přesné a pro konzultace snadno dostupné. V Komisi ani v příslušných útvarech však není k dispozici žádná databáze, v níž by se soustředily informace o finančních prostředcích EU přidělených na dopravní projekty. Tak tomu je zejména v případě EFRR, který řídí GŘ REGIO, kdy členské státy mohou pouze uvést opatření, ale nevyžadují se od nich podrobné informace o projektech v rámci jejich operačních programů nebo programových doplňků, jelikož projekty nejsou v této fázi schváleny.

78.

Tento nedostatek informací omezuje efektivnost provedených KMÚ. To dokládá odpověď uvedená u několika KMÚ pro projekty TEN-T, u nichž bylo vydáno příznivé stanovisko, avšak s výhradou, že překrývání s jiným financováním EU nelze vyloučit.

79.

Kromě KMÚ existují rovněž další možnosti zlepšení koordinace financování EU v oblasti dopravy (71). Tyto alternativy však Komise nevyužívá plně a soustavně (72).

80.

Účetní dvůr zjistil, že finanční pomoc v rámci TEN-T nebyla vždy přidělována nejefektivněji. Pomalé provádění PP (zejména přeshraničních úseků projektů), velký počet financovaných akcí a nízké průměrné míry financování měly záporný dopad na stanovování priorit financování TEN-T (viz body 11 až 24).

81.

Komise a členské státy, které společně odpovídají za účinné a efektivní přidělení rozpočtových prostředků a provedení projektů, by měly přijmout tato opatření:

82.

Pro příjemce je vzor rozhodnutí o financování hlavním právním základem, jenž stanoví podmínky, které je nutno dodržet k získání finanční pomoci v rámci TEN-T. I přes několik úprav se vzor rozhodnutí o financování musí ještě zlepšit, aby zajistil účinné sledování projektů a efektivní provádění kontrol (viz body 25 až 29).

83.

K vytvoření jednotného a úplného právního rámce by Komise měla:

84.

Navzdory víceletému charakteru projektů OVP zavedla Komise k vyhodnocování a výběru projektů OVP a projektů nespadajících do OVP složitý roční administrativní rámec. Tyto náročné administrativní postupy nevedly vždy k tomu, aby byly plně k dispozici relevantní informace pro vyhodnocování, ani k řádně doloženému procesu vyhodnocování. Navíc neexistuje soudržná a konzistentní metodika zavedená Komisí na posuzování základních podmínek pro financování a na kontrolu dodržování kritérií pro podávání žádosti a jejich vyhodnocování. V důsledku toho provádí Komise vyhodnocování a výběr projektů způsobem ad hoc a bez zdokumentovaných a veřejně přístupných pokynů (viz body 30 až 43).

85.

Pro zajištění časově a nákladově efektivnějšího, transparentnějšího a důsledně uplatňovaného procesu vyhodnocování by Komise měla:

86.

U probíhajících projektů jsou informace, které příjemci Komisi poskytují, často příliš omezené, než aby umožnily projektovým úředníkům efektivně a účinně sledovat projekty. Sledování ze strany Komise zejména pravidelně neověřuje, zda byly dodrženy základní podmínky, např. splnění cílů politiky nebo dodržení celkových limitů financování, během celé doby životnosti projektu (viz body 44 až 51).

87.

Pro dosažení pečlivějšího a transparentnějšího sledování projektů by Komise měla:

88.

Vyhodnocování a sledování projektů je ztíženo nadměrným pracovním vytížením zaměstnanců přidělených v rámci Komise na řízení TEN-T. Nedostatečné vzdělání a/nebo omezené odborné zkušenosti ve specifických oblastech souvisejících s dopravou u významného počtu projektových úředníků TEN-T nejsou dostatečně řešeny opatřeními v odborné přípravě. Nedostatek odborných znalostí vyrovnává do určité míry účast PNO. Avšak dočasný charakter jejich přidělení a vnitřní pravidla Komise o využívání PNO limitují jejich příspěvek k procesu vyhodnocování, výběru a sledování (viz body 52 až 64).

89.

S ohledem na očekávané značné zvýšení rozpočtu na TEN-T je nezbytné, aby Komise účinně využívala své lidské zdroje. Za tímto účelem Účetní dvůr Komisi doporučuje, aby:

90.

Koordinace financování dopravní infrastruktury Společenstvími v Evropské unii neumožňuje Komisi zjistit všechny případy nadměrného či dokonce duplicitního přidělování fondů. Hlavní příčinou je to, že právní základy různých programů EU nevyjadřují jednoznačně, zda a za jakých podmínek a v jakém rozsahu je financování projektů z více zdrojů přípustné (viz body 65 až 79).

91.

K posílení koordinace financování Společenství v oblasti dopravní infrastruktury se Komisi doporučuje, aby přijala tato dodatečná opatření:

1.

Vysokorychlostní vlak/kombinovaná doprava sever-jih

2.

Vysokorychlostní vlak Paříž-Brusel-Kolín nad Rýnem-Amsterodam-Londýn

3.

Vysokorychlostní vlak Jih: Madrid-Barcelona-Perpignan-Montpellier-Madrid-Vitoria-Dax

4.

Vysokorychlostní vlak Východ: Paříž-Méty-Štrasburk-Appenweier-(Karlsruhe) s připojením na Méty-Saarbrücken-Mannheim a Méty-Lucemburk

5.

Konvenční doprava železniční/kombinovaná: trať Betuwe Rotterdam-nizozemsko-německé hranice-(Rýn/Ruhr)

6.

Vysokorychlostní vlak/kombinovaná doprava: Francie-Itálie-Lyon-Turín-Milán-Benátky-Terst

7.

Řecké dálnice: Patras: Rion Antirio, Patras-Atény-Soluň-Promahon (řecko-bulharská hranice) a Via Ignatia: Igumenitsa-Soluň-Alexandroupolis-Ormenio (řecko-bulharská dálnice)-Kipi (řecko-turecká hranice)

8.

Multimodální osa Portugalsko/Španělsko se zbytkem Evropy prostřednictvím rozvoje železničních, silničních, námořních a leteckých dopravních spojení ve třech hlavních koridorech na Iberském poloostrově: Galicie (La Coruña)/Portugalsko (Lisabon), Irún/Portugalsko (Valladolid-Lisabon), jihozápadní koridor (Lisabon-Sevilla)

9.

Nordický trojúhelník (železnice/silnice)

10.

Irsko/Spojené království/Benelux – silniční spojení

11.

Hlavní trať podél západního pobřeží (železnice)

—

Stálý spoj Öresund (dokončeno v roce 2000)

—

Železniční spojení Cork-Dublin-Belfast-Stranraer (dokončeno v roce 2001)

—

Letiště Malpensa (dokončeno v roce 2001).

—

Skupina 1–2: Odstranění problematických míst v železniční síti ke zlepšení nákladní a osobní dopravy

—

Skupina 3: Přeshraniční projekty v rámci Společenství a přeshraniční projekty s třetími zeměmi

—

Skupina 4: Inteligentní dopravní systémy v silniční dopravě

—

Skupina 5: Inteligentní dopravní systémy v letectví.

1.

Galileo

2.

Osa železniční nákladní dopravy Sines/Algecirias-Madrid-Paříž

3.

Železniční osa Paříž-Štrasburk-Stuttgart-Vídeň-Bratislava

4.

Osa vnitrozemské vodní cesty Rýn/Meuse-Mohan-Dunaj

5.

Interoperabilita vysokorychlostní železnice na Iberském poloostrově

6.

Železniční osa Fehrman Belt

7.

Námořní dálnice (Baltické moře, námořní dálnice západní Evropy, námořní dálnice jihovýchodní Evropy, námořní dálnice jihozápadní Evropy)

8.

Železniční osa Athény-Sofie-Budapešť-Vídeň-Praha-Norimberk/Drážďany

9.

Železniční osa Gdaňsk-Varšava-Brno/Bratislava-Vídeň

10.

Železniční osa Lyon/Ženeva-Basilej-Duisburg-Rotterdam/Antverpy

11.

Dálniční osa Gdaňsk-Brno/Bratislava-Vídeň

12.

Osa železnice-silnice: Irsko/Spojené království/kontinentální Evropa

13.

„Baltická železnice“ osa Varšava-Kaunas-Riga-Tallinn-Helsinky

14.

„Eurocaprail“ na železniční ose Brusel-Lucemburk-Štrasburk

15.

Železniční osa Jónsko/jaderského intermodálního koridoru

16.

Vnitrozemská vodní cesta Seina-Scheldt.

—

pomoc Společenství se poskytuje v zásadě pouze tehdy, jestliže se při provádění projektu vyskytnou finanční překážky,

—

pomoc poskytovaná Společenstvím nesmí překročit minimální částku považovanou za nezbytnou ke spuštění projektu (čl. 5 odst. 2),

—

bez ohledu na formu zvolené pomoci nesmí celková částka pomoci poskytované Společenstvím podle tohoto nařízení překročit 10 % z celkových investičních nákladů (20 % ve zvláštních případech (čl. 5 odst. 3),

—

finanční zdroje poskytované podle tohoto nařízení nesmějí být v zásadě přidělovány projektům nebo fázím projektů, které využívají jiných finančních zdrojů Společenství.

—

míra jejich přispění k cílům a prioritám stanoveným v hlavních směrech politiky TEN-T,

—

projekt je potencionálně ekonomicky životaschopný,

—

finanční rentabilita projektu je v době žádosti nedostatečná,

—

je nutné brát ohled na vyzrálost projektu, stimulující účinek na veřejné a soukromé finance, kvalitu finančního návrhu projektu, přímé či nepřímé sociálně ekonomické účinky, zejména na zaměstnanost, důsledky pro životní prostředí,

—

v případě přeshraničních projektů je třeba brát v úvahu koordinaci různých částí těchto projektů v čase.

—

se může sám zúčastnit mise nebo externích schůzek pouze jako pozorovatel nebo z informačních důvodů, s výjimkou zvláštních okolností schválených generálním ředitelem,

—

se nemůže podílet na procedurální fázi schvalovaných finančních transakcí, což znamená, že PNO nemůže iniciovat nebo ověřit žádnou finanční transakci,

—

nemůže působit jako člen hodnotící komise a

—

nemůže působit jako projektový úředník u projektů pocházejících z jeho vlastního členského státu a od organizace, z níž byl přidělen.