18.8.2005   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 202/1

I–XI

1–11

1–5

6–7

8–11

12–43

12–17

18–19

20–22

23–29

30–32

33–43

34

35–37

38–39

40–41

42–43

44–65

44

45–50

51–55

56–61

57–58

59–60

61

62–65

66–72

73–94

74–88

89–92

93

94

AFIS

Informační systém pro boj proti podvodům

EIB

Evropská investiční banka

CMS

Systém řízení případů

GŘ

Generální ředitelství

ECR

Elektronický registr případů

END

Dočasně přidělení národní experti

IDOC

Úřad pro vyšetřování a disciplinární opatření Komise

OLAF

Evropský úřad pro boj proti podvodům

UCLAF

Útvar koordinace boje proti podvodům

EU

Evropská unie

I.

Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) se v dubnu 1999 stal pokračovatelem útvaru koordinace boje proti podvodům (UCLAF). Jeho statut byl posílen a jeho mandát rozšířen na všechny orgány a instituce Evropské unie. Ustavení úřadu stálo mnoho úsilí zejména kvůli nepořádku ve spisech, které zdědil. Teprve koncem roku 2003 bylo možno pocítit první výsledky restrukturalizace. V polovině roku 2004 i tak mnoho aspektů vedení vyšetřování vyžadovalo další zlepšení.

II.

Hybridní statut úřadu, který je nezávislý ve vyšetřování, ale podléhá Komisi ve svých ostatních funkcích, nijak nezasáhl do nezávislosti jeho vyšetřovací činnosti. Integrace úřadu pod Komisi mu umožnila využívat nejen široké administrativní a logistické podpory, ale i ustanovení legislativy proti podvodům, kterou mají útvary Komise k dispozici. Proto se nejeví jako účelné uvažovat o změně statutu úřadu (1).

III.

Zdroje úřadu mu umožňují zabývat se všemi závažnými oznámeními, která obdrží. V těchto podmínkách zůstávají priority, které si úřad stanovuje ve své politice vyšetřování, pouze teoretické.

IV.

Úřad nedostatečně odlišuje vyšetřování (interní nebo externí) od asistenčních a koordinačních činností. Jelikož mají činnosti u jednotlivých případů různou povahu, jejich spojování ztěžuje řízení zdrojů.

V.

I když zavedení registrace a informatizovaného systému řízení vyšetřovacích spisů zlepšilo vedení záznamů o operacích a vyjasnilo odpovědnosti, dohled vykonávaný vedením je i nadále nedostatečný. Důsledkem pak jsou závažná zpoždění při zpracování spisů, předkládání hodnotících zpráv s nejasnými závěry a nepřesnými výsledky. V boji proti neodůvodněným zpožděním by se měly stanovit nejzazší termíny pro zahájení vyšetřování.

VI.

Příprava a sledování vyšetřovací činnosti zůstaly příliš často pouze základní. Cíle sledované vyšetřovateli jsou vágní, pokud jde o získání důkazů a mobilizaci prostředků. S výjimkou celní oblasti vyžaduje spolupráce s členskými státy ještě značné úsilí, jak ve sféře přímého řízení, tak ve sféře řízení sdíleného s členskými státy.

VII.

I když se postup předkládání účtů v poslední době zlepšil, informace se týkají spíše objemu uskutečněných operací než skutečně dosažených výsledků, ať už jde o úspěšné vymáhání neoprávněně obdržených částek, nebo o disciplinární či trestní postihy pachatelů podvodů. Systém měření výsledků založený na vhodných ukazatelích se musí ještě posílit.

VIII.

Postupy úřadu na získávání zaměstnanců schopných vykonávat funkci vyšetřovatelů byly stanoveny v roce 2001 a vyčerpaly své možnosti. Vysoký podíl zaměstnanců, jejichž smlouvy nemohou být prodlouženy nad určitou hranici (šest až osm let, podle jednotlivých případů), nyní výrazně ztěžuje stabilizaci know-how. Za této situace zůstává úsilí úřadu o zvyšování kvalifikace nedostatečné.

IX.

Kontrola zákonnosti uskutečňovaných vyšetřovacích akcí a respektování základních práv vyšetřovaných osob není zajištěna nezávislým způsobem. Nejasná kodifikace vyšetřovacích činností často bývá zdrojem sporů. Ustanovení předpisů v této oblasti se jeví jako nedostatečná.

X.

Vztahy mezi úřadem a jeho dozorčím výborem jsou složité. Ustanovení předpisů týkajících se řízení úřadu je třeba zásadně přehodnotit.

XI.

Aby se činnost úřadu nerozptylovala na aktivity, které, ač spojené s bojem proti podvodům, se vyšetřování přímo netýkají, a aby se zajistilo, že veškeré zdroje budou věnovány na účinný boj proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Evropské unie, bude třeba zásadně přehodnotit úkoly svěřené úřadu. Soustředění činnosti úřadu na funkci vyšetřovatele by umožnilo lepší mobilizaci zdrojů, zejména s výhledem na zahájení vyšetřování zaměřeného na oblasti, kde jsou rizika podvodu považována za nejzávažnější.

1.

Založením Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) (2) chtěly evropské orgány zvýšit účinnost boje proti nezákonným činnostem škodlivým pro finanční zájmy Unie. Úřadu tak byly oproti jeho předchůdcům (3) svěřeny nové pravomoci. Zejména mu byla svěřena funkce provádět správní vyšetřování ve všech orgánech a útvarech Evropské unie. Funkce vyšetřovatele byla posílena zárukou nezávislosti při výkonu této činnosti. Tato nezávislost sama byla podpořena ustavením dozorčího výboru, jehož členové jsou osoby působící mimo instituce Společenství. Ředitel úřadu, který se funkce ujal v březnu 2000, získal pravomoc jmenovat zaměstnance jednotlivých oddělení, což mu umožňuje lépe reagovat na specifické potřeby úřadu při vyšetřovací činnosti.

2.

I když Komise zdůrazňuje význam jeho vyšetřovací funkce (viz bod 12), svěřila úřadu široké spektrum činností spojených s ochranou finančních zájmů Evropské unie (4). Tyto činnosti, částečně sdružené v tom, co úřad nazývá „platformou služeb“, pokrývají:

Předpisy nestanovují mezi těmito činnostmi žádné priority.

3.

Úřad působí ve složitém institucionálním rámci a spolu s dalšími subjekty, jichž se přímo nebo nepřímo týká boj proti podvodům. Rozdělení pravomocí mezi těmito institucemi není vždy přesně stanovené, což s sebou nese jak riziko překrývání činností, tak riziko nedostatečně pokrytých oblastí. Tyto instituce lze rozdělit do tří skupin:

4.

Protože správa přibližně 80 % výdajů Evropské unie je svěřena členským státům, musí úřad, ze zřejmého důvodu efektivnosti, úzce spolupracovat s ostatními úřady (policie, celní úřady, justiční orgány …). Nezbytnost této spolupráce složitost jeho úkolu ještě zvyšuje. Kromě toho veškerá trestní řízení vždy zahajují členské státy. Ke složitosti úkolu úřadu ještě přispívá rozdílnost justičních systémů jednotlivých členských států.

5.

Přestože je úřad novým orgánem, musel pokračovat v operacích započatých svým předchůdcem (UCLAF). Převzal tak asi 1 400 případů již v řízení (6), což představovalo obtížné dědictví právě kvůli nedbalému vedení značné části těchto šetření (7). Zároveň byl soubor zaměstnanců jeho předchůdce přeřazen pod úřad, což až do transformace tabulek zaměstnanců v roce 2001 omezovalo manipulační prostor nového ředitele (8).

6.

Úřad má dvojaký statut: je nezávislý ve vyšetřování, ale podléhá Komisi ve svých ostatních funkcích. Tento hybridní statut, který nijak nezasáhl do nezávislosti vyšetřovací funkce, má určité výhody. Z právního hlediska tak mohl úřad, jenž je součástí Komise, využívat právě pravomocí Komise, zejména pokud jde o vykonávání kontrol na místě v jednotlivých členských státech podle různých všeobecných či odvětvových předpisů (9). Připojení ke Komisi také usnadnilo plynulé fungování úřadu, který se mohl dovolávat administrativní podpory hlavních útvarů Komise.

7.

Organizační schéma úřadu z května 2004 je uvedeno v příloze I. Od roku 2001 tabulkové počty úřadu představují asi 300 míst, což je dvojnásobek počtu zaměstnanců jeho předchůdce (10). V roce 2004 mělo ředitelství pro vyšetřování (ředitelství B) 126 vyšetřovatelů (11) a 13 administrativních pracovníků. Ostatní útvary úřadu zahrnující ředitelství pro politiku, legislativu a právní záležitosti (ředitelství A) a ředitelství pro tajné služby, operační strategii a informační služby (ředitelství C) se dělí o zbývajících 193 míst.

8.

Audit měl za cíl zhodnotit kvalitu řízení úřadu v oblasti vyšetřování a posuzoval:

Kvůli nedostatečné spolehlivosti údajů o konkrétních pokračování vyšetřování nemohla být posouzena celková efektivnost práce úřadu.

9.

Zpráva Účetního dvora doplňuje hodnocení předložené Komisí v dubnu 2003; její rozbor se týkal převážně právního rámce činnosti úřadu (12). Doplňuje také druhé, více kvantitativní hodnocení, předložené Komisí v říjnu 2004 (13).

10.

Protože se jednalo o vyšetřování, audit provedený mezi dubnem a říjnem 2004 vycházel z předchozích připomínek Účetního dvora (14). Týkal se systémů, struktur a předpisů vztahujících se k zaměstnancům. Hodnotila se také činnost těch oddělení úřadu, která nejsou přímo pověřena vyšetřováním. Přestože tento audit hodnotil nedávné uspořádání úřadu a vzorek 117 operací provedených na konci roku 2003, ukázalo se, že v této době Úřad ještě dokončoval revize mnoha operací započatých jeho předchůdcem a že opatření reorganizace započaté v období let 2002–2003 teprve začínala přinášet první výsledky. Nedostatky zjištěné při auditu jsou uvedeny v příloze II.

11.

Tato zpráva byla zpracována, když Komise navrhla revidovat předpis týkající se vedení vyšetřování úřadu (15). Účetní dvůr k tomuto návrhu předložil stanovisko, které bere v úvahu závěry a doporučení auditu.

12.

Vedle koordinačních operací rozlišuje nařízení (ES) č. 1073/1999 externí šetření (článek 3) a interní šetření (článek 4). Úřad sám dělí případy do pěti kategorií:

13.

Případy ve fázi aktivního šetření (475 ke dni 30. září 2004) zahrnují vlastní vyšetřování (252) a koordinační a asistenční operace (223). Koordinační operace jsou obzvláště časté, protože se jedná o oblast příjmů a výdajů ve sdíleném řízení. A tak ze 23 případů hodnocených během auditu v oblasti cel a obchodu byla čtyři vyšetřováními vedena úřadem.

14.

Toto sdružování vyšetřování s koordinačními a asistenčními operacemi uvnitř týchž oddělení ředitelství vyšetřování ztěžuje řízení zdrojů. Role úřadu je tedy v každém z těchto případů podstatně odlišná. Při vyšetřování musí být každá etapa zdokumentována, doložena a zaznamenána tak, aby spis mohl sloužit jako důkazní materiál před soudem. Při koordinačních a asistenčních operacích musí úřad poskytnout rychlou a účinnou podporu vnitrostátním úřadům, aniž by podléhal přísným procedurálním omezením. V těchto případech se nejeví vždy jako vhodné postupovat jako při vyšetřování. Zatěžují se tak zdroje, které by mohly použít pro skutečná šetření, a nese s sebou riziko duplicitního působení vzhledem k některým pravomocím oddělení následné kontroly.

15.

Úřad může vést pouze správní šetření. Z tohoto důvodu nemůže podnikat žádné kroky vyžadující pravomoci policie. I když si úřad může např. vzít kopie dokladů v prostorech hospodářských subjektů, nesmí prohledávat bydliště jejich majitelů nebo zaměstnanců, i když by se tam mohly nacházet důležité důkazy. Nemůže mít ani přístup k bankovním účtům hospodářského subjektu nebo soukromé osoby, je-li pracovníkem nějakého orgánu Společenství. Existují tak jasné hranice, které nemůže úřad při vyšetřování překročit, což ovlivňuje rozsah jeho závěrů. Navíc se může snížit i praktická efektivnost fáze vyšetřování, pokud členské státy neposkytnou úřadu požadovanou podporu.

16.

Vyšetřování úřad zahajuje obvykle na základě informací, které obdrží od třetích stran. Jedná se o oznámení předaná útvary Komise, jinými institucemi EU, úřady členských států, ale i občany nebo hospodářskými subjekty. Po přijetí takových informací je v rejstříku úřadu (16) založen nový spis. Vyšetřovací činnost tedy představuje tři hlavní etapy:

Tabulka 1

Počet případů podle jednotlivých etap na konci září 2004

17.

V roce 2002 zavedl úřad systém řízení případů (CMS), což umožnilo lepší statistiku vyšetřování (19). I když se v roce 2003 zavedla některá zlepšení, je třeba informace pocházející z tohoto systému posuzovat velmi opatrně, protože audit prokázal, že mnohé spisy jsou zpožděné při vyřizování nebo při aktualizaci a že uváděné finanční údaje nejsou ani navzájem v souladu, ani vždy prokázané. Stává se tedy, že některá vyšetřování jsou zařazena mezi ještě probíhající operace, i když se nepodnikají žádné vyšetřovací kroky a spis by měl být uzavřen s následnou kontrolou nebo bez ní. Také se stává, že vyšetřování jsou uzavřena, aniž by byly příslušné částky vypořádány. V některých případech bylo zjištěno, že vyšetřovatelé odložili uzavření vyšetřování, aby se mohli sami zabývat jejich následnou kontrolou, i když to v zásadě není jejich úlohou.

18.

Politika vyhlášená ředitelstvím úřadu spočívá v upřednostnění interních šetření a šetření v oblasti přímých výdajů týkajících se zejména rozšíření EU.

19.

Ve skutečnosti zdroje úřadu umožňují prošetřit všechna závažná obdržená oznámení, a tedy nepřichází v úvahu otázka výběru mezi možnými šetřeními. Četnost oznámení podle oblastí je uvedena v tabulce 2.

Tabulka 2

Oznámení doručená úřadu v období od srpna 2003 do září 2004

20.

Celkově úřad podstatně zkrátil čas věnovaný vyhodnocování: stanovil si typovou čtrnáctidenní lhůtu od okamžiku určení hodnotitele. I když mezi říjnem 2002 a zářím 2004 podíl probíhajících hodnocení trvajících déle než 4 měsíce výrazně klesla z 62 % na 35 %, jedná se stále ještě o 68 hodnocení. Protože se jedná o oblasti, kde dokumentace nutná k vypracování hodnotící zprávy se musí získávat i mimo orgány Společenství, jeví se typová čtrnáctidenní lhůta jako příliš krátká (20). Ve většině posuzovaných hodnocení se rozhodnutí o zahájení vyšetřování jevila jako opodstatněná z hlediska kritérií stanovených úřadem. Audit přesto ukázal, že některé postupy (viz příloha II) by se daly zlepšit. A tak:

21.

Přestože se zájem úřadu musí v první řadě soustředit na finanční podvody, byla v praxi často dána přednost trestní oblasti. Potenciální finanční dopad, který by umožnil stanovit základní směry vyšetřovací činnosti, jako vypořádání zpronevěřených částek, byl považován za druhořadý.

22.

I když je zřejmé, že povaha vyšetřování úřadu je taková, že nelze předvídat všechny aspekty každé etapy, je i tak vhodné snažit se načrtnout základní směry organizace a plánování těchto vyšetřování, aby se vyhnulo rizikům ztráty zdrojů. Co se tohoto týče, hodnotící zprávy často přinášely jen základní prvky plánování, aniž by toto bylo napraveno zpracováním podrobnějších pracovních plánů v dalším stadiu vyšetřování. Ukázalo se také, že některá hodnocení mohla být lepší, kdyby se již od počátku uskutečnila konzultace s oddělením následné kontroly a oddělením soudců a státních zástupců ohledně cílů, postupů a prostředků, které by se měly použít při vyšetřování. V některých případech by porada s ředitelstvím C (analýza a informace) mohla hodnotitelům pomoci lépe využít technických informačních prostředků, které jsou k dispozici (viz příloha II).

23.

Zatímco v říjnu 2002 probíhalo 51 % vyšetřování po dobu delší než 12 měsíců, zvýšil se tento podíl na 62 % procent v září 2004, i když se průměrná doba vyšetřování snížila v návaznosti na revizi starých případů úřadu UCLAF. Jako v případě vyhodnocování byla častou příčinou zpoždění doba určená členským státům pro předání dokumentace vyžádané úřadem (21) (viz příloha II). Stejně tak bylo důvodem zpoždění to, že úřad, jakož i ostatní útvary Komise, postupoval ve své komunikaci často byrokraticky, výsledkem čehož byly ztráty času, kterým se dalo vyhnout přímo návštěvou příslušného útvaru. Audit ukázal, že některá zpoždění byla způsobena „vlažným“ nasazením vyšetřovatelů, a to přesto, že nařízení (ES) č. 1073/1999 stanoví v čl. 6 odst. 5, že vyšetřování úřadu musí být vedena „bez přerušení“.

24.

Vedení úřadu provedlo jen málo kontrol délky vyšetřování. Očekávali bychom, že jednotlivé vyšetřovací spisy vysvětlí a zdůvodní zpoždění, tak tomu však nebylo. Zatímco zprávy, které úřad musí zasílat dozorčímu výboru po devíti měsících vyšetřování, nějaké náznaky obsahují, po uplynutí této lhůty již neexistuje povinnost vysvětlovat jakékoli zpoždění vyšetřování ani pravidelně informovat výkonnou radu. V mnoha případech nelze zpoždění vysvětlit.

25.

Hodnotící zprávy třídí obvykle vyšetřování podle stupně naléhavosti. Dopad tohoto třídění na pokračování práce není jasný. Ve skutečnosti totiž není žádná norma stanovující, jaké zdroje k vyšetřování použít a v jaké lhůtě musí být práce uzavřena v závislosti na stupni naléhavosti.

26.

Registrace časového rozvrhu vyšetřovatelů je nástrojem řízení podstatným pro kontrolu výkonu vyšetřování. I když tento systém byl již Účetním dvorem (22) doporučen, úřad jej ještě nepoužívá. Navíc neexistuje žádný obecný nástroj analýzy objemu práce vyšetřovatelů na úrovni ředitelství B.

27.

Při šetření úřadu docházelo často k nedostatkům v kodifikaci vyšetřovacích činností, která je velmi důležitá jak pro vyšetřovatele, tak pro osoby podléhající pravomoci soudu (23), zejména v případě interních šetření. Bez takové kodifikace vyvstávají dvě rizika: riziko sporu o postup v průběhu vyšetřování s vyšetřovanými osobami a riziko nezdaru soudního stíhání zahájeného na základě vyšetřování z důvodů nedodržení forem, které mají zaručit uplatnění principů transparentnosti a kontradiktornosti (24).

28.

V obecnější rovině a stejně jako v případě vyhodnocování ukázal posuzovaný vzorek vyšetřování, že skutečná vyšetřovací činnost úřadu byla často dosti omezená. Úřad jen výjimečně využíval své pravomoci vyšetřování na místě, výslechu svědků a podezřelých. Nejčastěji těchto specifických vyšetřovacích postupů využil v oblasti cel. Naopak zase úřad velmi často žádal o informace u vyšetřovacích orgánů některých členských států, zejména v Itálii. Protože se jedná o vyšetřování v oblasti výdajů ve sdíleném řízení, úřad si tak vesměs nechává zaslat dokumentaci, kterou považuje za nezbytnou, tu pak prostuduje a analyzuje a je-li to nutné, provede kontrolu přímo na místě (25). I v případech vyšetřování týkajících se výdajů v přímém řízení, kdy je úřad hlavním vyšetřovatelem, se většinou omezuje na rozbor dokumentace získané od řídících útvarů Komise a opírá se přitom zejména o zprávy nezávislých auditorů pověřených v rámci smluv o financování. V podobných případech úřad sestavuje a vysvětluje položky spisu, které se zasílají soudním orgánům členských států, ale nepředkládá další důkazy k těm, které daly k dispozici řídící útvary. Spis se nejčastěji sestavoval za pomoci oddělení soudců a státních zástupců.

29.

Úřad musí mít možnost zpracovávat závěrečné zprávy o vyšetřování v rámci soudních řízení, zatímco v případě operací ve sdíleném řízení jsou určeny řídícím úřadům členských států (celní úřady, platební organizace …). Z tohoto důvodu je třeba, aby jejich obsah byl jasný a závěry byly průkazné, přesné a vyvážené. V mnohých případech obsažených v posuzovaných vzorcích bylo zjištěno, že kvalita závěrečných zpráv má daleko k žádoucí úrovni. Nejčastější nedostatky se týkají kvantifikace podvodů, přičemž se právě nejčastěji vyšetřují zpronevěry finančních prostředků.

30.

Úřad rozlišuje pět typů následné kontroly:

31.

Bylo velmi obtížné zjistit, jaký čas byl skutečně věnován následným kontrolám. Shromážděné údaje přesto ukazují, že se nejedná o hlavní náplň činnosti příslušných oddělení. Přidaná hodnota kontroly zajišťované úřadem byla obecně hodnocena jako slabá, zejména v případech koordinace nebo asistence (viz příloha II). V případě následné finanční kontroly by se měla role úřadu omezit na vypořádání částek k vymáhání. Jakmile jsou tyto částky stanoveny, vydávají příkazci operačních generálních ředitelství a úřady členských států inkasní příkazy a ověřují, zda k jejich proplacení došlo ve stanovené lhůtě. Generální ředitelství pro rozpočet musí zaručit sledování inkasních příkazů od jejich vystavení a dohlížet na dodržování inkasních předepsaných lhůt ze strany příkazců. V případě nedbalosti z jejich strany má právo obrátit se na IDOC. Úloha úřadu se tedy kromě vypořádání částek určených k vymáhání výrazně překrývá s činností příkazců.

32.

Následná kontrola zajišťovaná úřadem ve zvláštním případě vzájemné pomoci (27) týkající se oblasti cel a zemědělství nebyla systematická. Úřad nestanovil normu, která by vedla k vykonávání soustavného a konzistentního dohledu nad zaznamenaným pokrokem v oblasti vzájemné pomoci požadované od členských států a výsledky podniknutých kroků jsou špatně uchopitelné.

33.

N základě nedostatků uvedených v předcházejících odstavcích vyvstává otázka účinnosti systémů kontroly kvality úřadu.

34.

Příručka úřadu popisuje činnost každého oddělení i většinu platných správních postupů. Jen malá část manuálu se zabývá vyšetřovací činnosti tím, že by popsal stávající postupy zejména ve vztahu k fázím systému řízení případů (CMS). Nepřiměřená pozornost byla věnována čistě právním aspektům operací na úkor praktických aspektů organizace a vedení vyšetřování, stejně jako roli, kterou by měly plnit jednotlivé zúčastněné strany, zejména roli orgánů členských států a hlavně vedení úřadu. Role výkonného výboru, klíčového prvku při vedení vyšetřování, by se měla formulovat zvlášť jasně.

35.

Úřad zdědil způsob organizace po svém předchůdci (UCLAF), kde vyšetřovatelé vedli většinu svých šetření odděleně, bez skutečného dohledu. Platí-li, že utajení šetření je nezbytné kvůli vyvarování se tlaků, které škodí vyšetřování, je neméně zásadní, že vedení vyšetřovací kanceláře vykonává dohled zaměřený nejen na ověřování toho, že se vyšetřovatel neodchyluje od stanovených cílů, ale i toho, že se pracuje s plným nasazením. Ne vždy tomu tak však bylo. Takový dohled je ale nevyhnutelný pro zajištění řádného využívání zdrojů.

36.

Zatímco systém řízení případů (CMS) a vytvoření rejstříku přece jen přinesly pořádek, který byl nedostatečný, pokud jde o záznamy, fyzickou lokalizaci a strukturu vyšetřovacích spisů, je ještě třeba přeměnit tento systém na skutečný řídící nástroj, který by vedoucím z ředitelství pro vyšetřování umožnil informovat se o stavu operací, kterými jsou pověřeni, připravit akce k realizaci a ujistit se o jejich provedení ve stanovených lhůtách. Proto by bylo třeba rozšířit na všechna oddělení ředitelství pro vyšetřování praxi měsíčních zpráv o činnosti, které byly pokusně zavedeny u některých oddělení kvůli sledování nejen náplně práce vyšetřovatelů, ale také reálného finančního dopadu uzavřených vyšetřování.

37.

Záležitost výsledků vyšetřování nebyla dobře zvládnuta. To, že je zahájena kontrola, ještě neznamená, že povede ke konkrétnímu výsledku (28) (vymáhání nebo trestní či disciplinární postih). Jinými slovy, zahájení kontroly nepředstavuje relevantní ukazatel výsledku. Ani předání spisů soudním orgánům není relevantní. Důkazy předložené úřadem nemusí být považovány národními úřady za dostatečné, přičemž skutečnosti zakládající provinění mohou být promlčeny. V případě interního šetření, když se úřadu podařilo shromáždit důkazy porušení zákona, jichž se dopustili pracovníci orgánů Společenství, bylo velmi obtížné nechat vyšetřovat případ soudními orgány zemí, kde pracují instituce, v nichž k oněm porušením došlo (29), ať už proto, že tyto soudní orgány nemají jasná pravidla pro přidělování těchto případů uvnitř vlastního soudního systému, nebo proto, že pro ně nepředstavují prioritu, která je žádoucí pro úřad (30). V Bruselu a Lucemburku, hlavních sídlech orgánů, by bylo vhodné, aby si úřad znovu s příslušnými soudními orgány vyjasnil, jak v praxi postupovat, aby se předávané případy neztrácely z dohledu. Jinak doporučeními úřadu ohledně disciplinárních postihů se ne vždy příslušné orgány nebo instituce řídí.

38.

Oddělení interního auditu, které se skládá ze dvou dočasných zaměstnanců, je přímo podřízeno řediteli úřadu. Jeho základním úkolem je informovat ředitele o účinnosti postupů vnitřní kontroly. Od založení v roce 2001 se jeho zásahy týkaly v zásadě aspektů správního řízení úřadu a činností mimo rámec vyšetřování. Dále byla několikrát požádána o podporu útvary ředitelství, ale i o posílení zvláštního týmu vytvořeného za účelem zpracování spisů k případu Eurostat od července 2003.

39.

Oddělení interního auditu nepředložilo žádnou zprávu o vyšetřovací činnosti zejména pokud jde o zhodnocení dobrého fungování CMS nebo o spolehlivost a relevantnost ukazatelů výsledků. Na konci roku 2004 oddělení interního auditu, navzdory vlastním analýzám rizik, ještě nijak významně nepřispělo ke zlepšení systémů řízení vyšetřovací funkce.

40.

Výkonná rada, jíž předsedá ředitel pro vyšetřování a jež je složena z většiny vedoucích oddělení pověřených přímo nebo nepřímo vyšetřováním, byla ustanovena v roce 2002. Schází se jednou týdně, aby posuzovala zprávy předložené v jednotlivých fázích vyšetřování (vyhodnocování, uzavírání, konec následné kontroly). Její ustanovení bylo reakcí na dva hlavní cíle:

41.

Zatímco tato inovace představuje nepochybný pokrok při zpracovávání případů, její úspěšnost jako nástroje pro řízení vyšetřování je slabší, zejména kvůli nedostatku času členů rady k přezkoumání všech spisů. I přes zásah rady tak byla zahájena vyšetřování na základě nedostatečných hodnocení, zpoždění výkonu se pouze oznámí monitorovacímu výboru a dále se nesledují, zatímco vyšetřování se mohou předávat oddělením následné kontroly, i když dohledávání důkazů nebylo ještě uzavřeno.

42.

Boj proti podvodům je předmětem různých zpráv, které všechny přispívají k externímu dohledu nad úřadem, protože jsou zasílány Radě a Evropskému parlamentu. Úřad předkládá výroční zprávu o činnosti; Komise předkládá výroční zprávu o provádění své politiky ochrany finančních zájmů; dozorčí výbor úřadu vypracovává výroční zprávu a článek 15 nařízení (ES) č. 1073/1999 vyžaduje zhodnocení činnosti úřadu po třech letech existence.

43.

Předkládání zpráv o činnosti úřadu se v průběhu let zlepšilo. Zprávy jsou jasnější od té doby, co se opírají o statistické údaje CMS a co se rozbory zabývají spíše studiem případů než otázkami práva a politiky. Spolehlivost statistických údajů musí být ještě posílena přesnějším zaznamenáváním operací a rychlejší aktualizací spisů. Nejnovější zprávy by se rovněž mohly zlepšit v tom, že činnost, která byla doposud analyzovaná spíše z hlediska objemu, by se měla spíše hodnotit na základě dosažených výsledků. V tomto smyslu ustanovení čl. 12 odst. 3 druhého pododstavce nařízení (ES) č. 1073/1999 požadují, aby ředitel vypracoval „zprávu … o výsledcích vyšetřování prováděných úřadem“. Informace o vymáhaných částkách jsou málo spolehlivé, protože informace od členských států nejsou ani jednotné, ani doložené (31). Pokud jde o soudní důsledky, lhůty neumožňují zhodnotit efektivitu práce úřadu, zatímco počet disciplinárních řízení týkajících se interního vyšetřování zůstává velmi nízký. Aby mohl úřad podávat zprávu o své činnosti transparentně a přitom průkazně, měl by stanovit a průběžně aktualizovat ukazatele zachycující nejen objem činnosti, ale i výsledky (úspěchy či neúspěchy) vyšetřování (32) (viz bod 39), včetně vyšetřování vedeného ve spolupráci s orgány členských států. Skutečné výsledky vyšetřování lze nadále obtížně stanovit.

44.

Cílem této druhé části je zhodnotit skutečný přínos služeb úřadu k jeho vyšetřovací funkci. V tomto ohledu je třeba připomenout, že v listopadu 2003 předseda Komise uvažoval o soustředění činnosti úřadu právě na tuto jeho vyšetřovací funkci (33).

45.

Ředitelství C sestává ze tří oddělení (viz příloha I). První je pověřeno strategickými otázkami boje proti podvodům, rozborem trendů vývoje a dlouhodobých rizik a vedením databází nesrovnalostí oznámených členskými státy. Druhé odpovídá za informační technologie a zaznamenávání registratur. Toto oddělení zejména zavedlo systém řízení případů (CMS) a zajistilo jeho chod (viz bod 17). Třetí musí podpořit prostřednictvím technického a programového vybavení šetření vedená zaměstnanci ředitelství pro vyšetřování. Může také přispět operační (34) pomocí pátracím útvarům členských států.

46.

Oddělení pověřené strategickou analýzou by měla úřadu umožnit zahájení některých vyšetřování, a to nejen na základě oznámení, ale na základě cílené analýzy rizika, vedené samotným úřadem v případné spolupráci s odpovídajícími úřady členských států. Přestože toto oddělení existuje již dva roky, jeho činnost neměla přímý přínos pro vyšetřovací činnosti (35).

47.

Mezi možnými cestami vedoucími k zahájení vyšetřování, zkoumalo oddělení informace sdělované členskými státy podle nařízení Rady (EHS) č. 595/91 (36) a nařízení Komise (ES) č. 1681/94 o nesrovnalostech zjištěných v oblasti zemědělství a strukturálních fondů. Došlo k závěru, že pro další využití neměly údaje dostatečnou kvalitu.

48.

Co se týká strategické analýzy, oddělení naráží na problematický přístup k různým databázím orgánů EU. Jejich útvary dokonce vyjádřily své znepokojení nad tím, že by úřad využíval rozšířeného přístupu k těm databázím, na které se vztahují opatření o ochraně osobních údajů (nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 45/2001). Jako citlivá otázka nebyla s monitorovacím výborem podrobněji projednána, přestože je mimořádně důležitá, pokud má úřad postupovat systematičtěji a více zkoumavě při zahajování interních šetření.

49.

I když tomu není dlouho, zvyšuje se neustále počet žádostí ze strany vyšetřovacích útvarů na podporu v oblasti operační analýzy; jde zejména o přístup do databází. K polovině roku 2004 se zásahy oddělení operační analýzy týkaly převážně oblasti zemědělství a cel, jež se neřadí mezi priority vyšetřování stanovené ředitelem úřadu.

50.

V rámci toho, co úřad nazývá platformou služeb, věnuje oddělení operační analýzy značnou část svých zdrojů na podporu členským státům v oblasti celní a v oblasti zemědělství. Následující dvě z těchto činností by bylo lepší začlenit do jiných útvarů Komise:

51.

Ředitelství A sestává z šesti oddělení (viz příloha I). Tři z těchto oddělení jsou pověřena činností následné kontroly (viz body 30 až 32) a podporou vyšetřovatelům v otázkách odvětvové legislativy. I když se role těchto tří oddělení liší podle odvětví, která mají na starosti, mají dvě funkce. První je spojena s vyšetřování; druhou je podpora operačních generálních ředitelství Komise v rámci politiky ochrany finančních zájmů.

52.

Pokud jde o vyšetřování, tato tři oddělení provádějí rozbory týkající se sektorových předpisů. Dále také sledují nesrovnalosti oznámené členskými státy Komisi. Stanoviska těchto oddělení z pohledu právního či finančního, zejména stanoviska předložená ve stadiu vyhodnocování případů, přispěla ke zlepšení kvality vyšetřování, zejména v oblasti přímých výdajů a vnějších akcí.

53.

Pokud jde o podporu pro operační generální ředitelství Komise, podílejí se na posuzování legislativních aktů z hlediska znemožňování podvodů. Jejich úlohou je navrhovat preventivní opatření s využitím zkušeností, které úřad získal při vyšetřováních.

54.

V bodu 53 své zvláštní zprávy o vymáhání neoprávněných plateb v rámci společné zemědělské politiky (38), Účetní dvůr dospěl k závěru, že role úřadu při následné kontrole nesrovnalostí oznamovaných členskými státy je nejasná, neboť rozdělení pravomocí mezi generálním ředitelstvím pro zemědělství a úřadem je málo zřetelné. To snižovalo účinnost vymáhání částek neoprávněně čerpaných z rozpočtu Společenství. I když se audit Účetního dvora zabýval jen velmi zběžně kontrolou nesrovnalostí oznámených v oblasti cel a v oblasti strukturálních fondů, vyvstávají zde tytéž otázky, týkající se dělby pravomocí. Obecně se operace následné kontroly projevují převáděním zdrojů úřadu ve prospěch operačních generálních ředitelství Komise a na úkor jeho vyšetřovací funkce.

55.

Z těchto tří oddělení ředitelství A přibližně třetina zdrojů oddělení pověřeného právními záležitostmi (12 zaměstnanců) je věnována obecným právním stanoviskům (nikoliv odvětvovým) pro ředitelství vyšetřování. Tato funkce je užitečná, protože doplňuje odvětvová stanoviska předkládaná odděleními následné kontroly. Přesto je však méně jasné, že ostatní činnosti tohoto oddělení, zejména činnosti věnované strategii ochrany finančních zájmů, odpovídají hlavnímu poslání úřadu a že úřad má v tom nejlepší vyjednávací pozici. Totéž platí pro dvě zbývající oddělení (ochrana eura a podpora poradním výborům v oblasti ochrany finančních zájmů).

56.

Kromě útvaru interního auditu jsou řediteli úřadu přímo podřízena čtyři oddělení (viz příloha I).

57.

I když je toto oddělení podřízeno řediteli úřadu, mělo by plnit dvě role úzce spojené s funkcí vyšetřovatele:

58.

Oddělení soudců a státních zástupců byla málo zapojena do prací na vyhodnocování a vyšetřování. Jeho často pozdní zásah ne vždy umožnil využít daných pravomocí, což narušilo kvalitu některých zpráv o vyšetřováních. V oblasti přímých výdajů byli soudci a státní zástupci počínaje druhým pololetím 2003 zapojeni do činnosti vyšetřovatelů od zahájení vyšetřování. Kdyby se tato praxe rozšířila na všechny oblasti působení úřadu, bylo by jednodušší stanovit, zda jsou dostupné důkazy dostačující, nebo které důkazy je třeba doplnit, aby se dalo vyšetřování uzavřít a spis předat disciplinárním nebo soudním orgánům s velkými šancemi na úspěch.

59.

V rámci rozšíření Unie bylo jedno zvláštní oddělení pověřeno implementací programu v objemu 15 milionů EUR financovaného z programu Phare. Tato činnost by měla v zásadě pokračovat až do roku 2006. V roce 2004 jí byl svěřen další program podpory novým členským státům (program Herkules v objemu 11,7 milionů EUR). Stejně jako v případě boje proti padělání peněz není úřad určen k tomu, aby se stal gestorem výdajových programů.

60.

Oddělení je v zásadě také pověřeno trvalým vzděláváním uvnitř úřadu. Nicméně se ukázalo, že tato činnost byla opomíjena. Poslání tohoto oddělení by se mělo přehodnotit.

61.

Velikost tohoto oddělení a, ještě obecněji, správní výdaje úřadu jsou menší, než by byly v případě, kdyby úřad nebyl administrativně přiřazen ke Komisi. Úřad tak dosahuje významných úspor, protože využívá mnoha služeb generálního ředitelství pro administrativu, aniž by však utrpěla nezávislost jeho vyšetřovací funkce.

62.

Výrazný nárůst počtu pracovních míst od roku 1999 odráží vůli rozpočtového orgánu posílit vyšetřovací funkci úřadu. Přitom se však počet nových míst neopírá o žádnou studii, která by stanovila potřeby v závislosti na strategii vytyčené úřadem a podle pracovního vytížení.

63.

Vysoký podíl na nárůstu počtu zaměstnanců mají dočasná pracovní místa. Počet dočasných pracovních míst v kategoriích A a B se zvýšil ze 12 v roce 1999 na 127 v roce 2001. V tabulce počtu zaměstnanců z roku 2004 představují tato místa 55 % z celkového počtu pracovníků v kategoriích A a B. Vysoký počet dočasných pracovních míst vyplývá z rozpočtového procesu pro rok 2001, který v té době měl za cíl nahradit úředníky vyšetřovacího oddělení pocházející z úřadu UCLAF (39). I když bylo tohoto cíle dosaženo, současná situace přináší více obtíží než výhod:

64.

Vzhledem ke složitosti kontextu Společenství musí vyšetřovatelé prokázat mnohostrannost a dobrou přizpůsobivost. Jelikož tuto kombinaci vlastností nelze snadno nalézt, bude se do budoucna klást větší důraz na stabilitu v přijímání pracovníků a na vzdělávací programy. Za této situace by bylo vhodné přehodnotit otázku tabulek pracovních míst, aby se vyšetřovatelům zajistily větší jistoty a reálné možnosti pracovního postupu. Toho lze postupně dosáhnout přeměnou některých míst podle budoucích rozpočtových procesů.

65.

Zároveň by bylo třeba podpořit dosažitelnost analytických služeb (tajné služby) úřadu a většího počtu dočasně přidělených národních expertů z úřadů, kterých se nejvíce týká problematika podvodů a ochrany finančních zájmů Evropské unie. Významným přínosem by v této oblasti mohlo být vyzvání úřadů členských států ke spolupráci s úřadem.

66.

Dozorčí výbor byl ustaven zakládajícími akty úřadu (42). „Pravidelnou kontrolou, kterou provádí při plnění své vyšetřovací funkce, výbor utvrzuje nezávislost úřadu“ (43). Měl by také na žádost ředitele nebo ze své vlastní iniciativy „vydávat pro ředitele stanoviska týkající se činností úřadu, aniž by jakkoli zasahoval do průběhu probíhajících šetření“ (). V praxi se výbor opíral o 10. bod odůvodnění nařízení (ES) č. 1073/1999 a široce zaměřil svou pozornost na jedno ustanovení vlastních vnitřních pravidel, v němž se jasně říká, že se výbor ujišťuje o tom, že úřad respektuje zásady lidských práv a základních svobod, zejména v interních šetřeních (44).

67.

Výkon mandátu dozorčího výboru je citlivý z více důvodů. Výbor musí být zároveň garantem nezávislosti úřadu a práv osob podléhajících pravomoci soudu. Legislativa mu však za tímto účelem nesvěřuje žádnou rozhodovací pravomoc. Tím, že se vyjadřuje pouze k otázkám zásad, stanoví pravidla, která nemají žádný přímý dopad na vyšetřování. A protože nemůže zasahovat do průběhu vyšetřování, nepředstavuje žádný kontrolní prvek zákonnosti vyšetřovacích činností během jejich uskutečňování.

68.

Pokud je o kontrolu vyšetřovacích postupů, několik nedávných případů ukazuje, že dochází k překrývání činností mezi dozorčím výborem a evropským veřejným ochráncem práv. V období od září 2003 do května 2004 tak výbor na sedmi ze svých zasedání diskutoval zásahy evropského veřejného ochránce práv do jednotlivých vyšetřování úřadu. Navíc výboru nejsou předávány stížnosti osob v pravomoci soudů adresované řediteli úřadu, na jehož vlastním uvážení zůstává, aby rozhodl, jak s nimi naloží.

69.

Výbor se nesmí vměšovat do řízení úřadu, tj. nesmí zasahovat ani do činností úřadu mimo vyšetřování, ani do vedení vyšetřování, avšak:

70.

Od jmenování ředitele úřadu nebyla jeho nezávislost nikdy skutečně ohrožena (53). V praxi výbor soustředil pozornost na otázky týkající se toho, zda úřad respektuje lidská práva při interních šetřeních, a stěžuje si na neexistenci pravidel, která by vytvořila jednoznačný rámec pro vyšetřovací činnosti. Soustředění pozornosti výboru na lidská práva mělo negativní dopad na vztahy mezi ředitelstvím úřadu a výborem.

71.

V souladu s politikou uplatňovanou úřadem, dával dozorčí výbor přednost trestnímu aspektu interních šetření na úkor šetření externích, i když boj proti podvodům tím, že se dotýká finančních zájmů Společenství, překračuje značně rámec orgánů a mnohé podvody se páchají bez jakékoliv spolčení se zaměstnanci orgánů nebo podobných subjektů. I když nařízení (ES) č. 1073/1999 stanoví v čl. 7 odst. 1 a v čl. 7 odst. 3, aby „orgány, subjekty, úřady a agentury sdělily neprodleně úřadu veškeré informace týkající se možných případů podvodů a úplatkářství nebo jakékoli jiné nedovolené činnosti“ a aby „orgány, subjekty, úřady a agentury a v rozsahu umožněném vnitrostátními právními předpisy členských států předaly úřadu všechny další dokumenty a informace, které považují za významné, které mají v držení a které se týkají boje proti podvodům“, dozorčí výbor nikdy nezkoumal podmínky, za nichž se orgány, subjekty, úřady a agentury nebo členské státy vyrovnaly s touto povinností, tak zásadní při vyšetřovací činnosti úřadu (54).

72.

Aby mohl sekretariát výboru jednat se znalostí případu o otázkách týkajících se vedení vyšetřování, zkoumá uzavřené vyšetřovací spisy vybrané podle kritérií stanovených v dohodě s předsedou. Počet nedávno posuzovaných spisů byl 17 (55) v roce 2003 a 7 v prvních šesti měsících roku 2004. O těchto zkoumáních se vyhotoví zevrubné hodnotící záznamy, které často obsahují podrobná doporučení nebo závažné principiální otázky. Tyto záznamy nejsou předávány úřadu. Otevřenější přístup by přinášel prospěch vztahům mezi útvary, ale umožnil by i získat poučení z osvědčených postupů, a přispěl by tak k posílení vyšetřovací funkce.

73.

V listopadu 2003 úřad učinil důležitá reorganizační opatření. Při auditu se ukázalo, že ještě začátkem roku 2004 se dokončovala náprava obtížné minulosti, kterou úřadu zanechal jeho předchůdce (UCLAF), a že nová opatření právě začínají přinášet výsledky (viz bod 10).

74.

Politika vyšetřování úřadu zůstává nejistá, ať se jedná o otázku využívání vlastní iniciativy, řízení priorit, způsobů spolupráce s úřady členských států nebo kontroly termínů. Stejně tak zůstávají nepřesné hlavní směry činnosti, pokud jde o dosažení žádoucích výsledků, protože finanční či disciplinární aspekty vyšetřování mohou být přehlíženy ve prospěch soudních řízení, jejichž uzavírání je často nejisté a oddalované (viz body 19, 20 a 25).

Po upřesnění řídících zásad vyšetřování z hlediska dosahování žádoucích výsledků, a tedy už nejen podle oblastí, na které soustřeďuje svou činnost, by zavedení výkonnostních ukazatelů (spíše než prostých ukazatelů činnosti) umožnilo zhodnotit přínos voleb úřadu.

75.

Systém přijímání rozhodnutí, kterými se řídí jednotlivé fáze vyšetřování, je nyní transparentnější (viz bod 16). Významně k tomu přispěly zásah výkonné rady a zavedení standardizovaných zpráv (viz bod 41).

76.

Skutečnost, že se asistenční a koordinační operace pojímají obdobně jako vlastní vyšetřování, ztěžuje řízení zdrojů a vede k časově náročnému užívání systému CMS, i když úřad není v případě koordinace a asistence pověřen ani shromažďováním, ani zpracováním důkazů (viz body 13 a 14).

Bylo by vhodné přehodnotit organizaci úřadu, pokud jde o koordinační a pomocné operace, a zvážit, zda by nemělo být vytvořeno zvláštní oddělení, které by se věnovalo operacím tvořícím součást platformy služeb.

77.

Pokud jde o předběžné práce (vyhodnocování), provádí se stále jen základní analýzy. Oddělení podpory (soudci a státní zástupci, následná kontrola, operační analýza) se málo podílela na definování cílů a na vypracování strategií, které se mají respektovat při každém vyšetřování. Výkonná rada netrvala dostatečně důrazně na nezbytnosti jasného formulování cílů a očekávaných výsledků vyšetřování (viz body 20 a 22).

Je třeba lépe zdůvodňovat některé vyšetřovací činnosti, vyjasňovat cíle, které musí vyšetřovatelé sledovat u každého případu a trvat na tom, aby pracovní plány podporovaly navržená rozhodnutí. Pokud jde o výkonnou radu, bylo by třeba uvažovat o úžeji zaměřených školeních, z nichž každé by bylo určeno úředníkům pracujícím na spisech se společnými rysy (56). Takový přístup by snížil zatížení účastníků při přezkoumávání spisů a napomohl by důkladnějšímu rozboru návrhů rozhodnutí. Umožnil by také zavedení komplexního sledování portfolia projednávaných případů a řízení priorit. V případě potřeby by mohla být všechna školení výkonné rady sjednocena v zájmu řešení zásadních otázek, na kterých mají zájem všechny útvary.

78.

Dohled vedení úřadu nad vyšetřováními se ukázal jako obecně nedostatečný (viz body 28, 35 a 36). Dobu vyšetřování se nedařilo dodržovat (viz bod 24).

Vedoucí oddělení musí dbát na to, aby priority byly respektovány a aby reálné pracovní vytížení vyšetřovatelů bylo známo a bylo kontrolováno. V průběhu vyšetřování musí mít vyhledávání důkazů přednost před pouhým srovnáváním informací, které jsou již k dispozici. V tomto ohledu by měl úřad lépe využívat nástrojů, jimiž disponuje (výslechy svědků, šetření na místě a sběr důkazů, operační analýzy…).

79.

Neexistuje žádný systém měření skutečného pracovního zatížení vyšetřovatelů ani času, který věnují vyšetřování (viz bod 26).

Nějaký systém zaznamenávání časů, který by se připojil k plánům práce obsahujícím odhady času věnovaného vyšetřování, by byl jedním ze základů pro lepší přizpůsobení pracovního vytížení dostupným zdrojům jednotlivých oddělení ředitelství pro vyšetřování a umožnil by vyhnout se zpožděním.

80.

Povinné ohlašování vyšetřování zahájených před více než devíti měsíci dozorčímu výboru zůstává bez výrazných výsledků (viz bod 24).

S přihlédnutím k promlčecím lhůtám stanoveným vnitrostátní (trestní) a legislativou Společenství (např. článek 3 nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95) by zavedení maximální možné doby trvání vyšetřování asi znamenalo zvýšení efektivnosti.

81.

Výsledky vyšetřování je obtížné přesně stanovit. V oblasti interních šetření nebyl od roku 1998 zaznamenán výrazný pokrok při udělování postihů. Soudní a disciplinární návaznost se projevila jako značně neúčinná (viz bod 37).

82.

Operace následné finanční kontroly úřadu zatěžují jeho zdroje (viz body 31 a 54). Následná soudní kontrola přidává předkládaným závěrům jen malou reálnou hodnotu (viz bod 43).

Následná finanční kontrola by úřadu neměla být svěřena. Organizaci vymáhání určených částek po skončení vyšetřování by měli zajišťovat příkazci z Komise nebo členské státy. Příkazci a členské státy by měli neprodleně informovat úřad o získaných nebo odepsaných částkách zjištěných šetřením. Následná právní kontrola by se měla omezit pouze na případy, kdy po skončení trestního řízení musí původní příkazce zahájit občanskoprávní řízení pro vymáhání částky. Následná legislativní kontrola by měla zůstat v pravomoci operačních generálních ředitelství na základě souhrnných připomínek zaslaných úřadem právě těmto ředitelstvím.

83.

Kontrola zákonnosti probíhajících vyšetřování neprobíhá nezávisle (57). Procedurální akty z řízení vztahujících se k vyšetřování nejsou uspokojivě kodifikovány (viz bod 27).

Kodifikace postupů musí zaručovat, že vyšetřovací činnosti budou předvídatelné, že lhůty stanovené pro výslechy budou jisté a že v každé klíčové etapě vyšetřování budou obhajobě zachována její práva, stejně jako její přístup k příslušnému spisu. Kodifikace musí také posílit dodržování zásady utajení vyšetřovací činnosti a stanovit posloupnosti kontroly zákonnosti probíhající vyšetřovací činnosti. Taková kodifikace by měla nabýt právní účinnosti, být zveřejněna a umožnit transparentní používání základních zásad pro vedení vyšetřování úřadu, zejména zásad kontradiktornosti a transparentnosti.

84.

V oblasti přímých výdajů je úřad závislý na spolupráci s národními orgány. Některé členské státy podporují úřad s větší ochotou než jiné, i když úřad nedisponuje všemi prostředky, které by mu umožnily zjistit jisté skutečnosti (viz body 15 a 37).

85.

Spolupráce s členskými státy v oblasti vlastních zdrojů a výdajů ve sdíleném řízení, uskutečňovaná v rámci postupů vzájemné pomoci a pravidel stanovených ad hoc (nařízení (Euratom, ES) č. 2185/96), je často průměrná (viz body 15 a 32).

Pro vyjasnění způsobů spolupráce s orgány členských států, by bylo vhodné uvažovat buď o přijetí specifického nařízení Rady upřesňujícího způsoby této spolupráce (viz pozměňovací návrh nařízení (ES) č.1073/1999), nebo o uzavření dohody s těmi vnitrostátními vyšetřovacími orgány, které jsou nejlépe schopny podpořit práci úřadu (58).

86.

Systém řízení případů, který úřad zavedl (SCM a rejstřík), představuje zřetelný pokrok v kontrole dokumentace a vyšetřovacích spisů (viz bod 17).

87.

Databáze CMS se plně nevyužívají a nevytvářejí skutečný systém řízení vyšetřování a pomoci při rozhodování, i když je takový nástroj pro úředníky ředitelství pro vyšetřování nezbytný (viz body 34 a 36).

Databáze CMS by se měly využívat k přetvoření systému dokumentace na skutečný systém řízení vyšetřování a pomoci pro rozhodování. Taková přeměna, spojená s vyjasněním řídící pravomoci vyšetřovatelů, by umožnila posílit účinnost vyšetřování a předejít zpožďování. V těchto bodech musí být manuál úřadu doplněn a musí být upřesněny pravomoci vedení. Aby byl manuál operativnější, bylo by vhodné zpracovat do samostatného svazku všechny instrukce týkající se organizace, vedení a dohledu nad vyšetřováním. Zvláštní úsilí by se mělo věnovat vzdělávání vyšetřovatelů (vyšetřovací techniky, národní a odvětvová legislativa Společenství, vyjadřovací schopnosti atd.).

88.

Vypracovávání zpráv váže značný objem zdrojů, přičemž ne vždy přináší dostatečně jasné informace pro posouzení účinnosti úřadu v důsledku absence relevantních ukazatelů výsledků (viz body 37, 39 a 43).

Počet předkládaných zpráv by se měl snížit a mělo by se hledět více na jejich informační hodnotu. Statistické údaje by měly být spolehlivější a přesnější, aby se mohla provádět srovnání v čase. V tomto ohledu by se mělo základním vyjasňujícím prvkem stát zavedení výkonnostních ukazatelů soustředěných spíše na skutečné než na potenciální výsledky.

89.

Politika reagování úřadu na vyšetřování mu neumožňuje dobře odhadnout předem potřebné množství práce a podle toho vytvářet své týmy vyšetřovatelů (viz body 26 a 62). Rozložení zaměstnanců v rámci oddělení ředitelství pro vyšetřování je málo transparentní. Řízení počtu zaměstnanců komplikuje nestabilita způsobená nadměrným počtem dočasných pracovních míst (viz body 63 a 64).

Bylo by vhodné zorganizovat následnou kontrolu pracovního vytížení útvarů a zavést opravdový plán řízení zaměstnanců a to tak, aby byly vyřešeny strukturální obtíže řízení početních stavů zaměstnanců. Správné řízení týmů vyšetřovatelů by napomohlo větší vyváženosti oddělení co do počtu zaměstnanců, což by umožnilo vedoucím oddělení přiblížit dohled vyšetřovatelům.

90.

Přínos oddělení strategické analýzy pro ředitelství pro vyšetřování je mizivý. Pokud jde o analýzy rizika, jejich příspěvek je nadále omezený (viz bod 46).

Úloha útvarů strategické analýzy se musí předefinovat, aby tak mohla účinně přispívat k identifikaci situací vedoucích k zahájení externích šetření v sektorech představujících velké riziko. V tomto ohledu by měly pracovat na zlepšení prezentace, povahy a přesnosti nesrovnalostí oznamovaných členskými státy, aby tak vytvořily databáze, na jejichž základě by se mohly dohledávat odchylky a uskutečňovat šetření.

91.

Užitečná je i právní podpora, a to z důvodů obtíží způsobovaných některými právními předpisy Společenství. V této oblasti je podpora vyšetřovacím útvarům v pořádku. Zároveň si je možno klást si otázku, co přináší práce vztahující se ke strategii ochrany finančních zájmů pro vyšetřování úřadu (viz body 53 a 55).

Práce týkající se strategie ochrany finančních zájmů nemají přímý dopad na vedení vyšetřování, v lepší pozici pro vedení takovýchto úvah by ale mohly být ostatní útvary Komise.

92.

Asistenční činnost je užitečná, pokud jde o konkrétní koordinační nebo analytickou podporu členským státům v oblasti přeshraničních vyšetřování. Okrajové činnosti úřadu, zejména pak činnosti spojené s ochranou finančních zájmů v širším smyslu, jsou prvkem, který vzdaluje ředitelství od jeho role vykonavatele dohledu a poskytování podpory vyšetřovací funkci. Jedná-li se o převzetí pravomocí, které vesměs připadají operačním útvarům Komise (např. řízení programů), není uvolňování zdrojů úřadu k tomuto účelu nejlepším řešením (viz body 55 a 59).

Úkoly související s řízením programů jsou svěřeny operačním útvarům Komise, které ve srovnání s úřadem jsou k tomu lépe vybaveny.

93.

Řízení instituce, jako je tento úřad, se musí vykonávat v souladu s jasnými řídícími pravomocemi a jasným uspořádáním dozoru. Mandát dozorčího výboru je nejasný. Kromě toho dozorčí výbor nepřináší ředitelství úřadu veškerou podporu, kterou by potřeboval (viz bod 70).

Role dozorčího výboru by se měla přehodnotit, aby se vyloučilo veškeré riziko vměšování se do probíhajících vyšetřování.

94.

Podřízení úřadu Komisi neohrozilo nezávislost vyšetřovací funkce úřadu, i když byly zjištěny jisté komunikační obtíže. Není tedy třeba nějak zpochybňovat statut úřadu. Na druhé straně by se řízení vyšetřovací funkce měla věnovat větší pozornost v zájmu zajištění kvality výsledků a vyloučení překrývání s úkoly ostatních útvarů Komise. Zkušenost z prvních pěti let existence úřadu tak ukazuje, že je třeba se ještě zamyslet nad tím, jak lépe zajistit, aby šetření byla uzavírána s konkrétními výsledky, ať se jedná o vymáhání zpronevěřených částek nebo o účinné uplatňování disciplinárních či trestních postihů.

Z uvedeného vyplývá, že soustředění činnosti úřadu na svou vyšetřovací funkci, jak to připomenul předseda Komise v listopadu 2003, by mohlo posílit účinnost vyšetřování s tím, že preventivní a legislativní kroky budou ponechány na jiných instancích. Takové soustředění by měla doprovázet úprava řízení úřadu, což si vyžádá i změny předpisů (59).