(1)

Dne 20. března 2020 přijala Komise sdělení o aktivaci obecné únikové doložky v rámci Paktu o stabilitě a růstu. Obecná úniková doložka, jak je stanovena v čl. 5 odst. 1, čl. 6 odst. 3, čl. 9 odst. 1 a čl. 10 odst. 3 nařízení (ES) č. 1466/97 a v čl. 3 odst. 5 a čl. 5 odst. 2 nařízení (ES) č. 1467/97 (2), usnadňuje koordinaci rozpočtových politik v dobách prudkého hospodářského propadu. Komise v uvedeném sdělení předestřela názor, že vzhledem k očekávanému prudkému hospodářskému propadu v důsledku pandemie COVID-19 byly podmínky pro aktivaci obecné únikové doložky splněny. S hodnocením Komise vyjádřili dne 23. března 2020 souhlas ministři financí členských států. Obecná úniková doložka poskytuje členským státům rozpočtovou flexibilitu při zvládání krize vyvolané pandemií COVID-19. Usnadňuje koordinaci rozpočtových politik v době prudkého hospodářského propadu. Její aktivace umožňuje jednotlivým členským státům dočasně se odchýlit od postupu korekce k dosažení střednědobého rozpočtového cíle, pokud to neohrozí fiskální udržitelnost ve střednědobém horizontu. Dne 17. září 2020 Komise ve svém sdělení o roční strategii pro udržitelný růst pro rok 2021 oznámila, že obecná úniková doložka zůstane aktivována i v roce 2021.

(2)

Dne 20. července 2020 přijala Rada doporučení (3) (dále jen „doporučení Rady ze dne 20. července 2020“). Španělsku v něm doporučila, aby v souladu s obecnou únikovou doložkou přijalo veškerá nutná opatření k účinnému zvládnutí pandemie COVID-19, k udržení ekonomiky a k podpoře následného oživení. Rovněž Španělsku doporučila, aby pokud to hospodářské podmínky dovolí, provádělo fiskální politiky zaměřené na dosažení obezřetné střednědobé fiskální pozice a zajištění udržitelnosti dluhu při souběžném zvyšování investic.

(3)

Rada ve svém doporučení z roku 2021 týkajícím se hospodářské politiky eurozóny uvádí, že by si fiskální politiky ve všech členských státech eurozóny měly zachovat svůj podpůrný charakter po celý rok 2021 a že by opatření politiky měla být uzpůsobena konkrétní situaci v jednotlivých zemích a být včasná, dočasná a cílená. Jakmile to dovolí epidemiologické a hospodářské podmínky, měla by být mimořádná opatření postupně rušena a zároveň je třeba se zaměřit na řešení dopadu, který má krize na trh práce a sociální oblast. Členské státy by měly provádět takové fiskální politiky, které budou usilovat o dosažení obezřetných střednědobých fiskálních pozic a o zajištění udržitelnosti dluhu a současně zvyšovat investice. Členské státy by měly uskutečňovat reformy, které posílí zdravotnické systémy a systémy sociální ochrany tak, aby se vztahovaly na všechny a byly přiměřené a udržitelné.

(4)

Dne 18. listopadu 2020 přijala Komise stanoviska k návrhům rozpočtových plánů členských států eurozóny na rok 2021, která vycházela z kvalitativního posouzení fiskálních opatření. Komise byla toho názoru, že návrh rozpočtového plánu Španělska je celkově v souladu s doporučeními fiskální politiky stanovenými v doporučení Rady ze dne 20. července 2020 a že většina opatření obsažených v návrhu rozpočtového plánu podporuje v této značně nejisté situaci hospodářskou činnost.

(5)

Nástroj Next Generation EU, včetně Nástroje pro oživení a odolnost, zajistí udržitelné, inkluzivní a spravedlivé oživení. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/241 (4), kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost, vstoupilo v platnost dne 19. února 2021. Nástroj pro oživení a odolnost bude poskytovat finanční podporu při provádění reforem a investic, což zahrnuje i fiskální impuls financovaný Unií. Přispěje k hospodářskému oživení a k provádění udržitelných reforem a investic podporujících růst, zejména s cílem podpořit zelenou a digitální transformaci, a posílí odolnost ekonomik členských států a jejich potenciální růst. Rovněž pomůže veřejným financím vrátit se v blízké budoucnosti do příznivějšího stavu a ve střednědobém a dlouhodobém horizontu přispěje k posílení udržitelnosti veřejných financí a k růstu a vytváření pracovních míst.

(6)

Dne 3. března 2021 přijala Komise sdělení, které uvádí další směry politiky pro usnadnění koordinace fiskálních politik a přípravy programů stability a konvergenčních programů členských států. S přihlédnutím k vnitrostátním rozpočtům a k Nástroji pro oživení a odolnost by si celkové nastavení fiskální politiky mělo v letech 2021 a 2022 zachovat podpůrný charakter. Vzhledem k tomu, že se ve druhé polovině roku 2021 očekává postupná normalizace hospodářské činnosti, měly by být fiskální politiky členských států v roce 2022 zároveň více diferencovány. Fiskální politiky členských států by měly zohledňovat stav oživení, fiskální udržitelnost a potřebu snižovat hospodářské, sociální a územní rozdíly. Vzhledem k tomu, že je třeba v Unii podporovat udržitelné oživení, měly by členské státy s nízkým rizikem pro udržitelnost zaměřit své rozpočty tak, aby byla v roce 2022 zachována podpůrná fiskální politika, a to s přihlédnutím k dopadu Nástroje pro oživení a odolnost. Členské státy s vysokou mírou zadlužení by měly provádět obezřetnou fiskální politiku, zachovat investice financované z vnitrostátních zdrojů a využívat granty z Nástroje pro oživení a odolnost k financování dalších vysoce kvalitních investičních projektů a strukturálních reforem. V období po roce 2022 by fiskální politiky měly i nadále zohledňovat sílu oživení, míru hospodářské nejistoty a aspekty fiskální udržitelnosti. K zajištění fiskální udržitelnosti ve střednědobém horizontu přispěje změna orientace fiskálních politik směrem k dosažení obezřetných střednědobých fiskálních pozic, mimo jiné i tím, že budou v patřičnou dobu postupně ukončována podpůrná opatření.

(7)

Ve sdělení ze dne 3. března 2021 Komise také vyjádřila názor, že by rozhodnutí o deaktivaci nebo dalším uplatňování obecné únikové doložky mělo vycházet z celkového posouzení stavu ekonomiky, přičemž hlavním kvantitativním kritériem by měla být úroveň hospodářské činnosti v Unii nebo v eurozóně ve srovnání s úrovní před krizí (konec roku 2019). Na základě prognózy Komise z jara 2021 dospěla Komise dne 2. června 2021 k závěru, že jsou splněny podmínky pro další uplatňování obecné únikové doložky v roce 2022 a pro její deaktivaci od roku 2023. Po deaktivaci obecné únikové doložky budou nadále zohledňovány konkrétní podmínky v jednotlivých zemích.

(8)

Dne 30. dubna 2021 předložilo Španělsko v souladu s článkem 4 nařízení (ES) č. 1466/97 svůj program stability na rok 2021.

(9)

Na základě údajů potvrzených Eurostatem činil v roce 2020 schodek sektoru vládních institucí Španělska 11,0 % hrubého domácího produktu (HDP), zatímco veřejný dluh vzrostl na 120,0 % HDP. Meziroční změna primárního rozpočtového salda činila 8,1 % HDP, včetně diskrečních rozpočtových opatření ve výši 4,0 % HDP na podporu ekonomiky a fungování automatických stabilizátorů. Španělsko rovněž poskytlo podnikům a domácnostem podporu likvidity (například záruky a odklady daně, které nemají přímý a bezprostřední dopad na rozpočet) v odhadované výši 15 % HDP; skutečné využití veřejných záruk v roce 2020 odhaduje Komise přibližně ve výši 8 % HDP.

(10)

Dne 2. června 2021 vydala Komise zprávu podle čl. 126 odst. 3 Smlouvy. Uvedená zpráva se zabývá rozpočtovou situací Španělska, neboť jeho schodek sektoru vládních institucí překročil v roce 2020 referenční hodnotu 3 % HDP stanovenou ve Smlouvě a zároveň jeho veřejný dluh překročil referenční hodnotu 60 % HDP stanovenou ve Smlouvě a nesnižoval se uspokojivým tempem. Zpráva dospěla k závěru, že kritérium schodku a kritérium dluhu není splněno.

(11)

Makroekonomický scénář, z něhož rozpočtové projekce vycházejí, je v letech 2021 a 2022 realistický. Odchylka 0,6 procentního bodu HDP mezi odhady Komise (5,9 %) a programu stability z roku 2020 (6,5 %) týkajícími se růstu HDP v roce 2021 je vysvětlena poněkud odlišnými profily výdajů souvisejícími s granty Nástroje pro oživení a odolnost. Prognóza Komise očekává postupnější čerpání grantů Nástroje pro oživení a odolnost, zatímco makroekonomický scénář programu stability z roku 2021 počítá s větším předstihem při čerpání prostředků, což povede k vyššímu hospodářskému růstu. Na rok 2022 se projekce v podstatě shodují jen s malým rozdílem.

(12)

Vláda ve svém programu stability z roku 2021 plánuje snížení schodku sektoru vládních institucí z 11,0 % HDP v roce 2020 na 8,4 % HDP v roce 2021, zatímco míra zadlužení má v roce 2021 klesnout na 119,5 % HDP. Změna primárního rozpočtového salda v roce 2021 má podle programu stability z roku 2021 ve srovnání s úrovní před krizí (2019) dosáhnout 5,8 % HDP, což odráží diskreční rozpočtová opatření na podporu ekonomiky a fungování automatických stabilizátorů. Tyto projekce jsou vyšší než prognóza Komise z jara 2021, která předpokládá schodek ve výši 7,6 % HDP. Rozdíl je vysvětlen rozdílem v projekcích vládních výdajů. Prognóza Komise zejména očekává, že vládní výdaje na sociální transfery a ostatní výdaje budou nižší, než se předpokládalo v programu stability z roku 2021.

(13)

Španělsko v reakci na pandemii COVID-19 a související hospodářský propad přijalo rozpočtová opatření, aby posílilo kapacitu svého systému zdravotní péče, zabránilo šíření pandemie COVID-19 a poskytlo pomoc obzvláště zasaženým jednotlivcům a odvětvím. Tato důrazná politická reakce zmírnila pokles HDP, což následně omezilo růst schodku sektoru vládních institucí a veřejného dluhu. Fiskální opatření by měla maximalizovat podporu oživení, aniž by předjímala budoucí fiskální trajektorie. Opatření by proto neměla vytvářet trvalou zátěž pro veřejné finance. Pokud členské státy zavedou trvalá opatření, měly by je řádně financovat tak, aby byla ve střednědobém horizontu zajištěna rozpočtová neutralita. Opatření přijatá Španělskem v letech 2020 a 2021 byla v souladu s doporučením Rady ze dne 20. července 2020. Diskreční opatření přijatá vládou v letech 2020 a 2021 jsou dočasné povahy nebo jsou doprovázena kompenzačními opatřeními.

(14)

Program stability na rok 2021 předpokládá investice a reformy financované z grantů v rámci Nástroje pro oživení a odolnost ve výši 0,04 % HDP v roce 2020, 1,8 % v roce 2021, 1,9 % v roce 2022, 1,4 % v roce 2023 a 0,1 % v roce 2024. Plánuje se, že finanční prostředky z Nástroje pro oživení a odolnost budou téměř zcela využity během období programu stability z roku 2021, neboť přibližně 95 % grantů tohoto nástroje přidělených Španělsku bude využito v letech 2021–2023. Program stability z roku 2021 rovněž uvádí možnost požádat v rámci Nástroje pro oživení a odolnost v pozdější fázi o úvěry ve výši 6,3 % HDP. To by mohlo rozsah španělského plánu pro oživení a odolnost zdvojnásobit. Fiskální projekce programu stability z roku 2021 však nezahrnují přímý dopad grantů Nástroje pro oživení a odolnost na plány výdajů a příjmů, ale pouze nepřímý dopad související s vyšším růstem HDP. Prognóza Komise z jara 2021 nezahrnuje v plném rozsahu granty Nástroje pro oživení a odolnost, jak Španělsko plánovalo ve svých rozpočtových projekcích do roku 2022, a to kvůli různým předpokladům, že projekty v rámci španělského plánu pro oživení a odolnost pokročí do fáze, kdy budou výdaje skutečně realizovány, aby začaly mít dopad i na růst HDP.

(15)

Stanovené ukazatele fiskální korekce uvedené v nařízení (ES) č. 1466/97 je třeba posuzovat v kontextu současné situace. Za prvé panuje značná nejistota ohledně odhadů mezery výstupu. Za druhé je třeba, aby fiskální politika byla připravena rychle se přizpůsobit vývoji pandemie COVID-19, a jakmile se zdravotní rizika sníží, přešla od mimořádné pomoci k cílenějším opatřením. Za třetí je současná situace charakterizována výraznou politickou reakcí, která má podpořit hospodářskou činnost. V případě velkých převodů z rozpočtu Unie (jako jsou převody z Nástroje pro oživení a odolnost) nezachycují zavedené ukazatele celý impuls, který fiskální politiky ekonomice dodávají. S ohledem na tuto skutečnost se strukturální saldo za současných okolností nejeví jako přiměřený indikátor. Výdajové kritérium pak musí být upraveno (5) a doplněno o další informace, aby bylo možné orientaci fiskální politiky plně posoudit.

(16)

Podobně jako při posuzování návrhů rozpočtových plánů na rok 2021 byla z celkových výdajů vyloučena dočasná mimořádná opatření. Tato dočasná mimořádná opatření související s krizí podporují systémy zdravotní péče a odškodňují pracovníky a podniky za ztráty příjmů, které jim způsobilo omezení volného pohybu osob a narušení dodavatelského řetězce; orgány veřejné správy je budou moci zrušit, až se hospodářská situace a situace v oblasti veřejného zdraví vrátí do normálního stavu. Aby bylo možné v současné situaci posoudit celkové nastavení fiskální politiky, měly by být navíc do příslušného ukazatele celkových výdajů zahrnuty významné převody z rozpočtu Unie (jako například převody z Nástroje pro oživení a odolnost). Celkové nastavení fiskální politiky se proto poměřuje změnou primárních výdajů (očištěných o diskreční opatření na straně příjmů a s vyloučením dočasných mimořádných opatření souvisejících s krizí), včetně výdajů financovaných z grantů Nástroje pro oživení a odolnost a dalších fondů Unie. Kromě celkového nastavení fiskální politiky má analýza rovněž za cíl posoudit, zda je vnitrostátní fiskální politika obezřetná a zda její složení přispívá k udržitelnému oživení v souladu s ekologickou a digitální transformací. Z tohoto důvodu je zvláštní pozornost věnována vývoji primárních běžných výdajů a investic financovaných z vnitrostátních zdrojů.

(17)

Podle programu stability Španělska z roku 2021 se má jeho schodek sektoru vládních institucí v roce 2022 snížit na 5,0 % HDP, hlavně z důvodu ukončení dočasných podpůrných opatření přijatých v letech 2020 a 2021. Míra zadlužení se má v roce 2022 snížit na 115,1 % HDP. Tyto projekce jsou v podstatě v souladu s prognózou Komise z jara 2021. Na základě prognózy Komise z jara 2021 a specifické metodologie zohledňující výše uvedené výzvy se celkové nastavení fiskální politiky, včetně dopadu investic financovaných z vnitrostátního rozpočtu i z rozpočtu Unie (zejména z Nástroje pro oživení a odolnost) na agregátní poptávku v roce 2022, odhaduje na -0,5 % HDP (6). Kladný příspěvek výdajů financovaných z grantů Nástroje pro oživení a odolnost a z dalších fondů Unie by se měl zvýšit o 0,6 procentního bodu HDP. Předpokládá se, že příspěvek investic financovaných z vnitrostátních zdrojů bude mít utlumující povahu a bude činit 0,2 procentního bodu HDP (7). Příspěvek primárních běžných výdajů financovaných z vnitrostátních zdrojů (očištěných od diskrečních opatření na straně příjmů) by podle prognózy měl mít utlumující povahu a měl by činit 0,4 procentního bodu HDP.

(18)

Jako obzvláště důležitá se jeví kvalita rozpočtových opatření členských států. Fiskální strukturální reformy zaměřené na lepší skladbu vnitrostátních rozpočtů mohou podpořit potenciální růst, vytvořit tolik potřebný fiskální prostor a pomoci zajistit dlouhodobější fiskální udržitelnost, a to i s ohledem na změnu klimatu a výzvy v oblasti zdraví. Na straně příjmů posílila krize způsobená onemocněním COVID-19 význam reforem zaměřených na účinnější a spravedlivější systémy veřejných příjmů. Na straně výdajů to znamená, že je ještě důležitější zvýšit úroveň a kvalitu udržitelných investic podporujících růst, což by mělo vést ke splnění cílů v oblasti posílení růstového potenciálu, hospodářské a sociální odolnosti a souběžné zelené a digitální transformace. Díky národním plánům pro oživení a odolnost bude možno skladbu vnitrostátních rozpočtů zlepšit.

(19)

Podle střednědobých rozpočtových plánů uvedených v programu stability z roku 2021 se plánuje snížení schodku sektoru vládních institucí z 4,0 % v roce 2023 na 3,2 % HDP v roce 2024. V horizontu programu stability z roku 2021 se návrat schodku sektoru vládních institucí pod 3 % HDP neplánuje. Podle programu stability z roku 2021 se celkové nastavení fiskální politiky – včetně dopadu investic financovaných z vnitrostátního rozpočtu i z rozpočtu Unie (zejména z Nástroje pro oživení a odolnost) na agregátní poptávku – v letech 2023 a 2024 odhaduje v průměru na +0,9 % HDP. Kladný příspěvek výdajů financovaných z grantů Nástroje pro oživení a odolnost a z dalších fondů Unie by se měl snížit o 0,9 procentního bodu HDP. Předpokládá se, že příspěvek investic financovaných z vnitrostátních zdrojů bude mít neutrální povahu (8). Příspěvek primárních běžných výdajů financovaných z vnitrostátních zdrojů (očištěných od diskrečních opatření na straně příjmů) by podle prognózy měl mít expanzivní povahu a měl by činit 0,2 procentního bodu HDP. Desetiletý průměrný nominální potenciální růst se v současnosti odhaduje na 2 ½ %. V tomto odhadu však není zahrnut dopad reforem, které jsou součástí plánu pro oživení a odolnost a které by mohly potenciální hospodářský růst Španělska podpořit.

(20)

Očekává se, že míra veřejného zadlužení se sníží ze 113,3 % HDP v roce 2023 na 112,1 % HDP v roce 2024. Vzhledem k vysoké míře zadlužení, která by měla v průběhu času klesat pouze postupně, bude členský stát ve střednědobém horizontu pravděpodobně čelit vysokým rizikům z hlediska fiskální udržitelnosti, jak vyplývá z nejnovější analýzy udržitelnosti dluhu.

(21)

S ohledem na míru nejistoty, která je v současné době stále mimořádně vysoká, by pokyny v oblasti fiskální politiky měly zůstat převážně kvalitativní, přičemž budou obsahovat určitý diferencovaný kvantifikovaný prvek jakožto součást pokynů pro střednědobý horizont. Přesnější kvantifikované pokyny pro pozdější období by měly být poskytnuty v roce 2022, jestliže se míra nejistoty do té doby dostatečně sníží.

(22)

Rada posoudila program stability z roku 2021 a opatření přijatá Španělskem v návaznosti na doporučení Rady ze dne 20. července 2020,