1.6.2010   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 142/19

(1)

Dne 26. dubna 2010 Rada projednala aktualizovaný konvergenční program Lotyšska na období 2009–2012.

(2)

Globální finanční krize zesílila otřes z náhlého ukončení prudkého růstu domácích úvěrů a cen nemovitostí v Lotyšsku tím, že došlo ke zpřísnění dostupnosti úvěrů a podmínek, za nichž jsou poskytovány. Současný pokles na vnějších trzích postihl odvětví obchodovatelných statků. Kromě toho ztrátu konkurenceschopnosti z předchozích let prohloubilo znehodnocení měn některých hlavních obchodních partnerů.

Lotyšské finanční trhy a bankovní sektor jsou od října roku 2008 pod značným tlakem. To přimělo lotyšské orgány k tomu, aby požádaly o mezinárodní finanční pomoc; tato pomoc byla poskytnuta na konci roku 2008 (2) a byla podmíněna rozsáhlou fiskální konsolidací a reformou finančního systému a strukturálními reformami. Vzhledem k mnohem rozsáhlejšímu zhoršení hospodářských a rozpočtových podmínek v první polovině roku 2009, než se očekávalo, vláda následně provedla dodatečná opatření pro fiskální konsolidaci, která byla zčásti podpořena strukturálními reformami. Výše popsaný vývoj přiměl Radu k tomu, aby dne 7. července 2009 rozhodla o existenci nadměrného schodku v Lotyšsku a doporučila jeho nápravu do roku 2012 v souladu s čl. 104 odst. 7 Smlouvy o ES. V druhém pololetí roku 2009 se exportně zaměřený sektor ekonomiky stabilizoval a začal vykazovat určité počáteční znaky oživení. Oslabení domácí poptávky však zůstalo velice vážné, a to především kvůli prudkému zhoršení situace na trhu práce a zápornému růstu úvěrů. Ke stabilizaci důvěry a zlepšení tržních nálad vůči Lotyšsku nicméně přispělo vyplácení mezinárodní finanční pomoci, důsledné provedení rozpočtu na rok 2009 a úspěšné přijetí rozpočtu pro rok 2010, který obsahuje další opatření pro fiskální konsolidaci. Pro hospodářskou politiku je i nadále hlavní výzvou hospodářská stabilizace a návrat k procesu vyrovnávání rozdílů v hospodářské úrovni, který vychází z pevných základů. Hospodářská stabilizace závisí do značné míry na ukotvení dlouhodobých očekávání, pro které má zásadní význam provedení plánovaného procesu fiskální konsolidace. Hospodářská stabilizace rovněž přímo závisí na přijetí strukturálně rozumných a sociálně spravedlivých fiskálních opatření a rovněž na pokroku dosaženém při restrukturalizaci hospodářství směrem k odvětví obchodovatelných statků. Zdá se, že vzhledem k výraznému zhoršení vnější konkurenceschopnosti v letech hospodářského rozmachu je zapotřebí dále upravit ceny na domácím trhu a zvýšit produktivitu. Využití strukturálních fondů EU by mělo přispět k posílení odvětví obchodovatelných statků a zmírnění recese.

Prudký pokles domácí poptávky a nárůst volné kapacity přispěly ke zmírnění stávající nerovnováhy, ke snížení inflace a odstranění vnějšího schodku, a to do značné míry zhroucením dovozu. Saldo zahraničního obchodu, které bylo v letech hospodářského rozmachu výrazně negativní a bylo financováno dovozem kapitálu ve spojitosti s bankovním sektorem, což vedlo k rychlému nárůstu čistých vnějších závazků, dosáhlo v roce 2009 odhadovaného přebytku přesahujícího 8 % HDP a během programového období zůstane ve výrazném přebytku.

(3)

Ačkoliv velká část zaznamenaného poklesu skutečného HDP je v souvislosti s krizí cyklická, negativně ovlivněna byla také úroveň potenciálního produktu. Kromě toho může krize prostřednictvím nižších investic, horší dostupnosti úvěrů a rostoucí strukturální nezaměstnanosti rovněž ovlivnit potenciální růst ve střednědobém výhledu. Dopad hospodářské krize navíc posiluje negativní účinky stárnutí obyvatelstva na potenciální produkt a udržitelnost veřejných financí. V této situaci bude velmi důležité urychlit tempo strukturálních reforem s cílem podpořit potenciální růst. Pro Lotyšsko je zejména důležité urychlit provádění rozsáhlých strukturálních reforem v oblastech řízení rozpočtu a veřejného sektoru, zlepšit úroveň dovedností v rámci úsilí o zvýšení produktivity a účinně využívat dostupné strukturální fondy EU.

(4)

Makroekonomický scénář, z něhož program vychází, přepokládá, že po odhadovaném mimořádně silném 18,0 % propadu produktu v roce 2009 reálný HDP dále klesne o 4,0 % v roce 2010 a poté poroste o 2,0 % v roce 2011 a 3,8 % v roce 2012. Očekávaný návrat ke kladnému růstu je způsoben vnějším sektorem a v mírnějším rozsahu také fixními investicemi, přičemž soukromá spotřeba a celková domácí poptávka zaznamenají výrazný růst až v pozdější části programového období. Na základě údajů, které jsou v současné době k dispozici (3), se tento scénář zdá být věrohodný, avšak vzhledem k závažnosti recese zůstává nejistota velmi vysoká.

Prognóza výrazné deflace v roce 2010, obsažená v programu, je realistická, ale míra pokračující deflace předpokládané v roce 2011 může podceňovat tempo návratu k cenové stabilitě. Očekává se, že vnější saldo zůstane po celé programové období ve výrazném přebytku, což se zdá do značné míry věrohodné, ačkoli objem očekávaných přebytků se jeví vysoký. Měnové předpoklady a předpoklady týkající se směnného kurzu vymezené v programu jsou v souladu s makroekonomickým scénářem.

(5)

Podle odhadu programu dosáhne schodek veřejných financí v roce 2009 úrovně 10,0 % HDP. Výrazné zhoršení z úrovně schodku ve výši 4,1 % HDP v roce 2008 odráží dopad krize na veřejné finance, a to navzdory tomu, že byl dne 16. června 2009 po konzultaci s mezinárodními věřiteli přijat restriktivní dodatečný rozpočet, z něhož vyplývá úsilí o konsolidaci ve výši 4,4 % HDP, které se téměř v plném rozsahu soustředí na výdaje. Daňové příjmy v nominálním vyjádření poklesly ve srovnání s rokem 2008 o jednu čtvrtinu, a to navzdory zvýšení DPH a spotřebních daní na počátku roku 2009. Podle programu a v souladu se závazky učiněnými v rámci mezinárodní finanční pomoci zůstane fiskální politika během celého programového období vzhledem k nedostatku prostoru pro fiskální manévrování a potřebě napravit ekonomickou nerovnováhu výrazně restriktivní. To je v souladu se strategií ústupu od fiskální angažovanosti, kterou Lotyšsku doporučila Rada a která se opírá o nápravu nadměrného schodku do roku 2012.

(6)

Státní rozpočet na rok 2010, který byl parlamentem přijat 1. prosince 2009, předpokládá další diskreční úsilí o konsolidaci přesahující 4,2 % HDP, jak je stanoveno v rámci pomoci pro zlepšení platební bilance a potvrzeno v doporučení Rady Lotyšsku ze dne 7. července 2009. Konsolidace je rozložena celkem rovnoměrně mezi výdaje (2,0 % HDP) a příjmy (2,2 % HDP). S ohledem na fiskální úsilí na straně příjmů je očekáván výrazný nárůst poměru příjmů k HDP (+ 2,4 % HDP; značný účinek jmenovatele je téměř bezprostředně vyrovnán odpovídající erozí daňových základů).

Očekává se nicméně, že navzdory značnému úsilí o konsolidaci (včetně přeneseného dopadu opatření z června roku 2009) poměr primárních výdajů k HDP klesne pouze o 0,2 % HDP, převážně kvůli značnému účinku jmenovatele. Mezi opatření na straně příjmů patří zvýšení daní z příjmů fyzických osob (+ 0,8 % HDP), různé reformy, na jejichž základě jsou daň z příjmů fyzických osob a systémy sociálních příspěvků neutrálnější (+ 0,8 % HDP), jakož i dodatečné zdanění nemovitostí (+ 0,3 % HDP, rovněž prostřednictvím rozšíření daňového základu – s určitou progresivností – na obytné nemovitosti), progresivní zdanění používání motorových vozidel (+ 0,2 % HDP) a zvýšení spotřebních daní ze zemního plynu a tabáku. Na straně výdajů zavedl státní rozpočet pro rok 2010 výrazné snížení výdajů, které do značné míry vychází ze strukturálních reforem se střednědobým dopadem, zejména ze spojení/zrušení agentur a institucí, které spadají do působnosti ministerstva zemědělství, kultury, školství a obrany, a k dalším škrtům v hodnotě 0,5 % HDP dochází u výdajů a dotací na údržbu v odvětví dopravy. Díky dalšímu snížení mezd u místních správních orgánů je dosaženo úspor ve výši 0,4 % HDP, snížením dávek v nemoci, nezaměstnanosti, mateřství a rodičovských příspěvků nad určitou prahovou úroveň je dosaženo úspor ve výši 0,2 % HDP. Jednorázová opatření nebyla využita ve významném rozsahu. Podle výpočtů provedených útvary Komise na základě údajů v programu se očekává, že strukturální saldo (tj. cyklicky očištěné saldo po vyloučení jednorázových a jiných dočasných opatření) se zlepší o nepatrně více než 2 % (z –7,6 % na –5,5 %), což je v souladu s potřebným restriktivním zaměřením fiskální politiky. Vzhledem k mechanické erozi daňových základů a nárůstu úrokových výdajů o 1,1 % HDP je zlepšení nižší než rozsah konsolidačních opatření.

(7)

Fiskální proces v podobě popsané v programu odpovídá procesu dohodnutému v rámci pomoci pro zlepšení platební bilance, což konkrétně znamená, že schodek je omezen na 6 % HDP v roce 2011 a 3 % HDP v roce 2012 a je v souladu s doporučením Rady ze dne 7. července 2009, podle něhož má být nadměrný schodek napraven nejpozději do roku 2012.

Tyto fiskální cíle vyžadují další konsolidační opatření, což odpovídá doporučení Rady a je v souladu s dodatečným memorandem o porozumění z února roku 2010. Podle přepočtu strukturálního salda provedeného útvary Komise na základě údajů v programu podle společně dohodnuté metodiky nedosahuje aktualizovaný konvergenční program během programového období střednědobého rozpočtového cíle, tedy strukturálního schodku ve výši 1 % HDP (4). S ohledem na nejnovější projekce a úroveň dluhu samotný střednědobý rozpočtový cíl nicméně odráží cíle Paktu o stabilitě a růstu. Podle strukturálního salda vypočteného útvary Komise dosahuje odpovídající fiskální úsilí během dvou let hodnoty 3,75 %, přičemž část tohoto úsilí se soustředí na počátek roku 2011. Scénář pro roky 2011 a 2012 se již opírá o několik opatření jak na straně příjmů, tak na straně výdajů, která byla nastíněna lotyšskými orgány a k nimž se tyto orgány zavázaly v rámci pomoci pro zlepšení platební bilance. Na straně výdajů hodlají lotyšské orgány zejména provést rozsáhlý přezkum systému dávek sociálního zabezpečení a důchodového systému, přičemž u důchodového systému je cílem zachovat budoucí udržitelnost a přiměřenost tří pilířů důchodového systému.

(8)

Pokud jde o budoucnost, vývoj by mohl být horší, než předpokládá program, a to kvůli rozsahu zbývající korekce za podmínek stagnující ekonomiky, nejistotě ohledně budoucího vývoje příjmů a opatření, která by měla konsolidaci podporovat, a kvůli rozsahu reforem, které je ještě třeba provést, aby bylo zajištěno udržitelné oživení. Jak je v programu uznáno, důležitým předpokladem hospodářského oživení je zaručení stability finančního sektoru. Pokud jde o politická a realizační rizika, mohl by rozsah fiskálních kroků, které mají být přijaty, způsobit, že by vláda čelila vládu právním krokům, zatímco s ohledem na nadcházející volby a na dosavadní významnou konsolidaci může být vedle již přijatých rozsáhlých opatření obtížné nalézt dodatečná opatření nutná k dosažení cílů programu pro roky 2011 a 2012.

Na druhé straně existuje velice silná pobídka, aby lotyšské orgány splnily závazky, které učinily v rámci dohod o pomoci pro zlepšení platební bilance. Kromě toho poskytly lotyšské orgány dosavadní konsolidací přesvědčivé důkazy, že jsou schopny uspokojivě vyvinout značně rozsáhlé konsolidační úsilí. Zdá se tedy, že rizika zatěžující rozpočtové projekce a makroekonomický scénář jsou během celého programového období vesměs vyrovnaná.

(9)

Odhaduje se, že hrubý veřejný dluh dosáhl v roce 2009 úrovně 34,8 % HDP oproti 19,5 % v předcházejícím roce. Předpokládá se, že poměr dluhu k HDP během programového období prudce vzroste o dalších 22 procentních bodů vlivem výrazných fiskálních schodků, ale také z důvodu značné pozitivní vnitřní dynamiky dluhu dosahující v roce 2010 8 % HDP, neboť vyplacení pomoci ve výši přibližně 15 % HDP ze strany různých mezinárodních věřitelů podle očekávání více než pokryje přísně vymezené rozpočtové potřeby. Nicméně konečné náklady na podpůrná opatření pro bankovní sektor představují v letech 2011 a 2012 riziko. Z toho důvodu je ohrožena programová projekce, podle které poměr dluhu k HDP dosáhne v roce 2011 úrovně mírně pod 60 %. Projekce pro závěrečný rok programu, tedy rok 2012, je 56,8 % HDP. Ačkoli se předpokládá, že poměr dluhu zůstane po celé programové období pod referenční hodnotou podle Smlouvy, do roku 2011 rychle poroste.

(10)

Střednědobé projekce vývoje dluhu, které předpokládají, že se tempo růstu HDP bude na hodnoty projektované před počátkem krize vracet pouze postupně a že se míra zdanění vrátí na úroveň před jejím vypuknutím, ukazují, že by rozpočtová strategie plánovaná v programu, pokud by byla naplněna v současné podobě, téměř stačila k tomu, aby se poměr dluhu k HDP do roku 2020 stabilizoval.

(11)

Dlouhodobý dopad stárnutí obyvatelstva na rozpočet je v důsledku již provedených důchodových reforem zjevně nižší než průměr EU. Rozpočtová pozice v roce 2009 odhadnutá v programu však zesiluje rozpočtový dopad stárnutí obyvatelstva na mezeru udržitelnosti.

Snížení primárního schodku ve střednědobém horizontu, jak je stanoveno v programu, by přispělo ke snížení rizik ohrožujících udržitelnost veřejných financí, která byla ve zprávě Komise o udržitelnosti z roku 2009 (5) hodnocena jako vysoká.

(12)

Procyklická fiskální politika prováděná v letech před krizí vybízí k radikálnímu posílení rozpočtového rámce a systému správy veřejných financí. Určitého pokroku již bylo dosaženo a jsou plánovány další iniciativy. Nařízení vlády ze dne 3. listopadu 2009 řešilo potřebu odstranit zbytečnou nepružnost rozpočtu s cílem zlepšit pružnost výdajů a umožnilo ministrovi financí přerozdělovat prostředky pro jeden rozpočtový subjekt mezi různými programy, dílčími programy a výdajovými ekonomickými kategoriemi. Sledování výdajů spojených se strukturálními fondy EU bylo zesíleno změnami v zákoně o státním rozpočtu, které byly provedeny při sestavování rozpočtu na rok 2010. Ministerstvo financí se dále zavázalo, že ve spolupráci s dalšími příslušnými institucemi vypracuje a předloží návrh zákona o fiskální kázni, aby byla na všech úrovních veřejné správy zaručena proticyklická fiskální kázeň. Je pravděpodobné, že před sestavováním dalších rozpočtů se zlepší stanovování priorit a rozhodovací proces, a to v důsledku některých rozsáhlých přezkumů: je plánována analýza všech služeb poskytovaných veřejnými institucemi, která má posoudit, zda je třeba tyto služby nadále poskytovat, pozastavit či svěřit externím poskytovatelům, rovněž má být proveden přezkum všech veřejných podniků za účelem jejich možné restrukturalizace. Na podporu fiskální konsolidace je rovněž třeba zavést účinné postupy postihu za zneužívání veřejných prostředků jednotlivci, zlepšit shromažďování a zpracování údajů o veřejných financích a posílit sledování neuhrazených a plánovaných závazků.

(13)

Stav veřejných financí se pravděpodobně zlepší v důsledku podstatných změn, které ovlivní strukturu příjmů, včetně silnějšího důrazu na účinnější a spravedlivější zdanění majetku. Daňové zatížení práce však zůstane po zvýšení daní z příjmů fyzických osob vysoké. Konzistentní dlouhodobá daňová strategie by pomohla optimalizovat dopad daňové struktury na růst. Zdá se, že k tomu, aby byl zaručen úspěch probíhající fiskální konsolidace, je rovněž nutné koncipovat odpovídající správní a právní nástroje k boji se šedou ekonomikou. Konsolidační potřeby vyčerpávají zdroje, a proto byla přijata řada důležitých opatření k zesílení účinnosti veřejných výdajů. Posílení kapacit státního úřadu práce by mohlo zvýšit účinnost opatření pro aktivaci trhu práce. Obecněji řečeno, je pravděpodobné, že ke zmírnění dopadu hospodářské krize může přispět včasné a dobře cílené využívání finančních prostředků ze strukturálních fondů EU. Zákon upravující odměňování státních zaměstnanců a zaměstnanců ústředních a místních vládních institucí, který byl přijat dne 1. prosince 2009, slučuje všechny předpisy týkající se zaměstnanců ve veřejném sektoru a vytváří pro tyto zaměstnance dodatečné pobídky tím, že zvyšuje transparentnost systému odměňování, zpřísňuje kontrolu výdajů rozpočtových orgánů na různých úrovních správy a posiluje proces konsolidace.

(14)

Lotyšsko bylo krizí zasaženo velice tvrdě a muselo využít mezinárodní finanční pomoc. Hospodářské oživení bude zpomaleno ochablostí trhu práce, finančním oddlužováním a potřebou fiskální konsolidace, objevují se však určité pozitivní signály, že se ukazatele konkurenceschopnosti začínají zlepšovat. Tlaky na finanční trh od léta roku 2009 výrazně polevily, situace je však nadále značně závislá na dalších opatřeních, která mají vyřešit zbývající výzvy. Byl posílen dohled nad finančním sektorem a zlepšena spolupráce se zahraničními orgány dohledu a byly přijaty kroky k zajištění přiměřené kapitalizace v bankovním systému. Lotyšsko přijalo odvážná opatření, která mají zamezit zhoršování veřejných financí.

K dosažení udržitelného zlepšení veřejných financí a zároveň zaručení spravedlivého rozdělení zátěže a k podpoře konkurenceschopnosti ekonomiky by bylo možné přispět dalším zlepšením čerpání prostředků ze strukturálních fondů EU a posílením jejich správy, důrazem na opatření podporující přímé zahraniční investice a podniky vyrábějící na vývoz, náležitou odbornou přípravou a vzděláváním pracovní síly, jakož i jasnějšími prioritami v oblasti konkurenceschopnosti a politiky výzkumu a vývoje.

(15)

Celkově je rozpočtová strategie pro rok 2010 stanovená v programu v souladu s doporučeními Rady podle čl. 104 odst. 7 Smlouvy o ES a s cílovými hodnotami schodku vymezenými v rámci pomoci pro zlepšení platební bilance. Rozpočtová strategie od roku 2011 se s ohledem na rizika zdá být také vesměs v souladu s cílovými hodnotami schodku stanovenými v obou rámcích a odráží ambici lotyšských orgánů dodržet v roce 2012 maastrichtská kritéria a vstoupit do roku 2014 do eurozóny. Fiskální politika je nyní podle všeho přiměřená k zajištění bezproblémové účasti v systému ERM II a na výzvy spjaté s těžkou recesí reaguje prováděním ambiciózní nápravy značného strukturálního schodku. Průměrné roční zlepšení strukturálního salda ve výši přibližně 2 % HDP je však nižší než průměrné roční fiskální úsilí ve výši alespoň 2,75 % v období let 2010–2012, které v červenci 2009 doporučila Rada, a to zejména vzhledem k nárůstu úrokových výdajů o téměř 2 % HDP a mechanické erozi daňových základů na začátku období. Cyklicky očištěná a strukturální salda je však třeba vykládat opatrně s ohledem na značné nejistoty spojené s odhady potenciálního růstu a mezery výstupu v Lotyšsku a na skutečnost, že ekonomické prostředí je od roku 2008 mimořádně nestálé, což může vést k tomu, že standardní elasticity nedokážou dostatečně pohltit dopad mimořádného hospodářského poklesu v Lotyšsku na rozpočet. S ohledem na vyvážená rizika a na objem diskrečních opatření, která již byla přijata či upřesněna, se diskreční fiskální úsilí plánované v programu celkově zdá být víceméně v souladu s červencovými doporučeními Rady.

Avšak vzhledem k objemu zbývající fiskální korekce, kterou je ještě nutno provést a která zatím není podložena zcela definovanými opatřeními, hrozí, že rozpočtové výsledky budou oproti plánu horší, ačkoli toto riziko je vyváženo závazky přijatými v rámci dohod o mezinárodní finanční pomoci a dosavadními výsledky orgánů při plnění těchto závazků. O to více je zapotřebí, aby lotyšské orgány v průběhu roku 2010 zlepšily rozpočtový rámec a rozhodovací procesy, jak bylo naplánováno.

(16)

Pokud jde o požadavky na údaje stanovené v souboru pravidel pro programy stability a konvergenční programy, uvádí program všechny povinné a většinu nepovinných údajů. Ve svém doporučení podle čl. 104 odst. 7 Smlouvy o ES ze dne 7. července 2009 s cílem ukončit situaci nadměrného schodku Rada rovněž vyzvala Lotyšsko, aby v rámci samostatné kapitoly aktualizací konvergenčních programů podávalo zprávy o pokroku při provádění doporučení Rady. Lotyšsko tomuto doporučení v plném rozsahu vyhovělo.

i)

v plném rozsahu provedlo rozpočet na rok 2010 přijatý dne 1. prosince 2009; připravilo seznam rozpočtových alternativ, které by vedly k úsporám či dodatečným příjmům, a umožnily tak přijmout rozpočet na rok 2011 v souladu s potřebami konsolidace; v souladu s doporučením Rady podle čl. 104 odst. 7 přijalo rozpočet na rok 2012 rovněž v souladu s cílovým fiskálním procesem;

ii)

provedlo důkladnou a do budoucna zaměřenou analýzu potřebnou k rozsáhlé reformě systému sociálních dávek s cílem provést tuto reformu v průběhu roku 2011 společně s dalšími opatřeními na straně příjmů;

iii)

zlepšilo fiskální řízení a zvýšilo transparentnost, mimo jiné přijetím návrhu zákona o fiskální kázni, posílením závazné povahy střednědobého rozpočtového rámce a zavedením účinných postupů postihu za zneužívání veřejných prostředků jednotlivci; zesílilo kontrolní, koordinační a sankční mechanismy, které jsou určeny k boji s šedou ekonomikou;

iv)

podporovalo hospodářský růst prosazováním přechodu k odvětví obchodovatelných statků a zvyšováním produktivity, mimo jiné i zajištěním toho, že se dostupné prostředky ze strukturálních fondů EU dostanou do reálné ekonomiky, a včasnou restrukturalizací státních bank v rámci střednědobé strategie.