Věc C‑814/21

Evropská komise

v.

Polská republika

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 19. listopadu 2024

„Nesplnění povinnosti státem – Článek 20 SFEU – Občanství Unie – Článek 21 SFEU – Právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států – Článek 22 SFEU – Právo volit a být volen v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě bydliště za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu – Občané Unie, kteří mají bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky – Absence práva být členem politické strany – Články 2 a 10 SEU – Zásada demokracie – Článek 4 odst. 2 SEU – Respektování národní identity členských států – Článek 12 Listiny základních práv Evropské unie – Úloha politických stran při vyjadřování vůle občanů Unie“

1. Občanství Unie – Ustanovení Smlouvy – Občané Evropské unie, kteří mají bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky – Právo volit a být volen v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě bydliště za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto členského státu – Rozsah – Účinný výkon tohoto práva – Rovný přístup k prostředkům existujícím ve vnitrostátním právním řádu, kterými disponují státní příslušníci uvedeného členského státu – Zahrnutí

   (Článek 10 SEU; články 20, 21 a 22 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 12; směrnice Rady 93/109 a směrnice Rady 94/80)

   (viz body 91–96, 99–115, 118–125)

2. Občanství Unie – Ustanovení Smlouvy – Občané Evropské unie, kteří mají bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky – Právo volit a být volen v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě bydliště za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto členského státu – Vnitrostátní právní úprava odepírající těmto občanům Unie právo vstoupit do politické strany – Nepřijatelnost – Odůvodnění – Respektování národní identity – Absence

   (Článek 2, čl. 4 odst. 2 a článek 10 SEU; článek 22 SFEU)

   (viz body 133–139, 150, 153–161)

Shrnutí

Soudní dvůr, jemuž byla předložena žaloba pro nesplnění povinnosti, ve velkém senátu rozhodl, že Polsko tím, že občanům Unie, kteří nemají polskou státní příslušnost, ale mají bydliště v Polsku, odepírá právo být členem politické strany, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 22 SFEU.

Polský zákon o politických stranách ( 1 ) stanoví, že členy politických stran mohou být občané Polské republiky, kteří dosáhli 18 let. Občané Evropské unie, kteří nemají polskou státní příslušnost, ale mají bydliště v Polsku, toto právo nemají.

Vzhledem k tomu, že Evropská komise měla za to, že tato právní úprava je v rozporu s článkem 22 SFEU, podala k Soudnímu dvoru žalobu pro nesplnění povinnosti. Zejména tvrdí, že tím, že Polsko vyhrazuje členství v politické straně pouze polským státním příslušníkům, znemožňuje občanům Unie, kteří mají bydliště v Polsku, ale nejsou jeho státními příslušníky, vykonávat volební práva v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu za stejných podmínek jako polští státní příslušníci.

Závěry Soudního dvora

Soudní dvůr na prvním místě posuzoval rozsah působnosti článku 22 SFEU s přihlédnutím k jeho znění, jeho kontextu a cílům, které sleduje.

Zaprvé podle znění tohoto ustanovení požívají občané Unie mající bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, práva volit a být voleni v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu za stejných podmínek jako státní příslušníci uvedeného členského státu a tato práva jsou vykonávána v souladu s podrobnou úpravou přijatou Radou Evropské unie. Toto znění neobsahuje žádnou zmínku o podmínkách pro získání postavení člena politické strany. Naproti tomu článek 22 SFEU tím, že odkazuje na podmínky práva volit a být volen, které platí pro státní příslušníky členského státu, v němž má takový občan Unie bydliště, zakazuje, aby tento členský stát stanovil pro výkon tohoto práva tímto občanem Unie jiné podmínky, než jaké platí pro jeho vlastní státní příslušníky. Toto ustanovení tedy stanoví zvláštní pravidlo zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, a v důsledku toho dopadá na každé vnitrostátní opatření zavádějící rozdílné zacházení, které by mohlo narušit účinný výkon práva volit a být volen v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu.

Kromě toho pravidla pro výkon práva volit a být volen byla přijata Radou ve směrnicích 93/109 ( 2 ) a 94/80 ( 3 ), které sice neobsahují ustanovení týkající se podmínek, za nichž se občané Unie, kteří mají bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, mohou stát členy politické strany, avšak nemohou, a to ani implicitně, omezovat rozsah práv a povinností plynoucích z článku 22 SFEU. V tomto ohledu při absenci zvláštních ustanovení týkajících se těchto podmínek spadá jejich určení do pravomoci členských států. Při výkonu této pravomoci však členské státy musí dodržovat povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva, včetně článku 22 SFEU.

Zadruhé, pokud jde o kontext článku 22 SFEU, Soudní dvůr odkázal jak na ostatní ustanovení Smlouvy o FEU, tak na ustanovení téže právní síly nacházející se zejména ve Smlouvě o EU a v Listině základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).

V tomto ohledu nejprve uvedl, že článek 22 SFEU ve spojení s čl. 20 odst. 2 SFEU spojuje právo volit a být volen v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu se statusem občana Unie. Kromě toho podle čl. 20 odst. 2 a článku 21 SFEU přiznává občanství Unie každému občanu Unie základní a osobní právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Existuje tedy vazba mezi právem volného pohybu a pobytu na jedné straně a právem občanů Unie, kteří mají bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, volit a být voleni v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu na straně druhé.

Dále uvedl, že článek 10 SEU, který uznává právo občanů Unie být přímo zastoupeni v Evropském parlamentu a podílet se na demokratickém životě Unie, zdůrazňuje vazbu mezi zásadou zastupitelské demokracie v rámci Unie a právem volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu, které je spojeno s občanstvím Unie a zaručeno v čl. 22 odst. 2 SFEU.

A konečně uvedl, že čl. 12 odst. 1 Listiny zakotvuje právo každého na svobodu sdružovat se s jinými na všech úrovních, zejména pokud jde o záležitosti politické, odborové či občanské. Toto právo odpovídá právu zaručenému v čl. 11 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, které je jedním ze základních pilířů demokratické a pluralitní společnosti, jelikož občanům umožňuje jednat kolektivně v oblastech společného zájmu a přispívat tak k řádnému fungování veřejného života. Článek 10 odst. 4 SEU a čl. 12 odst. 2 Listiny přitom uznávají prvořadou úlohu politických stran na evropské při vyjadřování vůle občanů Unie. Politické strany, mezi jejichž funkce patří navrhovat volební kandidáty, tak hrají klíčovou úlohu v systému zastupitelské demokracie, na kterém je v souladu s čl. 10 odst. 1 SEU založeno fungování Unie. Členství v politické straně tudíž podstatně přispívá k účinnému výkonu práva být volen, které přiznává článek 22 SFEU.

Zatřetí, pokud jde o cíl článku 22 SFEU, ten má především za cíl přiznat občanům Unie, kteří mají bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, právo účastnit se demokratického volebního procesu v tomto členském státě prostřednictvím práva volit a být volen na evropské a místní úrovni. Dále má tento článek zajistit rovné zacházení s občany Unie, což znamená rovný přístup k prostředkům existujícím ve vnitrostátním právním řádu, kterými disponují státní příslušníci uvedeného členského státu za účelem výkonu tohoto práva v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu. A konečně z vazby mezi svobodou pohybu a pobytu na jedné straně a právem volit a být volen v těchto volbách na straně druhé vyplývá, že posledně uvedené právo má zejména usnadnit postupnou integraci dotyčného občana Unie do společnosti hostitelského členského státu. Cílem článku 22 SFEU je tak zajistit zastoupení občanů Unie pobývajících v členském státě, jehož nemají státní příslušnost, jakožto důsledek jejich integrace do společnosti hostitelského členského státu.

Na druhém místě Soudní dvůr ve světle těchto upřesnění k působnosti článku 22 SFEU, vykládaného ve světle článků 20 a 21 SFEU, článku 10 SEU a článku 12 Listiny, zkoumal, zda rozdílné zacházení na základě státní příslušnosti zavedené polskou právní úpravou, pokud jde o možnost stát se členem politické strany, vede k tomu, že občané Unie, kteří mají bydliště v Polsku, ale nejsou jeho státními příslušníky, nemají v rozporu s článkem 22 SFEU rovný přístup k prostředkům, jimiž disponují státní příslušníci tohoto členského za účelem účinného výkonu jejich práva být voleni.

V tomto ohledu je sice v Polsku možné, aby nezávislý kandidát, který není členem politické strany, byl nominován volebním výborem politické strany. Vzhledem však k tomu, že právě členové politické strany vybírají kandidáty, kteří mají být nominováni, skutečnost, že občan Unie, který má bydliště v Polsku, jehož není státním příslušníkem, není členem politické strany, má v zásadě za následek jeho vyloučení z účasti na rozhodování této strany, pokud jde o jeho nominaci volebním výborem. Z toho důvodu se takoví občané Unie nacházejí v méně výhodné situaci než polští státní příslušníci, kteří jsou členy politické strany, pokud jde o možnost kandidovat v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu na kandidátní listině politické strany.

Dále skutečnost, že se polští státní příslušníci mohou rozhodnout, zda budou kandidovat jako členové politické strany, nebo jako nezávislí kandidáti, zatímco občané Unie, kteří mají bydliště v Polsku, ale nejsou jeho státními příslušníky, takovou možnost nemají, dokazuje, že tito občané Unie nemohou vykonávat právo být voleni v těchto volbách za stejných podmínek jako polští státní příslušníci.

Na třetím a posledním místě Soudní dvůr zkoumal, zda toto rozdílné zacházení, pokud jde o přístup k prostředkům umožňujícím účinný výkon práva volit a být volen v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu, může být odůvodněno ochranou národní identity členského státu ve smyslu čl. 4 odst. 2 SEU.

Předně je sice pravda, že uspořádání politického života na celostátní úrovni, na kterém se podílejí politické strany, je součástí národní identity. Vzhledem však k tomu, že právo volit a být volen, které článek 22 SFEU přiznává občanům Unie majícím bydliště ve státě, jehož nejsou státními příslušníky, se týká obecních voleb a voleb do Evropského parlamentu v uvedeném členském státě, toto ustanovení neukládá tomuto členskému státu povinnost přiznat těmto občanům právo volit a být voleni v celostátních volbách, ani mu nezakazuje přijmout zvláštní pravidla pro rozhodování v rámci politické strany o nominaci kandidátů do celostátních voleb, která by vylučovala, aby se členové strany, kteří nejsou státními příslušníky uvedeného státu, účastnili takového rozhodování.

Dále musí být čl. 4 odst. 2 SEU vykládán s přihlédnutím k ustanovením téže právní síly, zejména k článkům 2 a 10 SEU, a nemůže zprostit členské státy povinnosti dodržovat požadavky, které z nich vyplývají. V tomto ohledu zásada demokracie a zásada rovného zacházení představují v souladu s článkem 2 SEU hodnoty, na nichž je Unie založena. Tento článek nepředstavuje pouze vyjádření politického směrování nebo záměrů, ale obsahuje hodnoty, které jsou součástí samotné identity Unie jako společného právního řádu a které jsou konkretizovány v zásadách zahrnujících povinnosti, jež jsou pro členské státy právně závazné. Kromě toho podle čl. 10 odst. 1 SEU je fungování Unie založeno na zásadě zastupitelské demokracie, která konkretizuje hodnotu demokracie zmíněnou v článku 2 SEU.

A konečně článek 22 SFEU tím, že občanům Unie, kteří mají bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, zaručuje právo volit a být voleni v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu v uvedeném členském státě, a to za stejných podmínek jako státním příslušníkům tohoto členského státu, konkretizuje zásadu demokracie a zásadu rovného zacházení s občany Unie, které jsou součástí identity a společných hodnot Unie, k nimž se hlásí členské státy a jejichž dodržování musí na svém území zajistit. V důsledku toho nelze mít za to, že pokud se takovým občanům Unie umožní stát se členy politické strany v členském státě jejich bydliště v zájmu plného provedení zásad demokracie a rovného zacházení, dojde tím k ohrožení národní identity tohoto členského státu.

( 1 ) – Ustawa o partiach politycznych (zákon o politických stranách) ze dne 27. dubna 1997 (Dz. U. z roku 1997, částka 98, č. 604). Viz čl. 2 odst. 1 tohoto zákona.

( 2 ) – Směrnice Rady 93/109/ES ze dne 6. prosince 1993, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu občanů Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě a nejsou jeho státními příslušníky (Úř. věst. 1993, L 329, s. 34; Zvl. vyd. 20/01, s. 7), ve znění směrnice Rady 2013/1/EU ze dne 20. prosince 2012 (Úř. věst. 2013, L 26, s. 27).

( 3 ) – Směrnice Rady 94/80/ES ze dne 19. prosince 1994, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a práva být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky (Úř. věst. 1994, L 368, s. 38; Zvl. vyd. 20/01, s. 12).