Věc C‑808/21

Evropská komise

v.

Česká republika

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 19. listopadu 2024

„Nesplnění povinnosti státem – Článek 20 SFEU – Občanství Unie – Článek 21 SFEU – Právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států – Článek 22 SFEU – Právo volit a být volen v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě bydliště za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu – Občané Unie, kteří mají bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky – Absence práva stát se členem politické strany – Články 2 a 10 SEU – Zásada demokracie – Článek 4 odst. 2 SEU – Respektování národní identity členských států – Článek 12 Listiny základních práv Evropské unie – Úloha politických stran při vyjadřování vůle občanů Unie“

1. Občanství Unie – Ustanovení Smlouvy – Občané Evropské unie, kteří mají bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky – Právo volit a být volen v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě bydliště za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto členského státu – Rozsah – Účinný výkon tohoto práva – Rovný přístup k prostředkům, jimiž disponují státní příslušníci uvedeného členského státu a které existují ve vnitrostátním právním řádu – Zahrnutí

   (Článek 10 SEU; články 20, 21 a 22 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 12; směrnice Rady 93/109 a 94/80)

   (viz body 92–97, 100–117, 120–127)

2. Občanství Unie – Ustanovení Smlouvy – Občané Evropské unie, kteří mají bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky – Právo volit a být volen v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě bydliště za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto členského státu – Vnitrostátní právní úprava, která takovým občanům Unie odepírá právo stát se členem politické strany – Nepřípustnost – Odůvodnění – Respektování národní identity – Neexistence

   (Článek 2, čl. 4 odst. 2 a článek 10 SEU; článek 22 SFEU)

   (viz body 135–143, 152, 154–164)

Shrnutí

Velký senát Soudního dvora, který rozhodoval o žalobě pro nesplnění povinnosti, určil, že Česká republika tím, že občanům Evropské unie, kteří nemají státní občanství České republiky, ale mají bydliště v České republice, odepírá právo stát se členem politické strany nebo politického hnutí, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 22 SFEU.

Český zákon týkající se politických stran a hnutí ( 1 ) stanoví, že občané mají právo se sdružovat v politických stranách a v politických hnutích a každý občan starší 18 let může být členem strany nebo hnutí. Občané Evropské unie, kteří nemají státní občanství České republiky, ale mají bydliště v České republice, tedy toto právo nemají.

Evropská komise měla za to, že tato právní úprava je v rozporu s článkem 22 SFEU, a podala proto k Soudnímu dvoru žalobu pro nesplnění povinnosti. Evropská komise zejména tvrdí, že Česká republika tím, že právo stát se členem politické strany nebo politického hnutí přiznává pouze českým státním příslušníkům, brání občanům Unie, kteří mají bydliště v tomto členském státě, ale nejsou jeho státními příslušníky, vykonávat volební práva v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu za stejných podmínek jako čeští státní příslušníci.

Závěry Soudního dvora

Na prvním místě se Soudní dvůr zabýval rozsahem působnosti článku 22 SFEU, přičemž zohlednil jeho znění, kontext a cíle, které sleduje.

Zaprvé, podle znění tohoto ustanovení požívají občané Unie mající bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, práva volit a být volen v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu za stejných podmínek jako státní příslušníci uvedeného členského státu a tato práva jsou vykonávána v souladu s podrobnou úpravou přijatou Radou Evropské unie. Toto znění neobsahuje žádnou zmínku o podmínkách týkajících se získání postavení člena politické strany nebo politického hnutí. Naproti tomu článek 22 SFEU tím, že odkazuje na podmínky práva volit a být volen, které platí pro státní příslušníky členského státu, v němž má takový občan Unie bydliště, zakazuje, aby tento členský stát stanovil pro výkon tohoto práva tímto občanem Unie jiné podmínky, než jaké platí pro jeho vlastní státní příslušníky. Toto ustanovení tedy stanoví zvláštní pravidlo zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, a v důsledku toho dopadá na každé vnitrostátní opatření zavádějící rozdílné zacházení, které by mohlo narušit účinný výkon práva volit a být volen v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu.

Mimoto pravidla pro výkon práva volit a být volen byla přijata Radou ve směrnicích 93/109 ( 2 ) a 94/80 ( 3 ), které sice neobsahují ustanovení týkající se podmínek, za nichž se občané Unie, kteří mají bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, mohou stát členy politické strany, avšak nemohou, a to ani implicitně, omezovat rozsah práv a povinností plynoucích z článku 22 SFEU. V tomto ohledu je třeba uvést, že při neexistenci zvláštních ustanovení týkajících se těchto podmínek spadá jejich určení do pravomoci členských států. Členské státy však při výkonu této pravomoci musí dodržovat povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva, včetně článku 22 SFEU.

Zadruhé, pokud jde o kontext článku 22 SFEU, Soudní dvůr odkázal jak na ostatní ustanovení Smlouvy o FEU, tak na ustanovení téže právní síly nacházející se zejména ve Smlouvě o EU a v Listině základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).

V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že článek 22 SFEU ve spojení s čl. 20 odst. 2 SFEU spojuje právo volit a být volen v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu se statusem občana Unie. Kromě toho je třeba poznamenat, že podle čl. 20 odst. 2 a článku 21 SFEU přiznává občanství Unie každému občanu Unie základní a osobní právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Existuje tedy vazba mezi právem volného pohybu a pobytu na jedné straně a právem občanů Unie, kteří mají bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, volit a být voleni v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu na straně druhé.

Dále článek 10 SEU, který uznává právo občanů Unie být přímo zastoupeni v Evropském parlamentu a podílet se na demokratickém životě Unie, zdůrazňuje vazbu mezi zásadou zastupitelské demokracie v rámci Unie a právem volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu, které je spojeno s občanstvím Unie a zaručeno v čl. 22 odst. 2 SFEU.

A konečně čl. 12 odst. 1 Listiny zakotvuje právo každého na svobodu sdružovat se s jinými na všech úrovních, zejména pokud jde o záležitosti politické, odborové či občanské. Toto právo odpovídá právu zaručenému v čl. 11 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, které je jedním ze základních pilířů demokratické a pluralitní společnosti, jelikož občanům umožňuje jednat kolektivně v oblastech společného zájmu a přispívat tak k řádnému fungování veřejného života. Článek 10 odst. 4 SEU a čl. 12 odst. 2 Listiny přitom uznávají prvořadou úlohu politických stran při vyjadřování vůle občanů Unie. Politické strany, mezi jejichž funkce patří navrhovat volební kandidáty, tak hrají klíčovou úlohu v systému zastupitelské demokracie, na kterém je v souladu s čl. 10 odst. 1 SEU založeno fungování Unie. Členství v politické straně nebo politickém hnutí tudíž podstatně přispívá k účinnému výkonu práva být volen, které přiznává článek 22 SFEU.

Zatřetí je třeba uvést, že cílem článku 22 SFEU je především přiznat občanům Unie, kteří mají bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, právo účastnit se demokratického volebního procesu v tomto členském státě prostřednictvím práva volit a být volen na evropské a místní úrovni. Dále má tento článek zajistit rovné zacházení s občany Unie, což znamená, že tito občané Unie musí mít za účelem výkonu tohoto práva v obecních volbách a volbách do Evropského parlamentu rovný přístup k prostředkům existujícím ve vnitrostátním právním řádu, kterými disponují státní příslušníci uvedeného členského státu. A konečně z vazby mezi právem volného pohybu a pobytu a právem volit a být volen v těchto volbách vyplývá, že posledně uvedené právo má zejména usnadnit postupnou integraci dotyčného občana Unie do společnosti hostitelského členského státu. Článek 22 SFEU má tedy zajistit zastoupení občanů Unie, kteří mají bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, jakožto důsledek jejich integrace do společnosti hostitelského členského státu.

Na druhém místě Soudní dvůr právě s ohledem na tato upřesnění rozsahu působnosti článku 22 SFEU, vykládaného ve světle článků 20 a 21 SFEU, článku 10 SEU a článku 12 Listiny, zkoumal, zda rozdílné zacházení, které česká právní úprava zavádí na základě státní příslušnosti, pokud jde o možnost stát se členem politické strany nebo politického hnutí, vede k tomu, že občané Unie, kteří mají bydliště v České republice, ale nejsou jejími státními příslušníky, nemají v rozporu s článkem 22 SFEU rovný přístup k prostředkům, jimiž disponují čeští státní příslušníci za účelem účinného výkonu jejich práva být voleni.

V tomto ohledu je pravda, že v České republice je možné, aby kandidát, který není členem žádné politické strany nebo politického hnutí, mohl být uveden na kandidátní listině podané takovou stranou nebo takovým hnutím či jejich koalicí v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu. Avšak vzhledem k tomu, že právě členové politické strany nebo politického hnutí vybírají kandidáty, kteří mají být zařazeni na jejich kandidátní listiny, skutečnost, že občan Unie, který má bydliště v České republice, ale není jejím státním příslušníkem, a který se chce účastnit těchto voleb, se nemůže stát členem politické strany nebo politického hnutí, může vést k jeho vyloučení z účasti na rozhodování uvedené strany nebo hnutí, pokud jde o jeho zařazení na tuto kandidátní listinu. V důsledku toho se takoví občané Unie nacházejí v méně výhodné situaci než čeští státní příslušníci, kteří jsou členy politické strany nebo politického hnutí v tomto členském státě, pokud jde o možnost kandidovat v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu na kandidátní listině takové politické strany nebo takového politického hnutí nebo jejich koalice.

Dále je třeba uvést, že skutečnost, že se čeští státní příslušníci mohou rozhodnout, zda budou kandidovat jako členové politické strany nebo politického hnutí, nebo jako nezávislí kandidáti, zatímco občané Unie, kteří mají bydliště v České republice, ale nejsou jejími státními příslušníky, takovou možnost nemají, dokazuje, že tito občané Unie nemohou vykonávat své právo být voleni v těchto volbách za stejných podmínek jako čeští státní příslušníci.

Na třetím a posledním místě Soudní dvůr zkoumal, zda toto rozdílné zacházení stran přístupu k prostředkům umožňujícím účinný výkon práva volit a být volen v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu může být ospravedlněno důvody týkajícími se respektování národní identity členského státu ve smyslu čl. 4 odst. 2 SEU.

Předně je pravda, že součástí národní identity je i uspořádání politického života na celostátní úrovni, na kterém se podílejí politické strany a politická hnutí. Je však třeba poznamenat, že jelikož se právo volit a být volen, které občanům Unie majícím bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, přiznává článek 22 SFEU, týká obecních voleb a voleb do Evropského parlamentu v tomto členském státě, neukládá toto ustanovení uvedenému členskému státu povinnost přiznat těmto občanům právo volit a být voleni v celostátních volbách ani mu nezakazuje přijmout zvláštní pravidla pro rozhodování v rámci politické strany nebo politického hnutí o kandidatuře v celostátních volbách, která by z účasti na takovém rozhodování vylučovala členy strany nebo hnutí, kteří nejsou státními příslušníky uvedeného státu.

Dále je třeba uvést, že čl. 4 odst. 2 SEU musí být vykládán s přihlédnutím k ustanovením téže právní síly, zejména článkům 2 a 10 SEU, a nemůže zprostit členské státy povinnosti dodržovat požadavky, které z nich vyplývají. Zásada demokracie a zásada rovného zacházení představují v tomto ohledu hodnoty, na nichž je podle článku 2 SEU založena Unie. Toto ustanovení nepředstavuje pouze vyjádření politického směrování nebo záměrů, ale obsahuje hodnoty, které jsou součástí samotné identity Unie jako společného právního řádu a které jsou konkretizovány v zásadách obsahujících povinnosti, jež jsou pro členské státy právně závazné. Mimoto zásada zastupitelské demokracie, na které je v souladu s čl. 10 odst. 1 SEU založeno fungování Unie, konkretizuje hodnotu demokracie uvedenou v článku 2 SEU.

A konečně článek 22 SFEU tím, že občanům Unie, kteří mají bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, zaručuje právo volit a být voleni v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu v uvedeném členském státě, a to za stejných podmínek jako státním příslušníkům tohoto členského státu, konkretizuje zásadu demokracie a zásadu rovného zacházení s občany Unie, které jsou součástí identity a společných hodnot Unie, k nimž se hlásí členské státy a jejichž dodržování musí na svém území zajistit. Nelze tudíž mít za to, že pokud se takovým občanům Unie umožní stát se členy politické strany nebo politického hnutí v členském státě jejich bydliště v zájmu plného provedení zásad demokracie a rovného zacházení, dojde tím k ohrožení národní identity tohoto členského státu.

( 1 ) – Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákona č. 117/1994 Sb. Viz § 1 a § 2 odst. 3 tohoto zákona.

( 2 ) – Směrnice Rady 93/109/ES ze dne 6. prosince 1993, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu občanů Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě a nejsou jeho státními příslušníky (Úř. věst. 1993, L 329, s. 34; Zvl. vyd. 20/01, s. 7), ve znění směrnice Rady 2013/1/EU ze dne 20. prosince 2012 (Úř. věst. 2013, L 6, s. 27).

( 3 ) – Směrnice Rady 94/80/ES ze dne 19. prosince 1994, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a práva být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky (Úř. věst. 1994, L 368, s. 38; Zvl. vyd. 20/01, s. 12).