Věc C‑106/22

Xella Magyarország Építőanyagipari Kft.

v.

Innovációs és Technológiai Miniszter

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Fővárosi Törvényszék (Městský soud v Budapešti, Maďarsko)]

Rozsudek Soudního dvora (druhého senátu) ze dne 13. července 2023

„Řízení o předběžné otázce – Volný pohyb kapitálu – Svoboda usazování – Nařízení (EU) 2019/452 – Právní předpisy členského státu, kterými se zavádí prověřovací mechanismus zahraničních investic směřujících do podniků, které jsou rezidenty a jsou považovány za ‚strategické‘ – Rozhodnutí přijaté na základě těchto právních předpisů, které zakazuje, aby jedna rezidentní společnost nabyla veškeré podíly v jiné rezidentní společnosti – Nabytý podnik považovaný za ‚strategický‘ z důvodu, že jeho hlavní činnost se týká těžby některých základních surovin, jako je štěrk, písek a jíl – Nabývající podnik považovaný za ‚zahraničního investora‘ z důvodu, že je součástí skupiny společností, jejíž zastřešující společnost je usazena v třetí zemi – Ohrožení nebo riziko ohrožení zájmu státu, veřejné bezpečnosti nebo veřejného pořádku členského státu – Cíl spočívající v zajištění bezpečnosti dodávek základních surovin v odvětví stavebnictví, zejména na regionální úrovni“

1. Společná obchodní politika – Prověřování přímých zahraničních investic směřujících do Unie – Nařízení 2019/452 – Rozsah působnosti – Investice uskutečněné podniky členského státu, v nichž má rozhodující vliv podnik ze třetí země – Vyloučení

   (Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/452)

   (viz body 32–34)

2. Svoboda usazování – Společnost založená podle právních předpisů členského státu, ve kterém má statutární nebo skutečné sídlo – Určení vazby k právnímu řádu členského státu – Umístění sídla, ústřední správy nebo hlavní provozovny společností – Zakotvení práva společnosti dovolávat se svobody usazování – Kritéria – Místo sídla a vazba k právnímu řádu – Státní příslušnost podílníků – Neexistence vlivu

   (Článek 54 SFEU)

   (viz body 45–49)

3. Předběžné otázky – Pravomoc Soudního dvora – Meze – Otázka vznesená v souvislosti se sporem omezeným na jediný členský stát – Skutečnost, že nabývající společnost i nabývaná společnost jsou rezidenty v tomtéž členském státě – Nabývající společnost, která je součástí skupiny společností usazených mimo jiné v různých členských státech – Pravomoc s ohledem na přeshraniční vlastnickou strukturu nabývající rezidentní společnosti uvnitř Unie

   (Článek 54 SFEU)

   (viz body 50–52, 56)

4. Svoboda usazování – Společnosti – Prověřování přímých zahraničních investic směřujících do Unie – Rezidentní podniky považované za strategické – Zájem na zajištění bezpečnosti dodávek základních surovin – Nabytí veškerých podílů jedné rezidentní společnosti jinou rezidentní společností – Nabytý podnik, který je s ohledem na svou hlavní činnost, jež souvisí s dodávkami základních surovin, považovaný za strategický – Nabývající podnik, který je s ohledem na svou účast ve skupině společností, jejíž zastřešující společnost je usazena ve třetí zemi, považován za zahraničního investora – Nabytí zakázané z důvodu možného ohrožení zájmu na zajištění zásobování – Nepřípustnost

   (Články 49–54 SFEU)

   (viz body 58, 60, 61, 64–68, 74 a výrok)

Shrnutí

Janes és Társa je společnost založená podle maďarského práva, jejíž hlavní činností je těžba štěrku, písku a jílu v lomu nacházejícím se v Lázi (župa Győr-Moson-Sopron, okres Pannonhalma, Maďarsko).

Z důvodu této činnosti je společnost Janes és Társa kvalifikována jako „strategický podnik“ ve smyslu zákona, kterým se zavádí prověřovací mechanismus zahraničních investic. Její tržní podíl na maďarském trhu s produkcí dotyčných surovin činí 0,52 %.

Xella Magyarország je jiná společnost založená podle maďarského práva, která je součástí skupiny společností, jejíž zastřešující společnost je usazena na Bermudách a jejímž konečným vlastníkem je irský státní příslušník. Působí na maďarském trhu se stavebními materiály a její hlavní činností je výroba betonových stavebních prvků. Tato společnost kupuje přibližně 90 % roční produkce společnosti Janes és Társa, aby tyto suroviny zpracovala na vápenopískové cihly ve své továrně nacházející se v blízkosti lomu.

V říjnu 2020 uzavřela společnost Xella Magyarország kupní smlouvu za účelem nabytí veškerých podílů společnosti Janes és Társa a požádala příslušného ministra, aby vzal dotčenou transakci na vědomí nebo potvrdil, že taková formalita není vzhledem k její vlastnické struktuře nezbytná. Rozhodnutím přijatým v červenci 2021 zakázal uvedený ministr provedení oznámeného právního úkonu a kvalifikoval společnost Xella Magyarország jako „zahraničního investora“ z důvodu, že je nepřímo držena společností LSF10 XL Investments, která je registrována na Bermudách.

Tentýž ministr mimoto tvrdil, že bezpečnost a předvídatelnost těžby a dodávek surovin má strategický význam, zejména s ohledem na vážná narušení fungování globálních dodavatelských řetězců způsobená pandemií covidu 19. Podle uvedeného ministra již výrobě kameniva, jako je písek, štěrk a drcený kámen, pro odvětví stavebnictví dominují maďarští výrobci se zahraničním kapitálem. Pokud by se společnost Janes és Társa stala nepřímo vlastnictvím společnosti registrované na Bermudách, představovalo by to dlouhodobé riziko pro bezpečnost dodávek takových surovin, o jaké se jedná v projednávaném případě, což by mohlo poškodit „zájem státu“ v širokém smyslu.

Soudní dvůr dospěl ve svém rozsudku k závěru, že ustanovení Smlouvy o FEU v oblasti svobody usazování brání předmětnému prověřovacímu mechanismu zahraničních investic. Tento mechanismus totiž umožňuje zakázat, aby vlastnictví rezidentní společnosti, která je považována za strategickou, nabyla jiná rezidentní společnost, která je součástí skupiny společností usazených v několika členských státech a v níž má rozhodující vliv podnik ze třetí země. Soudní dvůr tak odmítl argument maďarské vlády, že takové nabytí ohrožuje nebo může ohrozit zájem státu na zajištění bezpečnosti zásobování v odvětví stavebnictví, zejména na místní úrovni, pokud jde o základní suroviny.

Závěry Soudního dvora

Soudní dvůr nejprve konstatoval, že vnitrostátní právní předpisy, které orgánům členského státu umožňují, aby z důvodů bezpečnosti a veřejného pořádku zakázaly společnosti Unie nabývat podíl v rezidentní „strategické“ společnosti, který by jí umožnil vykonávat jednoznačný vliv na řízení a kontrolu posledně uvedené společnosti, zjevně představují omezení svobody usazování této společnosti Unie, a to v projednávaném případě omezení obzvláště závažné.

Soudní dvůr poté zkoumal, zda může být toto omezení odůvodněno naléhavým důvodem obecného zájmu. Soudní dvůr v tomto ohledu připomněl, že podle jeho judikatury takové odůvodnění předpokládá, že omezení je způsobilé zaručit uskutečnění cíle, jejž sleduje, a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné.

V projednávaném případě může zvláštní zájem, o který se jedná v projednávaném případě a jenž spočívá v zajištění bezpečnosti a kontinuity zásobování v odvětví stavebnictví, pokud jde o některé základní suroviny, spadat pod čl. 52 odst. 1 SFEU. Toto ustanovení totiž stanoví, že omezení svobody usazování může být opodstatněno důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví.

Podle judikatury však platí, že členské státy sice v podstatě mají možnost v souladu s vnitrostátními potřebami určit požadavky veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, avšak těchto požadavků se lze dovolávat jen v případě skutečné a dostatečně závažné hrozby, kterou je dotčen základní společenský zájem.

Pokud jde konkrétně o cíl související se zajištěním bezpečnosti zásobování v odvětví stavebnictví, zejména na místní úrovni, pokud jde o některé základní suroviny, Soudní dvůr konstatoval, že tento cíl nemůže být důvodem veřejné bezpečnosti, a nemůže tedy případně odůvodnit porušení svobody usazování dotčené v původním řízení, a to v projednávaném případě porušení obzvláště závažné. Nelze totiž mít za to, že takový cíl spadá pod „základní společenský zájem“ ve smyslu judikatury Soudního dvora.

Kromě toho se nejeví, že by nabytí zakázané rozhodnutím dotčeným v původním řízení skutečně mohlo vést ke „skutečnému a dostatečně závažnému ohrožení“ ve smyslu judikatury Soudního dvora. Již před tímto nabytím totiž bylo přibližně 90 % produkce dotyčných základních surovin z dolu nabyté společnosti kupováno nabývající společností a zbývajících 10 % bylo kupováno místními stavebními podniky. Dále je obecně známo, že tyto základní suroviny mají ze své podstaty relativně nízkou tržní hodnotu především v porovnání s jejich náklady na přepravu. Riziko vývozu významné části produkce uvedených surovin se tedy jeví jako málo pravděpodobné, či dokonce prakticky vyloučené.