Věc C‑632/20 P

Španělské království

v.

Evropská komise

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 17. ledna 2023

„Kasační opravný prostředek – Vnější vztahy – Dohoda o stabilizaci a přidružení mezi Evropskou unií a Evropským společenstvím pro atomovou energii na jedné straně a Kosovem na straně druhé – Elektronické komunikace – Nařízení (EU) 2018/1971 – Sdružení evropských regulačních orgánů v oblasti elektronických komunikací (BEREC) – Článek 35 odst. 2 – Účast regulačního orgánu Kosova v tomto sdružení – Pojmy ‚třetí země‘ a ‚třetí stát‘ – Pravomoc Evropské komise“

1. Kasační opravný prostředek – Důvody kasačního opravného prostředku – Nesprávné právní posouzení – Rozhodnutí Komise povolující účast národního regulačního orgánu Kosova ve Sdružení evropských regulačních orgánů v oblasti elektronických komunikací (BEREC) – Pojmy „třetí země“ a „třetí stát“ – Výklad – Rozdíly mezi různými jazykovými verzemi – Dostatečné odůvodnění

   (Statut Soudního dvora, článek 36; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2018/1971, čl. 35 odst. 2)

   (viz body 37–41, 43–47)

2. Kasační opravný prostředek – Důvody kasačního opravného prostředku – Část odůvodnění rozsudku představující porušení unijního práva – Výrok opodstatněný z jiných právních důvodů – Zamítnutí

   (Článek 256 odst. 1 druhý pododstavec SFEU; statut Soudního dvora, čl. 58 první pododstavec)

   (viz bod 48)

3. Mezinárodní dohody – Technická spolupráce – Elektronické komunikace – Sdružení evropských regulačních orgánů v oblasti elektronických komunikací (BEREC) – Účast regulačních orgánů třetích zemí – Třetí země – Pojem – Územní celek nacházející se mimo Unii – Unií neuznané postavení nezávislého státu – Kosovo – Zahrnutí

   (Články 212, 216 až 218 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2018/1971, čl. 35 odst. 2)

   (viz body 50–53, 64)

4. Mezinárodní dohody – Technická spolupráce – Elektronické komunikace – Sdružení evropských regulačních orgánů v oblasti elektronických komunikací (BEREC) – Účast regulačních orgánů třetích zemí v tomto sdružení – Dohoda s Unií za tímto účelem – Pojem – Dohoda uzavřená mezi Unií a jiným subjektem mezinárodního práva veřejného – Dohoda obsahující ustanovení sloužící za základ pro spolupráci mezi Unií a dotyčnou třetí zemí v oblasti elektronických komunikací – Dohoda o stabilizaci a přidružení mezi Unií a Kosovem – Zahrnutí

   (Dohoda o stabilizaci a přidružení mezi Evropskou unií a Evropským společenstvím pro atomovou energii na jedné straně a Kosovem na straně druhé, článek 111; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2018/1971, čl. 35 odst. 2)

   (viz body 54–57, 59–61, 80–85, 87, 93)

5. Mezinárodní dohody – Technická spolupráce – Elektronické komunikace – Sdružení evropských regulačních orgánů v oblasti elektronických komunikací (BEREC) – Účast regulačních orgánů třetích zemí v tomto sdružení – Třetí země – Pojem – Útvary podléhající mezinárodnímu právu, které mohou mít práva a povinnosti – Kosovo – Zahrnutí – Implicitní uznání Kosova jako nezávislého státu Unií – Neexistence

   (Dohoda o stabilizaci a přidružení mezi Evropskou unií a Evropským společenstvím pro atomovou energii na jedné straně a Kosovem na straně druhé, článek 111; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2018/1971, čl. 35 odst. 2)

   (viz body 69–72, 86)

6. Mezinárodní dohody – Technická spolupráce – Elektronické komunikace – Sdružení evropských regulačních orgánů v oblasti elektronických komunikací (BEREC) – Účast regulačních orgánů třetích zemí – Pracovní ujednání pro tuto účast – Postup určování – Požadavek souladu s ustanoveními dohod uzavřených s Unií za účelem této účasti – Pravomoc Komise jednostranně uzavřít takováto ujednání – Neexistence

   (Článek 17 SEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2018/1971, čl. 35 odst. 2 druhý pododstavec)

   (viz body 109–125)

7. Žaloba na neplatnost – Zrušující rozsudek – Účinky – Omezení Soudním dvorem – Rozhodnutí Komise povolující účast národního regulačního orgánu Kosova ve Sdružení evropských regulačních orgánů v oblasti elektronických komunikací (BEREC) – Zachování účinků tohoto rozhodnutí do jeho nahrazení v přiměřené lhůtě – Odůvodnění založené na závažných negativních důsledcích

   (Článek 264 druhý pododstavec SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2018/1971, čl. 35 odst. 2)

   (viz body 133–137)

Shrnutí

V letech 2001 až 2015 podepsala Evropská unie dohody o stabilizaci a přidružení (DSP) se šesti zeměmi západního Balkánu, včetně Kosova. V této souvislosti doporučila Evropská komise přijmout zejména opatření zaměřená na sladění právních předpisů těchto zemí s unijními právními předpisy a na začlenění západního Balkánu do existujících regulačních orgánů, jako je Sdružení evropských regulačních orgánů v oblasti elektronických komunikací (BEREC), které bylo zřízeno nařízením 2018/1971 ( 1 ). K navázání bližšího vztahu mezi vnitrostátními regulačními orgány v Unii a na západním Balkánu přijala Komise dne 18. března 2019 šest rozhodnutí o účasti vnitrostátních regulačních orgánů zemí západního Balkánu ve sdružení BEREC. Mezi těmito rozhodnutími bylo i rozhodnutí, jímž Komise povolila národnímu regulačnímu orgánu Kosova účast v Radě regulačních orgánů a pracovních skupinách BEREC a ve správní radě Úřadu BEREC (dále jen „sporné rozhodnutí“) ( 2 ).

Španělské království podalo žalobu na zrušení sporného rozhodnutí s odůvodněním, že se Komise dopustila porušení článku 35 nařízení 2018/1971 ( 3 ). Španělské království v podstatě tvrdilo, že toto rozhodnutí nerespektuje pojem „třetí země“ použitý v tomto ustanovení, neboť to se nemůže vztahovat na Kosovo, které není svrchovaným státem. Tato žaloba byla v plném rozsahu zamítnuta rozsudkem Tribunálu ze dne 23. září 2020, Španělsko v. Komise ( 4 ) (dále jen „napadený rozsudek“).

Na základě kasačního opravného prostředku podaného Španělským královstvím velký senát Soudního dvora zrušil rozsudek Tribunálu i sporné rozhodnutí Komise s odůvodněním, že se Tribunálu dopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to ( 5 ), že pravomoc stanovit pracovní ujednání pro účast vnitrostátních regulačních orgánů třetích zemí ve sdružení BEREC ve smyslu čl. 35 odst. 2 druhého pododstavce nařízení 2018/1971 náleží jednostranně Komisi podle článku 17 SEU.

Závěry Soudního dvora

Pokud jde na prvním místě o pojem „třetí země“ použitý v článku 35 nařízení 2018/1971, Soudní dvůr předně uvedl, že jeho význam nelze určit gramatickým výkladem Smluv. Mimoto ne všechny jazykové verze Smlouvy o EU a Smlouvy o FEU používají vedle sebe pojmy „třetí stát“ a „třetí země“. Ustanovení unijního práva přitom musí být vykládána a používána jednotně na základě znění vypracovaných ve všech unijních jazycích a v případě rozdílů mezi různými jazykovými zněními musí být dotčené ustanovení vykládáno podle celkové systematiky a účelu právní úpravy, jejíž je součástí. Formulace použitá v jedné z jazykových verzí ustanovení unijního práva totiž nemůže sloužit jako jediný základ pro výklad tohoto ustanovení. V projednávaném případě Tribunál na základě předpokladu, že ustanovení Smlouvy o FEU týkající se „třetích zemí“ umožňují uzavírat mezinárodní dohody se subjekty, „které nejsou státy“, dovodil, že pojem „třetí země“ ve smyslu čl. 35 odst. 2 svým rozsahem překračuje pouhý rámec svrchovaných států. Tento předpoklad však byl vysloven, aniž Tribunál zohlednil rozdíly mezi jazykovými verzemi Smlouvy o EU a Smlouvy o FEU, jejichž znění neumožňuje dospět k závěru, že mezi výrazy „třetí země“ a „třetí stát“ existuje významový rozdíl. Dále vzhledem k tomu, že výraz „třetí země“ není uveden ve všech jazykových verzích nařízení 2018/1971 a že v některých z nich je použit pouze ekvivalent výrazu „třetí stát“, Soudní dvůr konstatoval, že se Tribunál ve svém odůvodnění dopustil nesprávného právního posouzení.

Vzhledem k tomu, že výrok napadeného rozsudku přitom může být opodstatněný z jiných právních důvodů, Soudní dvůr následně zkoumal, zda Tribunál mohl právem dospět k závěru, že Komise neporušila článek 35 nařízení 2018/1971, když Kosovo postavila na roveň „třetí zemi“ ve smyslu tohoto ustanovení. V tomto ohledu musí být za účelem zajištění užitečného účinku čl. 35 odst. 2 nařízení 2018/1971 možné, aby územní celek, který se nachází mimo Unii a který nebyl Unií uznán za nezávislý stát, byl postaven na roveň „třetí zemi“ ve smyslu tohoto ustanovení, aniž je tím porušeno mezinárodní právo. Pokud jde o Kosovo, Mezinárodní soudní dvůr dovodil, že vyhlášení nezávislosti Kosova dne 17. února 2008 nebylo v rozporu s obecným mezinárodním právem, ani s rezolucí Rady bezpečnosti OSN 1244 (1999), ani s použitelným ústavním rámcem ( 6 ). Jak je navíc uvedeno v první poznámce pod čarou sporného rozhodnutí, skutečnost, že Kosovo bylo takto postaveno na roveň „třetí zemi“, nemůže ovlivnit individuální postoje členských států v otázce, zda má Kosovo postavení nezávislého státu, kterého se jeho orgány dožadují. V důsledku toho Soudní dvůr dovodil, že Kosovo lze postavit na roveň „třetí zemi“ ve smyslu čl. 35 odst. 2 nařízení 2018/1971, aniž je tím porušeno mezinárodní právo.

Pokud jde dále o začlenění „třetí země“ do režimu účasti stanoveného v čl. 35 odst. 2 nařízení 2018/1971, Soudní dvůr připomněl, že podle tohoto ustanovení je účast vnitrostátních regulačních orgánů takových zemí vázána na dvě kumulativní podmínky, z nichž první spočívá v existenci „dohody“ uzavřené s Unií a druhá v uzavření této dohody „za tímto účelem“. Unie uzavřela s Kosovem několik dohod, čímž mu přiznala způsobilost uzavírat takové dohody. Mezi tyto dohody patří i DSP Kosovo ( 7 ), která v článku 111 stanoví, že se spolupráce zavedená v oblasti služeb a sítí elektronických komunikací soustředí především na prioritní oblasti spojené s unijním acquis v této oblasti a že strany tuto spolupráci posílí. Proto je třeba mít za to, že DSP Kosovo byla uzavřena rovněž za účelem umožnění účasti národního regulačního orgánu Kosova v orgánech sdružení BEREC, jelikož se článek 111 této dohody věnuje přijetí unijního acquis a posílení spolupráce mezi stranami v oblasti služeb a sítí elektronických komunikací. Soudní dvůr konečně uvedl, že čl. 35 odst. 2 nařízení 2018/1971 v souladu s cílem spolupráce, který je jím sledován, umožňuje vnitrostátním regulačním orgánům třetích zemí, které mají primární odpovědnost v oblasti elektronických komunikací, účast v určitých orgánech sdružení BEREC. Z hlediska těchto skutečností se Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení svým závěrem, že Komise ve sporném rozhodnutí neporušila čl. 35 odst. 2 nařízení 2018/1971, když měla za to, že Kosovo lze postavit na roveň „třetí zemi“ ve smyslu tohoto ustanovení.

Pokud jde na druhém místě o výklad Tribunálu týkající se důsledků neexistujícího postoje Unie ke statusu Kosova z hlediska mezinárodního práva, sporné rozhodnutí neporušuje DSP Kosovo a nařízení 2018/1971 na základě pouhého důvodu, že v rámci uplatňování těchto aktů zavádí spolupráci s národním regulačním orgánem Kosova, a nevede k uznání Kosova jako třetího státu. Přijetí sporného rozhodnutí Komisí proto nemůže být vykládáno tak, že Unie implicitně uznává status Kosova jako nezávislého státu.

Pokud jde na třetím místě o důvod kasačního opravného prostředku, podle něhož Tribunál nesprávně dovodil, že spolupráce uvedená v článku 111 DSP Kosovo odpovídá účasti zamýšlené v čl. 35 odst. 2 nařízení 2018/1971, Soudní dvůr rozhodl, že je tento důvod neopodstatněný, jelikož mimo jiné dospěl k závěru, že toto ustanovení DSP Kosovo skutečně představuje dohodu „za tímto účelem“ ve smyslu nařízení 2018/1971. Článek 35 odst. 1 tohoto nařízení totiž upravuje různé stupně a více či méně úzké formy spolupráce zejména prostřednictvím pracovních ujednání s vnitrostátními regulačními orgány třetích zemí. Naproti tomu účast národního regulačního orgánu Kosova v orgánech sdružení BEREC nelze pokládat za integraci tohoto vnitrostátního regulačního orgánu do této unijní instituce. Dále pak účast národního regulačního orgánu Kosova ve sdružení BEREC neumožňuje Kosovu podílet se na vypracování odvětvové unijní právní úpravy v oblasti elektronických komunikací.

Na čtvrtém místě však Soudní dvůr kasačnímu opravnému prostředku Španělského království vyhověl v části, v níž se v podstatě týká nedostatku pravomoci Komise. Soudní dvůr předně konstatoval, že sporné rozhodnutí nemohlo být přijato na základě článku 17 SEU z titulu výkonných funkcí a funkcí vnějšího zastupování Komise, neboť ta má v rámci přijímání pracovních ujednání vykonávat pouze kontrolní pravomoc. Z článku 35 odst. 2 nařízení 2018/1971 konkrétně vyplývá, že předmětem pracovních ujednání není vnější zastupování Unie jako takové, ale zejména upřesnění povahy, rozsahu a podmínek účasti vnitrostátních regulačních orgánů třetích zemí, které za tímto účelem uzavřely s Unií dohody, na práci unijních subjektů. Dále skutečnost, že čl. 35 odst. 2 nařízení 2018/1971 neuvádí – na rozdíl od jeho odstavce 1 – že sdružení BEREC a Úřad BEREC uzavírají pracovní ujednání „s výhradou předchozího schválení Komisí“, neznamená, že pravomoc uzavřít tato ujednání s vnitrostátními regulačními orgány třetích zemí náleží Komisi. Tento závěr není zpochybněn skutečností, že účast na pracích sdružení BEREC a Úřadu BEREC podle tohoto ustanovení je užší formou spolupráce s vnitrostátními regulačními orgány třetích zemí, než je forma spolupráce stanovená v čl. 35 odst. 1 téhož nařízení. Konečně skutečnost, že by Komise mohla jednostranně rozhodnout o některých pracovních ujednáních pro účast na pracích sdružení BEREC a Úřadu BEREC bez jejich souhlasu, přitom není slučitelná s nezávislostí sdružení BEREC a překračovala by kontrolní funkci, kterou toto nařízení svěřuje Komisi. Tribunál tedy svým konstatováním, že pravomoc k uzavírání pracovních ujednání pro účast vnitrostátních regulačních orgánů třetích zemí, zejména národního regulačního orgánu Kosova, náleží Komisi, nerespektoval jednak rozdělení pravomocí mezi Komisí na jedné straně a sdružením BEREC a Úřadem BEREC na straně druhé, a jednak pravidla nařízení zaručující nezávislost sdružení BEREC. Taková ujednání by měla být dohodnuta mezi sdružením BEREC a Úřadem BEREC na jedné straně a příslušnými orgány těchto třetích zemí na straně druhé, a jak vyplývá z nařízení 2018/1971 ( 8 ), schválena společně Radou regulačních orgánů a ředitelem Úřadu BEREC. S upřesněním, že tato pravomoc nenáleží Komisi, vyslovil Soudní dvůr závěr, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když konstatoval ( 9 ), že Komise měla jednostrannou pravomoc tato ujednání uzavřít.

Soudní dvůr v důsledku toho napadený rozsudek zrušil, avšak s ohledem na nezbytnost předmětných ujednání zachoval účinky zrušeného rozhodnutí do doby, než bude nahrazeno novým aktem.

( 1 ) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1971 ze dne 11. prosince 2018 o zřízení Sdružení evropských regulačních orgánů v oblasti elektronických komunikací (BEREC) a Agentury na podporu BEREC (Úřad BEREC), o změně nařízení (EU) 2015/2120 a o zrušení nařízení (ES) č. 1211/2009 (Úř. věst. 2018, L 321, s. 1).

( 2 ) – Rozhodnutí Evropské komise ze dne 18. března 2019 o účasti národního regulačního orgánu Kosova ve Sdružení evropských regulačních orgánů v oblasti elektronických komunikací (Úř. věst. 2019, C 115, s. 26).

( 3 ) – Toto ustanovení, nadepsané „Spolupráce se subjekty Unie, třetími zeměmi a mezinárodními organizacemi“, stanoví: „1. V rozsahu nezbytném k dosažení cílů stanovených v tomto nařízení a plnění jeho úkolů, a aniž jsou dotčeny pravomoci členských států a orgánů Unie, mohou BEREC a Úřad BEREC spolupracovat s institucemi, subjekty a poradními skupinami Unie, s příslušnými orgány třetích zemí a s mezinárodními organizacemi. Za tímto účelem mohou BEREC a Úřad BEREC s výhradou předchozího schválení Komisí uzavírat pracovní ujednání. Z těchto ujednání nevyplývají žádné právní závazky. 2. Činnosti Rady regulačních orgánů, pracovních skupin a správní rady se mohou účastnit regulační orgány třetích zemí, které mají primární odpovědnost v oblasti elektronických komunikací, pokud tyto třetí země uzavřely s Unií za tímto účelem dohody. V souladu s příslušnými ustanoveními těchto dohod se vypracují pracovní ujednání, jež určí zejména povahu, rozsah a způsob, jakým se budou tyto regulační orgány dotčených třetích zemí podílet, aniž by měly hlasovací právo, na práci BEREC a Úřadu BEREC, včetně ustanovení o jejich účasti na iniciativách BEREC, finančních příspěvcích a zaměstnancích Úřadu BEREC. Pokud jde o záležitosti týkající se zaměstnanců, tato ujednání musí být v každém případě v souladu se služebním řádem. [...]“

( 4 ) – Rozsudek ze dne 23. září 2020, Španělsko v. Komise (T‑370/19, EU:T:2020:440).

( 5 ) – Viz body 77 a 82 rozsudku Tribunálu ze dne 23. září 2020, Španělsko v. Komise (T‑370/19, EU:T:2020:440).

( 6 ) – Poradní stanovisko Mezinárodního soudního dvora ze dne 22. července 2010, Soulad jednostranného vyhlášení nezávislosti Kosova s mezinárodním právem (Sbírka rozhodnutí Mezinárodního soudního dvora 2010, s. 403).

( 7 ) – Dohoda o stabilizaci a přidružení mezi Evropskou unií a Evropským společenstvím pro atomovou energii na straně jedné a Kosovem na straně druhé (Úř. věst. 2016, L 71, s. 3, dále jen „DSP Kosovo“).

( 8 ) – Článek 9 písm. i) a čl. 20 odst. 6 písm. m) nařízení 2018/1971.

( 9 ) – Rozsudek Tribunálu ze dne 23. září 2020, Španělsko v. Komise (T‑370/19, EU:T:2020:440), body 77 a 82.