Věc C‑421/22

„DOBELES AUTOBUSU Parks“ SIA a další

v.

Iepirkumu uzraudzības birojs,

„Autotransporta direkcija“ VSIA

(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Augstākā tiesa Senāts)

Rozsudek Soudního dvora (pátého senátu) ze dne 21. prosince 2023

„Řízení o předběžné otázce – Doprava – Veřejné služby v přepravě cestujících po železnici a silnici – Nařízení (ES) č. 1370/2007 – Článek 1 odst. 1 – Článek 2a odst. 2 – Článek 3 odst. 1 – Článek 4 odst. 1 – Článek 6 odst. 1 – Smlouva o veřejné službě v autobusové přepravě cestujících – Postup při zadávání veřejných zakázek na služby – Otevřené, transparentní a nediskriminační veřejné nabídkové řízení – Specifikace pro nabídky – Výše kompenzace přiznané příslušným vnitrostátním orgánem – Indexace omezená časově a na konkrétní kategorie nákladů – Rozložení rizik“

Doprava – Veřejné služby v přepravě cestujících po železnici a silnici – Nařízení č. 1370/2007 – Zadání zakázky veřejné služby v autobusové přepravě cestujících – Otevřené, transparentní a nediskriminační veřejné nabídkové řízení – Kompenzace nákladů podniků přepravujících cestující spjatých s plněním závazků veřejné služby – Podmínky rozdělení nákladů – Prostor pro uvážení příslušných vnitrostátních orgánů – Možnost těchto orgánů stanovit režim kompenzace, který se automaticky nevztahuje na veškeré náklady spojené s řízením a provozováním této služby – Přípustnost – Absence pravidelné indexace nákladů – Porušení zásady proporcionality – Neexistence

[Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1370/2007, čl. 1 odst. 1, čl. 2a, čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 1 a čl. 6 odst. 1]

(viz body 41–44, 46–52, 54–56, 58–59 a výrok)

Shrnutí

V Lotyšsku bylo zahájeno otevřené nabídkové řízení na koncesi na poskytování veřejné služby v přepravě cestujících autobusem na lotyšské síti linek regionálního zájmu na období deseti let.

Společnost „Dobeles Autobusu parks SIA” a několik dalších lotyšských společností podaly k Iepirkumu uzraudzības biroja iesniegumu izskatīšanas komisija (komise pro posuzování stížností Úřadu pro dohled nad veřejnými zakázkami, Lotyšsko) stížnost, v níž napadly ustanovení zadávací dokumentace. Uvedená zadávací dokumentace a související návrh smlouvy podle nich ustanovují protiprávní režim kompenzace za dotčenou službu, neboť v něm není stanoven úplný postup změny ceny služby pro případ změny nákladů, jež tuto cenu ovlivňují. Vzhledem k tomu, že uvedená komise jejich stížnost zamítla, obrátily se tyto společnosti na Administratīvā rajona tiesa (okresní správní soud, Lotyšsko). Uvedený soud jejich žaloby zamítl v podstatě na základě důvodu, že stát není v souvislosti s postupem změny smluvní ceny plnění povinen pokrýt veškeré náklady provozovatelů veřejné služby v přepravě cestujících, a dále, že postup indexace stanovený v návrhu smlouvy o veřejné zakázce není v rozporu s požadavky stanovenými v nařízení č. 1370/2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici ( 1 ).

Augstākā tiesa (Senāts) (Nejvyšší soud, Lotyšsko), kterému byl podán kasační opravný prostředek v projednávané věci, se rozhodl předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce za účelem určení, zda nařízení č. 1370/2007 povoluje režim kompenzace, který nestanoví pravidelnou indexaci smluvní ceny s ohledem na zvýšení nákladů spjatých s poskytováním služby, jež se vymykají kontrole úspěšného uchazeče.

Soudní dvůr se ve svém rozsudku zabývá otázkou, zda členské státy mohou v rámci veřejné zakázky na služby uzavřené na základě otevřeného, transparentního a nediskriminačního nabídkového řízení stanovit režim kompenzace, v jehož důsledku je na poskytovatele služeb v přepravě cestujících přeneseno riziko související s vývojem nákladů a jenž obnáší riziko nedostatečné kompenzace kvůli zvýšení některých nákladů. V tomto ohledu má Soudní dvůr za to, že nařízení č. 1370/2007 nebrání takovému režimu kompenzace, který neukládá příslušným vnitrostátním orgánům povinnost přiznat poskytovateli služeb v přepravě cestujících, který plní závazky veřejné služby, kompenzaci, jež prostřednictvím pravidelné indexace pokrývá v plné výši jakékoli zvýšení nákladů, které uvedený poskytovatel nemůže ovlivnit, spojených s řízením a provozováním této služby.

Závěry Soudního dvora

Soudní dvůr zaprvé uvedl, že podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1370/2007 musí smlouvy o veřejných službách zaprvé objektivním a transparentním způsobem předem stanovit ukazatele, na základě kterých se kompenzace, je-li stanovena, vypočítá ( 2 ), a zadruhé vymezit způsoby rozdělování nákladů spojených s poskytováním služeb ( 3 ).

Z toho vyplývá, že příslušné vnitrostátní orgány mají v rámci smlouvy o veřejných službách prostor pro uvážení při stanovení mechanismu kompenzace v rozsahu, v němž jim přísluší stanovit parametry pro výpočet kompenzace splatné poskytovateli veřejné přepravní služby a vymezit způsoby rozdělení nákladů spojených s poskytováním této služby. Soudní dvůr zejména konstatoval, že možnost rozdělit náklady nutně znamená, že tyto orgány nejsou povinny kompenzovat veškeré náklady, ale mohou přenést na poskytovatele této veřejné služby rizika spojená s vývojem některých z těchto nákladů bez ohledu na to, zda tento poskytovatel může plně kontrolovat jejich vývoj, či nikoli, je-li způsoben vnějšími okolnostmi nezávislými na uvedeném poskytovateli.

Ze samotného znění čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1370/2007 tak vyplývá, že příslušné vnitrostátní orgány mohou při uplatnění svého prostoru pro uvážení stanovit režim kompenzace, který z důvodu parametrů jeho výpočtu a způsobů rozdělení nákladů vymezených těmito orgány nezaručuje automaticky poskytovateli veřejných služeb v přepravě cestujících pokrytí těchto nákladů v plné výši.

Zadruhé Soudní dvůr, který nejprve připomněl, že účelem nařízení č. 1370/2007 je vymezit podmínky pro poskytování kompenzace, aby byla zajištěna efektivní a finančně výnosná ( 4 ) veřejná služba v přepravě cestujících, z toho následně dovozuje, že cílem každého režimu kompenzace musí být nejen zabránit nadměrné kompenzaci nákladů, ale i podpořit vyšší efektivitu na straně poskytovatele veřejné služby v přepravě cestujících. Režim kompenzace, který za všech okolností zaručuje automatické pokrytí všech nákladů spojených s plněním smlouvy o veřejných službách, nicméně takovou pobídku k dosažení větší efektivity neobsahuje, neboť dotčeného poskytovatele nevede k tomu, aby omezil své náklady.

Naproti tomu režim kompenzace, který nestanovuje pravidelnou indexaci, a tudíž nepokrývá automaticky všechny tyto náklady, ale vede k přenesení určitých rizik na poskytovatele veřejné služby, může přispět k dosažení takového cíle. I ve vztahu k nákladům, které se vymykají kontrole dotčeného poskytovatele, mu totiž zvýšení efektivity, jehož dosáhl, umožní posílit jeho finanční životaschopnost za účelem pokrytí těchto nákladů, což přispěje k zajištění řádného plnění závazků podle smlouvy o veřejných službách.

Zatřetí Soudní dvůr uvedl, že pokud k uzavření smlouvy o veřejných službách dochází na základě nabídkového řízení, takové řízení samo o sobě snižuje výši kompenzace splatné poskytovateli veřejných služeb v přepravě cestujících na minimum díky tomuto postupu, čímž nedochází prostřednictvím automatické úpravy k nadměrné ale ani nedostatečné kompenzaci.

Každý poskytovatel služeb, který se rozhodne účastnit se nabídkového řízení za účelem plnění smlouvy o veřejných službách, sám určuje podmínky své nabídky v závislosti na všech relevantních parametrech, a zejména na pravděpodobném vývoji nákladů, které mohou ovlivnit poskytování služby, čímž vymezuje míru rizika, které je ochoten podstoupit. Lze tedy předpokládat, že jeho nabídka mu v případě, že získá zakázku, zajistí míru návratnosti vloženého kapitálu odpovídající míře podstupovaného rizika. Z toho vyplývá, že režim kompenzace související se smlouvou o veřejných službách uzavřenou na základě otevřeného, transparentního a nediskriminačního nabídkového řízení může sám o sobě poskytovateli této veřejné služby zaručit pokrytí jeho nákladů, které mu rovněž zajistí přiměřenou kompenzaci, jejíž výše se bude lišit v závislosti na míře rizika, které je uvedený poskytovatel ochoten podstoupit.

Příslušné vnitrostátní orgány tak nejsou povinny v rámci nabídkového řízení automaticky prostřednictvím pravidelné indexace kompenzovat všechny náklady nesené poskytovatelem přepravní služby v souvislosti s plněním smlouvy o veřejných službách, bez ohledu na to, zda jsou pod kontrolou takového poskytovatele, či nikoli, aby mu tato smlouva přinášela přiměřenou kompenzaci.

Nicméně skutečnost, že není stanoven mechanismus pravidelné indexace nákladů, nemůže být sama o sobě považována za porušení zásady proporcionality. Poskytovatel služeb v přepravě cestujících, který se účastní nabídkového řízení, totiž sám stanovuje podmínky své nabídky a míru rizika, které je ochoten podstoupit s ohledem na podmínky kompenzace uvedené ve smlouvě o veřejných službách, a zejména neexistenci takového mechanismu indexace. Pokud by tedy měl příslušný vnitrostátní orgán v rámci nabídkového řízení stanovit nedůvodné nebo nepřiměřené podmínky s ohledem na rizika, která musí nést dotčený poskytovatel veřejné služby, byla by jen malá pravděpodobnost, že mu budou předloženy nabídky, takže by tento orgán musel tyto podmínky změnit tak, aby byly slučitelné se zásadou proporcionality.

Pokud jde o možnost, že poskytovatel služeb v přepravě cestujících v naději, že získá zakázku, navrhne smluvní cenu, která dostatečně nezohledňuje budoucí zvýšení nákladů, a nebude moci řádně splnit smlouvu, ta je vlastní každému zadávacímu řízení. Tato možnost tak neospravedlňuje požadavek, aby smlouvy o veřejných službách uzavřené na základě veřejné zakázky na služby a na základě otevřeného nabídkového řízení vždy zahrnovaly mechanismus pravidelné indexace, který automaticky zaručí kompenzaci v plné výši jakéhokoli zvýšení nákladů spojených s plněním těchto smluv, ať již tyto náklady může poskytovatel ovlivnit, či nikoli.

( 1 ) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2338 ze dne 14. prosince 2016 (Úř. věst. 2016, L 354, s. 22) (dále jen „nařízení č. 1370/2007“).

( 2 ) – Ustanovení čl. 4 odst. 1 prvního pododstavce bodu i) nařízení 1370/2007.

( 3 ) – Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. c) nařízení (EU) č. 1370/2007.

( 4 ) – Ustanovení čl. 1 odst. 1, čl. 2a odst. 2 a bodu 7 přílohy nařízení č. 1370/2007 ve spojení s body 4, 7, 27 a 34 odůvodnění tohoto nařízení.