Věc C‑185/23

protectus s.r.o., dříve BONUL s.r.o.,

v.

Výbor Národnej rady Slovenskej republiky na preskúmavanie rozhodnutí Národného bezpečnostného úradu

(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Najvyšší správny súd Slovenskej republiky)

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 29. července 2024

„Řízení o předběžné otázce – Rozhodnutí 2013/488/EU – Utajované informace – Osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení – Odnětí osvědčení – Nezpřístupnění utajovaných informací, na nichž je odnětí založeno – Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie – Povinnost uvést odůvodnění – Přístup ke spisu – Zásada kontradiktornosti – Článek 51 Listiny základních práv – Uplatňování unijního práva“

1. Základní práva – Listina základních práv – Oblast působnosti – Uplatňování unijního práva – Rozhodnutí, kterým bylo odňato potvrzení o průmyslové bezpečnosti umožňující přístup k informacím utajovaným členským státem – Přezkum legality takového rozhodnutí vnitrostátním soudem – Dotčený akt, který nepředstavuje uplatňování unijního práva

   (Listina základních práv Evropské unie, čl. 51 odst. 1; rozhodnutí Rady 2013/488, čl. 1 odst. 1)

   (viz body 44–47, 68, výrok 1)

2. Základní práva – Listina základních práv – Oblast působnosti – Uplatňování unijního práva – Odnětí potvrzení o průmyslové bezpečnosti umožňujícího přístup k informacím utajovaným členským státem – Rozhodnutí, kterým bylo v důsledku odnětí takového potvrzení odňato v souladu s rozhodnutím 2013/488 osvědčení o průmyslové bezpečnosti umožňující přístup k utajovaným informacím EU – Přezkum legality takového rozhodnutí vnitrostátním soudem – Dotčený akt, který představuje uplatňování unijního práva

   [Listina základních práv Evropské unie, čl. 51 odst. 1; rozhodnutí Rady 2013/488, čl. 11 odst. 5 a čl. 15 odst. 3 písm. c) a příloha V]

   (viz body 48, 49, 54–57, 59, 60, 62–68, výrok 1)

3. Základní práva – Právo na účinnou soudní ochranu – Právo na účinné prostředky nápravy – Rozhodnutí, kterým bylo odňato osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení ve smyslu rozhodnutí 2013/488 a které neuvádí utajované informace odůvodňující toto odnětí – Nezpřístupnění takových informací z důvodů souvisejících s ochranou bezpečnosti státu nebo mezinárodních vztahů – Vnitrostátní právní úprava a praxe, které soudu, jenž má provést přezkum legality takového odnětí, umožňují seznámit se s těmito informacemi – Podmíněný přístup k těmto informacím udělený advokátovi bývalého držitele tohoto osvědčení – Přípustnost – Podmínky

   (Listina základních práv Evropské unie, článek 47; rozhodnutí Rady 2013/488, čl. 11 odst. 5 a příloha V)

   (viz body 72–92, 102, výrok 2)

4. Základní práva – Právo na účinnou soudní ochranu – Právo na účinné prostředky nápravy – Rozhodnutí, kterým bylo odňato osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení ve smyslu rozhodnutí 2013/488 a které neuvádí utajované informace odůvodňující toto odnětí – Nezpřístupnění takových informací z důvodů souvisejících s ochranou bezpečnosti státu nebo mezinárodních vztahů – Vnitrostátní právní úprava a praxe, které soudu, jenž má provést přezkum legality takového odnětí, umožňují seznámit se s těmito informacemi – Podmíněný přístup k těmto informacím udělený advokátovi bývalého držitele tohoto osvědčení – Případ zjištění neslučitelnosti s článkem 47 Listiny – Povinnost příslušného vnitrostátního soudu, aby bývalému držiteli osvědčení sám poskytl určité utajované informace – Neexistence – Povinnost, kterou má případně příslušný vnitrostátní orgán – Režim použitelný na přezkum legality odnětí tohoto osvědčení provedený uvedeným soudem v případě odmítnutí tohoto orgánu udělit souhlas s takovým zpřístupněním

   (Listina základních práv Evropské unie, článek 47; rozhodnutí Rady 2013/488)

   (viz body 99–102, výrok 2)

Shrnutí

Velký senát Soudního dvora, kterému Nejvyšší správní soud Slovenské republiky (Najvyšší správny súd Slovenskej republiky) předložil žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci týkající se odnětí osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení na základě utajovaných informací, poskytl upřesnění ohledně vyvažování, které je třeba provést mezi právem na účinné prostředky nápravy a zájmy odůvodňujícími nezpřístupnění určitých utajovaných informací.

V září 2018 vydal slovenský Národní bezpečnostní úřad (Národný bezpečnostný úrad, Slovensko; dále jen „NBÚ“) společnosti protectus s. r. o. potvrzení o průmyslové bezpečnosti, díky kterému byla podle práva tohoto členského státu oprávněna k přístupu k informacím utajovaným podle vnitrostátního práva. V listopadu 2018 jí NBÚ mimoto vydal osvědčení o průmyslové bezpečnosti pro stupeň utajení „SECRET UE/EU SECRET“. Díky tomuto osvědčení se mohla seznamovat s utajovanými informacemi Evropské unie (dále jen „utajované informace EU“).

NBÚ se následně seznámil s neutajovanými informacemi, které se týkaly mimo jiné toho, že společnost protectus nebo její jednatelé jsou předmětem trestního vyšetřování, že posledně uvedená uzavřela smlouvy se společnostmi, které jsou předmětem takového vyšetřování, a že existuje podezření, že se žalobkyně účastnila stejných nabídkových řízení jako jiná společnost, s níž byla pod společnou kontrolou. NBÚ získal rovněž další informace, které byly kvalifikovány jako „utajované listinné důkazy“.

NBÚ poskytl společnosti protectus možnost vyjádřit se k neutajovaným informacím, které měl k dispozici. Rozhodnutím přijatým v srpnu 2020, které bylo částečně založeno na utajovaných informacích, tento orgán zrušil zaprvé potvrzení o průmyslové bezpečnosti vydané žalobkyni z důvodu, že bylo zjištěno bezpečnostní riziko, které se jí týkalo, a zadruhé v důsledku zrušení tohoto potvrzení o průmyslové bezpečnosti zrušil osvědčení o průmyslové bezpečnosti vydané žalobkyni.

Rozhodnutím Výboru Národní rady Slovenské republiky pro přezkum rozhodnutí NBÚ, které bylo přijato v listopadu 2020, bylo zamítnuto odvolání podané žalobkyní proti tomuto rozhodnutí NBÚ. V září 2022 předal NBÚ předkládajícímu soudu, k němuž byla podána správní žaloba proti rozhodnutí uvedeného Výboru, celý spis včetně utajovaných listinných důkazů.

V říjnu 2022 předseda senátu, který projednává správní žalobu žalobkyně, nejprve odmítl nahlížení do utajované části spisu, poté zamítl žádost advokáta žalobkyně, aby mohl nahlédnout do utajovaných listinných důkazů, a požádal NBÚ, aby zvážil takovou možnost zpřístupnění. V listopadu 2022 uvedený orgán souhlasil se zpřístupněním dvou utajovaných listinných důkazů a odmítl zpřístupnit ostatní dotčené utajované listinné důkazy, neboť by to vedlo k vyzrazení informačních zdrojů.

V lednu 2023 advokát žalobkyně znovu požádal, aby mohl nahlédnout do všech listinných důkazů, přičemž se opíral mimo jiné o článek 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).

V této souvislosti se předkládající soud rozhodl položit Soudnímu dvoru otázku týkající se použitelnosti Listiny na spor v původním řízení. V tomto ohledu předkládající soud zejména uvádí, že rozhodnutí 2013/488, které se týká ochrany utajovaných informací EU ( 1 ), ukládá členským státům určité konkrétní povinnosti týkající se prověřování fyzických nebo právnických osob právně způsobilých k uzavírání smluv, což by mohlo znamenat, že dotčená právní úprava představuje provedení tohoto rozhodnutí. Za předpokladu, že by Listina byla na spor použitelná, žádá předkládající soud Soudní dvůr, aby upřesnil, do jaké míry jsou slovenská právní úprava a praxe týkající se přístupu k utajovaným informacím v rámci řízení, jejichž cílem je napadnout zrušení potvrzení o průmyslové bezpečnosti nebo osvědčení o průmyslové bezpečnosti, slučitelné s právem na účinnou právní ochranu zakotveným v článku 47 Listiny.

Závěry Soudního dvora

Pokud jde na prvním místě o působnost Listiny, Soudní dvůr se nejprve zabýval její použitelností na odnětí potvrzení o průmyslové bezpečnosti umožňujícího přístup k informacím utajovaným členským státem. Soudní dvůr v tomto ohledu uvedl, že unijní právo v této fázi svého vývoje neobsahuje žádný akt, který by stanovil obecná pravidla týkající se rozhodnutí přijatých členskými státy za účelem povolení přístupu k informacím utajovaným podle vnitrostátních právních úprav. Zejména rozhodnutí 2013/488, na které předkládající soud odkazuje v souvislosti s utajovanými informacemi EU, neobsahuje ustanovení upravující takový přístup. Nejeví se tedy, že účelem nebo důsledkem vnitrostátní právní úpravy, která upravuje odnětí potvrzení o průmyslové bezpečnosti, o které jde v původním řízení, je provedení ustanovení unijního práva. Odnětí takového potvrzení o průmyslové bezpečnosti, o jaké se jedná v původním řízení, tudíž neznamená uplatňování unijního práva ve smyslu Listiny.

Pokud jde dále o použitelnost Listiny na odnětí osvědčení o průmyslové bezpečnosti umožňujícího přístup k utajovaným informacím EU, Soudní dvůr upřesnil, že unijní orgány přijaly konkrétní akty, které upravují ochranu takových informací v rámci fungování těchto orgánů. Zejména s ohledem na pravidla stanovená rozhodnutím 2013/488, které ukládá povinnosti členským státům ( 2 ), je třeba opatření, která členské státy přijímají k zajištění průmyslové bezpečnosti regulací přístupu k utajovaným informacím EU, které souvisejí se smlouvami uzavřenými Radou, prostřednictvím vydávání a kontroly osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení, považovat za uplatňování unijního práva. Odnětí osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení vnitrostátním orgánem ve smyslu tohoto rozhodnutí znamená zejména takové uplatňování. Takovým odnětím je totiž zpochybněno povolení, jehož vydání a – alespoň částečně – účinky jsou upraveny rozhodnutím 2013/488 ( 3 ).

Soudní dvůr proto rozhodl, že provádí-li vnitrostátní soud přezkum legality rozhodnutí, kterým bylo odňato potvrzení o průmyslové bezpečnosti umožňující přístup k informacím utajovaným členským státem, není předmětem tohoto přezkumu akt představující uplatňování unijního práva ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny. Naproti tomu provádí-li vnitrostátní soud přezkum legality rozhodnutí, kterým bylo v důsledku odnětí tohoto potvrzení o průmyslové bezpečnosti odňato osvědčení o průmyslové bezpečnosti umožňující přístup k utajovaným informacím EU podle článku 11 a přílohy V rozhodnutí 2013/488, je předmětem tohoto přezkumu akt představující uplatňování unijního práva.

Pokud jde na druhém místě o otázku, zda jsou taková právní úprava a praxe, o jaké se jedná v původním řízení, v souladu s článkem 47 Listiny, Soudní dvůr nejprve zkoumal, zda dotčená situace spadá do působnosti tohoto ustanovení. Soudní dvůr v tomto ohledu zdůraznil, že z přílohy V rozhodnutí 2013/488 vyplývá, že aby mohl mít hospodářský subjekt přístup k utajovaným informacím EU za účelem uzavření nebo plnění utajované smlouvy Rady, musí být držitelem osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení. Soudní dvůr rovněž uvedl režim, který je na základě tohoto rozhodnutí použitelný na účast dodavatelů na zakázkách na základě utajovaných smluv, které vyžadují přístup k utajovaným informacím EU v jejich prostorách, při plnění takových smluv, nebo před jejich uzavřením, což předpokládá, že jsou držiteli osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení. V důsledku odnětí osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení ztratí dotyčný hospodářský subjekt oprávnění k přístupu k utajovaným informacím EU za účelem uzavření a plnění utajované smlouvy. Takové odnětí tedy mimo jiné znamená, že tento hospodářský subjekt bude zbaven možnosti, kterou měl před tímto odnětím, tedy možnosti, aby se účastnil fáze předcházející uzavření utajované smlouvy Rady a aby s ním tento orgán takovou smlouvu uzavřel, bude-li jeho nabídka vybrána. Takový hospodářský subjekt musí mít proto v souladu s článkem 47 Listiny k dispozici účinný prostředek nápravy, aby mohl napadnout odnětí jeho osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení.

Pokud jde dále o minimální záruky, které by měl takový prostředek nápravy splňovat, Soudní dvůr uvedl, že za situace, kdy je odnětí osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení založeno výhradně na odnětí jiného dokladu o bezpečnostní prověrce, může být soudní přezkum odnětí tohoto osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení účinný pouze v rozsahu, v němž může mít bývalý držitel uvedeného osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení přístup k odůvodnění, na němž je založeno odnětí tohoto jiného dokladu o bezpečnostní prověrce. I když naléhavé důvody týkající se zejména ochrany bezpečnosti státu nebo mezinárodních vztahů mohou bránit tomu, aby byly bývalému držiteli osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení sděleny informace, na nichž je založeno odnětí tohoto osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení, příslušnému vnitrostátnímu soudu však přísluší použít v rámci soudního přezkumu, který provádí, techniky umožňující uvést do rovnováhy tyto naléhavé důvody a nutnost zaručit jednotlivcům dodržování jejich procesních práv, jako je právo být vyslechnut a zásada kontradiktornosti.

Za tímto účelem jsou členské státy povinny stanovit účinný soudní přezkum existence a opodstatněnosti důvodů, které s ohledem na bezpečnost státu uplatňuje příslušný vnitrostátní orgán za účelem odmítnutí zpřístupnit všechny informace, na nichž je založeno odnětí osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení ve smyslu rozhodnutí 2013/488, nebo část těchto informací, i přezkum legality tohoto odnětí. Příslušný soud musí mít v tomto rámci možnost seznámit se se všemi těmito informacemi.

Pokud jde o požadavky, které musí splňovat soudní přezkum existence a opodstatněnosti důvodů, které příslušný vnitrostátní orgán uplatňuje s ohledem na bezpečnost dotyčného členského státu, je třeba, aby byl soud pověřen provedením nezávislého přezkumu veškerých skutkových a právních okolností uváděných příslušným vnitrostátním orgánem, aby mohl posoudit, zda naléhavé důvody skutečně brání sdělení všech nebo některých důvodů, na nichž je dotčené odnětí založeno, a souvisejících důkazů. Dospěje-li uvedený soud k závěru, že bezpečnost státu nebrání alespoň částečnému zpřístupnění takových odůvodnění nebo důkazů, musí příslušnému vnitrostátnímu orgánu poskytnout možnost sdělit dotyčné osobě chybějící odůvodnění a důkazy. Pokud tento orgán jejich poskytnutí nepovolí, přezkoumá uvedený soud legalitu tohoto odnětí pouze na základě odůvodnění a důkazů, které byly poskytnuty. Pokud se naproti tomu ukáže, že naléhavé důvody skutečně brání tomu, aby byly dotyčné osobě sděleny takové důvody nebo důkazy, soudní přezkum legality tohoto odnětí musí být proveden v rámci řízení, které vyváží požadavky plynoucí z těchto naléhavých důvodů a požadavky plynoucí z práva na účinnou soudní ochranu, zejména právo na dodržování zásady kontradiktornosti. Každopádně podstata důvodů, o které se opírá uvedené odnětí, musí být dotyčné osobě sdělena.

Soudní dvůr proto uvedl, že na jedné straně článek 47 Listiny nebrání vnitrostátní právní úpravě a praxi, podle kterých rozhodnutí, kterým bylo odňato osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení ve smyslu rozhodnutí 2013/488, neuvádí utajované informace odůvodňující toto odnětí, a to z naléhavých důvodů týkajících se například ochrany bezpečnosti státu nebo mezinárodních vztahů, a podle nichž má soud příslušný k posouzení legality uvedeného odnětí přístup k těmto informacím a advokát bývalého držitele tohoto osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení může mít k uvedeným informacím přístup pouze se souhlasem dotyčných vnitrostátních orgánů a za podmínky, že je zaručena jejich důvěrnost. Uvedený soud musí nicméně dbát na to, aby nezpřístupnění informací bylo omezeno na nezbytné minimum a aby byla bývalému držiteli uvedeného osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení v každém případě sdělena podstata důvodů uvedeného odnětí způsobem, který náležitě zohledňuje nutnost zachování důvěrnosti důkazů.

Na druhé straně za předpokladu, že by článek 47 Listiny bránil takové právní úpravě a praxi, nevyžaduje, aby příslušný vnitrostátní soud sám poskytl bývalému držiteli osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení, případně prostřednictvím jeho advokáta, určité utajované informace, pokud se neposkytnutí těchto informací tomuto bývalému držiteli nebo jeho advokátovi nejeví jako odůvodněné. Je na příslušném vnitrostátním orgánu, aby tak případně učinil. Pokud uvedený orgán toto poskytnutí neschválí, daný soud provede přezkum legality odnětí tohoto osvědčení o bezpečnostní prověrce zařízení pouze na základě odůvodnění a důkazů, které byly poskytnuty.

( 1 ) – Rozhodnutí Rady 2013/488/EU ze dne 23. září 2013 o bezpečnostních pravidlech na ochranu utajovaných informací EU (Úř. věst. 2013, L 274, s. 1).

( 2 ) – Soudní dvůr odkázal zejména na čl. 1 odst. 2, na čl. 11 odst. 2, 5 a 7, na čl. 15 odst. 3 písm. c), na čl. 16 odst. 3 písm. a) bod i) a na přílohu V rozhodnutí 2013/488.

( 3 ) – Soudní dvůr konkrétně uvedl, že vydání tohoto povolení je stanoveno čl. 11 odst. 5 uvedeného rozhodnutí ve spojení s jeho přílohou V bodem 8 a účinky tohoto povolení jsou zčásti stanoveny zejména v čl. 11 odst. 5 a v bodě 11 přílohy V téhož rozhodnutí.