Věc C‑551/22 P

Evropská komise

v.

Jednotný výbor pro řešení krizí

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 18. června 2024

„Kasační opravný prostředek – Hospodářská a měnová politika – Bankovní unie – Nařízení (EU) č. 806/2014 – Jednotný mechanismus pro řešení problémů – Postup řešení krize v případě selhání nebo pravděpodobného selhání subjektu – Článek 18 odst. 7 – Přijetí programu řešení krize Jednotným výborem pro řešení krizí – Schválení tohoto programu Evropskou komisí – Článek 86 odst. 2 – Akt, proti kterému lze podat žalobu – Žaloba na neplatnost – Přípustnost“

1. Kasační opravný prostředek – Přípustnost – Důvod kasačního opravného prostředku směřující proti přezkoumání přípustnosti žaloby před Tribunálem – Kasační opravný prostředek podaný vedlejším účastníkem řízení před Tribunálem – Přípustnost

   (Článek 256 odst. 1 SFEU; statut Soudního dvora, článek 56)

   (viz bod 50)

2. Kasační opravný prostředek – Přípustnost – Rozhodnutí, která lze napadnout odvoláním – Rozsudek Tribunálu, kterým se odmítá žaloba jako nepřípustná a následně se zamítá jako neopodstatněná – Přípustnost

   (Článek 256 odst. 1 SFEU; statut Soudního dvora, článek 56)

   (viz bod 51)

3. Orgány Evropské unie – Výkon pravomocí – Přenesení pravomocí – Podmínky – Přenesení rozhodovacích pravomocí na agentury – Typy přenesení pravomocí a účinky – Přenesení jasně definovaných prováděcích pravomocí – Neexistence znatelné změny dotčených pravomocí – Přenesení diskreční pravomoci zahrnující široký prostor pro uvážení v zásadních otázkách dotyčné oblasti politiky – Potenciální přesun odpovědnosti

   (Článek 290 SFEU)

   (viz body 69–73)

4. Orgány Evropské unie – Výkon pravomocí – Přenesení pravomocí – Podmínky – Přenesení rozhodovacích pravomocí na Jednotný výbor pro řešení krizí (SRB) – Přijetí programu řešení krize ze strany SRB – Široká posuzovací pravomoc – Normativní ustanovení, která zabraňují přesunutí odpovědnosti z Komise na SRB

   (Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 806/2014, čl. 18 odst. 1 až 7)

   (viz body 75–81)

5. Žaloba na neplatnost – Akty napadnutelné žalobou – Pojem – Akty vyvolávající závazné právní účinky – Přípravné akty – Rozhodnutí Jednotného výboru pro řešení krizí (SRB) o přijetí programu řešení krize – Vstup v platnost – Neexistence vzniku závazných právních účinků – Vyloučení – Rozhodnutí Komise nebo Rady Evropské unie o schválení, kterým se s konečnou platností stanoví obsah tohoto programu – Zahrnutí

   (Článek 263 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 806/2014, čl. 18 odst. 1 až 8 a čl. 30 odst. 1 a 2)

   (viz body 77–81, 83–86, 88, 89, 93, 94)

Shrnutí

Velký senát Soudního dvora, k němuž podala Evropská komise kasační opravný prostředek proti rozsudku Tribunálu ze dne 1. června 2022 ve věci Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno a SFL v. SRB ( 1 ), tomuto kasačnímu opravnému prostředku vyhověl a s konečnou platností rozhodl ve věci samé a odmítl jako nepřípustnou žalobu podanou Fundación a Stiftung für Forschung und Lehre proti rozhodnutí Jednotného výboru pro řešení krizí (SRB), ze dne 7. června 2017 o přijetí programu řešení krize pro Banco Popular Español SA ( 2 ) (dále jen „sporný program k řešení krize“), který byl přijat na základě nařízení (EU) č. 806/2014 ( 3 ).

Na závěr své analýzy Soudní dvůr rozhodl, že sporný program řešení krize není napadnutelným aktem ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, a proto zrušil napadený rozsudek v rozsahu, v němž prohlásil žalobu znějící na zrušení tohoto programu za přípustnou. Soudní dvůr tuto analýzu opírá zejména o zásady delegování pravomocí na agentury vytýčené v rozsudku ze dne 13. června 1958, Meroni v. Vysoký úřad ( 4 ) a připomenuté v rozsudku ze dne 22. ledna 2014, Spojené království v. Parlament a Rada ( 5 ).

Závěry Soudního dvora

Soudní dvůr připomněl, že žalobu na neplatnost podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU ve spojení s jeho prvním pododstavcem lze podat proti veškerým ustanovením nebo opatřením přijatým orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie v jakékoliv formě, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy fyzické nebo právnické osoby tím, že podstatným způsobem mění její právní postavení. Za účelem určení, zda má akt takové účinky, a zda tedy může být předmětem takové žaloby, je třeba vycházet z podstaty tohoto aktu a posoudit tyto účinky podle takových objektivních kritérií, jako je obsah uvedeného aktu, případně s přihlédnutím k souvislostem přijetí tohoto aktu, jakož i pravomocem orgánu, instituce nebo jiného subjektu, jenž je jeho autorem.

Pokud jde na prvním místě o obsah sporného programu řešení krize, Soudní dvůr konstatoval, že tento program ještě nebyl schválen v době jeho přijetí na výkonném zasedání SRB ze dne 7. června 2017, neboť byl následně doručen Komisi ke schválení, na kterém závisel jeho vstup v platnost, a tudíž vyvolání jeho závazných právních účinků.

Pokud jde na druhém místě o souvislosti přijetí sporného programu řešení krize, Soudní dvůr připomíná, že jak uvádí preambule tohoto programu, jeho právním základem je nařízení o SRM ( 6 ). Postup zavedený tímto nařízením je založen na konstatování ( 7 ), že výkon pravomocí k řešení krize, které toto nařízení stanoví, spadá do unijní politiky řešení krizí bankovních institucí, kterou mohou vymezit pouze unijní orgány, a že při přijímání každého programu řešení krize zůstává prostor pro uvážení s ohledem zejména na značný dopad rozhodnutí o řešení krize na finanční stabilitu členských států a na Unii jako takovou, jakož i na rozpočtovou svrchovanost členských států. Z těchto důvodů považoval unijní normotvůrce za nezbytné stanovit odpovídající zapojení Rady a Komise, a sice zapojení, které posiluje potřebnou funkční nezávislost SRB a zároveň respektuje zásady delegování pravomocí na agentury.

V tomto posledně zmíněném ohledu Soudní dvůr připomněl, že v rozsudku Meroni v. Vysoký úřad a Spojené království v. Parlament a Rada v podstatě rozhodl, že důsledky přenesení pravomocí jsou velmi odlišné v závislosti na tom, zda se jedná o jasně definované prováděcí pravomoci, jejichž použití tedy může podléhat přísné kontrole na základě objektivních kritérií stanovených delegujícím orgánem, nebo o „diskreční pravomoc zahrnující široký prostor pro uvážení, která může v závislosti na svém použití představovat skutečnou hospodářskou politiku“. První typ přenesení pravomocí nemůže znatelně změnit důsledky výkonu pravomocí, kterých se týká, zatímco u druhého typu přenesení pravomocí tím, že nahrazuje rozhodnutí delegujícího orgánu rozhodnutími pověřeného orgánu, dochází ke „skutečnému přesunu odpovědnosti“. Soudní dvůr poznamenává, že ve věci, která vedla k vydání rozsudku Meroni v. Vysoký úřad, rozhodl, že přenesení pravomocí dotčené v dané věci v rozsahu, v němž dává těmto subjektům „prostor pro uvážení, který zahrnuje širokou diskreční pravomoc“, nemůže být považováno za slučitelné s „požadavky Smlouvy“, a zároveň uvedl, že Vysoký úřad tím, že si vyhradil pouze možnost odmítnout schválení rozhodnutí těchto subjektů, si neponechal dostatečné pravomoci k tomu, aby takovému přesunu odpovědnosti zabránil.

Podle Soudního dvora se judikatura vycházející z tohoto rozsudku opírá o předpoklad, že rovnováha pravomocí, která je charakteristická pro institucionální strukturu Unie, je základní zárukou přiznanou Smlouvami a přenesení široké diskreční pravomoci zasahuje do této záruky, jelikož svěřuje tuto pravomoc jiným orgánům orgánů než těm, které byly zřízeny Smlouvami k zajištění a kontrole výkonu této pravomoci v rámci jejich příslušných pravomocí. Široká diskreční pravomoc, na niž se tato judikatura vztahuje, se týká zejména základních otázek dotyčné politické oblasti, které zahrnují široký prostor pro uvážení za účelem sladění různých, někdy protichůdných cílů.

Soudní dvůr dodává, že z uvedené judikatury konkrétně vyplývá, že použitelnost zásad delegování pravomocí na agentury vytýčené touto judikaturou závisí nikoliv na individuální nebo obecné povaze aktů, které jsou agentury oprávněny přijímat, nýbrž pouze na tom, zda se přenesení pravomocí týká široké diskreční pravomoci, či naopak přesně vymezených prováděcích pravomocí.

Cílem postupu zavedeného nařízením o SRM ( 8 ) je konkretizovat zásady vytýčené v rozsudku Meroni v. Vysoký úřad a připomenuté v rozsudku Spojené království v. Parlament a Rada.

Je pravda, že SRB je pověřen přijímáním všech rozhodnutí souvisejících s řešením krize, která se týkají zejména finančních institucí a skupin, které jsou považovány za významné pro finanční stabilitu v Unii, jakož i dalších přeshraničních skupin ( 9 ). Za tímto účelem SRB přijme program řešení krize ve vztahu k těmto subjektům a skupinám pouze za předpokladu, že po obdržení sdělení ECB o posouzení selhání nebo předvídatelného selhání dotčeného subjektu nebo z vlastního podnětu ( 10 ) dospěje k závěru, že jsou splněny podmínky pro řešení ( 11 ), které se týkají selhání nebo pravděpodobného selhání subjektu, neexistence alternativních opatření k řešení krize a nezbytnosti tohoto opatření ve veřejném zájmu. V takovém případě přijme SRB ( 12 ) program řešení krize, který zavede v dotčeném subjektu režim řešení krize, a stanoví použití nástrojů k řešení krize ( 13 ), jakož i použití Jednotného fondu pro řešení krizí.

I když je SRB přiznána široká posuzovací pravomoc, pokud jde o otázku, zda a jakými prostředky má být v dotčeném subjektu zaveden režim řešení krize, tato pravomoc je omezena objektivními kritérii a podmínkami vymezujícími působnost SRB a týkajícími se jak podmínek, tak nástrojů k řešení krize ( 14 ). Kromě toho nařízení o SRM stanoví účast Komise a Rady na postupu vedoucím k přijetí programu řešení krize, který aby vstoupil v platnost, musí být schválen Komisí a případně Radou.

SRB je tedy povinen informovat Komisi o veškerých opatřeních, jež přijal za účelem přípravy řešení krize, a vyměňuje si s Komisí a Radou veškeré informace nezbytné pro plnění jejich úkolů ( 15 ). Komise kromě toho určí zástupce, který je oprávněn účastnit se výkonných zasedání a plenárních zasedání SRB jako stálý pozorovatel; tento zástupce má právo účastnit se diskuse a má přístup ke všem dokumentům ( 16 ). SRB je mimoto povinen předat Komisi program řešení krize neprodleně po jeho přijetí a Komise do 24 hodin od tohoto předání buď uvedený program potvrdí, nebo vznese námitku s ohledem na jeho diskreční aspekty, s výjimkou těch aspektů, které se týkají splnění kritéria veřejného zájmu a částky stanovené pro použití Jednotného fondu pro řešení krizí ( 17 ). Pokud jde o posledně uvedené diskreční aspekty, Komise může do dvanácti hodin od uvedeného předání navrhnout Radě, aby vznesla námitky ( 18 ) A konečně program řešení krize může vstoupit v platnost pouze tehdy, nevznesla-li Rada nebo Komise do 24 hodin od jeho předání ze strany SRB námitku ( 19 ). Jakmile Komise takový program schválí, musí plně převzít odpovědnost, která jí byla svěřena Smlouvami.

S ohledem na všechny tyto úvahy dospěl Soudní dvůr k závěru, že ustanovení článku 18 nařízení o SRM, na jejichž základě byl přijat sporný program řešení krize, mohou zabránit „přesunu odpovědnosti“ ve smyslu judikatury vycházející z rozsudku Meroni v. Vysoký úřad. Ačkoli tato ustanovení svěřují SRB pravomoc posoudit, zda byly v projednávaném případě splněny podmínky pro přijetí programu řešení krize, a pravomoc určit nástroje nezbytné pro účely takového programu, svěřují totiž Komisi, nebo případně Radě, odpovědnost za konečné posouzení diskrečních aspektů tohoto programu. Tyto diskreční aspekty spadají do politiky Unie v oblasti řešení krize úvěrových institucí a zahrnují vyvažování různých cílů a zájmů týkajících se zachování finanční stability Unie a integrity vnitřního trhu s přihlédnutím k rozpočtové svrchovanosti členských států a ochraně zájmů akcionářů a věřitelů.

Pokud jde na třetím místě o pravomoci SRB, Soudní dvůr rozhodl, že výklad provedený Tribunálem, podle něhož může program řešení krize vyvolat závazné právní účinky nezávisle na rozhodnutí Komise o schválení, nebere v potaz pravomoci svěřené SRB nařízením o SRM ani judikaturu vycházející z rozsudku Meroni v. Vysoký úřad.

Nařízení o SRM sice stanoví ( 20 ), že SRB je pověřen vypracováním a přijetím programu řešení krize, nesvěřují mu však pravomoc přijmout akt vyvolávající autonomní právní účinky. V rámci postupu řešení krize je schválení Komisí nezbytným prvkem pro vstup programu řešení krize v platnost.

Toto schválení je rovněž rozhodující pro obsah dotčeného programu řešení krize. I když nařízení o SRM umožňuje Komisi schválit takový program, aniž by vznesla námitky k jeho diskrečním aspektům či navrhla Radě, aby se k němu vyjádřila, umožňuje rovněž Komisi a Radě nahradit vlastním posouzením posouzení SRB, pokud jde o tyto diskreční aspekty, tím, že vůči nim vznesou námitky ( 21 ), přičemž v takovém případě je SRB povinen do osmi hodin tento program upravit v souladu s důvody vyjádřenými Komisí nebo Radou, aby uvedený program vstoupil v platnost ( 22 ). Námitka Rady založená na tom, že není splněno kritérium veřejného zájmu, má za následek, že brání v konečném důsledku řešení krize dotčeného subjektu na základě uvedeného nařízení, takže musí být provedena řádná likvidace daného subjektu v souladu s platným vnitrostátním právem ( 23 ).

V projednávané věci, jak Komise výslovně zdůraznila v rozhodnutí o schválení sporného programu řešení krize ( 24 ), vyjádřila, že „souhlasí“ s obsahem tohoto programu, jakož i s „odůvodněním SRB, proč je řešení krize nezbytné ve veřejném zájmu“. Diskreční aspekty programu řešení krize, které se týkají jak stanovení podmínek řešení krize, tak určení nástrojů k řešení krize, jsou neoddělitelně spjaty s techničtějšími aspekty řešení krize. Na rozdíl od toho, co uvedl Tribunál, nelze tedy rozlišovat mezi těmito diskrečními aspekty a těmito technickými aspekty pro účely určení napadnutelného aktu v souvislosti s programem řešení krize, jejž Komise schválila jako celek.

Právě až schvalovacím rozhodnutím Komise bylo opatření k řešení krize přijaté SRB ve sporném programu řešení krize stanoveno s konečnou platností a mělo závazné právní účinky, takže je to Komise, a nikoliv SRB, kdo nese odpovědnost za uvedené opatření k řešení krize před unijním soudem.

Soudní dvůr tedy dospěl k závěru, že z jeho obsahu, kontextu jeho přijetí a pravomocí SRB vyplývá, že sporný program řešení krize nevyvolal závazné právní účinky, jimiž by mohly být dotčeny zájmy právnické nebo fyzické osoby, takže není aktem, který lze napadnout žalobou na neplatnost podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.

Soudní dvůr zaprvé dodal, že na rozdíl od toho, co rozhodl Tribunál, nelze z čl. 86 odst. 1 a 2 nařízení o SRM vyvodit, že sporný program řešení krize mohl být u Tribunálu napaden žalobou na neplatnost, když nebyl konečným výsledkem dotčeného postupu řešení krize, neboť tento výsledek se projevil až schválením tohoto programu Komisí a nevyvolal autonomní právní účinky.

Ustanovení nařízení nemohou měnit systém opravných prostředků stanovený Smlouvou o FEU. Kromě toho ze samotného znění článku 86 nařízení o SRM vyplývá, že žaloby, na které se vztahuje, musí být podány k Soudnímu dvoru „podle článku 263 [SFEU]“, což předpokládá, že splňují podmínku, která je v nich uvedena a týká se napadnutelnosti napadeného aktu.

Je pravda, že Soudní dvůr v rozsudku ze dne 6. května 2021, ABLV Bank a další v. ECB ( 25 ) v podstatě rozhodl, že program řešení krize může být jakožto konečný výsledek komplexního postupu řešení krize předmětem soudního přezkumu před unijním soudem. Ve věci, v níž byl vydán uvedený rozsudek, byl však Soudní dvůr vyzván, aby posoudil legalitu rozhodnutí Tribunálu, kterým byly za nepřípustné prohlášeny žaloby na neplatnost podané nikoli proti takovému programu, ale proti přípravným aktům Evropské centrální banky, které konstatovaly, že subjekty jsou v selhání nebo je jejich selhání pravděpodobné ( 26 ). Úvahy uvedené v citovaném rozsudku je třeba vykládat ve světle ustálené judikatury Soudního dvora týkající se komplexních postupů, z níž vyplývá, že v takovém postupu nemohou být akty přijaté během přípravných fází pro přijetí konečného aktu napadeny žalobou na neplatnost, pokud nevyvolávají autonomní právní účinky.

Zadruhé Soudní dvůr rozhodl, že Tribunál měl v napadeném rozsudku nesprávně za to, že by neuznání napadnutelnosti sporného programu řešení krize vedlo k porušení práva žalobkyň v prvním stupni na účinnou soudní ochranu.

Takové rozhodnutí Komise o schválení, jako je rozhodnutí dotčené v projednávané věci, totiž vykazuje vlastnosti aktu, proti kterému lze podat žalobu na neplatnost podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. V rámci žaloby na neplatnost směřující proti takovému rozhodnutí se přitom dotyčné fyzické nebo právnické osoby mohou dovolávat protiprávnosti programu řešení krize, který tento orgán schválil, čímž mu přiznal závazné právní účinky, což jim může zaručit dostatečnou soudní ochranu. Soudní dvůr ostatně připomněl, že se má za to, že se Komise takovým schválením ztotožňuje se skutečnostmi a odůvodněním obsaženými v tomto programu, takže za něj musí případně nést odpovědnost před unijním soudem.

( 1 ) – Rozsudek ze dne 1. června 2022, Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno a SFL v. SRB, T‑481/17, EU:T:2022:311, dále jen „napadený rozsudek“).

( 2 ) – Rozhodnutí výkonného zasedání Jednotného výboru pro řešení krizí (SRB) SRB/EES/2017/08 ze dne 7. června 2017 o přijetí programu řešení krize pro Banco Popular Español, S. A.

( 3 ) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 806/2014 ze dne 15. července 2014, kterým se stanoví jednotná pravidla a jednotný postup pro řešení krize úvěrových institucí a některých investičních podniků v rámci jednotného mechanismu pro řešení krizí a Jednotného fondu pro řešení krizí a mění nařízení (EU) č. 1093/2010 (Úř. věst. 2014, L 225, s. 1, dále jen „nařízení o SRM“).

( 4 ) – Rozsudek ze dne 13. června 1958, Meroni v. Vysoký úřad (9/56, EU:C:1958:7).

( 5 ) – Rozsudek ze dne 22. ledna 2014, Spojené království v. Parlament a Rada (C‑270/12, EU:C:2014:18).

( 6 ) – Zejména její článek 18.

( 7 ) – V podstatě viz body 24 a 26 odůvodnění nařízení o SRM.

( 8 ) – Jak vyplývá z bodů 24 a 26 odůvodnění nařízení o SRM.

( 9 ) – Podle čl. 7 odst. 2 nařízení o SRM.

( 10 ) – Podle čl. 18 odst. 1 a 6 nařízení o SRM.

( 11 ) – Uvedené v čl. 18 odst. 1 písm. a) až c) nařízení o SRM.

( 12 ) – Na základě čl. 18 odst. 6 nařízení o SRM.

( 13 ) – Uvedené v čl. 22 odst. 2 nařízení o SRM.

( 14 ) – Podle čl. 18 odst. 1 a 4 až 6 nařízení o SRM.

( 15 ) – Podle čl. 30 odst. 1 a 2 nařízení o SRM.

( 16 ) – Podle čl. 43 odst. 3 nařízení o SRM.

( 17 ) – Čl. 18 odst. 7 první až třetí pododstavec nařízení o SRM.

( 18 ) – Čl. 18 odst. 7 třetí pododstavec nařízení o SRM.

( 19 ) – Čl. 18 odst. 7 pátý pododstavec nařízení o SRM.

( 20 ) – Podle článků 7 a 18 nařízení o SRM.

( 21 ) – Článek 18 odst. 7 nařízení o SRM.

( 22 ) – Článek 18 odst. 7 sedmý pododstavec nařízení o SRM.

( 23 ) – Článek 18 odst. 8 nařízení o SRM.

( 24 ) – Rozhodnutí Komise (EU) 2017/1246 ze dne 7. června 2017, kterým se schvaluje program řešení krize pro Banco Popular Español SA (Úř. věst. 2017, L 178, s. 15), čtvrtý bod odůvodnění, ve znění opravy ze dne 6. prosince 2017 (Úř. věst. 2017, L 320, s. 31).

( 25 ) – Rozsudek ze dne 6. května 2021, ABLV Bank a další v. ECB (C‑551/19 P a C‑552/19 P, EU:C:2021:369, body 56 a 66).

( 26 ) – Ve smyslu čl. 18 odst. 1 nařízení o SRM.