Věc C‑123/22

Evropská komise

v.

Maďarsko

Rozsudek Soudního dvora (čtvrtého senátu) ze dne 13. června 2024

„Nesplnění povinnosti státem – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Směrnice 2008/115/ES, 2013/32/EU a 2013/33/EU – Řízení o přiznávání mezinárodní ochrany – Účinný přístup – Řízení na hranicích – Procesní záruky – Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Opravné prostředky proti správním rozhodnutím o zamítnutí žádostí o mezinárodní ochranu – Právo setrvat na území – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinností – Nesplnění povinností vyplývajících z tohoto rozsudku – Článek 260 odst. 2 SFEU – Peněžité sankce – Přiměřenost a odrazující charakter – Paušální částka – Penále“

1. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinností – Lhůta ke splnění povinností – Datum rozhodné pro posouzení existence nesplnění povinností – Datum uplynutí lhůty stanovené ve výzvě

   (Článek 260 odst. 2 SFEU)

   (viz bod 56)

2. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinností – Účinky – Povinnosti členského státu, jenž nesplnil svou povinnost – Splnění všech povinností vyplývajících z rozsudku – Povinnosti orgánů podílejících se na výkonu zákonodárné moci – Změna vnitrostátních ustanovení provedená tak, aby byla tato ustanovení uvedena do souladu s požadavky unijního práva

   (Článek 260 odst. 1 SFEU)

   (viz bod 57)

3. Členské státy – Povinnosti – Nesplnění povinností – Odůvodnění vycházející z vnitrostátního právního řádu – Odůvodnění vycházející z praktických, administrativních či finančních obtíží – Nepřijatelnost

   (Článek 4 odst. 3 SEU; čl. 260 odst. 2 SFEU)

   (viz body 74, 121, 122)

4. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinností – Účinky – Povinnosti členského státu, jenž nesplnil svou povinnost – Splnění všech povinností vyplývajících z rozsudku – Povinnost změnit vnitrostátní ustanovení tak, aby byla uvedena do souladu s požadavky unijního práva – Pouhá změna správní praxe – Nesplnění povinností

   (Článek 260 odst. 1 SFEU)

   (viz body 80, 81)

5. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinností – Nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku – Peněžité sankce – Účel – Předcházení tomu, aby se opakovala obdobná protiprávní jednání

   (Článek 260 odst. 2 SFEU)

   (viz body 96, 97)

6. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinností – Nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku – Peněžité sankce – Uložení povinnosti zaplatit paušální částku – Posuzovací pravomoc Soudního dvora – Kritéria pro posouzení – Účinná prevence obdobných protiprávních jednání v budoucnu

   (Článek 260 odst. 2 SFEU)

   (viz body 98–101)

7. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinností – Nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku – Peněžité sankce – Paušální částka – Určení výše této částky – Kritéria – Závažnost protiprávního jednání – Dlouhotrvající neplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora – Zásadní povaha ustanovení, jichž se týká konstatované nesplnění povinnosti – Systematické a úmyslné vyhýbání se uplatňování společné politiky jako celku – Neplnění povinností, které je důsledkem obecné a trvající praxe a představuje zásah do zásady solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy – Opakující se povaha protiprávního jednání dotyčného členského státu

   (Článek 260 odst. 2 SFEU)

   (viz body 102, 104–118, 120)

8. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinností – Nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku – Peněžité sankce – Paušální částka – Určení výše této částky – Kritéria – Doba trvání protiprávního jednání – Posouzení ke dni zkoumání skutkového stavu Soudním dvorem

   (Článek 260 odst. 2 SFEU)

   (viz body 126, 127)

9. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinností – Lhůta ke splnění povinností – Plnění povinností, které musí být započato okamžitě a završeno v co nejkratší možné době

   (Článek 260 odst. 1 SFEU)

   (viz bod 130)

10. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinností – Nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku – Peněžité sankce – Paušální částka – Určení výše této částky – Kritéria – Platební schopnost – Hrubý domácí produkt dotčeného členského státu – Datum posouzení

    (Článek 260 odst. 2 SFEU)

    (viz bod 131)

11. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinností – Nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku – Peněžité sankce – Penále – Paušální částka – Kumulace obou sankcí – Přípustnost

    (Článek 260 odst. 2 SFEU)

    (viz bod 134)

12. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinností – Nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku – Peněžité sankce – Penále – Uložení povinnosti jej zaplatit – Podmínka – Neplnění povinností přetrvávající až do posouzení skutkového stavu Soudním dvorem

    (Článek 260 odst. 2 SFEU)

    (viz bod 135)

13. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinností – Nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku – Peněžité sankce – Penále – Určení formy a výše – Posuzovací pravomoc Soudního dvora – Kritéria

    (Článek 260 odst. 2 SFEU)

    (viz body 138–141)

Shrnutí

Soudní dvůr uložil Maďarsku povinnost zaplatit paušální částku ve výši 200000000 eur a penále v celkové výši 1000000 eur denně za to, že tento členský stát nesplnil povinnosti vyplývající z rozsudku Komise v. Maďarsko (Přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu) ( 1 ).

V tomto rozsudku, který byl vyhlášen dne 17. prosince 2020, Soudní dvůr rozhodl, že Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají ze směrnice o řízeních ( 2 ), směrnice o přijímání ( 3 ) a směrnice o navracení ( 4 ). Konkrétně Maďarsko nesplnilo povinnosti týkající se zaprvé přístupu k řízení o mezinárodní ochraně, zadruhé zajišťování žadatelů o mezinárodní ochranu v tranzitních prostorech Röszke a Tompa, zatřetí vyhošťování neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí a začtvrté práva žadatelů o mezinárodní ochranu setrvat na maďarském území, dokud neuplyne lhůta, v níž mohou uplatnit právo na účinný opravný prostředek, nebo v případě, že v dané lhůtě toto právo uplatní, dokud nebude znám výsledek řízení o opravném prostředku.

Dne 9. června 2021 zaslala Evropská komise Maďarsku výzvu, a to v rámci postupu podle čl. 260 odst. 2 SFEU ( 5 ), v níž konstatovala, že Maďarsko nepřijalo opatření, která vyplývají z rozsudku Komise v. Maďarsko z roku 2020. Vyzvala tento členský stát, aby se ve lhůtě dvou měsíců vyjádřil.

Vzhledem k tomu, že Komise nebyla s odpovědí Maďarska spokojená, podala k Soudnímu dvoru žalobu pro nesplnění povinnosti na základě čl. 260 odst. 2 SFEU, kterou se domáhala, aby bylo určeno, že tento členský stát i přesto, že došlo k uzavření tranzitních prostorů Röszke a Tompa, nevyhověl uvedenému rozsudku, a aby mu byla uložena povinnost zaplatit paušální částku a denní penále až do úplného splnění povinností vyplývajících ze zmíněného rozsudku.

Soudní dvůr žalobě Komise vyhověl.

Závěry Soudního dvora

Soudní dvůr v dnešním rozsudku konstatoval, že Maďarsko ke dni uplynutí lhůty stanovené ve výzvě, tj. k 9. srpnu 2021, nepřijalo opatření, která vyplývají z rozsudku Komise v. Maďarsko z roku 2020. Tato opatření totiž musí být v souladu s ustanoveními unijního práva, jejichž porušení bylo v uvedeném rozsudku konstatováno, a umožňovat správné uplatňování těchto ustanovení. Ke dni uplynutí lhůty stanovené ve výzvě se ovšem vnitrostátní právní úprava, které se týkal rozsudek Komise v. Maďarsko z roku 2020 – a to kromě uzavření tranzitních prostorů Röszke a Tompa – nezměnila tak, aby byla uvedena do souladu s těmito požadavky. Za opatření vyplývající z rozsudku Komise v. Maďarsko z roku 2020 zejména nelze považovat změnu vnitrostátní právní úpravy, jíž se týkal rozsudek Komise v. Maďarsko (Prohlášení o úmyslu před podáním žádosti o azyl) ( 6 ), jelikož tato změna není v souladu s povinnostmi vyplývajícími z článku 6 směrnice 2013/32, jehož porušení bylo v posledně uvedeném rozsudku konstatováno.

Nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Komise v. Maďarsko z roku 2020 se kromě toho mimořádně závažným způsobem dotýká jak zájmu veřejného, tak některých zájmů soukromých, a to zejména zájmů státních příslušníků třetích zemí a osob bez státní příslušnosti, kteří chtějí požádat o mezinárodní ochranu.

Nejprve je třeba zdůraznit význam ustanovení, jichž se týká konstatované nesplnění povinností. V tomto ohledu Soudní dvůr zaprvé uvedl, že porušování základního ustanovení, kterým je článek 6 směrnice o řízeních, systematicky brání jakémukoliv přístupu k řízení o mezinárodní ochraně, což u Maďarska znemožňuje uplatňování společné politiky týkající se azylu v plném rozsahu. Pokud se členský stát systematicky a úmyslně vyhýbá uplatňování společné politiky jako celku, jedná se o bezprecedentní a mimořádně závažné porušování unijního práva, které představuje významnou hrozbu pro jednotu tohoto práva a pro zásadu rovnosti členských států připomenutou v čl. 4 odst. 2 SEU. Zadruhé dodržování čl. 46 odst. 5 směrnice o řízeních je nezbytné k tomu, aby byla v případě žadatelů o mezinárodní ochranu zajištěna účinnost zásady účinné soudní ochrany práv vyplývajících jednotlivcům z unijního práva, která je obecnou zásadou unijního práva plynoucí z ústavních tradic společných členským státům. Zatřetí základní záruky zakotvené v článcích 5, 6, 12 a 13 směrnice o navracení představují základní požadavky pro navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, což je klíčová součást společné přistěhovalecké politiky.

Jednání Maďarska dále vede k tomu, že na ostatní členské státy přenáší svou odpovědnost – a to i na finanční úrovni – za přijímání osob žádajících v Unii o mezinárodní ochranu, za posuzování žádostí v rámci postupů pro přiznávání a odnímání této ochrany i za dodržování podmínek pro navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí v souladu s unijním právem. Takové jednání představuje mimořádně závažný zásah do zásady solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy v oblasti azylu. V tomto ohledu Soudní dvůr připomněl, že zásada solidarity je jednou ze základních zásad unijního práva a patří mezi hodnoty společné členským státům, na nichž je Unie podle článku 2 SEU založena. Pokud členský stát jednostranně narušuje rovnováhu mezi výhodami a povinnostmi vyplývajícími z jeho členství v Unii, zpochybňuje dodržování zásady rovnosti členských států před unijním právem. Toto neplnění povinností solidarity, které se členské státy zavázaly dodržovat na základě přistoupení k Unii, narušuje samotné základy unijního právního řádu.

Přitěžující okolností je kromě toho i opakování protiprávního jednání ze strany Maďarska, v jehož důsledku byly vydány další rozsudky Soudního dvora týkající se mezinárodní ochrany ( 7 ). Chování Maďarska po vydání rozsudku Komise v. Maďarsko z roku 2020 ukazuje, že tento členský stát nejednal v souladu s povinností loajální spolupráce za účelem ukončení neplnění povinností, které určil Soudní dvůr, což představuje další přitěžující okolnost.

Zejména s ohledem na mimořádnou závažnost dotčených protiprávních jednání a nedostatek loajální spolupráce Maďarska ve snaze tato protiprávní jednání ukončit, dobu trvání neplnění povinností a platební schopnost tohoto členského státu uložil Soudní dvůr za těchto okolností uvedenému členskému státu povinnost zaplatit Komisi paušální částku ve výši 200000000 eur a penále v celkové výši 1000000 eur denně od dnešního dne do dne splnění povinností vyplývajících z rozsudku Komise v. Maďarsko z roku 2020.

( 1 ) – Rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Maďarsko (Přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, dále jen „rozsudek Komise v. Maďarsko z roku 2020“).

( 2 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60) (dále jen „směrnice o řízeních“). Soudní dvůr určil, že došlo k nesplnění povinností vyplývajících z článku 6, čl. 24 odst. 3, článku 43 a čl. 46 odst. 5 této směrnice.

( 3 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (Úř. věst. 2013, L 180, s. 96) (dále jen „směrnice o přijímání“). Soudní dvůr určil, že došlo k nesplnění povinností vyplývajících z článků 8, 9 a 11 této směrnice.

( 4 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. 2008, L 348, s. 98) (dále jen „směrnice o navracení“). Soudní dvůr určil, že Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 5, čl. 6 odst. 1, čl. 12 odst. 1 a čl. 13 odst. 1 této směrnice.

( 5 ) – Podle čl. 260 odst. 1 a 2 SFEU je členský stát, v jehož případě Soudní dvůr shledal, že nesplnil povinnost, která pro něj vyplývá ze Smluv, povinen přijmout opatření, která vyplývají z rozsudku Soudního dvora Evropské unie, přičemž Komise může věc předložit Soudnímu dvoru, pokud má poté, co poskytla dotyčnému členskému státu příležitost se vyjádřit, za to, že taková opatření nebyla přijata. Shledá-li Soudní dvůr Evropské unie, že dotyčný členský stát nevyhověl jeho rozsudku, může mu uložit zaplacení paušální částky nebo penále.

( 6 ) – Rozsudek ze dne 22. června 2023, Komise v. Maďarsko (Prohlášení o úmyslu před podáním žádosti o azyl) (C‑823/21, EU:C:2023:504).

( 7 ) – Rozsudky ze dne 2. dubna 2020, Komise v. Polsko, Maďarsko a Česká republika (Dočasný mechanismus relokace žadatelů o mezinárodní ochranu) (C‑715/17, C‑718/17 a C‑719/17, EU:C:2020:257), ze dne 16. listopadu 2021, Komise v. Maďarsko (Kriminalizace pomoci žadatelům o azyl) (C‑821/19, EU:C:2021:930), jakož i rozsudek ze dne 22. června 2023, Komise v. Maďarsko (Prohlášení o úmyslu před podáním žádosti o azyl) (C‑823/21, EU:C:2023:504).