Věc T‑227/21

Illumina, Inc.

v.

Evropská komise

Rozsudek Tribunálu (třetího rozšířeného senátu) ze dne 13. července 2022

„Hospodářská soutěž – Spojování – Trh farmaceutického průmyslu – Článek 22 nařízení (ES) č. 139/2004 – Žádost o postoupení případu od orgánu pro hospodářskou soutěž, který není příslušný podle vnitrostátních předpisů k přezkumu spojení – Rozhodnutí Komise přezkoumat spojení podniků – Rozhodnutí Komise, kterými bylo vyhověno žádostem dalších vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž připojit se k žádosti o postoupení případu – Pravomoc Komise – Lhůta pro předložení žádosti o postoupení případu – Pojem ‚dáno na vědomí‘ – Přiměřená lhůta – Legitimní očekávání – Veřejná prohlášení místopředsedkyně Komise – Právní jistota“

1. Soudní řízení – Vedlejší účastenství – Podmínky přípustnosti – Zájem na vyřešení sporu – Pojem – Spor týkající se legality rozhodnutí Komise o přezkoumání spojení na žádost vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž – Uznání postavení jednoho z dotčených podniků jako vedlejšího účastníka – Získání výlučné kontroly vedlejší účastnice ze strany jiného dotčeného podniku se změnou právní formy – Návrh na odnětí postavení vedlejšího účastníka – Zachování zájmu na vyřešení sporu

   [Statut Soudního dvora, čl. 40 druhý pododstavec a čl. 53 první pododstavec; jednací řád Tribunálu, čl. 89 odst. 3 písm. b), čl. 145 odst. 1 a čl. 154 odst. 3]

   (viz body 55–59)

2. Žaloba na neplatnost – Akty napadnutelné žalobou – Pojem – Akty vyvolávající závazné právní účinky – Akty, kterými se mění právní postavení žalobce – Rozhodnutí Komise o přezkoumání spojení na žádost vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž – Zahrnutí

   (Článek 263 a čl. 288 čtvrtý pododstavec SFEU; nařízení Rady č. 139/2004, čl. 22 odst. 3 první pododstavec a odst. 4)

   (viz body 63–76)

3. Žaloba na neplatnost – Akty napadnutelné žalobou – Pojem – Akty vyvolávající závazné právní účinky – Přípravné akty – Dopis Komise, který podniky dotčené spojením informuje o žádosti o postoupení pocházející od vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž za účelem přezkoumání dotčeného spojení – Vyloučení

   (Článek 263 SFEU; nařízení Rady č. 139/2004, čl. 22 odst. 2 první pododstavec)

   (viz body 79–81)

4. Spojování podniků – Přezkoumání Komisí – Přezkoumání na základě žádosti o postoupení pocházející od vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž a následujících žádostí o připojení, které podaly jiné vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž – Podmínky – Spojování ve smyslu nařízení č. 139/2004 – Absence významu pro celou Unii – Ovlivnění obchodu mezi členskými státy – Hrozba zásadního narušení hospodářské soutěže na území dotčených členských států – Dostatečné podmínky

   (Nařízení Rady č. 139/2004, článek 1 a čl. 22 odst. 1 a 3)

   (viz body 89, 116, 121, 123 a 141–145)

5. Spojování podniků – Rozdělení pravomocí mezi Komisi a vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž – Přezkoumání Komisí – Žádost o postoupení pocházející od vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž – Transakce, která nespadá do působnosti právní úpravy dotyčného členského státu v oblasti kontroly spojování podniků – Okolnost, která není určující

   (Nařízení Rady č. 139/2004, čl. 22 odst. 1 a 3)

   (viz body 90–92, 94, 107, 110, 113, 114, 116, 134, 139 a 148)

6. Spojování podniků – Přezkoumání Komisí – Žádost o postoupení pocházející od vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž, který podle vnitrostátních právních předpisů nemá pravomoc přezkoumat dotčenou transakci – Pravomoc Komise – Porušení zásad svěřených pravomocí, subsidiarity a proporcionality – Neexistence – Dodržení zásady právní jistoty

   (Články 4 a 5 SEU; protokol č. 2 připojený ke Smlouvám o EU a FEU; nařízení Rady č. 139/2004, článek 22)

   (viz body 154, 155, 157–160, 162–165, 167, 168 a 170–178)

7. Spojování podniků – Přezkoumání Komisí – Žádost o postoupení pocházející od vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž týkající se transakce, která se nemusí oznamovat – Lhůta pro předložení – Počátek běhu – Dání spojení na vědomí dotčenému členskému státu – Pojem – Nezbytnost aktivního předání informací umožňujících posouzení podmínek pro použití mechanismu postoupení

   (Nařízení Rady č. 139/2004, čl. 22 odst. 1 druhý pododstavec)

   (viz body 192 a 198–211)

8. Hospodářská soutěž – Správní řízení – Povinnosti Komise – Dodržení přiměřené lhůty – Použití na zaslání informačního dopisu týkajícího se spojení, které nemá význam pro celou Unii a které nespadá do působnosti právní úpravy členských států v oblasti kontroly spojování podniků – Předběžná analýza podmínek pro použití mechanismu postoupení – Kritéria pro posouzení – Zohlednění základních cílů účinnosti a rychlosti, jakož i jasného rozdělení příslušných oblastí činnosti vnitrostátních orgánů a Unie

   (Nařízení Rady č. 139/2004, čl. 22 odst. 5)

   (viz body 221–226)

9. Právo Evropské unie – Zásady – Ochrana legitimního očekávání – Podmínky – Konkrétní ujištění poskytnutá správním orgánem – Pojem – Veřejná prohlášení člena Komise uvádějící změnu rozhodovací praxe Komise v oblasti kontroly spojování podniků – Vyloučení

   (Nařízení Rady č. 139/2004, článek 22)

   (viz body 254, 262, 263 a 265)

Shrnutí

Tribunál potvrdil rozhodnutí Komise, kterými byla přijata žádost Francie o postoupení případu, ke které se připojily další členské státy, v níž byla požádána, aby posoudila projekt týkající se nabytí společnosti Grail společností Illumina

Komise má totiž pravomoc přezkoumat toto spojení, které nemělo význam pro celou Unii, a ani nespadalo do působnosti vnitrostátní právní úpravy členských států Unie a států, které jsou smluvními stranami Dohody o Evropském hospodářském prostoru, v oblasti kontroly spojování podniků

Illumina je americká společnost specializující se na oblast genomického sekvenování. Vyvíjí, vyrábí a uvádí na trh integrované systémy genetické analýzy, zvláště genomické sekventory nové generace, které jsou používány mimo jiné při vývoji testů pro detekci rakoviny. Grail je americký biotechnologický podnik, jenž se při vývoji takových testů pro detekci opírá o genomické sekvenování.

Dne 21. září 2020 tyto dva podniky ( 1 ) zveřejnily projekt týkající se získání výhradní kontroly společnosti Illumina nad společností Grail. Vzhledem k neexistenci obratů přesahujících relevantní prahové hodnoty nemělo dotčené spojení význam pro celou Unii ve smyslu článku 1 nařízení o spojování ( 2 ), a nebylo tedy oznámeno Evropské komisi. Nebylo oznámeno ani v členských státech Unie nebo ve státech, které jsou smluvními stranami Dohody o Evropském hospodářském prostoru, jelikož nedosáhlo ani relevantních vnitrostátních prahových hodnot.

Podle článku 22 nařízení o spojování má vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž možnost požádat na základě postoupení Komisi o přezkoumání jakéhokoli spojení, které nemá význam pro celou Unii, avšak ovlivňuje obchod mezi členskými státy a hrozí zásadně narušit hospodářskou soutěž na území dotyčného členského státu.

Komise přitom v projednávané věci poté, co jí byla dne 7. prosince 2020 předložena stížnost týkající se dotčeného spojení, dospěla k předběžnému závěru, že se jeví, že toto spojení splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby mohlo být předmětem postoupení ze strany vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž ( 3 ). Dne 19. února 2021 tedy členským státům zaslala dopis (dále jen „výzva dopisem“), aby je zaprvé o tom informovala a zadruhé je vyzvala k tomu, aby jí zaslaly žádost o postoupení případu na základě článku 22 nařízení o spojování. Dne 9. března 2021 jí francouzský orgán pro hospodářskou soutěž takovou žádost o postoupení předložil, přičemž řecký, belgický, norský, islandský a nizozemský orgán pro hospodářskou soutěž následně v příslušném rozsahu požádaly o připojení k žádosti. Dne 11. března 2021 Komise informovala dotčené podniky o žádosti o postoupení (dále jen „informační dopis“). Rozhodnutími ze dne 19. dubna 2021 (dále jen „napadená rozhodnutí“) Komise žádosti o postoupení, jakož i příslušným žádostem o připojení vyhověla.

Společnost Illumina, podporovaná společností Grail, podala žalobu na neplatnost napadených rozhodnutí, jakož i informačního dopisu. Tribunál ve svém rozsudku, který vydal rozšířený senát v rámci zrychleného řízení, tuto žalobu v plném rozsahu zamítl. Při této příležitosti se Tribunál poprvé vyjádřil k použití mechanismu postoupení stanoveného v článku 22 nařízení o spojování na transakci, jejíž oznámení nebylo požadováno ve státě, jenž požádal o její postoupení, ale která zahrnuje nabytí podniku, jehož význam pro hospodářskou soutěž se neodráží v jeho obratu. V projednávaném případě Tribunál principiálně připustil, že Komise může mít v takové situaci pravomoc rozhodnout. Kromě toho Tribunál objasnil počítání lhůty 15 pracovních dnů stanovené členským státům pro předložení žádosti o postoupení případu v takové situaci.

Analýza takto přijatá Tribunálem předznamenává nový přístup Komise týkající se použití mechanismu postoupení zavedeného v článku 22 nařízení o spojování podle pokynů zveřejněných dne 31. března 2021 ( 4 ), jejichž použití otevírá cestu k tomu, aby unijní pravidla v oblasti kontroly spojování podniků lépe zohlednila transakce, jichž se účastní inovativní podniky mající silný konkurenční potenciál.

Závěry Tribunálu

Tribunál se nejprve vyjádřil k přípustnosti žaloby, kterou Komise zpochybňuje s ohledem na povahu napadených aktů.

V tomto ohledu Tribunál uvedl, že napadená rozhodnutí mají jako taková závaznou povahu a že každé z nich zakládá změnu právního režimu použitelného na přezkoumání dotčeného spojení. Mimoto tato rozhodnutí, kterými bylo ukončeno zvláštní řízení o postoupení, s konečnou platností stanovila postoj Komise k této otázce. Komise, jež vyhověla žádostem podaným dotčenými vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž na základě článku 22 nařízení o spojování, totiž uznala, že má pravomoc přezkoumat dotčené spojení podle procesního a hmotněprávního režimu stanoveného za tímto účelem nařízením o spojování, k němuž se připojuje zvláště povinnost odkladu uskutečňování spojení stanovená v jeho článku 7. Za těchto podmínek je tudíž třeba mít za to, že napadená rozhodnutí jsou napadnutelnými akty ve smyslu článku 263 SFEU.

Podle Tribunálu tomu musí být naopak jinak v případě informačního dopisu, který sice rovněž zakládá povinnost odkladu uskutečňování spojení, nic to však nemění na tom, že je pouhou mezitímní etapou řízení o postoupení případu, takže rozhodl, že žaloba je nepřípustná v rozsahu, v němž směřuje proti tomuto informačnímu dopisu.

Pokud jde dále o věc samou, Tribunál přezkoumal zaprvé žalobní důvod vycházející z nedostatku pravomoci Komise. V tomto ohledu Tribunál úvodem upřesnil, že má v tomto rámci určit, zda je Komise na základě článku 22 nařízení o spojování příslušná k přezkoumání spojení, pokud je toto spojení předmětem žádosti o postoupení ze strany členského státu, který má vnitrostátní režim kontroly spojování, ale nespadá do působnosti této vnitrostátní právní úpravy.

V projednávaném případě Tribunál zaprvé konstatoval, že Komise tím, že v takovém případě uznala svou pravomoc, nevycházela z nesprávného výkladu článku 22 nařízení o spojování.

Znění tohoto ustanovení, zvláště použití slovního spojení „jakékoliv spojení“, totiž nasvědčuje tomu, že členský stát je oprávněn postoupit Komisi jakékoliv spojení, které splňuje kumulativní podmínky stanovené v tomto ustanovení, a to bez ohledu na existenci nebo působnost vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků. Z historie vzniku tohoto ustanovení mimoto vyplývá, že mechanismus postoupení, který zavádí, byl původně zamýšlen především pro členské státy, jež nemají vlastní režim kontroly spojování podniků, aniž byla jeho použitelnost omezena pouze na tuto situaci. Kromě toho z hlediska obecné systematiky nařízení o spojování a cílů, které sleduje, Tribunál zdůraznil, že jeho oblast působnosti, a tudíž rozsah přezkumné pravomoci Komise týkající se spojování podniků závisejí zajisté hlavně na překročení prahových hodnot obratů vymezujících význam pro celou Unii, ale podpůrně rovněž na mechanismech postoupení stanovených zejména v článku 22 tohoto nařízení.

Za těchto podmínek měl Tribunál poté, co připomněl, že cílem nařízení o spojování je umožnit účinnou kontrolu jakýchkoliv spojení, která mají zásadní dopad na strukturu hospodářské soutěže v Unii, nakonec za to, že dotčený mechanismus postoupení je opravným mechanismem, jenž k tomuto cíli přispívá. Poskytuje totiž nezbytnou flexibilitu, aby bylo možné na úrovni Unie přezkoumat spojení, která mohou zásadně narušit účinnou hospodářskou soutěž na vnitřním trhu a jež by jinak unikla kontrole podle režimů Unie i členských států pro kontrolu spojování podniků, protože by nebyly překročeny prahové hodnoty obratů. Komise proto uznala, že má pravomoc přezkoumat dotčené spojení, na základě správného výkladu článku 22 nařízení o spojování.

Dále pak měl Tribunál za to, že takový výklad neporušuje zásadu svěřených pravomocí ( 5 ), zásadu subsidiarity ( 6 ), ani zásadu proporcionality ( 7 ). Pokud jde konečně o zásadu právní jistoty, Tribunál zdůraznil, že nezbytnou právní jistotu a jednotné uplatňování článku 22 nařízení o spojování v Unii zajišťuje pouze výklad přijatý v napadených rozhodnutích. Tribunál tak dospěl k závěru, že žalobní důvod vycházející z nedostatku pravomoci Komise je neopodstatněný v plném rozsahu.

Pokud jde zadruhé o žalobní důvod vycházející z opožděného podání žádosti o postoupení případu, Tribunál připomněl, že podle čl. 22 odst. 1 druhého pododstavce nařízení o spojování musí být žádost o postoupení předložena nejpozději ve lhůtě 15 pracovních dnů od data, kdy bylo spojení dáno na vědomí dotčenému členskému státu, pokud se žádné oznámení tohoto spojení nepožaduje.

V tomto ohledu měl Tribunál nejprve za to, že za takové dání na vědomí je třeba chápat aktivní předání informací dotčenému členskému státu, způsobilých umožnit mu předběžně posoudit, zda jsou splněny podmínky požadované pro účely postoupení případu. Z toho vyplývá, že v projednávaném případě představuje uvedené dání na vědomí výzva dopisem. Za těchto okolností je přitom nutno konstatovat, že žádost o postoupení byla předložena včas, takže ji nelze považovat za opožděnou.

Tribunál však v rámci přezkumu podpůrných vytýkaných skutečností vycházejících z porušení zásad právní jistoty a „řádné správy“ následně zdůraznil, že Komise je nicméně povinna dodržet přiměřenou lhůtu v rámci vedení správních řízení, konkrétně v rámci kontroly spojování podniků, s ohledem k základním cílům účinnosti a rychlosti, z nichž nařízení o spojování vychází. V projednávané věci měl přitom Tribunál za to, že uplynutí lhůty 47 dnů mezi obdržením stížnosti a zasláním výzvy dopisem bylo nepřiměřené. Vzhledem k tomu, že nebylo prokázáno, že toto nedodržení přiměřené lhůty ze strany Komise ovlivnilo schopnost dotčených podniků se účinně bránit, však nemůže odůvodnit zrušení napadených rozhodnutí. Tribunál proto rovněž zamítl druhý žalobní důvod v plném rozsahu.

Konečně zatřetí Tribunál zamítl rovněž žalobní důvod vycházející z porušení zásad ochrany legitimního očekávání a právní jistoty. V tomto ohledu Tribunál, který měl za to, že tvrzení týkající se této druhé zásady nejsou dostatečně podložená, omezil svůj přezkum na vytýkané skutečnosti týkající se zásady ochrany legitimního očekávání. V tomto ohledu připomněl, že k tomu, aby se jí mohl užitečně dovolávat, přísluší dotyčnému jednotlivci, aby prokázal, že od příslušných unijních orgánů získal konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění z oprávněných a spolehlivých zdrojů, která u něj mohou vyvolat podloženou naději. V projednávaném případě přitom společnost Illumina takové okolnosti neprokázala a nemůže se užitečně dovolávat změny rozhodovací praxe Komise.

( 1 ) – Dále společně jako „dotčené podniky“.

( 2 ) – Nařízení Rady (ES) č. 139/2004 ze dne 20. ledna 2004 o kontrole spojování podniků (Úř. věst. 2004, L 24, s. 1; Zvl. vyd. 08/03, s. 40) (dále jen „nařízení o spojování“).

( 3 ) – Pokud jde konkrétně o potenciální dopad dotčeného spojení na hospodářskou soutěž na vnitřním trhu, předběžná analýza provedená Komisí ji vedla k uvedení obav ohledně skutečnosti, že transakce by mohla umožnit společnosti Illumina, která je v Evropě dobře zavedena, aby blokovala přístup konkurentů společnosti Grail k systémům sekvenování nové generace nezbytným k vývoji testů pro detekci rakoviny, a tudíž omezila jejich budoucí rozvoj.

( 4 ) – Pokyny Komise k používání mechanismu postoupení případu stanoveného v článku 22 nařízení o spojování na určité kategorie případů (Úř. věst. 2021, C 113, s. 1).

( 5 ) – Jak je uvedena v čl. 4 odst. 1 SEU, vykládaném ve spojení s článkem 5 SEU.

( 6 ) – Jak je uvedena v čl. 5 odst. 1 a 3 SEU a provedena Protokolem (č. 2) o uplatňování zásad subsidiarity a proporcionality (Úř. věst. 2016, C 202, s. 206).

( 7 ) – Jak je uvedena v čl. 5 odst. 1 a 4 SEU.