Věc C‑137/21

Evropský parlament

v.

Evropská komise

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 5. září 2023

„Žaloba pro nečinnost – Nařízení (EU) 2018/1806 – Článek 7 první pododstavec písm. f) – Seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic členských států vízum – Seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni – Zásada vzájemnosti – Výzva k přijetí aktu v přenesené pravomoci, kterým se dočasně pozastavuje osvobození od vízové povinnosti na dobu dvanácti měsíců pro státní příslušníky Spojených států amerických“

1. Žaloba pro nečinnost – Výzva orgánu – Výzva k jednání – Lhůty – Podmínky – Žaloba pro nečinnost podaná v návaznosti na druhou výzvu k jednání vydanou tři roky poté, co první výzva k jednání zůstala bez odezvy – Pozdní podání žaloby – Absence – Přípustnost

   (Článek 265 druhý pododstavec SFEU)

   (viz body 27–35)

2. Žaloba pro nečinnost – Vyjádření se před podáním žaloby ve smyslu čl. 265 druhého pododstavce SFEU – Pojem – Odmítnutí jednat v souladu s výzvou k jednání – Zahrnutí – Přípustnost

   (Článek 265 druhý pododstavec SFEU)

   (viz body 39–43)

3. Orgány Evropské unie – Výkon pravomocí – Pravomoc svěřená Komisi k přijímání aktů v přenesené pravomoci – Pravomoc doplňovat legislativní akt – Rozsah – Základní nařízení zmocňující Komisi dočasně pozastavit osvobození od vízové povinnosti pro státní příslušníky třetích zemí – Povinnost Komise přijmout požadovaný akt v přenesené pravomoci – Neexistence

   [Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2018/1806, bod 17 odůvodnění a čl. 7 první pododstavec písm. a), d), e), f) a h) a příloha II]

   (viz body 57–64)

4. Orgány Evropské unie – Výkon pravomocí – Pravomoc svěřená Komisi k přijímání aktů v přenesené pravomoci – Posuzovací pravomoc Komise k doplnění právních předpisů z dané oblasti – Odmítnutí Komise přijmout akt v přenesené pravomoci, kterým se dočasně pozastavuje osvobození státních příslušníků třetích zemí od vízové povinnosti – Přípustnost

   [Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2018/1806, čl. 7 první pododstavec písm. d)]

   (viz body 65–70)

Shrnutí

Podle nařízení 2018/1806 ( 1 ), kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic členských států vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni, si Unie stanovila jako cíl zásadu úplné vzájemnosti v oblasti vízového styku, aby přispěla k větší důvěryhodnosti a soudržnosti své vnější politiky ( 2 ). Za tímto účelem toto nařízení stanoví, že mechanismus pro uplatňování zásady vzájemnosti musí Unii umožnit solidární reakci v případě, že se některá z třetích zemí uvedených na seznamu v příloze II uvedeného nařízení rozhodne zavést pro státní příslušníky jednoho nebo více členských států vízovou povinnost ( 3 ). Nařízení 2018/1806 svěřuje Komisi pravomoc přijímat akty v souladu s článkem 290 SFEU, zejména pokud jde o dočasné pozastavení osvobození státních příslušníků takové třetí země od vízové povinnosti ( 4 ).

V dubnu 2016 předložila Komise Evropskému parlamentu a Radě sdělení ( 5 ) , v němž se uvádí, že neuplatňování vzájemnosti přetrvává u tří třetích zemí, včetně Spojených států amerických, které ukládají státním příslušníkům pěti členských států vízovou povinnost. Poté, co Komise konstatovala ( 6 ), že se neuplatňování vzájemnosti v oblasti vízového styku týká pouze dvou třetích zemí, včetně Spojených států amerických, přijal Parlament v březnu 2017 usnesení ( 7 ), v němž uvedl, že Komise „má právem zakotvenou povinnost přijmout akt v přenesené pravomoci […], kterým dočasně pozastaví osvobození od vízové povinnosti pro státní příslušníky třetích zemí, které nezrušily vízovou povinnost pro občany některých členských států EU“, a vyzval Komisi, aby takový akt přijala. Komise na tuto výzvu odpověděla v květnu 2017 záporně ( 8 ). Poté, co Komise předložila své šesté návazné sdělení v březnu 2020, Parlament zopakoval svou výzvu k jednání ( 9 ), jelikož Spojené státy americké i nadále ukládaly vízovou povinnost státním příslušníkům čtyř členských států. Komise opět této výzvě nevyhověla ( 10 ).

Vzhledem k tomu, že Parlament měl za to, že čl. 7 první pododstavec písm. f) nařízení 2018/1806 ukládá Komisi přijmout akt v přenesené pravomoci, jsou-li splněny podmínky pro přijetí takového aktu stanovené v tomto ustanovení, podal proti Komisi žalobu pro nečinnost na základě článku 265 SFEU.

Soudní dvůr ve svém rozsudku rozhodl o přípustnosti žaloby pro nečinnost, a sice zaprvé o lhůtě pro podání žaloby stanovené posledně uvedeným ustanovením a zadruhé o pojmu „vyjádřit se“ ve smyslu uvedeného ustanovení v interinstitucionálním kontextu. Pokud jde o věc samou, Soudní dvůr zamítl žalobu z důvodu, že Komise tím, že dodržela kritéria uvedeného nařízení, nepřekročila svůj prostor pro uvážení, když měla za to, že není povinna přijmout požadovaný akt v přenesené pravomoci.

Závěry Soudního dvora

Zaprvé Soudní dvůr rozhodl o přípustnosti žaloby ( 11 ).

První námitka nepřípustnosti vychází z pozdního podání žaloby, jelikož Parlament podal žalobu pro nečinnost poté, co Komisi usnesením z října 2020 zaslal druhou výzvu k jednání, přestože v návaznosti na usnesení z března 2017 takovou žalobu nepodal. V tomto ohledu Soudní dvůr konstatoval, že otázka, zda Parlament takto nedodržel lhůtu pro podání žaloby stanovenou v čl. 265 druhém pododstavci SFEU, závisí na tom, zda je tato druhá výzva k jednání odlišná, pokud jde o objektivní skutečnosti týkající se jejího obsahu nebo kontextu, od první výzvy k jednání. V tomto ohledu měla Komise ve sdělení, které následovalo po usnesení z března 2017, mimo jiné za to, že přijetí aktu v přenesené pravomoci, kterým se dočasně pozastavuje osvobození od vízové povinnosti, by bylo „v současné době“ kontraproduktivní a navíc by mohlo ohrozit dosažení cíle, kterým je bezvízový režim pro všechny občany Unie. Ve svém usnesení z října 2020 vyzval Parlament Komisi, aby s ohledem na vývoj, který od té doby nastal, znovu zvážila kroky zvolené před třemi lety. Soudní dvůr v tomto ohledu poznamenává, že různé právní i politické důvody mohly vést Parlament k tomu, aby po přijetí tohoto sdělení Komisí nejprve upustil od soudního sporu. Kromě toho Parlament přijal usnesení z října 2020 pravděpodobně až poté, co posoudil vývoj situace od přijetí první výzvy k jednání. Vzhledem k tomu, že výzvy k jednání obsažené v obou usneseních jsou odlišné jak z hlediska svého obsahu, tak z hlediska kontextu, v němž byly přijaty, Soudní dvůr dospěl k závěru, že cílem usnesení z října 2020 nemohlo být obcházení lhůty pro podání žaloby stanovené v čl. 265 druhém pododstavci SFEU, která začala běžet výzvou k jednání obsaženou v usnesení z března 2017.

Pokud jde o druhou námitku nepřípustnosti, vycházející z toho, že se Komise vyjádřila ve svém sdělení z prosince 2020, Soudní dvůr připomíná, že podle čl. 265 prvního pododstavce SFEU mu lze předložit věc za účelem určení, že dotyčný orgán v rozporu se Smlouvami nepřijal rozhodnutí. V tomto ohledu Soudní dvůr připomněl, že okolnost, že odpověď orgánu na výzvu k jednání neuspokojuje osobu, která jí zaslala, neznamená, že tato odpověď nepředstavuje vyjádření, jímž se ukončuje nečinnost. Toto řešení však nelze v interinstitucionálním kontextu použít v případech, kdy by nepřípustnost žaloby pro nečinnost umožnila dotyčnému orgánu setrvávat v nečinnosti. Tak by tomu bylo, pokud by dotčené sdělení Komise mělo být kvalifikováno jako „vyjádření se“ ve smyslu čl. 265 druhého pododstavce SFEU. Odmítnutí jednat, byť výslovné, v návaznosti na výzvu k jednání tak může být předloženo na základě čl. 265 druhého pododstavce SFEU Soudnímu dvoru za předpokladu, že neukončuje nečinnost. Za těchto podmínek musí být v interinstitucionálním kontextu odpověď orgánu, která stejně jako v projednávané věci uvádí důvody, proč je podle tohoto orgánu třeba navrhované opatření nepřijmout, nutně považována za odmítnutí jednat ze strany tohoto orgánu, a musí být tedy možné obrátit se na Soudní dvůr v rámci žaloby podané na základě článku 265 SFEU.

Zadruhé, pokud jde o jediný žalobní důvod vznesený Parlamentem ve věci samé, podle kterého Komise porušila Smlouvy tím, že na základě čl. 7 prvního pododstavce písm. f) nařízení 2018/1806 nepřijala akt v přenesené pravomoci, kterým se dočasně pozastavuje osvobození státních příslušníků Spojených států amerických od vízové povinnosti, Soudní dvůr poznamenal, že ze znění tohoto ustanovení zajisté vyplývá, že Komise je povinna takový akt přijmout, pokud jsou splněny podmínky vyžadované pro jeho přijetí. Tento výklad však musí být vyloučen s ohledem na obecnou systematiku čl. 7 prvního pododstavce nařízení 2018/1806, která se vyznačuje zejména vícefázovou strukturou mechanismu vzájemnosti, který zavádí. Z výkladu ustanovení uvedených v tomto článku ve spojení s bodem 17 odůvodnění téhož nařízení tak zejména vyplývá, že Komise má prostor pro uvážení, zda přijme, či nepřijme akt v přenesené pravomoci na základě tohoto článku. Komise tedy nemá povinnost přijmout dotčený akt v přenesené pravomoci po uplynutí lhůty 24 měsíců ode dne zveřejnění oznámení uvedeného v čl. 7 prvním pododstavci písm. a) tohoto nařízení.

Komise naopak musí zohlednit tři kritéria uvedená v čl. 7 prvním pododstavci písm. d) nařízení 2018/1806 pro účely určení, zda je třeba s ohledem na cíl úplné vzájemnosti pozastavit osvobození státních příslušníků dotyčné třetí země od vízové povinnosti, nebo je třeba zdržet se přijetí takového opatření s ohledem na zájmy související zejména s vnějšími vztahy členských států, zemí přidružených k schengenskému prostoru a Unie ( 12 ). Po přezkoumání těchto tří kritérií Soudní dvůr dospěl k závěru, že Komise nepřekročila svůj prostor pro uvážení, který měla v projednávaném případě, když v návaznosti na výzvu k jednání, kterou jí Parlament zaslal v říjnu 2020, dospěla k názoru, že není povinna přijmout dotčený akt v přenesené pravomoci. V důsledku toho žalobu zamítl jako neopodstatněnou.

( 1 ) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1806 ze dne 14. listopadu 2018, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni (kodifikované znění) (Úř. věst. 2018, L 303, s. 39).

( 2 ) – Viz bod 14 odůvodnění nařízení 2018/1806.

( 3 ) – Viz bod 15 odůvodnění nařízení 2018/1806.

( 4 ) – Viz bod 17 odůvodnění a čl. 7 písm. e), f) a h) nařízení 2018/1806. Konkrétně článek 7 stanoví:

„Uplatňuje-li třetí země uvedená na seznamu v příloze II vízovou povinnost na státní příslušníky alespoň jednoho členského státu, použijí se tato ustanovení:

[…]

f) pokud do 24 měsíců ode dne zveřejnění podle písm. a) třetího pododstavce dotyčná třetí země vízovou povinnost nezruší, Komise přijme akt v přenesené pravomoci v souladu s článkem 10, kterým se dočasně pozastaví osvobození od vízové povinnosti pro státní příslušníky uvedené třetí země na dobu 12 měsíců. […] Aniž je dotčeno uplatňování článku 6, jsou během období tohoto pozastavení státní příslušníci třetí země, na niž se akt v přenesené pravomoci vztahuje, povinni mít při překračování vnějších hranic členských států vízum;

[…]“.

( 5 ) – Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě ze dne 12. dubna 2016„Současný stav a možné další kroky v případě neuplatňování vzájemnosti v oblasti vízové politiky s některými třetími zeměmi“ [COM(2016) 221 final].

( 6 ) – Ve svém druhém návazném sdělení ze dne 21. prosince 2016.

( 7 ) – Usnesení Evropského parlamentu ze dne 2. března 2017 o povinnostech Komise v oblasti vízové vzájemnosti podle čl. 1 odst. 4 nařízení (ES) č. 539/2001 [2016/2986(RSP)] (Úř. věst. 2018, C 263, s. 2, dále jen „usnesení z března 2017“).

( 8 ) – Svým návazným sdělením ze dne 2. května 2017 [COM(2017) 227 final].

( 9 ) – Usnesení Evropského parlamentu ze dne 22. října 2020 o povinnostech Komise v oblasti vízové vzájemnosti podle článku 7 nařízení (EU) 2018/1806 [2020/2605(RSP)] (Úř. věst. 2021, C 404, s. 157, dále jen „usnesení z října 2020“).

( 10 ) – Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě, kterým se vymezuje postoj Komise v návaznosti na usnesení Evropského parlamentu ze dne 22. října 2020 o povinnostech Komise v oblasti vízové vzájemnosti a podávání zpráv o současném stavu [COM(2020) 851 final] (dále jen „sdělení z prosince 2020“).

( 11 ) – Podle čl. 265 druhého pododstavce SFEU platí, že žaloba pro nečinnost je přípustná pouze tehdy, byl-li příslušný orgán, instituce nebo jiný subjekt předem vyzván, aby jednal. Jestliže se tento orgán, tato instituce nebo tento subjekt ve lhůtě dvou měsíců od této výzvy nevyjádří, může být tato žaloba podána v další lhůtě dvou měsíců.

( 12 ) – Článek 7 písm. d) nařízení 2018/1806 stanoví:

„Uplatňuje-li třetí země uvedená na seznamu v příloze II vízovou povinnost na státní příslušníky alespoň jednoho členského státu, použijí se tato ustanovení:

[…]

d) Komise při zvažování dalších kroků podle písmene e), f) nebo h) zohlední výsledek opatření přijatých dotčeným členským státem za účelem zajištění bezvízového styku s dotyčnou třetí zemí, kroky podniknuté v souladu s písmenem b) a dopad pozastavení osvobození od vízové povinnosti na vnější vztahy Unie a jejích členských států s danou třetí zemí;

[…]“.