Věc C‑128/21

Lietuvos notarų rūmai a další

v.

Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba

(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas)

Rozsudek Soudního dvora (prvního senátu) ze dne 18. ledna 2024

„Řízení o předběžné otázce – Hospodářská soutěž – Článek 101 SFEU – Pojmy ‚podnik‘ a ‚rozhodnutí sdružení podniků‘ – Rozhodnutí notářské komory členského státu, kterými se stanoví metody výpočtu odměn – Omezení ‚z hlediska účelu‘ – Zákaz – Neexistence odůvodnění – Pokuta – Uložení pokuty sdružení podniků a jeho členům – Pachatel protiprávního jednání“

1. Předběžné otázky – Přípustnost – Otázky o použitelnosti unijního práva – Otázky vztahující se k meritu věci – Přípustné otázky

   (Článek 267 SFEU)

   (viz body 42–44)

2. Kartelové dohody – Ovlivnění obchodu mezi členskými státy – Kritéria pro posouzení – Posouzení na základě více faktorů, které nejsou nezbytně určující samy o sobě – Kartelové dohody vztahující se na celé území členského státu

   (Článek 101 odst. 1 SFEU)

   (viz body 48–54)

3. Hospodářská soutěž – Unijní pravidla – Podnik – Pojem – Výkon hospodářské činnosti – Pojem – Notářská činnost – Svobodné povolání – Zahrnutí

   (Článek 101 odst. 1 SFEU)

   (viz body 55–59)

4. Hospodářská soutěž – Unijní pravidla – Podnik – Pojem – Výkon hospodářské činnosti – Činnosti, které se pojí s výkonem výsad veřejné moci – Vyloučení – Činnosti notářů v oblasti nemovitostí – Činnosti, které se nepojí s výkonem výsad veřejné moci – Zahrnutí

   (Článek 101 odst. 1 SFEU)

   (viz body 61–68, výrok 1)

5. Kartelové dohody – Rozhodnutí sdružení podniků – Pojem „sdružení podniků“ – Profesní komora – Kritéria pro posouzení – Notářská komora členského státu – Neexistence státního zásahu nebo státní kontroly – Zahrnutí – Vnitrostátní soudy, které mohou přezkoumávat legalitu rozhodnutí uvedené komory – Nedostatek relevance

   (Článek 101 odst. 1 SFEU)

   (viz body 70–82)

6. Kartelové dohody – Rozhodnutí sdružení podniků – Pojem – Pravidla pro sjednocení výpočtu výše odměn notářů členského státu přijatá notářskou komorou tohoto členského státu – Závazná povaha – Zahrnutí

   (Článek 101 odst. 1 SFEU)

   (viz body 83–87, výrok 2)

7. Kartelové dohody – Narušení hospodářské soutěže – Kritéria pro posouzení – Rozlišování mezi omezením z hlediska účelu a omezením z hlediska důsledku – Omezení z hlediska účelu – Dostatečný stupeň škodlivosti – Dostatečné zjištění

   (Článek 101 odst. 1 SFEU)

   (viz body 91–93)

8. Kartelové dohody – Narušení hospodářské soutěže – Rozhodnutí sdružení podniků – Pravidla zavádějící mechanismus pro výpočet výše odměn notářů, který jim ukládá, aby za určité činnosti požadovali nejvyšší cenu – Horizontální určování cen – Omezení z hlediska účelu

   (Článek 101 odst. 1 SFEU)

   (viz body 94–96, 104, 105, výrok 3)

9. Kartelové dohody – Narušení hospodářské soutěže – Rozhodnutí sdružení podniků – Pravidla zavádějící mechanismus pro výpočet výše odměn notářů, který jim ukládá, aby za určité činnosti požadovali nejvyšší cenu – Odůvodnění s ohledem na legitimní cíle obecného zájmu – Podmínka – Neexistence omezení z hlediska účelu – Výjimka – Podmínky

   (Článek 101 odst. 1 a 3 SFEU)

   (viz body 97–103)

10. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Určení – Odrazující povaha – Dodržení zásady proporcionality

    (Článek 101 odst. 1 SFEU)

    (viz body 109–112)

11. Hospodářská soutěž – Unijní pravidla – Porušení – Přičtení odpovědnosti – Sdružení podniků – Přičtení protiprávního jednání sdružení podniků, které se dopustilo protiprávního jednání, a podnikům, které jsou členy řídícího orgánu tohoto sdružení – Podniky, které se dopustily protiprávního jednání výhradně jako členové uvedeného sdružení – Nepřípustnost – Odůvodnění s ohledem na odrazující povahu pokuty – Vyloučení

    (Článek 101 odst. 1 SFEU)

    (viz body 113–121, 129, výrok 4)

12. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Určení – Odrazující povaha – Obrat, který může být zohledněn – Obrat všech podniků, které tvoří sdružení podniků – Přípustnost – Podmínky

    (Nařízení Rady č. 1/2003, čl. 23 odst. 2)

    (viz body 123–128)

Shrnutí

Soudní dvůr, kterému Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Nejvyšší správní soud Litvy, dále jen „předkládající soud“) předložil žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, uvedl, do jaké míry se na rozhodnutí takové profesní organizace, jako je notářská komora členského státu, jejichž cílem je stanovit pravidla pro výpočet výše odměny, která notářům náleží za výkon určitých činností, vztahuje zákaz rozhodnutí sdružení podniků omezujících hospodářskou soutěž stanovený v článku 101 SFEU. Soudní dvůr kromě toho objasnil podmínky, za kterých mohou členové takového sdružení podniků nést odpovědnost za porušení práva hospodářské soutěže, kterého se dopustilo sdružení.

V projednávané věci řídící orgán litevské notářské komory, prezidium, přijal pravidla k vyjasnění metod výpočtu odměn notářů za výkon některých jejich činností ( 1 ) (dále jen „výkladová rozhodnutí“). Na základě těchto výkladových rozhodnutí je výše odměn notářů stanovena v nejvyšší výši cenového rozpětí stanoveného v prozatímním sazebníku vypracovaném ministrem spravedlnosti Litevské republiky.

Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (Rada pro hospodářskou soutěž Litevské republiky, dále jen „rada pro hospodářskou soutěž“) rozhodnutím ze dne 26. dubna 2018 sankcionovala uložením pokut notářskou komoru, jakož i osm notářů, kteří byli členy jejího prezidia, neboť měla za to, že notářská komora jednající při přijímání uvedených výkladových rozhodnutí prostřednictvím svého řídícího orgánu, prezidia, a její členové nepřímo stanovili výši odměn pro notáře, a tudíž porušili mimo jiné čl. 101 odst. 1 písm. a) SFEU.

Žalobě na neplatnost podané adresáty tohoto rozhodnutí bylo v prvním stupni částečně vyhověno. Rada pro hospodářskou soutěž tedy podala proti rozhodnutí soudu prvního stupně odvolání k předkládajícímu soudu. Právě v této souvislosti položil předkládající soud Soudnímu dvoru několik předběžných otázek.

Podstatou těchto otázek předkládajícího soudu je nejprve to, zda notáři Litevské republiky musí být při výkonu činností, kterých se týkají dotčená výkladová rozhodnutí, považováni za „podniky“ ve smyslu článku 101 SFEU, dále v případě kladné odpovědi, zda výkladová rozhodnutí musí být považována za rozhodnutí sdružení podniků omezujících hospodářskou soutěž, a konečně v případě, že výkladová rozhodnutí mají být považována za taková rozhodnutí, zda mohou být pokuty uloženy jak notářské komoře, tak každému notáři, který je členem prezidia.

Závěry Soudního dvora

Soudní dvůr nejprve ověřil, zda je důvodné vyloučit použití článku 101 SFEU na věc v původním řízení, jelikož, jak tvrdí notářská komora a litevská vláda, výkladová rozhodnutí nejsou s to ovlivnit obchod mezi členskými státy.

V tomto ohledu Soudní dvůr poznamenává, že výkladová rozhodnutí se vztahují na celé území Litevské republiky, jelikož se jedná o rozhodnutí notářské komory, která jsou závazná pro všechny notáře usazené v tomto členském státě. Mohou mít tedy za účinek posílení oddělování vnitrostátních trhů a narušování vzájemného hospodářského prolínání, které je zamýšleno Smlouvou o FEU. Kromě toho pojem „obchod mezi členskými státy“ ve smyslu čl. 101 odst. 1 SFEU není omezen na přeshraniční obchod s výrobky a službami, ale má širší rozsah, který pokrývá veškerou přeshraniční hospodářskou činnost, včetně usazování. I kdyby notář v zásadě nemohl poskytovat služby v jiném členském státě, než ve kterém je usazen, nic to nemění na tom, že takové povolání notáře podléhá svobodě usazování. Taková pravidla, jako jsou výkladová rozhodnutí, která se týkají základního aspektu výkonu povolání notáře v dotyčném členském státě, přitom mohou mít v zásadě významný vliv na volbu státních příslušníků jiných členských států usadit se v tomto prvním členském státě za účelem výkonu uvedeného povolání. Kromě toho státní příslušníci jiných členských států než Litevské republiky mohou využívat služeb notářů usazených v posledně uvedeném členském státě. Z toho vyplývá, že výkladová rozhodnutí dotčená ve věci v původním řízení by za předpokladu, že by měla být kvalifikována jako dohody mezi podniky nebo jako rozhodnutí sdružení podniků ve smyslu čl. 101 odst. 1 SFEU, mohla ovlivnit obchod mezi členskými státy ve smyslu tohoto ustanovení.

Po tomto upřesnění se Soudní dvůr nejprve zabýval otázkou, zda lze článek 101 SFEU použít v takové situaci, jako je situace v původním řízení. Za tímto účelem analyzuje zaprvé, zda notáři mohou být považováni za podniky, zadruhé, zda musí být notářská komora považována za sdružení podniků, a zatřetí, zda výkladová rozhodnutí dotčená ve věci v původním řízení musí být považována za rozhodnutí sdružení podniků.

Soudní dvůr nejprve konstatoval, že notáři usazení na území členského státu musí být považováni za podniky, vykonávají-li takové činnosti, jako jsou činnosti uvedené ve výkladových rozhodnutích. Vzhledem k tomu, že notáři vykonávají svobodné povolání, které jako hlavní činnost zahrnuje poskytování několika samostatných služeb za úplatu, vykonávají v zásadě hospodářskou činnost. Kromě toho již Soudní dvůr rozhodl ( 2 ), že takové činnosti, jako jsou činnosti uvedené ve výkladových rozhodnutích ( 3 ), nejsou přímo a specificky spjaty s výkonem výsad veřejné moci, který nemá hospodářskou povahu.

Notářská komora je dále sdružením podniků, a nikoli orgánem veřejné moci. Vzhledem k úkolům, které jsou jí svěřeny, má tato komora znaky organizace regulující povolání notáře, která jako taková podléhá pravidlům hospodářské soutěže. Prezidium se kromě toho skládá výlučně z příslušníků této profese, kteří jsou voleni pouze svými kolegy, přičemž litevský stát podle všeho nezasahuje do jmenování uvedených členů ani do přijímání rozhodnutí prezidia. Navíc pouhá skutečnost, že litevské soudy mohou přezkoumávat legalitu rozhodnutí notářské komory, neznamená, že tato komora funguje pod účinnou kontrolou státu.

Konečně taková pravidla, jako jsou výkladová rozhodnutí, představují rozhodnutí sdružení podniků, tedy rozhodnutí, která vyjadřují vůli zástupců členů určitého povolání dosáhnout toho, aby se tito členové v rámci své hospodářské činnosti chovali určitým způsobem. Kromě toho musí být stanovení ceny prostřednictvím závazného aktu považováno za rozhodnutí s ohledem na článek 101 SFEU.

Zadruhé Soudní dvůr poté, co určil, že výkladová rozhodnutí dotčená ve věci v původním řízení lze považovat za rozhodnutí sdružení podniků, zkoumal, zda tato výkladová rozhodnutí spadají pod zákaz stanovený v čl. 101 odst. 1 SFEU.

Soudní dvůr má tak za to, že výkladová rozhodnutí dotčená ve věci v původním řízení spadají pod zákaz stanovený v čl. 101 odst. 1 SFEU, jelikož mohou být považována za omezení hospodářské soutěže „z hlediska účelu“ zakázané v uvedeném ustanovení. Takový mechanismus výpočtu výše odměn, jako je mechanismus stanovený výkladovými rozhodnutími, totiž vede právě k horizontálnímu stanovení cen za dotčené služby.

V tomto ohledu argumentace notářské komory a litevské vlády, podle níž tato výkladová rozhodnutí sledují legitimní cíle, nemůže v projednávané věci obstát. Je pravda, že z judikatury Soudního dvora, zejména z rozsudku Wouters a další ( 4 ), vyplývá, že určitá protisoutěžní jednání mohou být považována za odůvodněná sledováním legitimních cílů obecného zájmu, pokud tato jednání sama o sobě nemají protisoutěžní povahu a pokud byla řádně prokázána nezbytnost a přiměřenost prostředků použitých za tímto účelem. Tato judikatura se však nepoužije v případě jednání, která jsou natolik škodlivá, že odůvodňují závěr, že jejich „účelem“ je vyloučení, omezení nebo narušení hospodářské soutěže ve smyslu článku 101 SFEU. Takovým jednáním lze přiznat výjimku pouze na základě čl. 101 odst. 3 SFEU za předpokladu, že jsou dodrženy všechny podmínky stanovené v tomto ustanovení.

Zatřetí Soudní dvůr zkoumal otázku, zda rada pro hospodářskou soutěž může uložit notářské komoře, jakožto sdružení podniků, které se dopustily protiprávního jednání, a každému notáři, který je členem řídícího orgánu tohoto sdružení, pokutu za porušení článku 101 SFEU.

V tomto ohledu Soudní dvůr připomněl, že prokáže-li se jednání v rozporu s článkem 101 SFEU, musí vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž uložit pachateli tohoto protiprávního jednání dostatečně odrazující a přiměřenou pokutu. Podle tohoto ustanovení může být takové „sdružení podniků“, jako je notářská komora, pachatelem protiprávního jednání uvedeného v tomto ustanovení.

V projednávané věci z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že porušení čl. 101 odst. 1 SFEU konstatované radou pro hospodářskou soutěž spočívá v přijetí výkladových rozhodnutí, kterými jsou rozhodnutí prezidia notářské komory. Rozhodnutí prezidia jsou pro uvedenou komoru závazná, takže tato rozhodnutí musí být považována za rozhodnutí samotné notářské komory. Z toho vyplývá, že notářská komora musí být považována za pachatele protiprávního jednání konstatovaného radou pro hospodářskou soutěž ve věci v původním řízení.

Pokud jde o notáře, kteří jsou členy prezidia notářské komory, jeví se, že jednali výhradně jako členové notářské komory, aniž se na takto zjištěném porušení podíleli jiným způsobem. Rada pro hospodářskou soutěž však uložila členům prezidia individuální pokuty s cílem zajistit odrazující účinek sankcí uložených za uvedené protiprávní jednání, jelikož litevské právo použitelné v rozhodné době neumožňovalo uložit samotné notářské komoře pokutu v dostatečně vysoké výši k tomu, aby vyvolala tento odrazující účinek.

V tomto ohledu měl Soudní dvůr za to, že zásada osobní odpovědnosti, která vyžaduje, aby za porušení pravidel hospodářské soutěže byla sankcionována pouze entita, která se jej dopustila, však brání takovému přístupu. Kromě toho skutečnost, že litevské právo použitelné v rozhodné době nestanovilo možnost zohlednit obrat členů notářské komory pro účely výpočtu výše pokuty, kterou měla rada pro hospodářskou soutěž uložit uvedené komoře, nebránila tomuto vnitrostátnímu orgánu pro hospodářskou soutěž zohlednit tento obrat. Jak z judikatury Soudního dvora, tak z článku 23 nařízení č. 1/2003 ( 5 ), který je rovněž relevantní pro určení pravomocí vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž, tudíž v podstatě vyplývá, že pokud se protiprávní jednání, jehož se dopustilo sdružení podniků, týká činností jeho členů, pokuta, která má být uložena tomuto sdružení, musí být za účelem určení odrazující sankce vypočtena ve vztahu k obratu dosaženému všemi členy uvedeného sdružení podniků na trhu dotčeném protiprávním jednáním, i když se tyto podniky ve skutečnosti nepodílely na protiprávním jednání. Navíc čl. 23 odst. 4 tohoto nařízení stanoví, že pokud je uložena pokuta sdružení podniků při zohlednění obratu jeho členů a samo sdružení není schopné platby, je sdružení povinno požadovat příspěvky na pokrytí pokuty od svých členů, a Evropská komise může za určitých podmínek požadovat uhrazení pokuty přímo od všech podniků, jejichž zástupci byli členy dotyčných rozhodovacích orgánů sdružení, a poté od každého z členů sdružení, kteří byli aktivní na trhu, na němž došlo k protiprávnímu jednání.

Z toho vyplývá, že vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž nemůže uložit individuální pokuty podnikům, jež jsou členy řídícího orgánu sdružení podniků, které se dopustily protiprávního jednání, pokud tyto pod2niky nejsou spolupachateli tohoto protiprávního jednání.

( 1 ) – Dotčenými činnostmi jsou:

schválení hypotečních transakcí a vyznačení doložek vykonatelnosti v případech, kdy strany transakce neuvedou hodnotu zatížené nemovitosti, a v případech, kdy je více nemovitostí zatíženo jedinou hypotékou na základě jediné hypoteční transakce;

sepsání notářského zápisu, vypracování návrhů transakcí, konzultace a administrativní práce v případech, kdy věcné břemeno vzniklo na základě jediné smlouvy pro více nemovitostí;

potvrzení platnosti smlouvy o směně v případech, kdy jsou směňovány části vícero nemovitostí na základě jedné smlouvy.

( 2 ) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 1. února 2017, Komise v. Maďarsko (C‑392/15, EU:C:2017:73, body 119 a 120 a body 125 až 127); rozsudek ze dne 24. května 2011, Komise v. Francie (C‑50/08, EU:C:2011:335, bod 97); rozsudek ze dne 1. prosince 2011, Komise v. Nizozemsko (C‑157/09, EU:C:2011:794, bod 72).

( 3 ) – A sice notářská činnost spočívající v ověřování listin vyjadřujících jednostranné závazky nebo dohody, které strany učinily či uzavřely dobrovolně, zřízení zástavního práva, pouhé vyznačování doložky vykonatelnosti, jakož i vypracovávání návrhů transakcí, konzultacích a poskytování administrativních prací notáři.

( 4 ) – Rozsudek ze dne 19. února 2002, Wouters a další (C‑309/99, EU:C:2002:98).

( 5 ) – Nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích [101] a [102 SFEU] (Úř. věst. 2003, L 1, s. 1, Zvl. vyd. 08/02, s. 205).