Věc C‑61/21

JP

v.

Ministre de la Transition écologique
a
Premier ministre

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Cour administrative d’appel de Versailles (Odvolací správní soud ve Versailles)]

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 22. prosince 2022

„Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Směrnice 80/779/EHS, 85/203/EHS, 96/62/ES, 1999/30/ES a 2008/50/ES – Kvalita ovzduší – Mezní hodnoty pro mikročástice (PM10) a pro oxid dusičitý (NO2) – Překročení – Plány kvality ovzduší – Újma, která údajně byla způsobena jednotlivci zhoršením ovzduší vyplývajícím z překročení těchto mezních hodnot – Odpovědnost dotyčného členského státu – Podmínky založení této odpovědnosti – Požadavek, aby porušené pravidlo unijního práva přiznávalo práva poškozeným jednotlivcům – Neexistence“

1. Předběžné otázky – Pravomoc Soudního dvora – Určení relevantních ustanovení unijního práva – Přeformulování otázek

   (Článek 267 SFEU)

   (viz bod 34)

2. Právo Evropské unie – Práva přiznaná jednotlivcům – Porušení členským státem – Povinnost nahradit újmu způsobenou jednotlivcům – Podmínky – Právní pravidlo přiznávající práva jednotlivcům – Pojem – Směrnice ukládající dodržování mezních hodnot znečišťujících látek ve vnějším ovzduší členskými státy a dále přijetí náležitých opatření v případě překročení těchto hodnot – Vyloučení – Možnost bezprostředně dotčených jednotlivců dosáhnout od příslušných vnitrostátních orgánů přijetí náležitých opatření – Neexistence vlivu

   (Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50, čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1; směrnice Rady 80/779, články 3 a 7; směrnice Rady 85/203, články 3 a 7; směrnice Rady 96/62, články 7 a 8; směrnice Rady 1999/30, čl. 4 odst. 1 a čl. 5 odst. 1)

   (viz body 43–62, 65 a výrok)

Shrnutí

V rámci žaloby podané k Tribunal administratif de Cergy-Pontoise (správní soud v Cergy-Pontoise, Francie) se JP, která je obyvatelkou pařížské aglomerace, domáhala mimo jiné náhrady újmy ze strany Francouzské republiky spočívající ve zhoršení jejího zdravotního stavu, k němuž došlo zhoršením kvality vnějšího ovzduší v této aglomeraci. Toto zhoršení podle žalobkyně vyplývá z překročení mezních hodnot koncentrace oxidu dusičitého (NO2) a mikročástic (PM10) stanovených směrnicí 2008/50 o kvalitě vnějšího ovzduší ( 1 ) z důvodu, že francouzské orgány nesplnily povinnosti, které pro ně vyplývají z článků 13 ( 2 ) a 23 ( 3 ) této směrnice.

Vzhledem k tomu, že její žaloba byla zamítnuta v podstatě z důvodu, že ustanovení směrnice 2008/50 o kvalitě vnějšího ovzduší, kterých se dovolávala, nepřiznávají jednotlivcům žádné právo na náhradu případné újmy způsobené zhoršením kvality ovzduší, podala JP proti rozsudku odvolání ke Cour administrative d’ appel de Versailles (odvolací správní soud ve Versailles, Francie).

Soudní dvůr zasedající ve velkém senátu na základě žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, která mu byla předložena tímto soudem, upřesnil podmínky založení odpovědnosti členského státu za újmu způsobenou jednotlivci zhoršením ovzduší v důsledku překročení mezních hodnot znečišťujících látek ve vnějším ovzduší.

Závěry Soudního dvora

Soudní dvůr nejprve uvedl, že směrnice 2008/50 o kvalitě vnějšího ovzduší, které se dovolává JP, vstoupila v platnost dne 11. června 2008, tedy částečně poté, co jí údajně vznikla újma na zdraví, která začala vznikat od roku 2003. Pro účely přezkumu případné odpovědnosti Francouzské republiky za dotčenou újmu tak Soudní dvůr považoval za vhodné vzít v úvahu nejen relevantní ustanovení této směrnice, ale rovněž ustanovení směrnic, které jí předcházely ( 4 ) a stanovily obdobné požadavky.

Soudní dvůr dále připomněl, že založení odpovědnosti státu jednotlivci předpokládá splnění tří kumulativních podmínek, a sice že porušené pravidlo unijního práva jim přiznává práva, porušení tohoto pravidla je dostatečně závažné a existuje přímá příčinná souvislost mezi tímto porušením a újmou, kterou tito jednotlivci utrpěli.

Pokud jde o první podmínku týkající se toho, že porušené pravidlo přiznává jednotlivcům práva, tato práva vznikají nejen tehdy, když to ustanovení unijního práva výslovně stanoví, ale také v důsledku pozitivních nebo negativních povinností, které tato ustanovení jasně stanoveným způsobem ukládají jak jednotlivcům, tak členským státům a unijním orgánům. Porušení takových povinností členským státem může totiž být překážkou výkonu práv, která jsou implicitně přiznána jednotlivcům dotčenými ustanoveními, a změnit tak právní situaci, kterou tato ustanovení mají vytvořit pro jednotlivce. Proto plná účinnost těchto norem a ochrana práv, která přiznávají, vyžadují, aby jednotlivci měli možnost získat náhradu újmy, a to nezávisle na tom, zda mají dotčená ustanovení přímý účinek, přičemž tato vlastnost není sama o sobě nezbytná ani dostatečná ke splnění této první podmínky.

V projednávaném případě čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50 o kvalitě vnějšího ovzduší, podobně jako obdobná ustanovení předchozích směrnic, ukládají členským státům v podstatě povinnost zajistit, aby úrovně NO2 a PM10 na jejich území a od určitých dat nepřekračovaly mezní hodnoty stanovené těmito směrnicemi, a dále povinnost přijmout náležitá opatření k nápravě případných překročení těchto hodnot, zejména v rámci plánů kvality ovzduší. Z toho vyplývá, že tato ustanovení stanovují dostatečně jasné a konkrétní povinnosti, pokud jde o výsledek, který musí členské státy zajistit. Tyto povinnosti však sledují obecný cíl ochrany lidského zdraví a životního prostředí jako celku a neumožňují mít za to, že implicitně přiznávají jednotlivcům práva, jejichž porušení by mohlo založit odpovědnost členského státu za újmu, která jim byla způsobena. První ze tří podmínek založení odpovědnosti státu, které jsou kumulativní, tedy není splněna.

Toto zjištění nemůže změnit možnost přiznaná jednotlivcům judikaturou Soudního dvora získat od vnitrostátních orgánů, případně tím, že se obrátí na příslušné soudy, přijetí plánu kvality ovzduší v případě překročení mezních hodnot stanovených ve směrnici 2008/50, jakož i v předcházejících směrnicích. Tato možnost vyplývající zejména ze zásady efektivity unijního práva – přičemž k efektivitě jsou dotčení jednotlivci oprávněni přispívat zahájením správních nebo soudních řízení z důvodu jejich zvláštní situace – neznamená, že povinnosti vyplývající z čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50, jakož i obdobných ustanovení předcházejících směrnic, měly za cíl přiznat dotčeným osobám individuální práva ve smyslu první ze tří výše uvedených podmínek.

Vzhledem k výše uvedenému Soudní dvůr dospěl k závěru, že čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50 o kvalitě vnějšího ovzduší, jakož i obdobná ustanovení předcházejících směrnic, musí být vykládány v tom smyslu, že jejich cílem není přiznat jednotlivcům individuální práva, která by jim mohla zakládat právo na náhradu újmy vůči členskému státu na základě zásady odpovědnosti státu za újmu způsobenou jednotlivcům v důsledku porušení unijního práva, které mu lze přičítat.

( 1 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (Úř. věst. 2008, L 152, s. 1).

( 2 ) – Článek 13 odst. 1 této směrnice stanoví: „[č]lenské státy zajistí, aby úrovně oxidu siřičitého, PM10, olova a oxidu uhelnatého ve vnějším ovzduší nepřekračovaly v žádné části jejich zón a aglomerací mezní hodnoty stanovené v příloze XI“ a „[p]okud jde o oxid dusičitý a benzen, nesmějí být mezní hodnoty uvedené v příloze XI překračovány ode dne v ní uvedeného“.

( 3 ) – Článek 23 odst. 1 téže směrnice stanoví: „[p]okud v daných zónách nebo aglomeracích překračují úrovně znečišťujících látek ve vnějším ovzduší jakoukoli mezní hodnotu nebo cílovou hodnotu, a v každém případě navíc i jakoukoliv příslušnou mez tolerance, členské státy zajistí, aby byly pro tyto zóny nebo aglomerace vypracovány plány kvality ovzduší za účelem dosažení příslušné mezní nebo cílové hodnoty uvedené v přílohách XI a XIV“.

( 4 ) – A sice články 3 a 7 směrnice Rady 80/779/EHS ze dne 15. července 1980 o mezních hodnotách a obecných hodnotách kvality ovzduší pro oxid siřičitý a suspendované částice (Úř. věst. 1980, L 229, s. 30; Zvl. vyd. 15/01, s. 142), články 3 a 7 směrnice Rady 85/203/EHS ze dne 7. března 1985 o normách kvality ovzduší pro oxid dusičitý (Úř. věst. 1985, L 87, s. 1; Zvl. vyd. 15/01, s. 239), články 7 a 8 směrnice Rady 96/62/ES ze dne 27. září 1996 o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší (Úř. věst. 1996, L 296, s. 55; Zvl. vyd. 15/03, s. 95), jakož i čl. 4 odst. 1 a čl. 5 odst. 1 směrnice Rady 1999/30/ES ze dne 22. dubna 1999 o mezních hodnotách pro oxid siřičitý, oxid dusičitý a oxidy dusíku, částice a olovo ve vnějším ovzduší (Úř. věst. 1999, L 163, s. 41; Zvl. vyd. 15/04, s. 164).