(Věc T‑628/20)

Ryanair DAC

v.

Evropská komise

Rozsudek Tribunálu (desátého rozšířeného senátu) ze dne 19. května 2021

„Státní podpory – Španělsko – Rekapitalizační opatření na podporu podniků systémového nebo strategického významu pro španělské hospodářství vzhledem k pandemii COVID-19 – Rozhodnutí nevznášet námitky – Dočasný rámec pro státní podpory – Opatření určené k nápravě vážné poruchy v hospodářství některého členského státu – Opatření určené pro celé hospodářství členského státu – Zásada zákazu diskriminace – Volný pohyb služeb a svoboda usazování – Přiměřenost – Kritérium, podle něhož musí být příjemci podpory usazeni ve Španělsku – Absence poměření prospěšných účinků podpory a jejích negativních účinků na podmínky obchodu a na zachování nenarušené hospodářské soutěže – Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU – Pojem ‚režim podpor‘ – Povinnost uvést odůvodnění“

1. Podpory poskytované státy – Zákaz – Výjimky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory určené k nápravě vážné poruchy v hospodářství členského státu – Režim podpor určený k vytvoření Fondu na podporu solventnosti podniků strategického významu pro španělské hospodářství vzhledem k pandemii COVID-19 – Financování vyhrazené nefinančním podnikům usazeným ve Španělsku – Podpora slučitelná s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU – Porušení zásady zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti – Neexistence

   [Článek 18 první pododstavec a čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU]

   (viz body 25–27, 51)

2. Podpory poskytované státy – Zákaz – Výjimky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory určené k nápravě vážné poruchy v hospodářství členského státu – Režim podpor určený k vytvoření Fondu na podporu solventnosti podniků strategického významu pro španělské hospodářství vzhledem k pandemii COVID-19 – Financování vyhrazené nefinančním podnikům usazeným ve Španělsku – Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem – Kritéria – Cíl režimu podpory – Nezbytnost podpory – Přiměřenost podpory

   [Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU]

   (viz body 28–52)

3. Volný pohyb služeb – Ustanovení Smlouvy – Působnost – Služby v oblasti dopravy ve smyslu čl. 58 odst. 1 SFEU – Služby letecké dopravy – Zvláštní právní režim

   (Článek 56, čl. 58 odst. 1 a čl. 100 odst. 2 SFEU)

   (viz body 59, 60)

4. Podpory poskytované státy – Zákaz – Výjimky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Posouzení z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU – Kritéria – Poměření prospěšných účinků podpory a jejích negativních účinků na podmínky obchodu a na zachování nenarušené hospodářské soutěže – Kritérium, které není nezbytné

   [Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU]

   (viz body 66–70)

5. Podpory poskytované státy – Posouzení prováděné Komisí – Režim podpor – Pojem – Kritéria pro posouzení – Právní předpisy upravující rekapitalizační opatření ve prospěch podniků systémového a strategického významu pro národní hospodářství – Neexistence dalších vnitrostátních prováděcích opatření – Obecné a abstraktní vymezení příjemců podpory – Podmínky – Důkaz, že akty identifikované jako základ režimu podpor, vymezují podstatné prvky tohoto režimu

   [Článek 107 odst. 1 a čl. 108 odst. 1 a 3 SFEU; nařízení Rady 2015/1589, čl. 1 písm. d)]

   (viz body 75–94)

6. Žaloba na neplatnost – Fyzické a právnické osoby – Akty, které se jich bezprostředně a osobně týkají – Rozhodnutí Komise, kterým se konstatuje slučitelnost státní podpory s vnitřním trhem bez zahájení formálního vyšetřovacího řízení – Žaloba podaná zúčastněnými stranami ve smyslu čl. 108 odst. 2 SFEU – Identifikace předmětu žaloby – Žaloba, jejímž cílem je ochrana procesních práv zúčastněných stran – Žalobní důvody, které lze uplatnit – Absence samostatného obsahu takovéhoto důvodu v projednávaném případě

   (Článek 108 odst. 2 a čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU)

   (viz body 112–114)

7. Podpory poskytované státy – Rozhodnutí Komise nevznést námitky vůči režimu podpory – Povinnost uvést odůvodnění – Rozsah – Zohlednění kontextu a všech právních pravidel upravujících danou oblast

   [Článek 107 odst. 3 písm. b) a článek 296 SFEU]

   (viz body 117–124)

Shrnutí

Fond na podporu solventnosti španělských strategických podniků, které se potýkají s dočasnými obtížemi z důvodu pandemie COVID-19, je v souladu s unijním právem

Předmětná podpora určená k přijetí rekapitalizačních opatření s rozpočtem ve výši 10 miliard eur sice představuje režim státních podpor, nicméně je přiměřená a nediskriminační

V červenci 2020 oznámilo Španělsko Evropské komisi režim podpor k vytvoření fondu na podporu solventnosti španělských strategických podniků, které se potýkají s dočasnými obtížemi z důvodu pandemie COVID-19. Tento podpůrný fond je oprávněn přijímat různá rekapitalizační opatření ve prospěch nefinančních podniků, které jsou usazené a mají hlavní těžiště činnosti ve Španělsku a jsou považovány za systémově nebo strategicky významné pro španělské hospodářství ( 1 ). Rozpočet tohoto režimu podpor, který je financován ze státního rozpočtu, byl stanoven na 10 miliard eur do 30. června 2021.

Jelikož Komise usoudila, že oznámený režim představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, přistoupila k jeho posouzení z hlediska svého sdělení ze dne 19. března 2020 s názvem „Dočasný rámec pro opatření státní podpory na podporu hospodářství při stávajícím šíření koronavirové nákazy COVID-19“ ( 2 ). Rozhodnutím ze dne 31. července 2020 Komise prohlásila oznámený režim za slučitelný s vnitřním trhem v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU ( 3 ). Podle tohoto ustanovení mohou být podpory, které mají napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu, za určitých podmínek považovány za slučitelné s vnitřním trhem.

Letecká společnost Ryanair podala žalobu na zrušení tohoto rozhodnutí, kterou však desátý rozšířený senát Tribunálu zamítl. Uvedený senát v této souvislosti zkoumal, zda je režim státních podpor přijatý v reakci na důsledky pandemie COVID-19 slučitelný s vnitřním trhem z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU ( 4 ). Dále Tribunál upřesnil jednak vazbu mezi pravidly státních podpor a zásadou zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti zakotvenou v čl. 18 prvním pododstavci SFEU a jednak pojem „režim podpor“ ve smyslu čl. 1 písm. d) nařízení 2015/1589 ( 5 ).

Závěry Tribunálu

Na prvním místě zkoumal Tribunál rozhodnutí Komise z hlediska zásady zákazu diskriminace, přičemž ověřoval, zda rozdílné zacházení zavedené předmětným režimem podpor a spočívající v tom, že ho mohou využít pouze podniky usazené nebo mající hlavní těžiště činnosti ve Španělsku, je odůvodněno legitimním cílem a zda je nezbytné, vhodné a přiměřené k jeho dosažení. Tribunál rovněž zkoumal dopad čl. 18 prvního pododstavce SFEU, který zakazuje jakoukoli diskriminaci na základě státní příslušnosti v rámci použití Smluv, aniž jsou dotčena jejich zvláštní ustanovení. Vzhledem k tomu, že čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU podle Tribunálu mezi zvláštní ustanovení Smluv patří, zkoumal Tribunál, zda může být předmětný režim prohlášen za slučitelný s vnitřním trhem na základě tohoto ustanovení.

V tomto ohledu Tribunál zaprvé potvrdil, že cíl předmětného režimu splňuje podmínky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, neboť je skutečně určen k nápravě vážné poruchy ve španělském hospodářství z důvodu pandemie COVID-19. Tribunál k tomu dodal, že kritérium strategického a systémového významu příjemců podpory patřičně odráží cíl předmětné podpory.

Tribunál zadruhé konstatoval, že omezení předmětného režimu pouze na nefinanční podniky systémového nebo strategického významu pro španělské hospodářství, které jsou usazeny a mají hlavní těžiště činnosti na území Španělska, je vhodné a zároveň nezbytné k dosažení cíle nápravy vážné poruchy v hospodářství Španělska. Kritéria způsobilosti pro daný režim, podmínky poskytování podpor spočívajících v dočasném vstupu španělského státu do kapitálu dotyčných podniků i omezení ex post stanovená tímto režimem ve vztahu k příjemcům podpor ( 6 ) podle Tribunálu svědčí o vůli Španělska podpořit podniky, které jsou ve španělském hospodářství skutečně a trvale ukotveny. Tento přístup je v souladu s cílem režimu, kterým je náprava vážné poruchy ve španělském hospodářství s perspektivou jeho střednědobého a dlouhodobého rozvoje.

Pokud jde o přiměřenost režimu podpor, Tribunál rozhodl, že se Španělsko stanovením obecných a víceodvětvových podmínek pro využití tohoto režimu bez rozlišování hospodářských odvětví mohlo legitimně opírat o kritéria způsobilosti, jejichž cílem je identifikovat podniky, které mají systémový nebo strategický význam pro jeho hospodářství a zároveň na ně mají trvalou a stabilní vazbu. Jiné kritérium způsobilosti, které by zahrnulo podniky působící na španělském území coby prostí poskytovatelé služeb, by totiž nemohlo zaručit potřebné stabilní a trvalé ukotvení příjemců podpory ve španělském hospodářství, na němž je dotčený režim podpor založen.

S ohledem na tato konstatování Tribunál potvrdil, že cíl předmětného režimu splňuje požadavky pro výjimku stanovenou v čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a že podmínky poskytnutí této podpory nepřekračují meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Uvedený režim tedy neporušuje zásadu zákazu diskriminace ani čl. 18 první pododstavec SFEU.

Na druhém místě zkoumal Tribunál rozhodnutí Komise z hlediska volného pohybu služeb a svobody usazování zakotvených v článcích 56 a 49 SFEU. Tribunál v tomto ohledu připomněl, že se volný pohyb služeb jako takový nepoužije v oblasti dopravy, která podléhá zvláštnímu právnímu režimu, pod nějž spadá nařízení č. 1008/2008 ( 7 ). Toto nařízení má přitom právě za cíl vymezit podmínky pro uplatnění zásady volného pohybu služeb v odvětví letecké dopravy. Společnost Ryanair však každopádně neprokázala, jak by ji vyloučení z přístupu k rekapitalizačním opatřením, s nimiž předmětný režim počítá, mohlo odradit od usazení se ve Španělsku nebo od poskytování služeb ze Španělska a do Španělska.

Na třetím místě Tribunál zamítl žalobní důvod, podle něhož měla Komise porušit svou povinnost poměřit prospěšné účinky podpory a její negativní účinky na podmínky obchodu a na zachování nenarušené hospodářské soutěže. Tribunál v tomto ohledu uvedl, že takové poměření není v čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU vyžadováno na rozdíl od toho, co stanoví čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, a že by za okolností projednávané věci nemělo takové poměření žádné opodstatnění, jelikož se předpokládá jeho positivní výsledek.

Na čtvrtém místě – v souvislosti s údajně nesprávnou kvalifikací předmětného opatření jako „režimu podpor“ – Tribunál rozhodl, že španělské právní předpisy tvořící právní základ předmětného opatření ( 8 ) jsou akty s obecnou působností, které upravují všechny charakteristiky předmětné podpory. Tyto předpisy totiž umožňují samy o sobě, tedy bez dalších prováděcích opatření, jak individuální poskytnutí podpor podnikům, které o to požádaly, tak obecné a abstraktní vymezení příjemců podpory. V důsledku toho Tribunál uzavřel, že Komise mohla předmětnou podporu kvalifikovat jako režim podpor na základě čl. 1 písm. d) nařízení 2015/1589, aniž se dopustila nesprávného právního posouzení.

Tribunál konečně zamítl jako neopodstatněné žalobní důvody vycházející z údajného porušení povinnosti uvést odůvodnění a konstatoval, že není nezbytné zkoumat opodstatněnost žalobního důvodu vycházejícího z porušení procesních práv vyvozených z čl. 108 odst. 2 SFEU.

( 1 ) – Zmíněné podniky mohou předmětného režimu podpor využít každopádně jen tehdy, pokud splňují ostatní kumulativní podmínky způsobilosti upravené v rámci tohoto režimu, tzn. pokud prokáží: i) že je zachování jejich další činnosti bez dočasné veřejné podpory spojeno s vážnými obtížemi; ii) že by nucené ukončení jejich činnosti mělo výrazný negativní dopad na aktivitu nebo zaměstnanost na celostátní nebo regionální úrovni; iii) že je jejich střednědobá a dlouhodobá životaschopnost zajištěna na základě plánu životaschopnosti, který uvádí způsob, jak by podniky mohly překonat krizi, a obsahuje popis navrhovaného využití veřejné podpory; iv) že stanovily předběžný harmonogram úhrady státní podpory prostřednictvím Fondu; v) že se nenacházely v nesnázích již k 31. prosinci 2019; vi) že soukromé financování prostřednictvím bank nebo finančních trhů pro ně není dostupné nebo dostupné sice je, avšak s vynaložením nákladů, které by narušily jejich životaschopnost.

( 2 ) – Sdělení C/2020/1863 (Úř. věst. 2020, C 91 I, s. 1), se změnou ze dne 3. dubna 2020 (Úř. věst. 2020, C 112 I, s. 1), ze dne 13. května 2020 (Úř. věst. 2020, C 164, s. 3) a ze dne 29. června 2020 (Úř. věst. 2020, C 218, s. 3).

( 3 ) – Rozhodnutí C(2020) 5414 final o státní podpoře SA.57659 (2020/N) – Španělsko COVID-19 – Rekapitalizační fond.

( 4 ) – V rozsudku ze dne 17. února 2021, Ryanair v. Komise (T‑238/20, EU:T:2021:91), Tribunál obdobně zkoumal legalitu režimu státních podpor přijatého Švédskem v reakci na důsledky pandemie COVID‑19 pro švédský trh letecké dopravy (viz TZ 16/21). V rozsudku ze dne 14. dubna 2021, Ryanair v. Komise (Finnair I; COVID‑19) (T‑388/20, EU:T:2021:196), Tribunál zkoumal na základě čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU individuální podporu přijatou Finskem v rámci pandemie COVID‑19 (viz TZ 53/21).

( 5 ) – Podle čl. 1 písm. d) nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 [SFEU] (Úř. věst. 2015, L 248, s. 9), představuje režim podpory „jakýkoliv akt, na jehož základě může být bez dalších prováděcích opatření poskytnuta jednotlivá podpora pro podniky definované aktem obecným nebo abstraktním způsobem, a dále akt, na jehož základě může být na neurčitou dobu a/nebo na neurčitou částku poskytnuta pro jeden nebo několik podniků podpora, která není spojena se zvláštním projektem“.

( 6 ) – Jedná se mimo jiné o povinnosti transparentnosti a předkládání účtů o použití podpory vnitrostátním orgánům a o zákaz podstupovat nadměrné riziko nebo vést agresivní obchodní expanzi financovanou z podpory, účastnit se určitých typů spojení podniků nebo provádět určité akvizice a vyplácet dividendy, dokud nedojde k částečnému nebo úplnému vrácení podpory.

( 7 ) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství (Úř. věst. 2008, L 293, s. 3).

( 8 ) – Zejména Real Decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo, ze dne 3. července („BOE“ núm. 185, de 6 de julio de 2020) a Acuerdo del Consejo de Ministros sobre el funcionamiento del Fondo de Apoyo a la Solvencia de las Empresas Estratégicas (Orden PCM/679/2020, de 23 de julio de 2020) („BOE“ núm. 201, de 24 de julio de 2020).