Věc C‑278/20

Evropská komise

v.

Španělské království

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 28. června 2022

„Nesplnění povinnosti státem – Odpovědnost členských států za škodu způsobenou jednotlivcům porušením unijního práva – Porušení unijního práva přičitatelné vnitrostátnímu zákonodárci – Porušení ústavy členského státu přičitatelné vnitrostátnímu zákonodárci – Zásady rovnocennosti a efektivity“

1. Právo Evropské unie – Práva přiznaná jednotlivcům – Porušení členským státem – Povinnost nahradit újmu způsobenou jednotlivcům – Podmínky – Podmínky náhrady škody – Použití vnitrostátního práva – Meze – Dodržení zásad efektivity a rovnocennosti – Vnitrostátní právní úprava, která režim odpovědnosti vnitrostátního zákonodárce za porušení unijního práva přizpůsobuje režimu stanovenému pro porušení Ústavy členského státu akty zákonodárce – Znemožněná nebo nepřiměřeně ztížená náhrada škody – Porušení zásady efektivity – Nesplnění povinnosti

   (viz body 29–33, 59, 60, 84, 106, 123, 124, 141–144, 159, 164)

2. Právo Evropské unie – Práva přiznaná jednotlivcům – Porušení členským státem – Povinnost nahradit újmu způsobenou jednotlivcům – Porušení přičitatelné vnitrostátnímu zákonodárci – Neexistence vlivu

   (viz body 30, 105)

Shrnutí

Systému smluv je vlastní zásada odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivcům v důsledku porušení unijního práva, které mu lze přičíst ( 1 ). Tato zásada je platná bez ohledu na orgán členského státu, který se tohoto porušení svým jednáním nebo opomenutím dopustil ( 2 ). Jsou-li splněny všechny tři podmínky vzniku odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivcům ( 3 ), mají tito jednotlivci na základě unijního práva nárok na náhradu škody ( 4 ). Stát však musí poskytnout náhradu za důsledky způsobené škody v souladu s vnitrostátními právními předpisy upravujícími odpovědnost, přičemž podmínky náhrady škody stanovené vnitrostátními právními předpisy nesmějí být méně příznivé než podmínky platné pro podobné nároky vzniklé na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti) a nesmějí být upraveny tak, aby v praxi znemožňovaly nebo nadměrně ztěžovaly získání náhrady škody (zásada efektivity) ( 5 ).

Tyto dvě zásady tvoří jádro projednávané věci, v níž Evropská komise podala proti Španělskému království žalobu pro nesplnění povinnosti. V návaznosti na stížnosti podané jednotlivci zahájila Komise proti tomuto členskému státu postup EU Pilot ( 6 ). Tento postup se týkal některých vnitrostátních ustanovení, která režim odpovědnosti státu jako zákonodárce za porušení unijního práva přizpůsobují režimu odpovědnosti státu jako zákonodárce za porušení španělské Ústavy ( 7 ). Vzhledem k tomu, že tento postup byl neúspěšný, byl ukončen a Komise zahájila řízení pro porušení povinnosti proti Španělskému království.

Komise se svou žalobou domáhala, aby Soudní dvůr určil, že Španělské království tím, že přijalo a ponechalo v platnosti tato vnitrostátní ustanovení, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají ze zásad efektivity a rovnocennosti.

Velký senát Soudního dvora žalobě Komise částečně vyhověl a konstatoval, že Španělské království tím, že přijalo a ponechalo v platnosti napadená ustanovení, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají ze zásady efektivity, v rozsahu, v němž tato ustanovení vážou náhradu škody způsobené jednotlivcům španělským zákonodárcem porušením unijního práva:

Závěry Soudního dvora

Prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady efektivity, Soudní dvůr částečně vyhověl.

Soudní dvůr nejprve připomněl, že podmínit náhradu škody členským státem, kterou způsobil jednotlivci porušením unijního práva, požadavkem, aby Soudní dvůr předem určil, že došlo k porušení unijního práva přičitatelnému tomuto členskému státu, je v rozporu se zásadou efektivity tohoto práva. Stejně tak náhrada škody způsobené porušením unijního práva přičitatelným členskému státu nemůže být podřízena požadavku, aby existence takového porušení vyplývala z rozsudku vydaného Soudním dvorem v řízení o předběžné otázce. Pro konstatování opodstatněnosti argumentace Komise je proto irelevantní určit, zda napadená ustanovení vyžadují, aby bylo vydáno rozhodnutí Soudního dvora, kterým se určuje, že Španělské království nesplnilo některou z povinností, které pro něj vyplývají z unijního práva, nebo zda musí být tato ustanovení chápána tak, že odkazují na jakékoli rozhodnutí Soudního dvora, z něhož lze vyvodit neslučitelnost aktu nebo opomenutí španělského zákonodárce s unijním právem. Náhrada škody způsobené členským státem, včetně vnitrostátního zákonodárce, v důsledku porušení unijního práva totiž každopádně nemůže podléhat předchozímu vyhlášení takového rozhodnutí Soudního dvora, neboť jinak by došlo k porušení zásady efektivity.

Soudní dvůr dále konstatoval, že unijní právo sice nebrání použití vnitrostátní právní úpravy, která stanoví, že jednotlivci nemůže být nahrazena škoda, kterou neodvrátil použitím právního prostředku nápravy, avšak to platí pouze za podmínky, že použití tohoto právního prostředku nápravy nevyvolává nadměrné obtíže nebo může být od poškozeného spravedlivě požadováno. Tato podmínka není napadenými ustanoveními splněna pouze v rozsahu, v němž podmiňují náhradu škody způsobené zákonodárcem tím, že poškozený jednotlivec dosáhl u kterékoli instance konečného rozhodnutí o zamítnutí žaloby proti správnímu aktu, kterým byla způsobena škoda, přičemž nestanoví výjimku pro případy, kdy škoda vyplývá přímo z jednání nebo opomenutí zákonodárce, které je v rozporu s unijním právem, aniž existuje napadnutelný správní akt. Soudní dvůr navíc uvedl, že požadavek, aby poškozený jednotlivec již v počáteční fázi žaloby směřující proti správnímu aktu, který vedl ke vzniku škody, namítal porušení unijního práva, které je následně uznáno, jinak nebude moci získat náhradu utrpěné škody, může představovat nadměrnou procesní komplikaci, která je v rozporu se zásadou efektivity. V takové fázi totiž může být nadměrně obtížné, ne-li dokonce nemožné předjímat, jaké porušení unijního práva Soudní dvůr nakonec uzná. Soudní dvůr nicméně odmítl argumentaci Komise v rozsahu, v němž Komise tvrdila, že v rámci takové žaloby se lze účinně dovolávat pouze ustanovení unijního práva s přímým účinkem.

Konečně podle napadených ustanovení jednak začíná promlčecí lhůta pro podání žaloby na určení odpovědnosti státu jako zákonodárce za porušení unijního práva, která mu lze přičíst, běžet ode dne zveřejnění rozhodnutí Soudního dvora, kterým se určuje, že Španělské království nesplnilo povinnosti vyplývající z unijního práva, nebo z něhož vyplývá neslučitelnost aktu nebo opomenutí zákonodárce, v jehož důsledku škoda vznikla, s unijním právem v Úředním věstníku, a jednak může být nahrazena pouze škoda, ke které došlo v období pěti let před tímto datem. V tomto ohledu Soudní dvůr konstatoval, že zveřejnění takového rozhodnutí v Úředním věstníku nemůže, aniž by byla porušena zásada efektivity, představovat jediný možný počátek běhu této promlčecí lhůty, neboť náhrada škody způsobené porušením unijního práva nemůže podléhat podmínce, že takové rozhodnutí Soudního dvora existuje, a nepokrývat případy, kdy takové rozhodnutí neexistuje. Soudní dvůr kromě toho připomněl, že v případě neexistence ustanovení unijního práva v dané oblasti je na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby určil rozsah náhrady škody, jakož i pravidla týkající se vyčíslení škody způsobené porušením unijního práva. Vnitrostátní právní předpisy, které stanoví kritéria umožňující určit tento rozsah, jakož i uvedená pravidla, však musí zejména dodržovat zásadu efektivity, a tedy umožňovat náhradu škody, která je přiměřená vzniklé újmě v tom smyslu, že musí umožnit plnou náhradu skutečně vzniklé újmy, což napadená ustanovení ve všech případech neumožňují.

Při zkoumání druhého žalobního důvodu vycházejícího z porušení zásady rovnocennosti Soudní dvůr shledal, že spočívá na nesprávném výkladu jeho judikatury, a musel být proto zamítnut jako neopodstatněný.

Soudní dvůr totiž připomněl, že cílem této zásady je poskytnout rámec pro procesní autonomii, kterou mají členské státy, když provádějí unijní právo a unijní právo v dané oblasti žádné ustanovení nestanoví. Uvedená zásada se tedy v oblasti odpovědnosti státu za porušení unijního práva, která mu lze přičíst, může uplatnit pouze tehdy, je-li tato odpovědnost založena na základě unijního práva. V tomto případě je přitom cílem Komise v rámci druhého žalobního důvodu zpochybnit nikoli podmínky, za kterých je ve Španělsku uplatňována zásada odpovědnosti státu za porušení unijního práva, která mu lze přičíst, nýbrž samotné podmínky vzniku odpovědnosti státu jako zákonodárce za porušení unijního práva, která jsou mu přičitatelná, jak jsou vymezeny ve španělském právu, které věrně odrážejí podmínky stanovené v judikatuře Soudního dvora. I kdyby tedy podmínky vzniku odpovědnosti státu jako zákonodárce za porušení unijního práva, která mu jsou přičitatelná, byly méně příznivé než podmínky vzniku odpovědnosti státu jako zákonodárce v případě porušení Ústavy, zásada rovnocennosti se na takový případ nepoužije.

Soudní dvůr již ostatně upřesnil, že i když členské státy mohou stanovit, že jejich odpovědnost je založena za méně omezujících podmínek, než jsou podmínky stanovené Soudním dvorem, musí se tato odpovědnost považovat za odpovědnost založenou nikoli na základě unijního práva, nýbrž na základě vnitrostátního práva.

( 1 ) – Rozsudky ze dne 26. ledna 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, bod 29 a citovaná judikatura), jakož i ze dne 18. ledna 2022, Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, bod 42 a citovaná judikatura).

( 2 ) – V tomto smyslu rozsudky ze dne 5. března 1996, Brasserie du pêcheur a Factortame (C‑46/93 a C‑48/93, EU:C:1996:79, body 32 a 36), jakož i ze dne 25. listopadu 2010, Fuß (C‑429/09, EU:C:2010:717, bod 46 a citovaná judikatura).

( 3 ) – Tři podmínky jsou následující: cílem porušené právní normy Unie musí být přiznání práv jednotlivcům, porušení této normy musí být dostatečně závažné a musí existovat přímá příčinná souvislost mezi tímto porušením a škodou způsobenou jednotlivcům.

( 4 ) – Rozsudky ze dne 26. ledna 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, bod 30 a citovaná judikatura), jakož i ze dne 18. ledna 2022, Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, bod 44 a citovaná judikatura).

( 5 ) – Rozsudky ze dne 26. ledna 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, bod 31 a citovaná judikatura), jakož i ze dne 4. října 2018, Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, bod 123).

( 6 ) – Systém používaný Komisí v rané fázi s cílem objasnit nebo vyřešit problémy, aby se pokud možno zabránilo zahájení řízení pro porušení povinnosti proti dotyčnému členskému státu.

( 7 ) – Článek 32 odst. 3 až 6 a čl. 34 odst. 1 druhý pododstavec Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (zákon 40/2015 o právním režimu veřejného sektoru) ze dne 1. října 2015 (BOE č. 236, ze dne 2. října 2015, s. 89411), jakož i čl. 67 odst. 1 třetí pododstavec Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (zákon 39/2015 o společném správním řízení před orgány veřejné správy) ze dne 1. října 2015 (BOE č. 236, ze dne 2. října 2015, s. 89343).