Věc C‑316/19

Evropská komise

v.

Slovinská republika

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 17. prosince 2020

„Nesplnění povinnosti státem – Článek 343 SFEU – Výsady a imunity Evropské unie – Statut Evropského systému centrálních bank (ESCB) a Evropské centrální banky (ECB) – Článek 39 – Výsady a imunity ECB – Protokol o výsadách a imunitách Evropské unie – Články 2, 18 a 22 – Zásada nedotknutelnosti archivů ECB – Zabavení dokumentů v prostorách Slovinské centrální banky – Dokumenty související s plněním úkolů ESCB a Eurosystému – Článek 4 odst. 3 SEU – Zásada loajální spolupráce“

1. Právo Evropské unie – Výklad – Zásady – Autonomní výklad – Pojem „archivy Unie“

   (viz body 68–72)

2. Výsady a imunity Evropské unie – Funkční povaha – Pojem „archivy Unie“ – Rozsah – Zásada nedotknutelnosti archivů Unie

   (Protokol o výsadách a imunitách Evropské unie, článek 2)

   (viz body 73–75)

3. Výsady a imunity Evropské unie – Statut Evropského systému centrálních bank (ESCB) a Evropské centrální banky (ECB) – Výsady a imunity ECB – Pojem „archivy ECB“ – Zabavení dokumentů v prostorách národní centrální banky – Dokumenty související s plněním úkolů ESCB a Eurosystému – Zahrnutí – Porušení zásady nedotknutelnosti archivů ECB a povinnosti loajální spolupráce – Nesplnění povinnosti

   (Článek 4 odst. 3 SEU; čl. 127 odst. 1 a 2, čl. 129 odst. 1, článek 258, čl. 282 odst. 1 a 2, čl. 283 odst. 1 a článek 343 SFEU; protokol o výsadách a imunitách Evropské unie, články 1, 2 a 18; protokol o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky, články 1, 8, 9.2, 10.1, 14.3 a 39)

   (viz body 76–85, 87, 89–98, 100–106, 119, 121–130, výrok 1)

Shrnutí

Slovinsko tím, že jednostranně přistoupilo k zabavení dokumentů patřících k archivům ECB, nesplnilo svou povinnost dodržovat zásadu nedotknutelnosti archivů Unie. Slovinsko navíc tím, že řádně nespolupracovalo s ECB za účelem odstranění protiprávních důsledků tohoto nesplnění povinnosti, porušilo také svou povinnost loajální spolupráce s Unií.

Dne 6. července 2016 provedly slovinské orgány domovní prohlídku a zabavily listinné a elektronické dokumenty v prostorách Banka Slovenije (Slovinská centrální banka). Dokumenty zabavené těmito orgány zahrnovaly veškerou komunikaci proběhlou prostřednictvím e‑mailového účtu tehdejšího guvernéra, veškeré elektronické dokumenty, které se nacházely na jeho pracovišti a v jeho notebooku a týkaly se období let 2012 až 2014, a to bez ohledu na jejich obsah, a dokumenty týkající se téhož období, které se nacházely v kanceláři guvernéra. K těmto zákrokům došlo v rámci vyšetřování týkajícího se některých zaměstnanců Slovinské centrální banky, včetně zmiňovaného guvernéra, kteří byli podezřelí ze zneužití pravomocí a úředních funkcí v rámci restrukturalizace jisté slovinské banky v roce 2013. Přestože Slovinská centrální banka poukazovala na to, že tato opatření porušují zásadu nedotknutelnosti „archivů Evropské centrální banky (ECB)“, která vyplývá z protokolu o výsadách a imunitách Evropské unie ( 1 ) a podle níž podléhá jakýkoli přístup vnitrostátních orgánů k těmto archivům výslovnému souhlasu ECB, slovinské orgány v prohlídce a v zabavování dokumentů pokračovaly, aniž přizvaly ECB.

V této souvislosti ECB slovinským orgánům objasnila, že její archivy zahrnují nejen dokumenty, které sama vypracovala při plnění svých úkolů, ale rovněž komunikaci mezi ní a národními centrálními bankami, která je nezbytná k plnění úkolů Evropského systému centrálních bank (ESCB) nebo Eurosystému, a dokumenty vypracované těmito centrálními bankami a určené k plnění úkolů ESCB nebo Eurosystému. ECB rovněž uvedla, že za určitých podmínek nebude bránit tomu, aby dokumenty zabavené slovinskými orgány byly zbaveny jejich ochrany.

Komise, která měla za to, že jednostranné zabavení předmětných dokumentů představuje porušení zásady nedotknutelnosti archivů ECB ( 2 ) a že slovinské orgány v rozporu s tím, co požaduje povinnost loajální spolupráce ( 3 ), nevedly konstruktivní diskusi k odstranění protiprávních důsledků porušení této zásady, podala k Soudnímu dvoru žalobu proti Slovinsku pro nesplnění povinnosti.

Velký senát Soudního dvora svým rozsudkem žalobě Komise vyhověl a v plném rozsahu konstatoval, že k vytýkanému nesplnění povinnosti došlo. Tato věc tedy Soudnímu dvoru poskytla příležitost upřesnit podmínky platné pro ochranu archivů Unie v případě, kdy jednostranné zabavení dokumentů patřících k těmto archivům provedou orgány členského státu jinde než v budovách a prostorách Unie, a zejména podmínky umožňující konstatovat porušení zásady nedotknutelnosti archivů ECB.

Závěry Soudního dvora

– K pojmu „archivy ECB“

Soudní dvůr připomněl, že ECB je unijním orgánem, a proto se i na její archivy použije zásada nedotknutelnosti archivů Unie. Soudní dvůr v tomto ohledu upřesnil, že archivy Unie zahrnují archivy takového unijního orgánu, jako je ECB, i když se vyskytují jinde než v budovách a prostorách Unie ( 4 ).

Soudní dvůr v tomto ohledu uvedl, že ECB a národní centrální banky tvoří ESCB a že měnovou politiku Unie řídí ECB a národní centrální banky členských států, jejichž měnou je euro, včetně Slovinské centrální banky, přičemž tyto banky tvoří Eurosystém ( 5 ). Guvernéři těchto bank, včetně Slovinské centrální banky, jsou členy Rady guvernérů ECB ( 6 ) a podílejí se na přijímání rozhodnutí nezbytných k plnění úkolů ESCB. Prvořadým cílem ESCB je udržení cenové stability. Za tím účelem patří mezi základní úkoly ESCB zejména úkol vymezování a provádění měnové politiky Unie ( 7 ), což vyžaduje úzkou spolupráci mezi ECB a národními centrálními bankami ( 8 ). V tomto systému mají národní centrální banky, jakož i jejich guvernéři, hybridní status, jelikož jsou sice vnitrostátními orgány, ovšem jednajícími v rámci ESCB, který je tvořen těmito národními centrálními bankami a ECB.

Soudní dvůr zdůraznil, že funkčnost a řádné plnění úkolů ESCB a Eurosystému předpokládají úzkou spolupráci a trvalou komunikaci mezi ECB a národními centrálními bankami, které se na něm podílejí, což nutně znamená, že dokumenty související s plněním úkolů ESCB a Eurosystému má v držení nejen ECB, ale i národní centrální banky.

Za těchto podmínek Soudní dvůr dovodil, že se pojem „archivy ECB“ na takové dokumenty vztahuje, i když jsou v držení národních centrálních bank, a nikoli samotné ECB.

– K porušení zásady nedotknutelnosti archivů ECB

Soudní dvůr zdůraznil, že v projednávané věci lze porušení zásady nedotknutelnosti archivů ECB konstatovat pouze tehdy, pokud zabavení dokumentů patřících k archivům Unie, o němž jednostranně rozhodly vnitrostátní orgány, může takové porušení zakládat, a pokud mezi zabavenými dokumenty skutečně byly dokumenty, které musí být považovány za součást archivů ECB.

Soudní dvůr zaprvé konstatoval, že pojem „nedotknutelnost“ znamená ochranu proti jakémukoli jednostrannému zásahu členských států. Potvrzuje to i skutečnost, že je tento pojem charakterizován jako ochrana před jakoukoli domovní prohlídkou, rekvizicí, zabavením či vyvlastněním. Soudní dvůr tedy dovodil, že zabavení dokumentů patřících k archivům Unie, k němuž vnitrostátní orgány přistoupí jednostranně, zakládá porušení zásady nedotknutelnosti těchto archivů Unie.

Zadruhé Soudní dvůr připomněl, že v rámci řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti je na Komisi, aby prokázala tvrzené nesplnění povinnosti. Musí Soudnímu dvoru předložit důkazy nezbytné k tomu, aby mohl ověřit, zda k tomuto nesplnění povinnosti došlo, a nesmí se přitom opírat o pouhé domněnky. V projednávané věci Komise uznala, že nemá přesné informace o povaze předmětných dokumentů zabavených slovinskými orgány, takže není schopna zjistit, zda část těchto dokumentů musí být považována za součást archivů Unie.

Nicméně s ohledem na velký počet těchto zabavených dokumentů a na funkce, které má guvernér národní centrální banky, jako je Slovinská centrální banka, vykonávat v rámci Rady guvernérů ECB, a tím pádem i v rámci ESCB a Eurosystému, měl Soudní dvůr za prokázané, že dokumenty zabavené slovinskými orgány nutně zahrnovaly dokumenty, které jsou součástí archivů ECB. Dovodil také, že slovinské orgány tím, že takové dokumenty jednostranně zabavily, porušily zásadu nedotknutelnosti archivů ECB.

Soudní dvůr v této souvislosti zdůraznil, že protokol o výsadách a imunitách a zásada nedotknutelnosti archivů Unie v zásadě brání zabavení dokumentů ze strany orgánu členského státu, pokud jsou tyto dokumenty součástí těchto archivů a pokud unijní orgány nedaly k jejich zabavení souhlas. Tento orgán členského státu má nicméně možnost obrátit se na dotyčný unijní orgán, aby příslušné dokumenty zbavil nedotknutelnosti, případně za určitých podmínek, a v případě odepření přístupu se může obrátit na unijní soud, aby udělil svolení formou rozhodnutí, kterým bude tomuto unijnímu orgánu uložena povinnost poskytnout přístup ke svým archivům. Ochrana archivů Unie mimoto nijak nebrání tomu, aby vnitrostátní orgány zabavily v prostorách centrální banky členského státu dokumenty, které k archivům Unie nepatří.

– K porušení povinnosti loajální spolupráce

Soudní dvůr nejprve připomněl svou ustálenou judikaturu týkající se rozsahu povinnosti loajální spolupráce a následně uvedl, že slovinské orgány tím, že do uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku neumožnily ECB identifikovat mezi dokumenty zabavenými dne 6. července 2016 ty, které souvisejí s plněním úkolů ESCB a Eurosystému, a nevrátily tyto dokumenty Slovinské centrální bance, nesplnily svou povinnost loajální spolupráce s ECB. Na tento závěr nemá vliv skutečnost, že státní zástupce vyzval ECB, aby mu navrhla kritéria umožňující identifikovat ty z dokumentů zabavených slovinskými orgány, které podle ECB byly součástí jejích archivů. Ani po obdržení tohoto návrhu totiž slovinské orgány nepřijaly opatření, která by ECB umožnila identifikovat zabavené dokumenty související s plněním úkolů ESCB a Eurosystému. Tyto orgány rovněž nevyhověly žádosti ECB, aby Slovinské centrální bance vrátily všechny dokumenty, o nichž měly za to, že jsou pro dané vyšetřování irelevantní.

Soudní dvůr v této souvislosti dovodil, že skutečnost, že slovinské orgány přijaly opatření, aby zajistily dodržení důvěrnosti uvedených dokumentů, nemůže zpochybnit závěr, že tyto orgány v projednávaném případě nesplnily svou povinnost loajální spolupráce s ECB.

Pokud jde tedy o období následující po sporném zabavení, dospěl Soudní dvůr k závěru, že slovinské orgány nesplnily svou povinnost loajální spolupráce s ECB.

( 1 ) – Protokol (č. 7) o výsadách a imunitách Evropské unie (Úř. věst. 2016, C 202, s. 266, dále jen „protokol o výsadách a imunitách“).

( 2 ) – Článek 343 SFEU; Protokol (č. 4) o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky (Úř. věst. 2016, C 202, s. 230, dále jen „protokol o ESCB a ECB“), článek 39; protokol o výsadách a imunitách, články 2 a 22.

( 3 ) – Článek 4 odst. 3 SEU; protokol o výsadách a imunitách, článek 18.

( 4 ) – Protokol o výsadách a imunitách, články 1 a 2.

( 5 ) – Článek 282 odst. 1 SFEU; protokol o ESCB a ECB, články 1 a 14.3.

( 6 ) – Článek 283 odst. 1 SFEU; protokol o ESCB a ECB, článek 10.1.

( 7 ) – Článek 127 odst. 2 SFEU.

( 8 ) – Protokol o ESCB a ECB, článek 9.2.