Věc C‑824/18

A. B. a další

v.

Krajowa Rada Sądownictwa

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Naczelnym Sądem Administracyjnym (Nejvyšší správní soud, Polsko)]

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 2. března 2021

„Řízení o předběžné otázce – Článek 2 a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU – Právní stát – Účinná právní ochrana – Zásada nezávislosti soudů – Postup jmenování do funkce soudce Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud, Polsko) – Jmenování do funkce prezidentem Polské republiky na základě usnesení Národní rady soudnictví – Nedostatečná nezávislost této Rady – Neúčinnost prostředku nápravy k soudu, který lze podat proti takovému usnesení – Nález Trybunału Konstytucyjnego (Ústavní soud, Polsko), kterým se zrušuje ustanovení, na němž je založena pravomoc předkládajícího soudu – Přijetí právní úpravy, která stanoví zastavení řízení ze zákona o již projednávaných věcech a vylučuje v těchto věcech budoucí podání jakéhokoli prostředku soudní nápravy – Článek 267 SFEU – Možnost a/nebo povinnost vnitrostátních soudů podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a trvat na ní – Článek 4 odst. 3 SEU – Zásada loajální spolupráce – Přednost unijního práva – Pravomoc nepoužít vnitrostátní ustanovení, která jsou v rozporu s unijním právem“

1. Předběžné otázky – Předložení sporu Soudnímu dvoru – Pravomoci vnitrostátních soudů – Rozsah – Vnitrostátní právní úprava, která brání vnitrostátnímu soudu trvat na žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce položené Soudnímu dvoru – Vnitrostátní právní úprava, která vylučuje jakoukoli možnost budoucího zopakování podobných žádostí – Nepřípustnost – Posouzení předkládajícím soudem

   (Článek 4 odst. 3 SEU; článek 267 SFEU)

   (viz body 74, 91–93, 95–97, 106, 107, 150, výrok 1)

2. Členské státy – Povinnosti – Stanovení procesních prostředků nezbytných k zajištění účinné právní ochrany – Rozsah

   (Článek 2 a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, Listina základních práv Evropské unie, články 47 a 51 první pododstavec)

   (viz body 108, 109, 111, 112)

3. Právo Evropské unie – Zásady – Právo na účinnou právní ochranu – Zásada nezávislosti soudů – Rozsah

   (Článek 2 a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, Listina základních práv Evropské unie, čl. 47 druhý pododstavec)

   (viz body 115–119)

4. Členské státy – Povinnosti – Stanovení procesních prostředků nezbytných k zajištění účinné právní ochrany – Dodržení zásady nezávislosti soudů – Soudci Nejvyššího soudu jmenovaní prezidentem Polské republiky na návrh Národní rady soudnictví – Porušení v případě legitimních pochybností u jednotlivců – Kritéria – Nezávislost Národní rady soudnictví – Rozsah odvolání, které lze podat proti rozhodnutí tohoto orgánu – Ověření předkládajícím soudem

   (Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47)

   (viz body 122–125, 127–129, 131)

5. Členské státy – Povinnosti – Stanovení procesních prostředků nezbytných k zajištění účinné právní ochrany – Dodržení zásady nezávislosti soudů – Odvolání podaná proti rozhodnutím Národní rady soudnictví týkajícím se návrhu na jmenování některých kandidátů na místa soudců Nejvyššího soudu – Vnitrostátní právní úprava, která stanoví zastavení řízení – Zrušení veškeré možnosti podání takových odvolání v budoucnu – Porušení v případě legitimních pochybností u jednotlivců – Ověření předkládajícím soudem

   (Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47)

   (viz body 136, 138, 139, 150, výrok 1)

6. Členské státy – Povinnosti – Pravomoc vnitrostátních soudů položit Soudnímu dvoru předběžnou otázku – Povinnost loajální spolupráce – Přednost – Vnitrostátní právní úprava, která brání vnitrostátnímu soudu trvat na žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce položené Soudnímu dvoru – Vnitrostátní právní úprava, která vylučuje jakoukoli možnost budoucího zopakování podobných žádostí – Nepřípustnost – Povinnosti a pravomoci vnitrostátního soudu – Povinnost upustit od použití vnitrostátního ustanovení, které je v rozporu s unijním právem – Povinnost předkládajícího soudu nadále rozhodovat o sporech, které předtím spadaly do jeho pravomoci

   (Článek 4 odst. 3 SEU; článek 267 SFEU)

   (viz body 140, 141, 150, výrok 1)

7. Členské státy – Povinnosti – Stanovení procesních prostředků nezbytných k zajištění účinné právní ochrany – Dodržení zásady nezávislosti soudů – Přednost – Odvolání podaná proti rozhodnutím Národní rady soudnictví týkajícím se návrhu na jmenování některých kandidátů na místa soudců Nejvyššího soudu – Vnitrostátní právní úprava, která stanoví zastavení řízení – Zrušení veškeré možnosti podání takových odvolání v budoucnu – Nepřípustnost – Povinnosti a pravomoci vnitrostátního soudu – Povinnost upustit od použití vnitrostátního ustanovení, které je v rozporu s unijním právem – Povinnost předkládajícího soudu nadále rozhodovat o sporech, které předtím spadaly do jeho pravomoci

   (Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU; článek 267 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47)

   (viz body 142–146, 148–150, výrok 1)

8. Členské státy – Povinnosti – Stanovení procesních prostředků nezbytných k zajištění účinné právní ochrany – Dodržení zásady nezávislosti soudů – Odvolání podaná proti rozhodnutím Národní rady soudnictví týkajícím se návrhu na jmenování některých kandidátů na místa soudců Nejvyššího soudu – Rozhodnutí o navržených kandidátech, která se stala pravomocnými – Vnitrostátní právní úprava, která brání odvolatelům uplatňovat jako odvolací důvod nesprávné posouzení otázky, zda kandidáti splnili kritéria, která jsou zohledňována při přijímání těchto rozhodnutí – Porušení v případě legitimních pochybností u jednotlivců – Ověření předkládajícím soudem

   (Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47)

   (viz body 156, 157, 165, 167, výrok 2)

9. Členské státy – Povinnosti – Stanovení procesních prostředků nezbytných k zajištění účinné právní ochrany – Dodržení zásady nezávislosti soudů – Přednost – Odvolání podaná proti rozhodnutím Národní rady soudnictví týkajícím se návrhu na jmenování některých kandidátů na místa soudců Nejvyššího soudu – Rozhodnutí o navržených kandidátech, která se stala pravomocnými – Vnitrostátní právní úprava, která brání odvolatelům uplatňovat jako odvolací důvod nesprávné posouzení otázky, zda kandidáti splnili kritéria, která jsou zohledňována při přijímání těchto rozhodnutí – Nepřípustnost – Povinnosti a pravomoci vnitrostátního soudu – Povinnost upustit od použití vnitrostátního ustanovení, které je v rozporu s unijním právem – Povinnost předkládajícího soudu nadále vykonávat svou pravomoc a současně aplikovat dříve platná vnitrostátní ustanovení

   (Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47)

   (viz body 166, 167, výrok 2)

Shrnutí

Po sobě jdoucí změny polského zákona o Národní radě soudnictví, jejichž účinkem je zrušení účinného soudního přezkumu rozhodnutí této Rady, kterými jsou prezidentu republiky navrhováni kandidáti na funkce soudců Nejvyššího soudu, mohou porušovat unijní právo.

V případě prokázaného porušení musí vnitrostátní soud na základě zásady přednosti unijního práva upustit od použití těchto změn.

Usneseními přijatými v srpnu roku 2018 rozhodla Krajowa Rada Sądownictwa (Národní rada soudnictví, Polsko) (dále jen „KRS“) nepředložit prezidentu Polské republiky návrhy na jmenování pěti osob (dále jen „odvolatelé“) do funkce soudců Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud, Polsko) a navrhnout na jmenování do těchto funkcí jiné kandidáty. Odvolatelé podali proti těmto usnesením odvolání k Naczelnymu Sądu Administracyjnymu (Nejvyšší správní soud, Polsko), který je předkládajícím soudem. Tato odvolání byla v té době upravena zákonem o Národní radě soudnictví (dále jen „zákon o KRS“), ve znění zákona z července roku 2018. Tato úprava stanovila, že pokud všichni účastníci výběrového řízení na místo soudce Nejvyššího soudu nenapadli dotčené usnesení KRS, nabývá toto usnesení právní moci ve vztahu ke kandidátu navrženému na toto místo, takže tento kandidát může být prezidentem republiky jmenován. Navíc případné zrušení takového usnesení na základě odvolání účastníka, který nebyl navržen na jmenování, nemohlo vést k novému posouzení situace posledně uvedeného pro účely případného obsazení dotčené funkce. Kromě toho nemohlo být na základě této právní úpravy takové odvolání založeno na tvrzení o nesprávném posouzení otázky, zda kandidáti splnili kritéria, která jsou zohledňována při rozhodování o předložení návrhu na jmenování. Vzhledem k tomu, že se předkládající soud domníval, že taková právní úprava vylučuje v praxi jakoukoli účinnost odvolání podaného účastníkem, který nebyl navržen na jmenování, rozhodl se ve své původní žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce dotázat Soudního dvora na slučitelnost této právní úpravy s unijním právem.

Po předložení této původní žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce byl zákon o KRS znovu pozměněn v roce 2019. Na základě této reformy bylo znemožněno podávat odvolání proti rozhodnutím KRS týkajícím se navržení či nenavržení kandidátů na jmenování do funkcí soudců Nejvyššího soudu. Tato reforma dále stanovila zastavení řízení ze zákona o takových odvoláních, pokud ještě probíhají, čímž zbavila předkládající soud jeho pravomoci rozhodovat o tomto typu odvolání, jakož i možnosti získat odpověď na předběžné otázky, které položil Soudnímu dvoru. Za těchto podmínek se předkládající soud ve své žádosti o rozhodnutí o doplňující předběžné otázce dotázal Soudního dvora na slučitelnost této nové právní úpravy s unijním právem.

Závěry Soudního dvora

Zaprvé Soudní dvůr zasedající ve velkém senátu nejprve rozhodl, že jak systém spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedený článkem 267 SFEU, tak zásada loajální spolupráce zakotvená v čl. 4 odst. 3 SEU brání takovým legislativním změnám, jako jsou výše uvedené změny, k nimž došlo v roce 2019 v Polsku, pokud se jeví, že jejich specifickými důsledky bylo zabránit Soudnímu dvoru, aby rozhodl o takových předběžných otázkách, jako jsou otázky, které mu byly položeny předkládajícím soudem, a vyloučit jakoukoli možnost budoucího zopakování otázek podobných těmto otázkám vnitrostátním soudem. Soudní dvůr upřesnil, že je na předkládajícím soudu, aby posoudil s ohledem na veškeré relevantní skutečnosti, a zejména kontext, v němž polský zákonodárce tyto změny přijal, zda tomu tak je v projednávané věci.

Dále měl Soudní dvůr za to, že tomuto typu legislativních změn může bránit rovněž povinnost členských států stanovit prostředky nezbytné k zajištění dodržování práv jednotlivců na účinnou právní ochranu v oblastech pokrytých unijním právem, která je upravena v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU. Tak je tomu v případě, pokud je zjevné, což musí opět posoudit předkládající soud na základě všech relevantních skutečností, že tyto změny mohou vyvolat u jednotlivců legitimní pochybnosti o neovlivnitelnosti soudců jmenovaných na základě usnesení KRS, ve vztahu k vnějším skutečnostem, a zejména přímým nebo nepřímým vlivům polské zákonodárné a výkonné moci, a o jejich neutralitě ve vztahu ke střetávajícím se zájmům. Tyto změny by pak mohly vést k tomu, že se tito soudci nebudou jevit jako nezávislí nebo nestranní, což může narušit důvěru, kterou v demokratické společnosti a právním státě musí vzbuzovat justice u jednotlivců.

K tomuto závěru dospěl Soudní dvůr poté, co připomněl, že záruky nezávislosti a nestrannosti na základě unijního práva vyžadují existenci pravidel upravujících jmenování soudců. Soudní dvůr také zdůraznil významnou roli KRS v procesu jmenování do funkce soudce Nejvyššího soudu, jelikož akt, kterým tento orgán navrhuje kandidáta na jmenování, představuje podmínku sine qua non pro to, aby takový kandidát mohl být následně jmenován. Stupeň nezávislosti, jejž požívá KRS vůči polské zákonodárné a výkonné moci může být tedy relevantní pro posouzení, zda soudci, které vybere, budou schopni splňovat požadavky nezávislosti a nestrannosti. Kromě toho Soudní dvůr uvedl, že případná neexistence možnosti podat prostředek nápravy k soudu v souvislosti s procesem jmenování do funkcí soudců vnitrostátního nejvyššího soudu se může ukázat jako problematická, pokud veškeré relevantní skutečnosti charakteristické pro takový proces jmenování v daném kontextu v dotyčném členském státě mohou u jednotlivců vyvolat pochybnosti systémové povahy o nezávislosti a nestrannosti soudců jmenovaných na konci tohoto procesu. V této souvislosti Soudní dvůr upřesnil, že pokud předkládající soud na základě všech relevantních skutečností, které uvedl v předkládacím rozhodnutí, a zejména legislativních změn, které nedávno postihly proces jmenování členů KRS, dospěje k závěru, že tento orgán neskýtá dostatečné záruky nezávislosti, byla by existence prostředku soudní nápravy pro kandidáty, kteří nebyli vybráni, nezbytná k ochraně procesu jmenování dotčených soudců před přímými či nepřímými vlivy, a v konečném důsledku k zabránění vzniku výše uvedených pochybností.

Nakonec Soudní dvůr rozhodl, že pokud předkládající soud dospěje k závěru, že k přijetí legislativních změn v roce 2019 došlo v rozporu s unijním právem, vyžaduje zásada přednosti tohoto práva, aby tento soud upustil od použití těchto změn bez ohledu na to, zda mají legislativní či ústavní původ, a nadále vykonával pravomoc, kterou měl k rozhodování sporů, jež mu byly předloženy před zavedením těchto změn.

Zadruhé měl Soudní dvůr za to, že čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU brání takovým legislativním změnám, jako jsou výše uvedené změny, k nimž došlo v roce 2018 v Polsku, pokud je zřejmé, že mohou vyvolat u jednotlivců legitimní pochybnosti o neovlivnitelnosti takto jmenovaných soudců vnějšími skutečnostmi, a o jejich neutralitě ve vztahu ke střetávajícím se zájmům, a mohou tak vést k tomu, že se tito soudci nebudou jevit jako nezávislí nebo nestranní, což může narušit důvěru, kterou v demokratické společnosti a právním státě musí vzbuzovat justice u jednotlivců.

Je na předkládajícím soudu, aby s konečnou platností rozhodl o tom, zda tomu tak je v projednávané věci. Pokud jde o hlediska, která bude muset předkládající soud v této souvislosti zohlednit, Soudní dvůr zdůraznil, že vnitrostátní ustanovení upravující prostředek nápravy k soudu v kontextu procesu jmenování do funkcí soudců vnitrostátního nejvyššího soudu se mohou ukázat jako problematická z hlediska požadavků plynoucích z unijního práva, pokud maří účinnost dosud existujících prostředků nápravy. Soudní dvůr zaprvé uvedl, že v důsledku legislativních změn z roku 2018 postrádá dotčené odvolání nyní veškerou reálnou účinnost a poskytuje již pouze zdání, že se jedná o prostředek nápravy k soudu. Zadruhé podtrhl, že v projednávané věci je nutno vzít v úvahu rovněž kontextuální prvky související se všemi ostatními reformami, které nedávno postihly Nejvyšší soud a KRS. V tomto ohledu Soudní dvůr poukázal, kromě dříve zmíněných pochybností o nezávislosti KRS, na okolnost, že legislativní změny z roku 2018 byly zavedeny velmi krátce před tím, než se KRS ve svém novém složení měla vyslovit k takovým kandidaturám, jako jsou kandidatury odvolatelů, předloženým k obsazení velkého počtu soudcovských míst u Nejvyššího soudu, která byla prohlášena za uvolněná nebo nově vytvořená v důsledku nabytí účinnosti různých změn zákona o Nejvyšším soudu.

Nakonec Soudní dvůr upřesňuje, že pokud předkládající soud dospěje k závěru, že legislativní změny z roku 2018 porušují unijní právo, bude muset na základě zásady přednosti tohoto práva upustit od použití těchto změn a použít namísto nich dříve platná vnitrostátní ustanovení a současně sám provést soudní přezkum v nich stanovený.