Věc C‑752/18

Deutsche Umwelthilfe eV

v.

Freistaat Bayern

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Vrchní správní soud spolkové země Bavorsko, Německo)]

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 19. prosince 2019

„Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Článek 6, čl. 47 první pododstavec a čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie – Směrnice 2008/50/ES – Znečištění ovzduší – Kvalita vnějšího ovzduší – Plán kvality ovzduší – Mezní hodnoty pro oxid dusičitý – Povinnost přijmout náležitá opatření k zajištění minimálního období překročení – Povinnost vnitrostátních soudů přijmout veškerá nezbytná opatření – Odmítnutí regionální vlády splnit soudní příkaz – Donucovací vazba zvažovaná vůči vysokým politickým představitelům nebo vysokým úředníkům dotyčného regionu – Účinná soudní ochrana – Právo na osobní svobodu – Zákonný základ – Proporcionalita“

1. Životní prostředí – Znečištění ovzduší – Kvalita vnějšího ovzduší – Směrnice 2008/50 – Jasné, přesné a bezpodmínečné povinnosti vyplývající z této směrnice – Porušení členským státem – Vnitrostátní soudy, které musí přijmout veškerá nezbytná opatření, aby zajistily splnění uvedených povinností – Nařízení donucovací vazby vůči nositelům funkcí spadajících pod výkon veřejné moci – Podmínky – Dostatečně dostupný, přesný a předvídatelný zákonný základ – Poměřování práva na účinnou právní ochranu a práva na svobodu

   (Listina základních práv Evropské unie, článek 6, čl. 47 odst. 1 a čl. 52 odst. 1; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50)

   (viz body 29–33, 41–45, 51–52, 56 a výrok)

2. Životní prostředí – Znečištění ovzduší – Kvalita vnějšího ovzduší – Směrnice 2008/50 – Jasné, přesné a bezpodmínečné povinnosti vyplývající z této směrnice – Porušení členským státem – Opravný prostředek směřující ke splnění uvedených povinností – Právo na účinnou právní ochranu – Rozsah

   (Listina základních práv, čl. 47 odst. 1; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50)

   (viz body 34–40)

3. Základní práva – Právo na účinnou soudní ochranu – Omezení – Dodržování práva na svobodu druhého – Nařízení donucovací vazby vůči osobě s cílem zajistit dodržování práva na účinnou soudní ochranu jiné osoby – Podmínky – Dostatečně dostupný, přesný a předvídatelný zákonný základ pro přijetí takového omezení – Dodržení zásady proporcionality

   (Listina základních práv Evropské unie, článek 6 a čl. 47 odst. 1)

   (viz body 46–50)

Shrnutí

Donucovací vazbu lze vůči představitelům spolkové země Bavorsko s cílem jim přikázat, aby přijali opatření k ozdravění vnějšího ovzduší v Mnichově (jako je zákaz provozu některých vozidel s naftovým motorem), nařídit pouze tehdy, existuje-li za tímto účelem dostatečně dostupný, přesný a při svém uplatňování předvídatelný vnitrostátní zákonný základ a je-li toto omezení přiměřené. Vrchnímu správnímu soudu spolkové země Bavorsko přísluší ověřit, zda jsou tyto podmínky splněny.

Velký senát Soudního dvora v rozsudku ze dne 19. prosince 2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18), poprvé rozhodoval o otázce, zda jsou vnitrostátní soudy oprávněny či dokonce povinny nařídit donucovací vazbu vůči představitelům vnitrostátních orgánů, které trvale odmítají vyhovět soudnímu rozhodnutí, které jim ukládá splnění povinností na základě unijního práva.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla Soudnímu dvoru předložena v rámci sporu mezi Deutsche Umwelthilfe, německou organizací na ochranu životního prostředí, a spolkovou zemí Bavorsko ve věci trvalého odmítání posledně uvedené přijmout na základě směrnice 2008/50 o kvalitě vnějšího ovzduší ( 1 ) opatření nezbytná k dodržování mezní hodnoty stanovené pro oxid dusičitý ve městě Mnichov. Spolková země Bavorsko, které bylo nejprve v roce 2012 přikázáno, aby změnila svůj akční plán pro kvalitu ovzduší v tomto městě, a poté v roce 2016 pod pohrůžkou penále přikázáno, aby splnila své povinnosti, včetně stanovení zákazů provozu některých vozidel s naftovým motorem v některých městských zónách, však odmítla tyto příkazy splnit, a v důsledku toho jí bylo nakonec v roce 2017 uloženo penále ve výši 4000 eur, které uhradila. Vzhledem k tomu, že spolková země Bavorsko stále odmítala splnit tyto příkazy a veřejně oznámila, že nesplní své povinnosti, Deutsche Umwelthilfe podala nový opravný prostředek znějící jednak na vyměření nového penále ve výši 4000 eur, čemuž bylo vyhověno usnesením ze dne 28. ledna 2018, a jednak na nařízení donucovací vazby vůči představitelům spolkové země Bavorsko (a sice vůči ministryni pro životní prostředí a ochranu spotřebitele, případně vůči předsedovi vlády), což bylo odmítnuto usnesením z téhož dne. Předkládající soud, tedy Vrchní správní soud spolkové země Bavorsko, na který se obrátila spolková země Bavorsko, potvrdil vyměření penále a rozhodl, že Soudnímu dvoru předloží žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci možného nařízení donucovací vazby. Vzhledem k tomu, že uvedený soud konstatoval, že uložení penále nepřineslo změnu chování spolkové země Bavorsko, jelikož bylo zaúčtováno jako příjem spolkové země, a neznamenalo tak žádnou majetkovou ztrátu, a že nařízení donucovací vazby je vyloučeno z vnitrostátních ústavních důvodů, položil Soudnímu dvoru předběžnou otázku, jejíž podstatou je určit, zda unijní právo, zejména právo na účinnou právní ochranu zaručené článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), musí být vykládáno tak, že na základě tohoto práva jsou vnitrostátní soudy oprávněny či dokonce povinny přijmout takové opatření.

Soudní dvůr rozhodl, že za okolností vyznačujících se trvalým odmítáním vnitrostátního orgánu vyhovět soudnímu rozhodnutí, které mu ukládá splnění jasné, přesné a bezpodmínečné povinnosti vyplývající z unijního práva, zejména směrnice 2008/50, je věcí příslušného vnitrostátního soudu nařídit donucovací vazbu vůči představitelům spolkové země, jsou-li splněny dvě podmínky. Zaprvé musí ve vnitrostátním právu existovat pro přijetí takového opatření dostatečně dostupný, přesný a při svém uplatňování předvídatelný zákonný základ. Zadruhé musí být dodržena zásada proporcionality.

Soudní dvůr v tomto ohledu nejprve připomněl, že členským státům při provádění unijního práva přísluší zajistit dodržování práva na účinnou soudní ochranu, které je zaručeno v článku 47 Listiny a v oblasti životního prostředí i v čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy ( 2 ). Uvedené právo je o to důležitější, že nepřijetí opatření požadovaných směrnicí 2008/50 by ohrozilo zdraví osob. Vnitrostátní právní úprava, která vede k situaci, kdy rozsudek soudu zůstává neúčinný, je přitom v rozporu s podstatou tohoto práva a zbavuje jej užitečného účinku. Soudní dvůr připomněl, že v takové situaci vnitrostátnímu soudu přísluší vyložit vnitrostátní právo takovým způsobem, který bude v co největším možném rozsahu v souladu s cíli sledovanými těmito ustanoveními, nebo případně upustil od použití jakéhokoliv vnitrostátního ustanovení odporujícího unijnímu právu, které má přímý účinek.

Soudní dvůr však rovněž upřesnil, že dodržování posledně uvedené povinnosti nemůže vést k porušení jiného základního práva, kterým je právo na svobodu, jež je zaručeno v článku 6 Listiny a je donucovací vazbou omezeno. Vzhledem k tomu, že právo na účinnou soudní ochranu není absolutním právem a může být omezeno v souladu s čl. 52 odst. 1 Listiny, je třeba poměřit dotčená základní práva. Aby přitom zákon, který opravňuje soud k tomu, aby osobu zbavil její svobody, splňoval požadavky stanovené v tomto ustanovení, musí být především dostatečně dostupný, přesný a při svém uplatňování předvídatelný, aby se zabránilo veškerému riziku svévole, což musí určit předkládající soud. Kromě toho je třeba uvést, že vzhledem k tomu, že donucovací vazba zahrnuje omezení svobody, může být v souladu s požadavky vyplývajícími ze zásady proporcionality nařízena jen tehdy, pokud neexistuje žádné jiné méně omezující opatření (jako je mimo jiné vysoké penále ukládané opakovaně v rychlém sledu, jehož zaplacení by v konečném důsledku nepřipadlo do rozpočtu, z něhož pochází), což musí rovněž přezkoumat předkládající soud. Pouze v případě, kdy by byl učiněn závěr, že omezení práva na svobodu spojené s nařízením donucovací vazby splňuje tyto podmínky, by unijní právo nejen umožňovalo, ale vyžadovalo uplatnění takového opatření, přičemž je však třeba upřesnit, že Soudní dvůr může mimoto v rámci žaloby pro nesplnění povinnosti konstatovat, že směrnice 2008/50 byla porušena, nebo toto porušení může vést k založení odpovědnosti státu za újmu způsobenou tímto porušením.

( 1 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (Úř. věst. 2008, L 152, s. 1).

( 2 ) – Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, podepsané v Aarhusu dne 25. června 1998 a schválené jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (Úř. věst. 2005, L 124, s. 1).