Věc T‑215/15

Mykola Janovyč Azarov

proti

Radě Evropské unie

„Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků – Seznam osob, subjektů a orgánů, jimž se zmrazují finanční prostředky a hospodářské zdroje – Ponechání jména žalobce na seznamu – Povinnost uvést odůvodnění – Právo na obhajobu – Právo na vlastnictví – Právo vykonávat hospodářskou činnost – Proporcionalita – Zneužití pravomoci – Zásada řádné správy – Zjevně nesprávné posouzení“

Shrnutí – rozsudek Tribunálu (šestého senátu) ze dne 7. července 2017

1. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah – Omezující opatření vůči některým osobám a subjektům vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků osob zapojených do zneužití státních prostředků – Rozhodnutí přijaté v souvislostech, které jsou dotčené osobě známy a které jí umožňují pochopit dosah opatření, jež bylo vůči ní přijato – Přípustnost stručného odůvodnění – Meze – Odůvodnění, které nemůže spočívat v obecné a stereotypní formulaci

   [Článek 296 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, čl. 41 odst. 2 písm. c); rozhodnutí Rady (SZBP) 2015/143; nařízení Rady 2015/357]

2. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči některým osobám a subjektům vzhledem k situaci na Ukrajině – Rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků – Právo na obhajobu – Sdělení skutečností svědčících v neprospěch – Následné rozhodnutí, jímž bylo žalobcovo jméno ponecháno na seznamu osob, na něž se vztahují tato opatření – Založení tohoto rozhodnutí na nových skutečnostech, které nejsou uvedeny v původním rozhodnutí – Porušení práva být vyslechnut – Absence

   [Listina základních práv Evropské unie, čl. 41 odst. 2 písm. a); rozhodnutí Rady 2014/119/SZBP, ve znění rozhodnutí (SZBP) 2015/143 a (SZBP) 2015/364; nařízení Rady č. 208/2014, ve znění nařízení 2015/138 a 2015/357]

3. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči některým osobám a subjektům vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků osob zapojených do zneužití státních prostředků – Omezení práva na vlastnictví – Porušení zásady proporcionality – Absence

   [Článek 21 odst. 2 SEU; Listina základních práv Evropské unie, čl. 17 odst. 1 a čl. 52 odst. 1; rozhodnutí Rady (SZBP) 2015/364; nařízení Rady 2015/357]

4. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči některým osobám a subjektům vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků osob zapojených do zneužití státních prostředků – Omezení práva na vlastnictví a práva na svobodný výkon hospodářské činnosti – Porušení zásady proporcionality – Absence

   [Listina základních práv Evropské unie, článek 16; rozhodnutí Rady (SZBP) 2015/364; nařízení Rady 2015/357]

5. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči některým osobám a subjektům vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků osob zapojených do zneužití státních prostředků – Zneužití státních prostředků – Pojem – Skutky spočívající ve zneužití státních prostředků nebo majetku, které jsou způsobilé ohrozit institucionální a právní základy Ukrajiny a dodržování zásad právního státu v této zemi

   [Rozhodnutí Rady 2014/119/SZBP, čl. 1 odst. 1, ve znění rozhodnutí (SZBP) 2015/143]

6. Evropská unie – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Rozsah přezkumu – Důkaz opodstatněnosti opatření – Povinnost příslušného unijního orgánu prokázat v případě sporu podloženost důvodů uplatněných vůči dotyčným osobám nebo subjektům

   [Listina základních práv Evropské unie, článek 47; rozhodnutí Rady (SZBP) 2015/364; nařízení Rady 2015/357]

7. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči některým osobám a subjektům vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků osob zapojených do zneužití státních prostředků – Povaha těchto opatření – Čistě zajišťovací opatření – Absence trestněprávní povahy

   [Článek 21 odst. 2 písm. b) SEU; rozhodnutí Rady 2014/119/SZBP, body 1 a 2 odůvodnění]

8. Evropská unie – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Omezující opatření vůči některým osobám a subjektům vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků osob zapojených do zneužití státních prostředků – Rozsah přezkumu – Důkaz opodstatněnosti opatření – Povinnost Rady systematicky ověřovat důkazy poskytnuté orgány třetí země – Absence – Povinnost Rady provést doplňující ověřování, jsou-li důkazy poskytnuté orgány určité země nedostatečné nebo nekonzistentní

   [Článek 6 odst. 1 první pododstavec SEU; Listina základních práv Evropské unie, čl. 51 odst. 1; rozhodnutí Rady (SZBP) 2015/364; nařízení Rady 2015/357]

9. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči některým osobám a subjektům vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků osob zapojených do zneužití státních prostředků – Posuzování legality v závislosti na informacích, které byly k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí

   [Článek 263 SFEU; rozhodnutí Rady (SZBP) 2015/364; nařízení Rady 2015/357]

10. Evropská unie – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Rozsah přezkumu – Důkaz opodstatněnosti opatření – Povinnost příslušného unijního orgánu prokázat v případě sporu podloženost důvodů uplatněných vůči dotyčným osobám nebo subjektům – Rozsah prostoru tohoto příslušného orgánu pro uvážení

    [Rozhodnutí Rady (SZBP) 2015/364; nařízení Rady 2015/357]

1.  Odůvodnění požadované článkem 296 SFEU a článkem 41 odst. 2 písm. c) Listiny základních práv Evropské unie musí být přizpůsobeno povaze napadeného aktu a kontextu, ve kterém byl přijat. Musí z něj jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak, aby se zúčastněná osoba mohla seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl provést přezkum. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech daného případu.

   Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 296 SFEU a čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast. Akt nepříznivě zasahující do právního postavení je tedy dostatečně odůvodněn, jestliže byl vydán v souvislostech, které jsou zúčastněné osobě známy a umožňují jí pochopit dosah opatření, které vůči ní bylo přijato. Dále platí, že míra podrobnosti odůvodnění aktu musí být přiměřená materiálním možnostem a technickým podmínkám, za kterých musí být akt vydán, nebo lhůtě, v níž musí být akt přijat. Zejména je třeba podotknout, že odůvodnění opatření spočívajícího ve zmrazení majetku v zásadě nemůže spočívat pouze v obecné a stereotypní formulaci. S uvedenými výše výhradami musí být v takovém opatření naopak uvedeny specifické a konkrétní důvody, na základě kterých se Rada domnívá, že je relevantní právní úprava na dotyčnou osobu použitelná.

   (viz body 39–41)

2.  Základní právo na dodržení práva na obhajobu v průběhu řízení, které předchází přijetí omezujícího opatření, je výslovně zakotveno v čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny základních práv Evropské unie.

   V případě následného rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků, kterým se jméno nebo název osoby nebo subjektu ponechává na seznamu osob a subjektů, kterým se zmrazují finanční prostředky, musí přijetí takového rozhodnutí v zásadě předcházet sdělení důkazů v jejich neprospěch, ke kterým bylo přihlédnuto, jakož i poskytnutí možnosti dotyčné osobě nebo subjektu být vyslechnut.

   Toto právo být předem vyslechnut musí být respektováno, pokud Rada ve vztahu k osobě, na kterou se vztahuje omezující opatření a jejíž jméno je předmětem dotčeného ponechání na seznamu, přihlédla k novým důkazům.

   (viz body 56–58)

3.  Opatření spočívající ve zmrazení finančních prostředků s sebou bezpochyby nese omezení výkonu práva na vlastnictví.

   Právo na vlastnictví zakotvené článkem 17 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie však nepředstavuje absolutní výsadu, a jeho výkon může být v důsledku toho omezen za podmínek stanovených v čl. 52 odst. 1 Listiny.

   Jak přitom vyplývá z citovaného čl. 52 odst. 1 Listiny, omezení výkonu práva na vlastnictví musí k tomu, aby bylo v souladu s unijním právem, splňovat tři podmínky.

   Zaprvé omezení musí být „stanoveno zákonem“. Jinými slovy, dané opatření musí mít právní základ. Zadruhé omezení musí sledovat cíl obecného zájmu, který uznává Unie. K těmto cílům patří cíle sledované v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky, jež jsou uvedeny v čl. 21 odst. 2 SEU. Zatřetí omezení nesmí být nepřiměřené. Musí být nezbytné a přiměřené sledovanému cíli. Dále nesmí dojít k zásahu do „podstaty“, tedy základu dotčeného práva nebo svobody.

   K přiměřenosti zásahu do vlastnického práva žalobce je třeba uvést, že zásada proporcionality coby obecná zásada unijního práva vyžaduje, aby akty unijních orgánů nepřekročily meze toho, co je vhodné a nezbytné k dosažení cílů sledovaných dotčenou právní úpravou. Nabízí-li se proto volba mezi několika vhodnými opatřeními, je třeba zvolit to opatření, které je nejméně omezující, a způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům.

   Nepříznivé následky plynoucí z omezujících opatření nejsou přitom vzhledem ke sledovaným cílům nepřiměřené, a to jednak s ohledem na skutečnost, že tato opatření jsou ze své podstaty dočasná a vratná, a nezasahují tudíž do „podstaty“ práva na vlastnictví, a jednak na to, že se od nich lze za účelem pokrytí základních potřeb, uhrazení soudních poplatků či mimořádných výdajů dotčených osob odchýlit.

   (viz body 76, 78–80, 84, 85)

4.  Ačkoli omezující opatření může mít značné negativní důsledky a výrazný dopad na pracovní život dotyčné osoby, jeho cílem je pouze zmrazit její majetek, a to jen dočasně. Bránit dotyčné osobě ve výkonu obchodní nebo průmyslové výdělečné činností na území Unie přitom není bezprostředním cílem tohoto opatření.

   Ke svobodě vykonávat hospodářskou činnost je třeba uvést, že s ohledem na znění článku 16 Listiny základních práv Evropské unie může být tato svoboda předmětem široké škály zásahů ze strany veřejné moci, jimiž lze ve veřejném zájmu stanovit hranice pro výkon hospodářské činnosti.

   (viz body 91, 92)

5.  Kritérium pro zařazení uvedeného v čl. 1 odst. 1 rozhodnutí 2014/119 o omezujících opatřeních vůči některým osobám, subjektům a orgánům vzhledem k situaci na Ukrajině, jak bylo upřesněno rozhodnutím 2015/143, stanoví, že se omezující opatření přijímají vůči osobám „odpovědným [určeným jako osoby odpovědné]“ za zneužití státních prostředků – mezi něž patří i osoby, které „ukrajinské orgány vyšetřují“ v souvislosti se zneužitím ukrajinských veřejných prostředků nebo majetku. Toto kritérium musí být vykládáno v tom smyslu, že se nevztahuje abstraktně na jakýkoli skutek zakládající zneužití státních prostředků, nýbrž na ty skutky zakládající zneužití státních prostředků či majetku, které mohou ohrozit dodržování zásad právního státu na Ukrajině.

   (viz bod 133)

6.  Rada má sice širokou posuzovací pravomoc, pokud jde o obecná kritéria, která je třeba vzít v úvahu pro účely přijetí omezujících opatření, avšak účinnost soudní kontroly zaručené v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie vyžaduje, aby se unijní soud při přezkumu legality důvodů, o které se opírá rozhodnutí o zařazení jména určité osoby na seznam osob, vůči nimž jsou namířena omezující opatření, nebo o jejím ponechání na tomto seznamu, ujistil o tom, že se toto rozhodnutí, které má ve vztahu k ní charakter individuálního rozhodnutí, opírá o dostatečně pevný skutkový základ. Proto je třeba ověřit skutečnosti uváděné v odůvodnění, ze kterého uvedené rozhodnutí vychází, tak aby se soudní přezkum neomezoval na posouzení abstraktní věrohodnosti uváděných důvodů, ale aby se zaměřil na otázku, zda jsou tyto důvody, nebo alespoň jeden z nich, který je sám o sobě považován za dostatečnou oporu tohoto rozhodnutí, podloženy dostatečně přesným a konkrétním způsobem.

   Navíc platí, že pokud dotčená osoba nebo subjekt předloží vyjádření ke shrnutí důvodů, musí příslušný unijní orgán důsledně a nestranně přezkoumat podloženost uváděných důvodů ve světle tohoto vyjádření a případných důkazů, které svědčí ve prospěch dotčené osoby a jsou k tomuto vyjádření přiloženy.

   (viz body 136, 137)

7.  Při posuzování povahy, způsobu a intenzity dokazování, které lze po Radě požadovat, je třeba brát v úvahu charakter a specifický dosah omezujících opatření, jakož i jejich cíl.

   Rozhodnutí 2014/119 o omezujících opatřeních vůči některým osobám, subjektům a orgánům vzhledem k situaci na Ukrajině – jak plyne z bodů 1 a 2 jeho odůvodnění – spadá do obecnějšího rámce unijní politiky podpory ukrajinských orgánů, jejímž cílem je politická stabilizace Ukrajiny. Odpovídá tedy cílům společné zahraniční a bezpečnostní politiky, které jsou definovány především v čl. 21 odst. 2 písm. b) SEU, podle kterého Unie provádí mezinárodní spolupráci ve snaze upevňovat a podporovat demokracii, právní stát, lidská práva a zásady mezinárodního práva.

   Omezující opatření, jež jsou součástí tohoto rámce a jejichž cílem není postihovat protiprávní jednání, jehož se měly dopouštět osoby, na které se tato opatření vztahují, ani odrazovat tyto osoby prostřednictvím donucovacích opatření od páchání takového jednání, nýbrž jen a pouze usnadňovat ukrajinským orgánům odhalování spáchaných zneužití státních prostředků a zachovat jim možnost získat výnosy z těchto zneužití zpět, mají tedy čistě zajišťovací charakter. Taková opatření, o kterých Rada rozhodla na základě pravomocí svěřených jí články 21 a 29 SEU, nemají tudíž trestněprávní konotaci.

   (viz body 138, 139, 141, 142)

8.  Rada nemá povinnost provádět i bez návrhu a systematicky vlastní šetření nebo prověrky za účelem získání dalšího objasnění, má-li již k dispozici podklady poskytnuté orgány třetí země za účelem přijetí omezujících opatření vůči osobám, které z těchto zemí pocházejí a vůči kterým jsou v nich vedena soudní řízení.

   Kromě toho v rámci spolupráce upravené napadenými akty Radě v zásadě nepřísluší, aby sama zkoumala a posuzovala správnost a relevanci informací, na jejichž základě ukrajinské orgány vedou proti žalobci trestní řízení pro skutky, které lze kvalifikovat jako zneužití státních prostředků. Rada se totiž přijetím napadených aktů nesnaží sama postihovat případy zneužití státních prostředků vyšetřované ukrajinskými orgány, nýbrž zachovat těmto orgánům možnost odhalovat tato zneužití a získat výnosy z nich zpět. Prověřit informace, z nichž tyto orgány vycházejí, a případně z nich vyvodit důsledky pro výsledek zmíněných řízení, musí tudíž v rámci těchto řízení uvedené orgány.

   Takový výklad potvrzuje judikatura, ze které vyplývá, že Radě nepřísluší ověřovat opodstatněnost vyšetřování vedených proti dotyčné osobě, nýbrž jen opodstatněnost rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků s ohledem na tato vyšetřování.

   Rada zajisté nemůže za všech okolností uznat správnost zjištění ukrajinských orgánů. Takový postup by byl v rozporu se zásadou řádné správy a obecně s povinností unijních orgánů ctít při uplatňování unijního práva základní práva, kterou mají na základě čl. 6 odst. 1 prvního pododstavce SEU ve spojení s čl. 51 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie. Rada nicméně musí v závislosti na okolnostech daného případu posoudit, zda je nezbytné provést doplňující ověřování, a konkrétně požádat ukrajinské orgány o sdělení dodatečných důkazů, ukáží-li se důkazy již poskytnuté jako nedostatečné nebo nekonzistentní. Nelze totiž vyloučit, že skutečnosti, s nimiž byla Rada seznámena samotnými ukrajinskými orgány nebo jinak, vyvolají u tohoto orgánu pochybnosti o tom, zda důkazy již poskytnuté těmito orgány jsou dostatečné. Osoby, na které se vztahují omezující opatření, by navíc mohly v rámci možnosti, která jim musí být poskytnuta, a sice možnosti vyjádřit se k důvodům, kterými Rada zamýšlí odůvodnit ponechání jejich jména či názvu na dotčeném seznamu, předložit takové skutečnosti – a to i skutečnosti svědčící v jejich prospěch – na jejichž základě by Rada musela provést doplňující ověřování. Konkrétně – ačkoli Radě nepřísluší posuzovat namísto ukrajinských soudů opodstatněnost trestních řízení – nelze vyloučit, že tento orgán si bude muset, zejména s ohledem na připomínky žalobce, vyžádat od ukrajinských orgánů vysvětlení k důkazům, na nichž se tato řízení zakládají.

   (viz body 143, 145–148)

9.  Rozhodnutí o zmrazení majetku musí být posouzeno v závislosti na informacích, které Rada mohla mít k dispozici v okamžiku, kdy toto rozhodnutí přijala. Legalita unijního aktu se totiž posuzuje podle skutkových a právních okolností, které existovaly k datu přijetí daného aktu.

   (viz bod 162)

10.  Kdyby výsostně politické rozhodnutí Rady spolupracovat s novými ukrajinskými orgány – které Rada považuje za hodné důvěry – a tím jim umožnit zejména navrácení potenciálně zneužitých státních prostředků „s cílem konsolidovat a podpořit právní stát“ na Ukrajině, bylo podmíněno tím, že ukrajinský stát musí bez ohledu na skutečnost, že je členským státem Rady Evropy a ratifikoval Evropskou úmluvu o lidských právech, bezprostředně po změně režimu zaručit úroveň ochrany základních práv rovnocennou úrovni ochrany poskytované Unií a jejími členskými státy, bylo by tím v podstatě zasaženo do širokého prostoru pro uvážení, kterým Rada disponuje v souvislosti s definováním obecných kritérií vymezujících okruh osob, na které se mohou vztahovat omezující opatření, jejichž účelem je podporovat tyto nové orgány.

    Při využívání tohoto širokého prostoru pro uvážení musí mít tudíž Rada volnost umožňující jí dospět k názoru, že ukrajinské orgány si po změně režimu zasluhují podporu, pokud pracují na zlepšení demokratického života a respektování právního státu na Ukrajině ve srovnání se stavem panujícím tam dříve, a že jedna z možností, jak konsolidovat a podpořit právní stát, spočívá ve zmrazení majetku osob, které byly označeny jako osoby odpovědné za zneužití ukrajinských státních prostředků, přičemž tento pojem v návaznosti na akty z ledna 2015 zahrnuje osoby, které ukrajinské orgány vyšetřují v souvislosti se zneužitím veřejných prostředků či se spoluúčastí na takovém zneužití, a v souvislosti se zneužitím pravomoci či se spoluúčastí na takovém zneužití.

    Případný nesoulad mezi ochranou základních práv na Ukrajině a ochranou základních práv v Unii by tudíž mohl mít dopad na legalitu ponechání dotčených omezujících opatření vůči žalobci v platnosti jen tehdy, kdyby se politické rozhodnutí Rady podporovat nový ukrajinský režim, a to i formou spolupráce vyplývající z těchto opatření, ukázalo jako zjevně mylné, zejména z důvodu, že po změně režimu jsou v této zemi základní práva systematicky porušována.

    (viz body 173–175)